Indagine conoscitiva sui problemi economici e finanziari delle università: audizione del direttore generale per l'università del Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca dottor Antonello Masia
Il PRESIDENTE, ricordando brevemente le finalità dell'indagine conoscitiva, introduce l'audizione del direttore generale per l'università del Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca, dottor Antonello Masia.
Prende indi la parola il dottor MASIA, il quale richiama preliminarmente il Processo di Bologna, avviato nel 1999, a partire dal quale sarebbe iniziata la proliferazione delle sedi e dei corsi universitari. Nel consegnare alla Commissione un'ampia documentazione relativa alle misure da allora intraprese per regolare tale fenomeno, si sofferma analiticamente sulla nuova architettura delineata dal summenzionato accordo. In particolare, rammenta che si trattò di un'intesa intergovernativa tra quattro Paesi (Italia, Francia, Germania ed Inghilterra) non tanto finalizzata all'allineamento con i sistemi anglosassoni, quanto piuttosto ad armonizzare l'articolazione universitaria dei Paesi aderenti, a partire dai primi quattro fondatori. Attualmente, riferisce, sono oltre 40 gli Stati che hanno aderito all'accordo e si tratta di un processo ancora in itinere, tanto che per il 2009 è in programma un'espansione degli obiettivi specifici.
Le finalità che indussero i primi quattro Paesi fondatori a stipulare l'intesa furono molteplici: favorire la mobilità di studenti e docenti; garantire un'offerta formativa universitaria di alta qualità; promuovere l'ingresso nel mercato del lavoro europeo; sviluppare una maggiore capacità di attrazione nei confronti dei sistemi allora emergenti. Del resto, prosegue l'oratore, non va dimenticato che in quegli anni il mercato economico si avviava verso la globalizzazione e le immatricolazioni erano in calo, corrispondentemente ad una riduzione del "tasso di passaggio" dalla scuola superiore all'università. Inoltre, emergeva con sempre maggiore insistenza una richiesta di trasparenza nell'uso delle risorse pubbliche, riferita anche al sistema universitario.
Alla fine degli anni Novanta, quando il Processo di Bologna ebbe inizio, gli ordinamenti didattici erano peraltro fermi alla legge Ruberti del 1990, che per la prima volta aveva individuato un percorso formativo più breve, destinato a sfociare nei diplomi universitari. Il decreto ministeriale n. 509 del 1999 incentrò invece l'architettura del sistema su due livelli, di cui il primo non inferiore a tre anni ed il secondo di ulteriori due. Tuttavia, mentre gli altri Paesi aderenti all'accordo avviarono graduali sperimentazioni, l'Italia intraprese un immediato riordino dell'intera offerta formativa che risultò inevitabilmente affrettato. Le università contrassero così i propri percorsi da 4-5 a 3 anni, ma risultò incrementato il numero degli insegnamenti e quello delle verifiche, con un effetto di sostanziale polverizzazione. Nell'anno accademico 2006-2007, ad esempio, furono attivati circa 5.700 corsi di studio, di cui 3.076 di primo livello, 2.361 di secondo livello e 262 a ciclo unico. Il numero dei crediti per insegnamento era tuttavia di 5,8 e si richiedevano circa 10 esami all'anno per completare il percorso di studi nei tempi prefissi. Ciò determinò un forte aumento del carico didattico, sicché per conseguire il titolo di studio non bastavano 5 anni ma ne occorrevano 7-8. Inoltre, si produsse un forte scollamento fra le esigenze delle categorie professionali e produttive e l'offerta formativa.
Passando ad illustrare il IX Rapporto sullo stato del sistema universitario, l'oratore riferisce poi che il Processo di Bologna ha comunque conseguito un risultato positivo: l'innalzamento del numero totale dei laureati, passati dagli 84-85.000 ai 300.000 attuali. Resta invece più o meno stabile la percentuale di abbandoni dopo il secondo anno, che si attesta intorno al 20 per cento. Dopo una prima fase, immediatamente successiva alla riforma, si registra poi una lieve flessione delle immatricolazioni. Contestualmente, dopo una prima ripresa del "tasso di passaggio" dalla scuola superiore all'università, si assiste ore ad un leggero calo. Gli studenti fuori corso sono invece diminuiti dal precedente 45 per cento all'attuale 32,5 per cento, ancorché il dato sia in constante aumento dall'avvio della riforma.
Il dottor Masia dà successivamente conto dei corsi con pochi immatricolati, puntualizzando che il 10 per cento ha meno di 10 iscritti. Sono invece 116, pari al 3,4 per cento del totale, i corsi con 5 o meno matricole. Al riguardo, pone peraltro in luce la connessione con i corsi a numero programmato.
Egli riferisce poi sui lavori della commissione De Maio, incaricata nella XIV legislatura dall'allora ministro Moratti di ridisegnare gli ordinamenti didattici al fine di aumentare la flessibilità e conseguire obiettivi di quantità e qualità attraverso la definizione di appositi requisiti necessari per la istituzione dei corsi di studio. Inoltre, la commissione aveva il compito di individuare misure idonee a ridurre il fenomeno degli abbandoni e sostenere il processo di internazionalizzazione degli atenei.
I lavori della commissione hanno costituito la base del decreto ministeriale n. 270 del 2004 che, pur lasciando inalterato il modulo "3+2", ha tuttavia introdotto il percorso a "Y" e ha reso autonoma la progettazione di primo e secondo livello sulla base di esigenze specifiche. Infine, è stata prevista una nuova definizione dei requisiti minimi per l'attivazione dei corsi di studio. Sulla base di tale regolamento, furono predisposti i decreti di revisione delle classi di laurea di primo e di secondo livello, che tuttavia non furono definitivamente emanati prima della fine della XIV legislatura. Nella XV il nuovo Governo ritirò quelli precedentemente predisposti, per ripresentarli dopo averli sottoposti a revisione. In tali decreti è finalmente previsto un numero massimo di esami, che mancava nel decreto n. 509, e sono stati introdotti alcuni accorgimenti per evitare la proliferazione dei corsi di studio. Si garantisce altresì il riconoscimento di almeno la metà dei crediti accumulati in una stessa classe agli studenti che cambiano università, si dispone il passaggio dai "requisiti minimi" ai "requisiti necessari" e si fissa il limite dei crediti riconoscibili per l'abilità professionale.
Il dottor Masia completa la ricostruzione normativa dando conto delle Linee guida per l'istituzione e l'attivazione dei corsi di studio emanate con il decreto n. 206 del 2007, cui ha fatto seguito il decreto n. 544 che ha individuato i requisiti necessari per l'attivazione dei percorsi formativi di primo e secondo livello, nonché delle Linee di indirizzo sulla programmazione 2007-2009, seguite dal decreto n. 506. Al riguardo, pone l'accento sugli obiettivi di razionalizzazione che erano alla base degli incentivi economici contenuti nel Piano 2007-2009.
Soffermandosi sui contenuti del decreto n. 544 in tema di requisiti necessari, egli puntualizza come dopo il regolamento n. 270 sia stato avviato un processo di maggiore rigore e ponderazione nella razionalizzazione, culminato nel divieto posto nella finanziaria 2007 di istituire sedi distaccate per tre anni.
Quanto al decreto n. 506 sulla programmazione, si tratta anche in questo caso di uno strumento di razionalizzazione, oltre che di potenziamento della formazione per la ricerca e di efficienza dei processi formativi. Esso prevede altresì incentivi economici sulla base di indicatori specificamente individuati. Infine, il decreto del 10 giugno scorso sui requisiti di trasparenza impone agli atenei di migliorare le attività di orientamento in favore degli studenti.
L'oratore svolge infine una disamina comparata degli atenei europei, confrontando i dati italiani con quelli degli altri Paesi in termini di numero delle sedi, offerta didattica e corpo docente. Riferisce peraltro dell'intento del ministro Gelmini di ridurre del 30 per cento gli insegnamenti ed i corsi di studio, procedendo anche alla riforma del reclutamento.
Seguono quesiti posti dai senatori.
Il senatore RUSCONI (PD) ritiene che i dati forniti siano utili soprattutto per confrontare la situazione italiana con quella degli altri Paesi: emerge infatti uno scenario abbastanza confortante della nostra università nel panorama europeo. Nel deplorare quindi la campagna di delegittimazione nei confronti del settore, si sofferma sul numero dei docenti, che in Italia è inferiore ad alcune realtà europee. In proposito critica che il costo dei docenti sia stato assunto come parametro nell'articolo 1 del decreto-legge n. 180 per individuare le università virtuose, pur non rappresentando l'unico criterio di riferimento.
Dopo aver ricordato i positivi risultati conseguiti dal ministro Mussi rispetto, fra l'altro, alle sedi decentrate, reputa che le prospettive delineate siano condivisibili nella misura in cui consentono un miglior utilizzo della spesa e non una mera riduzione di risorse, come invece propone l'attuale Esecutivo.
Il dottor MASIA concorda con le osservazioni del senatore Rusconi, atteso che lo scenario dei prossimi anni impone indubbiamente riduzioni di risorse, al punto che a partire dal 2010 sarà disponibile il 10 per cento in meno del Fondo di finanziamento ordinario (FFO), in conseguenza del decreto-legge n. 112. Comunica poi che attualmente l'ammontare delle risorse disponibili, comprensive del FFO e del Fondo straordinario di 550 milioni per ciascun anno, è pari a circa 7,4 miliardi; detta somma è utilizzata totalmente per assorbire le spese per il personale.
Il presidente POSSA domanda anzitutto se i dati forniti siano il risultato, oltre che del Comitato nazionale per la valutazione del sistema universitario (CNVSU), anche dell'attività del Consorzio Interuniversitario CINECA. Al riguardo chiede l'opinione del dottor Masia in ordine all'adeguatezza delle rilevazioni statistiche.
Ricorda poi che l'obiettivo dell'indagine conoscitiva è esaminare la spesa del comparto a livello dei bilanci degli atenei, rispetto ai quali chiede se è possibile reperire informazioni più dettagliate.
Quanto alla prevista riduzione dell'offerta formativa, domanda chiarimenti circa gli strumenti attuativi, nella prospettiva di ricompattare un ambito eccessivamente frammentato.
Il dottor MASIA fa presente che i sistemi informativi utilizzati - nati circa 12 anni fa con l'Osservatorio per la valutazione del sistema universitario - sono interconnessi fra loro e forniscono dati affidabili, tanto che è possibile conoscere in tempo reale lo stato di salute dei bilanci di ciascun ateneo. Conferma quindi che sono disponibili informazioni di dettaglio in ordine alla spesa di ciascuna università.
Dopo aver segnalato l'esigenza di concludere il processo di costituzione dell'Agenzia nazionale di valutazione del sistema universitario e della ricerca (ANVUR), il cui nuovo regolamento è all'attenzione del Ministro, ritiene che la riduzione dell'offerta formativa si produca in maniera automatica, in conseguenza dei collocamenti a riposo e della diminuzione dei finanziamenti. In proposito prefigura una perdita di docenza pari al 20 per cento nei prossimi tre anni.
Il senatore VALDITARA (PdL) puntualizza preliminarmente che i dati sul numero di atenei in Germania - apparentemente anomali - includono le scuole di formazione superiore non comparabili con le università italiane. Occorre invece riflettere sul numero elevato di università in Italia rispetto alla pressoché totale assenza di finanziamenti privati, tanto più che negli altri Paesi europei, a parità di contributi statali, gli atenei ricevono risorse dai privati in misura nettamente superiore. Nonostante ciò, invita a considerare che il sistema universitario italiano ha una qualità media superiore a quella degli altri Stati.
Pone dunque l'accento sugli elementi di criticità, come i corsi con meno di 10 iscritti e l'elevata percentuale di sedi in cui è attivo un solo corso di studio, i quali determinano una dispersione di risorse. Ritiene poi che la leva dei requisiti minimi non sia particolarmente efficace per ridurre l'offerta formativa e rileva criticamente che, benché il livello retributivo medio dei docenti sia simile alla media europea, è assolutamente irrilevante l'aspetto meritocratico, anche per quanto riguarda il finanziamento delle università.
Segnala conclusivamente che all'estero gli atenei di eccellenza ricevono finanziamenti statali mirati e si interroga sulla possibilità di concentrare le risorse sui centri migliori per valorizzare il merito.
Il dottor MASIA concorda sull'opportunità di differenziare il modello di finanziamento per le università di eccellenza, che del resto si può attuare mediante accordi di programma. In proposito, fa presente che tramite siffatto strumento possono essere destinate agli atenei quote anche superiori al 7 per cento, in relazione ai risultati ottenuti rispetto agli obiettivi fissati a monte.
Il senatore ASCIUTTI (PdL) si augura maggiore coraggio politico al fine di valorizzare gli atenei di eccellenza attraverso lo strumento dell'accordo di programma.
Domanda poi se i ricercatori tedeschi, assai numerosi, sono destinatari di incarichi di docenza, atteso che in Italia essi sono utilizzati in modo anomalo, unitamente ai tecnici laureti, per lo svolgimento di attività didattiche.
Con riguardo alla descritta stabilità del numero dei laureati, chiede maggiori dettagli circa le materie tecnico-scientifiche, rispetto alle quali si registra invece un brusco calo di frequentanti, segno evidentemente di una errata comunicazione agli studenti.
Dopo aver domandato il numero dei corsi di studio attivi senza iscritti oppure con un solo iscritto, chiede se le università telematiche rappresentino un'esperienza solo italiana oppure siano presenti nel resto d'Europa. In merito, desidera sapere il numero degli iscritti e la valutazione compiuta dal Ministero sull'attività di tali atenei.
Il dottor MASIA, dopo aver segnalato un sensibile aumento del numero dei ricercatori che rappresenta peraltro un trend in crescita tanto per effetto del Piano straordinario di assunzione dell'allora ministro Mussi, quanto di un cambiamento di mentalità, precisa che la gran parte di essi svolge attività di docenza. Esprimendosi in senso negativo rispetto a tale fenomeno, ritiene infatti che il ricercatore non sia in grado di svolgere la sua attività principale, qualora debba occuparsi anche della didattica. Per disciplinare tale situazione, l'exministro Moratti aveva opportunamente previsto la figura del ricercatore a tempo determinato. Nel rilevare criticamente che anche i dottori di ricerca sono spesso costretti ad effettuare la docenza, reputa opportuno un mutamento delle regole al fine di incentivare la ricerca scientifica.
Fornisce quindi maggiori dettagli circa i dati disaggregati sul numero di laureati rispetto all'area tecnico-scienfica contenuti nel IX Rapporto sullo stato del sistema universitario.
Quanto alle università telematiche, comunica che il maggior numero di iscritti, pari a 9.000 fa capo alla università Marconi la quale, unitamente alla TEL.MA e alla UniNettuno, è oggetto di valutazione per l'eventuale conferma dell'accreditamento. Comunica quindi che è in corso la fase di valutazione rispetto alla quale definire gli eventuali elementi chiave per una revisione delle norme.
Il senatore CERUTI (PD), pur ringraziando il dottor Masia per l'esposizione introduttiva, dichiara che avrebbe auspicato considerazioni diverse, atteso che l'interpretazione dei dati forniti senza una opportuna disaggregazione e contestualizzazione rischia di essere fuorviante.
Con particolare riguardo all'intenzione politica del ministro Gelmini di ridurre l'offerta formativa, reputa indispensabile una riflessione più approfondita, anche nell'ottica di definire il futuro dei ricercatori. Condividendo in proposito le preoccupazioni del senatore Asciutti, manifesta contrarietà circa la possibile istituzione di una terza fascia di docenza cui non corrispondono criteri di valutazione qualitativa.
Le cifre fornite sembrano peraltro confermare il raggiungimento degli obiettivi del processo di Bologna, ad esempio per quanto riguarda l'incremento dei laureati e la riduzione dei fuori corso; puntualizza tuttavia che ciò non risponde qualitativamente alle finalità di partenza.
Reputa peraltro essenziale individuare precisi vincoli di qualità che permettano la distribuzione agli atenei meritevoli di quote anche superiori al 7 per cento delle risorse disponibili.
Dopo aver rimarcato l'esigenza di assicurare l'autonomia universitaria, ritiene che il disaccoppiamento dei corsi di laurea di primo e secondo livello possa dar luogo ad una disarticolazione che non consente una visione complessiva del ciclo di studio. Sollecita conclusivamente maggiori informazioni analitiche per ciascun ateneo, onde elaborare soluzioni mirate, invitando a non drammatizzare la circostanza per cui esistono corsi con pochi iscritti, atteso che in alcuni casi ciò è giustificato nonché auspicabile.
Il senatore VITA (PD) ritiene che il taglio prescelto dal dottor Masia si sia incentrato eccessivamente sugli aspetti patologici del sistema universitario, come la proliferazione dei corsi di studio e delle sedi, mentre occorre a suo giudizio elaborare scenari positivi su cui lavorare. Al riguardo si interroga sulle cause delle tendenze negative e sulla mancata attenzione degli anni passati rispetto a tali fenomeni, ora acuiti soprattutto in conseguenza della forte pressione mediatica.
Il dottor MASIA, dopo aver rammentato l'iter del decreto ministeriale n. 509 volto ad attribuire la massima autonomia agli atenei, segnala che dal 1999 ciascuna università definisce i propri corsi, ad eccezione di quelli regolati da normative comunitarie. Fa presente altresì che in passato, a fronte della concessione dell'autonomia universitaria, è stato posto il problema del valore legale del titolo di studio, rispetto al quale era necessario armonizzare i percorsi formativi in funzione di criteri generali. Segnala invece che oggi da più parti si chiede l'abolizione del valore legale del titolo, risultante dall'armonizzazione compiuta a livello nazionale, nella prospettiva di sostituirlo con l'accreditamento.
Il PRESIDENTE ringrazia il dottor Masia per le interessanti questioni poste, che pongono in rilievo aspetti complessi su cui è necessario un approfondimento ulteriore. Dichiara quindi conclusa l'audizione e rinvia il seguito dell'indagine conoscitiva.
La seduta termina alle ore 16,30.
