(1296-B) Delega al Governo per la riforma dell'ordinamento giudiziario di cui al regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12, per il decentramento del Ministero della giustizia, per la modifica della disciplina concernente il Consiglio di presidenza della Corte dei conti e il Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa, nonche' per l' emanazione di un testo unico, approvato dal Senato e modificato dalla Camera dei deputati, previo stralcio dell'articolo 12
(1262) COSSIGA. - Delega al Governo per il decentramento dei servizi della giustizia, per la riorganizzazione degli uffici giudiziari e per l' istituzione dell' assistente legale - giuridico
(2457) MAGNALBO' ed altri. - Istituzione del ruolo del funzionario giudiziario
(2629) COSSIGA. - Esame per la valutazione della capacità mentale sotto il profilo psichiatrico e della idoneità psicologica a esercitare le funzioni di magistrato dell' ordine giudiziario
(Seguito dell'esame congiunto e rinvio)
Riprende l'esame congiunto dei disegni di legge in titolo, sospeso nella seduta pomeridiana del 22 luglio scorso.
Il senatore FASSONE (DS-U) sottolinea preliminarmente che il suo intervento nella seduta odierna sarà finalizzato a formulare rilievi di ordine tecnico e ad individuare alcuni punti del testo del disegno di legge trasmesso dalla Camera dei deputati che necessitano, a suo avviso, senz'altro di un intervento modificativo. Le osservazioni che svolgerà si collocheranno pertanto in questa prospettiva, che però nulla toglie alla sua posizione di ferma contrarietà alle opzioni di fondo che ispirano nel suo insieme il progetto di riforma dell'ordinamento giudiziario proposto dal Governo e dalla maggioranza.
Il senatore Fassone si sofferma quindi, innanzitutto, sulla previsione di cui alla lettera g) del comma 1 dell'articolo 1, sottolineando come la delega ivi conferita al Governo non è seguita dalla specificazione dei relativi principi e criteri direttivi. Si tratta di un'omissione a cui è indispensabile porre rimedio in quanto la stessa rischia o di rendere impossibile l'esercizio della delega per quanto riguarda la previsione di forme di pubblicità per gli incarichi extragiudiziari ovvero di risolversi in un vizio di legittimità della delega che il Governo decidesse eventualmente di esercitare comunque.
Passando alla previsione che introduce i test psicoattitudinali nella procedura concorsuale per l'accesso in magistratura il senatore Fassone rileva che, nell'ottica perseguita dal disegno di legge, sarebbe assai più ragionevole che tali valutazioni nei confronti del magistrato venissero spostate in un momento successivo e cioè, più precisamente, nella fase del tirocinio. A questo riguardo richiama l'attenzione sulla previsione di cui all'articolo 2, comma 2, lettera h) che delinea un procedimento in cui tutti i soggetti che hanno modo di seguire il tirocinante devono esprimere un giudizio sullo stesso e, sulla base di questi giudizi, viene poi espressa la valutazione finale di idoneità all'assunzione delle funzioni giudiziarie. In questo contesto si potrebbe ipotizzare che i predetti giudizi siano estesi appunto anche all'aspetto dell'idoneità psicoattitudinale all'esercizio delle funzioni che, in questo caso, verrebbe valutata in un arco di tempo molto più lungo e in un modo molto più approfondito di quanto non sia possibile nell'ambito del concorso per uditore giudiziario.
In merito alle previsioni contenute nell'articolo 2, comma 1, lettera l) per l'accesso alle funzioni giudicanti o requirenti di secondo grado, il senatore Fassone sottolinea che viene configurato un meccanismo facente perno su due procedure concorsuali una per titoli ed esami alla quale è riservato il quaranta percento dei posti vacanti e una per soli titoli alla quale è riservato il sessanta percento dei posti vacanti. Le disposizioni in questione sono peraltro formulate in modo tale che, tenendo conto del numero dei presumibili posti vacanti e del numero di coloro che potrebbero risultare idonei nel concorso per titoli ed esami, vi è la concreta possibilità che il numero dei posti da assegnare in quest'ultimo concorso sia inferiore al numero degli idonei nello stesso. Una parte di questi idonei quindi non si vedrebbe assegnato alcun posto e considerato che l'idoneità conseguita non è rilevante ai fini del diverso concorso per soli titoli gli stessi finirebbero per essere penalizzati rispetto a coloro che partecipano al concorso per soli titoli e ciò in evidente contraddizione con la logica sottesa al disegno di legge.
Un altro aspetto di rilevante problematicità su cui va richiamata l'attenzione è quello di cui al numero 1 della lettera m) del comma 1 dell'articolo 2, dove si prevede che il Ministro della giustizia sia legittimato a ricorrere in sede di giustizia amministrativa contro le delibere concernenti il conferimento o la proroga di incarichi direttivi adottati in contrasto con il concerto o con il parere previsto dal successivo numero 3. Si tratta di una disposizione chiaramente anomala, che realizza una sorta di "declassamento" del Ministro della giustizia e che, soprattutto, inserisce la possibilità del ricorso alla giustizia amministrativa in una materia che invece la Costituzione riserva allo strumento del conflitto di attribuzione tra i poteri dello Stato.
Passando poi al disposto di cui al numero 2 della lettera p) del medesimo comma 1, appare chiaramente ingiustificabile l'eccezione ivi prevista per i magistrati che esercitano funzioni direttive requirenti di legittimità. Se tale disposizione nasce dal timore che il numero dei magistrati che esercitano funzioni direttive requirenti di legittimità non sia sufficiente ad assicurare la formazione delle commissioni di concorso qualora si preveda per gli stessi il vincolo della non immediata confermabilità, sarebbe allora preferibile modificare la composizione delle predette commissioni di concorso piuttosto che configurare una eccezione che non ha giustificazione alcuna e che costringerebbe i predetti magistrati ad essere continuativamente impegnati nella veste di componenti delle commissioni.
Passando al comma 2 dell'articolo 2 con riferimento alla organizzazione del tirocinio va segnalata la previsione di cui alla lettera d), dove si prevede che i ventiquattro mesi di tirocinio siano divisi in sei mesi presso la Scuola superiore della magistratura e in diciotto mesi presso gli uffici giudiziari dei quali almeno nove in un collegio giudicante e nove in un ufficio corrispondente a quello di prima destinazione; la conseguenza è che, se l'ufficio di prima destinazione del magistrato dovesse essere un ufficio giudicante, nel tirocinio di questo magistrato non vi sarebbe alcuno spazio per le funzioni requirenti, un esito questo sul quale non possono non manifestarsi perplessità.
Relativamente al successivo comma 3 il senatore Fassone richiama l'attenzione sul numero 2 della lettera r) il quale prevede l'acquisizione delle valutazioni dei Consigli degli ordini degli avvocati in tutti i casi in cui i Consigli giudiziari devono esprimere pareri sull'attività dei magistrati. Si tratta di una previsione che è congegnata in modo tale da richiedere un'enorme attività acquisitiva da parte dei Consigli giudiziari che presumibilmente si rifletterà in un inopportuno appesantimento delle procedure, che potrebbe invece essere evitato se la disposizione si limitasse a prevedere un'informativa ai Consigli dell'ordine, stabilendo che gli stessi formulino le loro valutazioni solo qualora lo ritengano necessario.
Sempre con riferimento al comma 3 dell'articolo 2, la lettera u) di tale comma contiene un palese errore tecnico, in quanto consente la reclamabilità innanzi al Consiglio superiore della magistratura delle delibere adottate dal Consiglio giudiziario nelle materie di cui alla lettera r) numero 1 del medesimo comma 3. La lettera r) numero 1 - a differenza del testo licenziato dal Senato che attribuiva ai Consigli giudiziari l'approvazione delle tabelle degli uffici su proposta dei titolari degli stessi - contempla ora invece soltanto un parere dei Consigli giudiziari su tali tabelle. E' evidente che prevedere la reclamabilità di un parere rappresenta un vero e proprio assurdo dal punto di vista giuridico.
Passando alla materia disciplinare il senatore Fassone ritiene innanzitutto che sia necessaria un'attenta riflessione su quella che è una delle innovazioni più profonde apportate dalla Camera dei deputati al testo licenziato in prima lettura dal Senato e cioè, in particolare, la previsione che il procuratore generale presso la Corte di cassazione abbia l'obbligo di esercitare l'azione disciplinare. Tale disposizione e il sistema che ne risulta devono infatti essere valutati alla luce di quanto stabilito dall'articolo 107 della Costituzione ai sensi del quale, come è noto, il Ministro della giustizia ha facoltà di promuovere l'azione disciplinare. Se la norma costituzionale non esclude la possibilità che la facoltà di esercitare l'azione disciplinare sia attribuita anche a soggetti diversi dal Ministro, così come non esclude neppure che in taluni casi specificamente individuati un soggetto diverso dal Ministro possa avere l'obbligo di esercitare l'azione disciplinare, non è però possibile non chiedersi che razionalità abbia un sistema in cui al Ministro si attribuisce la facoltà di promuovere un procedimento che, comunque, deve essere obbligatoriamente promosso da un altro soggetto. Si tratta indubbiamente di un'incoerenza alla quale se ne aggiunge poi un'altra in quanto il presupposto logico dell'obbligatorietà dell'azione disciplinare è la tipizzazione di tutte le fattispecie di illecito disciplinare, mentre il testo trasmesso dalla Camera dei deputati, pur avendo soppresso le norme di chiusura contenute nei numeri 1, 2, 3 e 4 della lettera c) dell'articolo 7 del testo approvato dal Senato relativamente agli illeciti commessi nell'esercizio delle funzioni, ha mantenuto una norma di chiusura contenente una previsione non tipizzata nel numero 9 della lettera d) del comma 6.
Sempre con riferimento alla materia disciplinare il senatore Fassone sottolinea come la previsione contenuta nel numero 10 della lettera c) del comma 6 dell'articolo 2, si pone in contraddizione con la previsione, di carattere più generale, contenuta nel numero 3 della medesima lettera. Infatti il numero 10 prevede che costituisca illecito disciplinare l'emissione di un provvedimento restrittivo della libertà personale fuori dei casi consentiti dalla legge determinata da negligenza grave e inescusabile, mentre il precedente numero 3 prevede che costituisca illecito disciplinare l'adozione di provvedimenti non consentiti dalla legge che abbiano leso diritti personali. Considerato che la libertà personale rientra senz'altro nella nozione di diritti personali non si riesce a comprendere perché in questo caso specifico si richieda che l'emissione del provvedimento al di fuori dei casi consentiti dalla legge debba essere determinata da negligenza grave e inescusabile e, invece, tale requisito non è previsto per il caso in cui sia adottato, al di fuori dei casi consentiti dalla legge, un provvedimento che lede altri diritti personali.
Infine il senatore Fassone si sofferma sul disposto di cui al n. 2 della lettera e) del comma 7 dell'articolo 2 che prevede, nell'ambito del procedimento disciplinare, la facoltà per il Ministro della giustizia di proporre opposizione al Consiglio superiore della magistratura qualora il procuratore generale della Corte di cassazione richieda alla sezione disciplinare la declaratoria di non luogo a procedere. Si tratta, da un lato, di una disposizione superflua alla luce della facoltà di formulare direttamente l'incolpazione attribuita dal Ministro della giustizia al successivo numero 7 e, dall'altro di una previsione pericolosa in quanto, se il Ministro della giustizia proponesse l'opposizione, i componenti del Consiglio superiore della magistratura che dovessero decidere su questa sarebbero poi incompatibili a far parte della sezione disciplinare e a decidere sul merito dell'incolpazione, con tutte le conseguenze negative quanto alla funzionalità della medesima sezione disciplinare che da ciò possono derivare.
Il senatore BATTISTI(Mar-DL-U), intervenendo in discussione generale, sottolinea come la lettura dell'altro ramo del Parlamento non può ritenersi aver certo contribuito a migliorare l'articolato in esame anche perché non è stato consentito lo svolgimento di quel dialogo costruttivo tra le forze politiche che invece sarebbe stato necessario in considerazione dell'importanza della riforma. Si tratta di un testo che ritiene censurabile sotto molti profili anche di ordine costituzionale come avrà modo di evidenziare nel corso dell'esame, auspicando peraltro che alle numerose ed evidenti criticità si possa porre rimedio in sede emendativa. Si sofferma quindi sulle modifiche a suo avviso più significative introdotte dalla Camera dei deputati per sottolineare l'importanza che su di esse si svolga una adeguata riflessione.
In primo luogo, dopo aver formulato perplessità sulla genericità della delega contenuta nel comma 3 dell'articolo 1, ritiene criticabile, riferendosi al comma 4 del medesimo articolo 1, l'aver specificato che l'obbligo di ritrasmettere alle Camere gli schemi dei decreti legislativi di attuazione delle deleghe sussista ove il Governo non intenda conformarsi alle condizioni formulate nei pareri parlamentari, "esclusivamente con riferimento all'esigenza di garantire il rispetto dell'articolo 81, quarto comma, della Costituzione". Si tratta di una limitazione non condivisibile che è stata inoltre opportunamente stigmatizzata dal Consiglio superiore della magistratura nel relativo parere dallo stesso emanato.
Il senatore Battisti, riferendosi quindi all'articolo 2, pur riconoscendo l'importanza di aver chiarito il carattere unitario del concorso di accesso in magistratura, sottolinea come purtroppo si tratti anche dell'unico miglioramento che si può registrare sul tema in esito all'intervento dell'altro ramo del Parlamento. Le modifiche introdotte dalla Camera dei deputati appaiono infatti per lo più censurabili come ad esempio quelle che interessano le modalità di nomina ed i criteri previsti in ordine alla composizione della Commissione di concorso di cui all'articolo 2 comma 1, lettera a), n. 3). E' da ritenersi infatti insufficiente, alla luce del dettato costituzionale, il ruolo assegnato al riguardo al Consiglio superiore della magistratura che è chiamato a formulare una sorta di semplice parere rispetto ad una nomina affidata sostanzialmente al Ministro della giustizia. Dall'insieme delle previsioni in materia di titoli e requisiti che, ove posseduti, consentono di partecipare al concorso in magistratura risulta poi fortemente indebolito il ruolo delle scuole di specializzazione per le professioni legali; aspetto questo che ritiene non potrà non avere conseguenze sul sistema delle scuole di specializzazione medesime, potendone finanche mettere in dubbio la sopravvivenza. Quanto poi all'innovazione costituita dai test di idoneità psico-attitudinale, il senatore Battisti richiama l'attenzione sull'assenza di criteri per la nomina degli esperti che saranno chiamati ad elaborare i test. Rileva inoltre l'assenza di qualsiasi coinvolgimento al riguardo del Consiglio superiore della magistratura che ritiene invece indispensabile e la cui assenza, oltre che a rilevare sotto il profilo della conformità alla Carta costituzionale delle disposizioni in esame, fa presagire il rischio che i test possano essere utilizzati dal Governo come strumento per effettuare sondaggi sulle convinzioni politiche e personali dei candidati. Appare poi censurabile il sistema di progressione in carriera delineato dalla riforma non in quanto non si condivida l'importanza di effettuare verifiche periodiche di professionalità per i magistrati, ma perché si tratta di un sistema che non consentirà in alcun modo di realizzare l'obiettivo che si intende, a parole, perseguire, quello cioè di assicurare un percorso meritocratico che valorizzi lo sviluppo della professionalità.
Costituisce poi una norma a dir poco odiosa quella che riconosce allo svolgimento di incarichi di diretta collaborazione col Ministro della giustizia la natura di titolo preferenziale per l'attribuzione, a domanda del magistrato, delle funzioni di legittimità.
Il senatore Battisti - proseguendo nel suo intervento - esprime invece apprezzamento per la norma di cui all'articolo 2, comma 1, lettera t), che affida a un direttore tecnico avente la qualifica di dirigente generale l'organizzazione tecnica e la gestione dei servizi non aventi carattere giurisdizionale presso le Corti di appello di Roma, Milano, Napoli e Palermo. Quanto alla disciplina della scuola superiore della magistratura, sottolinea l'importanza dell'attribuzione alla stessa dell'autonomia contabile. Gli appare poi criticabile, nell'ambito della riforma dei Consigli giudiziari, il sistema delineato relativo alle valutazioni del Consiglio dell'ordine degli avvocati perché potrebbe finire per attribuire alle stesse un ruolo eccessivo in sede di applicazione della disposizione. Riferendosi alle disposizioni in materia di responsabilità disciplinare, richiama l'attenzione sulla genericità ed estrema vaghezza di alcune fattispecie di illecito che vengono previste, come ad esempio il riferimento al "coinvolgimento nelle attività di centri politici o affaristici che possano condizionare l'esercizio delle funzioni o comunque appannare l'immagine del magistrato". Esprime altresì perplessità per le innovazioni introdotte in materia norme procedurali per l'applicazione delle sanzioni disciplinari, in particolare sulla figura del magistrato delegato dal Ministro a partecipare alle udienze ed a svolgere attività istruttoria nell'ambito del relativo procedimento.
Il senatore Battisti conclude quindi il suo intervento ribadendo come l'articolato gli appaia per molti versi criticabile sia sotto il profilo della conformità delle scelte operate al dettato costituzionale, sia quanto alla opportunità ed efficacia delle medesime, formulando riserva di intervenire più diffusamente sul tema in sede emendativa.
Ha quindi la parola il senatore Massimo BRUTTI(DS-U) che sottolinea innanzitutto come risulti di tutta evidenza, allo stadio attuale dell'esame del disegno di legge, il livello di incertezza e farraginosità che ha contraddistinto l'azione della maggioranza dopo che, nel tempo, si sono susseguiti ben due diversi testi in prima lettura al Senato e un terzo alla Camera. Ai mutamenti continui di elaborazione delle norme si è accompagnata una netta chiusura ad un libero e aperto dibattito parlamentare che ha reso di fatto inemendabile il testo mediante una non giustificata contrazione dei tempi d'esame e l'apposizione finale del voto di fiducia nel corso della seconda lettura presso l'altro ramo del Parlamento. Nulla autorizza a sperare in un diverso atteggiamento del Governo in questo terzo esame da parte del Senato, attesa la rigidità della impostazione data all'intero disegno di riforma e la sua inconciliabilità con le posizioni sostenute dalla opposizione. Si è di fronte ad un atteggiamento condannabile soprattutto perché una riforma di tale portata, che si qualifica di rango costituzionale, avrebbe dovuto suggerire un diverso e più produttivo approccio.
A ben vedere, rilevate le paurose oscillazioni che hanno segnato la vita di questa riforma, la stessa continua però fin dal suo nascere ad essere espressione della precisa volontà politica di limitare l'autonomia e l'indipendenza dell'ordine giudiziario e al contempo di estendere l'area di influenza e di condizionamento della politica nei confronti del medesimo, nella convinzione che la magistratura debba essere ricondotta nel suo ambito proprio dopo un lungo periodo di invadenza e straripamento rispetto agli altri poteri.
L'erroneo convincimento di un rapporto squilibrato a favore della magistratura nei confronti della politica conduce inevitabilmente l'attuale maggioranza a coltivare e tradurre in norme uno spirito punitivo che si concretizza attraverso una riorganizzazione dell'ordine giudiziario di tipo drasticamente gerarchico e un ridimensionamento del ruolo e delle funzioni del Consiglio superiore, al fine di ricondurre la magistratura ad una posizione di subalternità, come accadeva nell'ordinamento dello stato liberale e fascista. Ne sono esempi incontrovertibili le disposizioni sull'accesso in magistratura, quelle sulla formazione nonché quelle in materia disciplinare. E proprio in merito alla disposizione recata al numero 9) del comma 6, dell'articolo 2, l'oratore incentra i suoi rilievi fortemente critici per contestare, anche dal punto di vista costituzionale, l'inclusione nel catalogo delle fattispecie sanzionabili disciplinarmente dell'adozione di provvedimenti abnormi ovvero di atti e provvedimenti che costituiscano esercizio di potestà riservata dalla legge ad organi legislativi o amministrativi o costituzionali. Pur sorvolando sulla difficile comprensione della dizione "potestà riservata ad organi legislativi", non può, con preoccupazione, non essere sottolineata la finalità di assicurare la certezza del diritto attraverso l'esercizio del controllo disciplinare. A giudizio del senatore Massimo Brutti appare devastante tradurre in norma di legge la sottoposizione al controllo disciplinare dell'interpretazione della legge operata dal magistrato. E ancora, quale senso attribuire alla disgiunzione "ovvero" che separa la l'adozione di provvedimenti abnormi dagli atti e provvedimenti tipici della potestà legislativa o amministrativa?
Quanto poi ai titolari dell'azione disciplinare, individuati nel Procuratore generale presso la Cassazione e nel Ministro della giustizia, non può non essere sottolineata la confusione delle norme. Da un lato, infatti, il primo ha l'obbligo di esercitarla, il secondo la facoltà di estenderla ad altri fatti e quindi di opporsi in caso di declaratoria di non luogo a procedere. Non risulta poi chiarito sia l'ambito nel quale i due soggetti abbiano titolo ad intervenire se, il Procuratore per gli illeciti tipizzati e se il Ministro per i restanti non meglio individuati, sia cosa si intenda dire con "il Consiglio superiore decide in camera di consiglio, sentite le parti" nel caso di opposizione del Ministro alla declaratoria di non luogo a procedere richiesta dal Procuratore generale. Chi sono le parti? Si intende che anche il Ministro sia parte? In sostanza, peraltro, anche da questa confusa previsione, emerge una censurabile volontà di neutralizzare l'indipendenza della magistratura.
Proseguendo nel suo intervento, il senatore Massimo Brutti, pone in rilievo quindi come risulti inaccettabile la previsione per effetto della quale l'esito dei procedimenti costituisce indice per la possibilità di progressione nella carriera.
In riferimento alla facoltà del Ministro della giustizia di ricorrere in sede amministrativa contro deliberazioni concernenti incarichi di magistrati, adottate in contrasto con il concerto dello stesso, l'oratore ne sottolinea i vizi di costituzionalità in quanto non è il Ministro competente per le nomine bensì il Consiglio superiore e non risultando quindi comprensibile quale possa essere la materia di impugnativa da parte dello stesso Ministro, dovendosi inoltre sottolineare l'asistematicità della previsione rispetto all'ordinamento vigente.
L'oratore svolge quindi severe critiche rispetto alle norme relative ai concorsi per l'accesso e alla progressione in carriera della magistratura dalle quali, per l'indebito ruolo assegnato alle Commissioni, esterne al Consiglio superiore, traspare con tutta evidenza la volontà di condizionamento della politica e di espropriazione dei poteri dello stesso Consiglio. Scandalose sono poi le norme che concedono privilegi ingiustificati ai magistrati che abbiamo prestato servizio alle dirette dipendenze del Ministro, mentre diverso rilievo avrebbe dovuto assumere, sul versante dell'autonomia e dell'indipendenza, la scuola superiore della magistratura.
Avviandosi alla conclusione, il senatore Massimo Brutti riconferma il giudizio decisamente negativo sul provvedimento sul quale la sua parte politica si appresta a svolgere, senza intenti ostruzionistici, la più ferma battaglia. Questa, non potendo utilmente interloquire con una maggioranza indisponibile al confronto, avrà quale interlocutore principale gli operatori della giustizia e l'opinione pubblica e sarà volta a respingere il tentativo di sottomettere la magistratura al potere politico e a riaffermare i principi costituzionali della sua indipendenza.
Il seguito dell'esame congiunto è infine rinviato.
La seduta termina alle ore 16,15.
