(1334) Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 30 dicembre 2008, n. 209, recante proroga della partecipazione italiana a missioni internazionali, approvato dalla Camera dei deputati
(Esame e rinvio)
Il relatore BETTAMIO (PdL), per le parti di competenza della 3a Commissione, illustra il provvedimento in titolo, già approvato dalla Camera dei deputati e recante la proroga della partecipazione italiana a missioni internazionali di pace.
Rileva anzitutto come il Governo proceda alla conferma del finanziamento delle missioni in cui l’Italia è attualmente impegnata, per il primo semestre del 2009 (dal 1 gennaio 2009 al 30 giugno 2009) anziché secondo una cadenza annuale. Si consente in tal modo un costante rapporto con il Parlamento. Le risorse all’uopo stanziate dall’Esecutivo risultano di consistente entità, in particolar modo rispetto alle misure di contenimento della spesa pubblica che hanno improntato l’ultima manovra finanziaria, e ciò a riprova della priorità strategica delle missioni internazionali per la politica estera italiana.
Ricorda peraltro che nel corso dell’esame del decreto in prima lettura, è stato introdotto nel capo I, recante interventi a sostegno del processo di pace, un nuovo articolo 1, in tema di sostegno agli interventi di cooperazione allo sviluppo. Tale disposizione ristabilisce su base semestrale uno stanziamento di 45 milioni di euro destinato alla cooperazione allo sviluppo nelle aree di crisi (Afghanistan, Iraq, Libano, Sudan e Somalia), al fine di assicurare il miglioramento delle condizioni di vita della popolazione civile e dei rifugiati nei paesi limitrofi, oltre al sostegno alla ricostruzione civile. L’intervento militare si integra così con il sostegno civile alla ricostruzione, con benefici effetti reciproci, come emerge anche dalla prevista priorità assoluta che il provvedimento intende assegnare, nell’esecuzione degli interventi, all’impiego di risorse locali sia umane sia materiali.
Ricorda quindi che viene altresì prevista la possibilità per il Ministero degli affari esteri di conferire incarichi temporanei a organismi ed enti specializzati e a personale estraneo alla pubblica amministrazione purché in possesso di specifiche professionalità, con preferenza, anche in questo caso, per le professionalità locali. Vengono poi potenziate le attività di analisi e documentazione in materia di politica internazionale, nel raccordo tra Governo e Parlamento, con particolare riferimento alla partecipazione italiana, per gli aspetti civili e militari, alle missioni internazionali.
Sempre nell’ambito degli interventi a sostegno dei processi di pace, evidenzia che l’articolo 1 del decreto-legge dispone lo stanziamento di circa 10 milioni di euro per fronteggiare le necessità primarie delle popolazioni locali in Libano, Afghanistan e nei Balcani, compreso il ripristino dei servizi essenziali.
Ai sensi dell’articolo 2, poi, ulteriori fondi sono destinati alla prosecuzione di interventi a sostegno dei processi di pace e di stabilizzazione nell'ambito di organizzazioni multilaterali, tramite la partecipazione italiana alle iniziative realizzate dagli organismi internazionali e dall’Unione europea. In tale ambito, viene in particolare stanziata una cifra consistente per la missione NATO di addestramento delle forze armate e di polizia dell'Iraq.
Si sofferma quindi sul capo II che provvede alla proroga delle singole missioni internazionali delle forze armate e delle forze di polizia (articolo 3), recando altresì nei successivi articoli da 4 a 6 le norme relative al personale nonché quelle in materia penale e contabile.
Rispetto allo scenario delineato dal provvedimento in termini di impostazione della politica estera italiana sul fronte dell’impegno militare internazionale, svolge talune considerazioni generali. La crisi medio-orientale in corso impone un’attenta meditazione della presenza italiana nell’area: il personale militare italiano è presente ad Hebron e a Rafah, ma soprattutto nel Libano meridionale, con la missione UNIFIL, rifinanziata dal decreto. Alla luce dell’evoluzione della situazione nella striscia di Gaza, è possibile prevedere che possa risultare necessaria una presenza internazionale, anche con la partecipazione dell’Italia, per garantire il mantenimento del cessate il fuoco, da sempre auspicato e chiesto con forza dal Ministro degli esteri.
Segnala poi che il finanziamento più consistente è destinato alla missione in Afghanistan. Ricorda, in proposito, le considerazioni svolte dall’ambasciatore Sequi, rappresentante speciale dell’Unione europea in Afghanistan, presso la Commissione affari esteri lo scorso 6 novembre in merito alla problematicità della missione di pace nella zona. Analoghe preoccupazioni sono state ribadite anche dal Capo di stato maggiore della Difesa Camporini il 25 novembre 2008 e dal Ministro della difesa il 10 dicembre 2008 innanzi alla Commissione difesa. La conferma e anzi l’aumento dell’impegno italiano nella zona costituisce una precisa scelta strategica in linea con i nuovi obiettivi della NATO nell’ottica di dare un segnale di ristabilimento dell’ordine democratico.
Sottolinea inoltre la prosecuzione dell'impegno nei Balcani e in particolare in Kosovo, nell’ambito della missione EULEX per la formazione delle forze di sicurezza kosovare e la tutela di tutte le minoranze presenti. Viene anche confermata la presenza della Guardia di Finanza in Libia per il contrasto all'immigrazione clandestina. Ricorda che la Commissione affari esteri ha esaminato il disegno di legge di ratifica del trattato di amicizia, partenariato e cooperazione Italia-Libia, il quale pone le premesse per una sempre più stretta relazione bilaterale, soprattutto sul piano della disciplina dei flussi migratori e della politica energetica.
Richiama infine il maggiore impegno in Africa per la missione in Darfur e contro la pirateria somala e la conferma della partecipazione alla missione in Georgia deliberata lo scorso anno, anche se permane la problematica relativa al suo effettivo dispiegamento anche in Abkhazia e Ossezia meridionale.
In conclusione, ritiene condivisibile che l’Italia, nell’anno della presidenza del vertice G8, confermi il proprio impegno sui vari scenari internazionali di crisi, promuovendo l’impegno dell’Unione europea e della comunità internazionale per il mantenimento della stabilità e della pace.
Il relatore per la 4a Commissione RAMPONI (PdL), osserva innanzitutto come la partecipazione italiana a missioni internazionali costituisca il contributo concreto e qualificante offerto dall’Italia per la pace e la stabilizzazione mondiali. Esso si contraddistingue per la sua entità quantitativa, la capacità operativa, la garanzia di stabilità e il mantenimento della sicurezza che comporta, per l’apporto fondamentale alla liberazione dal bisogno e dall’emergenza e al riavvio dello sviluppo che il coraggio, la professionalità e lo spirito di sacrificio che il nostro personale assicura. L’impegno in operazioni internazionali comporta inoltre per l’Italia: un elevato prestigio internazionale; un elevato senso di gratitudine da parte delle popolazioni e dei governi beneficiati e la disponibilità di uno strumento efficace di intervento in sede internazionale.
Pone quindi l’accento sul grande significato politico proprio delle operazioni internazionali, di livello adeguato al ruolo che il potenziale politico-economico dell’Italia comporta. Infatti, paradossalmente, l’impegno duraturo e costante, che ha richiesto grande dispendio di energie, grandi sacrifici al personale e grande sforzo economico, rischia di essere considerato un fatto di routine di scarso rilievo politico, quando in realtà la decisione del Senato in merito al decreto-legge in esame avrà sul piano internazionale una considerazione assai superiore a quella riservata a molte decisioni sulle quali si concentra l’attenzione della politica nazionale. Il valore politico dello sforzo italiano deve pertanto essere tenuto nella dovuta considerazione presso l’opinione pubblica e la stessa classe politica.
Quanto al merito dell’atto in esame, rileva che esso prevede, per il primo semestre del 2009, una spesa complessiva di 808.385.522 euro, più 250.000 euro a decorrere dal 2010. In particolare le spese per le missioni delle Forze armate e delle Forze di polizia assommano a circa 750 milioni di euro. Per quanto riguarda il personale è previsto l’impiego di circa 8.600 unità.
Il relatore rammenta che nel rapporto sui documenti di bilancio approvato il 26 novembre 2008 la Commissione difesa si era espressa favorevolmente, ponendo tra le altre una condizione volta a far sì che, in sede di adozione del previsto decreto-legge sulle missioni internazionali, l’entità delle risorse allo scopo destinate non venisse limitato all’ambito delle spese vive delle operazioni, dovendo piuttosto essere idonea anche a compensare i costi determinati dal logoramento dello strumento impiegato, così da assicurare la copertura integrale degli oneri derivanti dagli impegni internazionali già assunti in proposito dall’Italia. Nota quindi che, siccome l’assegnazione di cui alla legge finanziaria per le missioni internazionali è pari a 1 miliardo di euro per l’anno 2009, quindi a 500 milioni di euro per semestre, la dotazione di circa 808 milioni di euro posta dal decreto in esame consiste in un incremento notevole. In particolare l’incremento riguarda la copertura delle spese per le operazioni militari e di polizia ed è motivo di soddisfazione per la Commissione difesa constatare l’accoglimento della sua posizione da parte del Governo. Soggiunge che le risorse di bilancio complessivamente assegnate alle spese per la Difesa raggiungono un’entità complessivamente idonea a consentire un adeguato livello di presenza dello strumento militare italiano in ambito internazionale. Il fatto che l’incremento di spesa assicuri la copertura anche dei costi relativi alla preparazione dei reparti e quelli relativi all’usura dei mezzi e degli equipaggiamenti e della loro manutenzione libera inoltre le normali disponibilità di bilancio, già colpite da tagli assai pesanti, al limite dell’irrazionale, da tale ulteriore gravame, come è sinora sempre stato, ed assicura una migliore manutenzione, una migliore efficienza e infine una più lunga utilizzazione dei sistemi d’arma, dei mezzi e degli equipaggiamenti, oltre a una decorosa disponibilità di risorse per la formazione di uomini e reparti.
Si sofferma poi sull’articolo 1 del decreto-legge n. 209, che autorizza, a beneficio delle popolazioni locali, la spesa complessiva di 10.273.400 euro per interventi urgenti o acquisti e lavori da eseguire in economia, anche in deroga alle disposizioni di contabilità generale dello Stato, disposti nei casi di necessità e urgenza dai comandanti dei contingenti, entro il limite di 1.770.000 euro in Libano, 7.103.400 euro in Afghanistan, 1.400.000 euro nei Balcani. Osserva che la disposizione è di notevole importanza, perché assicura la possibilità di disporre gli interventi urgenti con la necessaria rapidità, consentendo l’instaurarsi di rapporti di fiducia con le popolazioni.
Passando all’articolo 3 rileva che vi sono contenute le autorizzazioni di spesa per ciascuna missione, tra le quali due sono nuove: UNAMID, che si svolge in Darfur sotto l’egida dell’ONU e dell’Unione africana, e Atalanta, decisa dall’Unione europea, per contrastare la pirateria al largo della Somalia. Nota con soddisfazione che la partecipazione a tale missione risponde a quanto sollecitato da un ordine del giorno presentato in Senato nel dicembre scorso.
Dopo aver fatto presente che potrà essere presto presa in esame la partecipazione ad una nuova missione, da svolgere nell’area di frontiera tra Egitto e Striscia di Gaza, rileva come: la missione in Afghanistan appaia la più delicata e preveda incrementi di partecipazione, in risposta alle richieste da parte della NATO, da 2300 a 2800 unità per sei mesi; la missione in Libano mantenga un livello di partecipazione costante, con un’ipotesi di revisione eventuale a metà 2009; per la missione nell’area balcanica sia previsto un incremento da 2150 a 2400 unità in Kosovo a seguito del previsto e temporaneo rischieramento periodico del battaglione di riserva operativa NATO, oltre a un aumento degli effettivi in Bosnia, da 280 a 400, a seguito dell’assunzione del Comando da parte italiana.
In riferimento alla qualità delle missioni, nota il relatore che alle quattordici operazioni di carattere prevalentemente militare se ne aggiungono ben dodici a carattere prevalente di polizia, nelle quali ai Carabinieri, che mantengono un ruolo assolutamente predominante e di prestigio internazionale, si affiancano elementi della Polizia di Stato. Assai interessante appare l’inizio della missione EULEX in Kosovo, che a regime comprenderà un organico di 2000 tra magistrati e agenti di polizia con il compito di assistere e sostenere una locale capacità autonoma di amministrazione della giustizia. Tale missione costituisce la concreta realizzazione di una struttura in ambito PESD nel contesto degli indirizzi strategici dell’Unione europea per la difesa e la sicurezza in ragione del coinvolgimento di risorse civili per il progressivo passaggio ad una situazione di stabilità.
Nel complesso delle missioni di polizia ritiene interessante il continuo aumento delle missioni condotte dalla Guardia di finanza, arrivate a cinque, a conferma di un sempre più diffuso supporto all’avvio di istituzioni tipiche di una situazione politica stabilizzata. Cita inoltre la presenza di agenti di polizia penitenziaria nella missione EULEX in Kosovo e di personale della Croce Rossa nelle strutture sanitarie.
In riferimento alle risorse che lo Stato italiano dedica al sostegno dei paesi in fase di recupero della stabilità o in fase di sviluppo, rileva essere previste autorizzazioni per la cessione gratuita di materiale vario ai governi libanese, uzbeko ed ecuadoregno.
Dopo aver dato conto dell’articolo 4, comprendente disposizioni in materia di personale, il relatore nota che l’articolo 5 riguarda l’applicazione, nell’ambito della missione Atalanta, di disposizioni e procedure previste dal codice della navigazione nei casi di reati commessi in alto mare.
A parere del relatore, le disposizioni in esame consentono di confermare l’affidabilità dell’Italia, con le sue Forze armate e di polizia, in ambito internazionale in situazioni difficili, ad alto rischio e spesso drammatiche. L’operato del personale italiano deve in particolare essere motivo di grande stima e gratitudine da parte dell’intera società, rappresentando una forza di carattere politico e che consente interventi di natura umanitaria, per la pace e la stabilizzazione contro le minacce terroristiche e sovvertitrici della democrazia.
Benché le missioni siano state ripetutamente oggetto di analisi in sede parlamentare, considera diffusa la sensazione da parte dei parlamentari della mancanza di un’incisiva possibilità di discussione nei confronti degli aspetti generali di politica estera, di sicurezza e difesa, che dovrebbe consentire in seno alle Camere l’individuazione delle linee politiche fondamentali in materia di partecipazione alle missioni internazionali. L’argomento è stato oggetto di vivace dibattito presso l’altro ramo del Parlamento, nel quale si è rilevata la mancanza di idonee occasioni di analisi e confronto e si è constatato che la discussione sull’approvazione del decreto-legge di copertura solo forzatamente e forse impropriamente può essere la sede per un dibattito politico relativo alle missioni, con l’auspicio condiviso dell’individuazione di una procedura parlamentare rispondente all’esigenza di una discussione politica che porti all’espressione della volontà parlamentare nei confronti di tali operazioni. Al di là dei tempestivi interventi del Governo per informare il Parlamento sull’andamento generale delle operazioni, anche non in sede di approvazione dei relativi decreti, non è infatti mai stata definita una normativa per la soddisfazione della richiamata esigenza. Con il decreto-legge 31 gennaio 2007, n. 4, convertito dalla legge 29 marzo 2007, n. 38, si era stabilito, al comma 17-bis dell’articolo 3, che entro il 30 giugno 2007 il Ministro degli affari esteri e il Ministro della difesa avrebbero riferito alle Commissioni parlamentari competenti circa gli sviluppi relativi al contesto di svolgimento delle missioni. Tale previsione è tuttavia rimasta un caso isolato.
Osserva il relatore che sia in occasione degli interventi previsti dalla disposizione appena citata, sia in tutte le altre occasioni nelle quali il Governo ha riferito sull’andamento o sull’apertura di nuove missioni, pur essendosi sviluppato un vivace dibattito in proposito non si è mai giunti alla definizione di un documento che individuasse le linee di pensiero del Parlamento in ordine alle operazioni internazionali. Ritenendo quindi che la questione non consista nella mancanza di occasioni di dibattito, ma nella mancanza di idonei strumenti di espressione dell’opinione parlamentare nei confronti del Governo, il relatore si riserva di valutare la possibilità di presentare una specifica proposta emendativa.
Conclude esprimendo perplessità circa l’autorizzazione di spesa di cui all’articolo 01, comma 4, del decreto-legge in esame, pari a 250.000 euro a decorrere dal 2009 e finalizzata al potenziamento delle attività di analisi e documentazione, stante la possibilità di un proficuo ricorso alle risorse professionali già a disposizione delle amministrazioni degli Affari esteri e della Difesa.
Interviene quindi in discussione generale il senatore PERDUCA (PD), il quale osserva anzitutto come la disposizione da ultimo citata dal relatore Ramponi, in materia di autorizzazione di spesa per il potenziamento di attività di analisi e documentazione in materia di politica internazionale, potrebbe essere oggetto di una interrogazione al fine di ricevere da parte del Governo precisazioni in ordine all’effettivo utilizzo degli stanziamenti.
Rispetto, poi, all’elencazione delle missioni nelle quali l’Italia è impegnata sullo scenario internazionale, fa presente che talune partecipazioni di esigua consistenza (ad esempio le missioni a Cipro, Haiti, in Congo, in Moldova e Ucraina) e che si riconnettono a presupposti di partecipazione ormai lontani nel tempo potrebbero essere riconsiderate ovvero tradotte da una presenza militare a una presenza civile. Infatti, osserva che se la presenza italiana sottende una finalità strategica di incremento delle relazioni bilaterali, una consistenza tanto limitata appare inefficace allo scopo, mentre se detta presenza è frutto del protrarsi di missioni al momento attuale non più indispensabili, meglio sarebbe utilizzare altrimenti le risorse.
Auspica altresì che il Governo possa fornire chiarimenti sulla consistenza numerica della partecipazione di personale del corpo della Guardia di finanza italiana alla missione in Libia. Sottolinea, in proposito, come la prosecuzione di tale missione sia evidentemente connessa alla recente sottoscrizione del Trattato di amicizia e cooperazione tra Italia e Libia, in corso di ratifica da parte del Parlamento. Peraltro, la finalità di fronteggiare il fenomeno dell’immigrazione clandestina e della tratta di esseri umani non risulta aver conseguito risultati significativi. Anche in questo caso, si pone l’alternativa tra rafforzamento ed eliminazione della missione.
Per quanto concerne, infine, gli stanziamenti destinati alla partecipazione italiana alla missione delle Nazioni Unite nel Darfur in Sudan, fa notare che il dispiegamento sta avvenendo con ritardo e che i relativi fondi potrebbero essere più utilmente utilizzati per un ulteriore sostegno alla cooperazione civile.
Il senatore DIVINA (LNP), Vice presidente della Commissione esteri, osserva che il provvedimento in esame reca una serie di autorizzazioni finanziarie in relazione alle quali è opportuna un’attenta valutazione in termini di adeguatezza degli stanziamenti e di efficacia dell’utilizzo. In ogni caso, reputa che la finalità di partecipare ad interventi mirati al mantenimento della pace e della stabilità in vari scenari internazionali non possa che essere condivisa.
Soffermandosi quindi, in particolare, sulla partecipazione del contingente militare italiano alla missione delle Nazioni Unite in Libano denominata UNIFIL, osserva che il non soddisfacente livello di efficacia che la missione sta riscontrando si ricollega anche, per l’Italia, a regole di ingaggio che non consentono di contrastare adeguatamente e in via diretta le operazioni criminali quali ad esempio nel traffico di armi.
Rispetto alla considerazione svolta dal senatore Perduca sul rischio che una partecipazione frammentata a più missioni internazionali possa tradursi in una sostanziale dispersione di forze, concorda sull’esigenza di individuare modalità di riassetto delle missioni che consentano economie di scala e una maggiore organicità degli interventi.
Per quanto concerne la partecipazione italiana alla missione in Libia in esecuzione dell’Accordo di cooperazione tra i rispettivi governi, fa notare che l’obiettivo di fronteggiare il fenomeno dell’immigrazione clandestina e della tratta di esseri umani può essere perseguito solo mediante un’azione congiunta di entrambi gli Stati. In tal modo, si potrà tentare di controllare le vie di transito dei flussi migratori illegali e di contrastare il determinarsi di situazioni di emergenza umanitaria.
Infine, chiede ai rappresentanti del Governo chiarimenti in ordine alla consistenza delle indennità di missione per i partecipanti alle missioni internazionali.
Il presidente CANTONI preannuncia che le Commissioni riunite saranno convocate martedì 3 febbraio alle ore 15 per il prosieguo dell’esame; qualora in quella sede non si fosse conclusa la discussione generale si potrà tenere un’ulteriore seduta mercoledì 4 febbraio. Ipotizza inoltre la possibilità di porre il termine per la presentazione di eventuali emendamenti a giovedì 5 febbraio, ore 12.
Le Commissioni riunite prendono atto.
Il seguito dell'esame è quindi rinviato.
La seduta termina alle ore 9,30.
