Il Senato,
premesso che:
la recessione mondiale si è arrestata e si sta ora profilando - secondo la Banca d'Italia - una ripresa, in larga parte grazie al sostegno delle politiche economiche espansive adottate nei principali Paesi;
secondo le previsioni degli organismi internazionali, tuttavia, la ripresa si presenterebbe con ritmi contenuti. Rimane molto elevata l'incertezza sulla sua solidità: vi è il rischio che con il venir meno degli stimoli fiscali e monetari, e una volta esaurito il ciclo di ricostituzione delle scorte, la domanda privata possa tornare a ristagnare, frenata in molte economie da una disoccupazione elevata e crescente, dalla limitata disponibilità di credito e dall'esigenza delle famiglie di risanare i propri bilanci;
le più recenti valutazioni degli organismi internazionali prospettano in media nel 2009 un calo dell'attività intorno al 4 per cento, seguito, secondo le previsioni del Fondo monetario internazionale, da un rialzo di pochi decimi di punto nel 2010;
pur in un contesto di domanda mondiale più favorevole, i dati disponibili sulle nostre esportazioni ne segnalano una persistente debolezza;
il credito bancario al settore privato non finanziario - secondo i dati forniti dalla Banca d'Italia - continua a risentire sia di una ridotta domanda di finanziamenti da parte delle imprese, a causa della difficile congiuntura economica, sia di un orientamento ancora restrittivo dei criteri di offerta, seppure con segnali di attenuazione. Qualità degli attivi e redditività delle banche hanno continuato a peggiorare; la raccolta ha ulteriormente rallentato, mentre sono migliorati i coefficienti patrimoniali dei maggiori gruppi bancari italiani;
secondo il direttore della vigilanza creditizia e finanziaria di Banca d'Italia, Stefano Mieli, le indagini sulle condizioni di accesso al credito condotte presso le banche e presso le imprese hanno rilevato che permane elevata la quota di imprese che dichiara di non ottenere l'ammontare di finanziamenti desiderati;
in questo contesto si palesa la necessità di intervenire sul sistema economico del Paese con un'accorta politica di sostegno alle imprese ed in tal senso si paventa il superamento delle normative stringenti dettate dall'accordo "Basilea 2" circa la concessione del credito;
l'accordo prevede sulla carta un trattamento di favore per le piccole e medie imprese, ipotizzando che, rispetto alle grandi, la loro rischiosità sia influenzata in misura minore dal ciclo economico e in misura maggiore da specifici fattori di rischio;
l'accordo Basilea 2 si fonda sull'applicazione di metodologie statistico-quantitative all'attività creditizia, sia nella fase di selezione delle controparti da affidare, sia in quella della quantificazione del rischio di credito. Il riferimento naturale dell'accordo è all'informazione «pubblica» di tipo quantitativo (bilanci, indicatori andamentali), più agevolmente trattabile con strumenti statistici; la regolamentazione sottolinea, tuttavia, la necessità che i modelli di rating incorporino tutta l'informazione disponibile, compresi gli elementi qualitativi (principio di completezza delle informazioni). Essa introduce, inoltre, criteri definiti e restrittivi per il computo delle garanzie (credit risk mitigation) e richiede, quindi, una loro gestione ordinata;
in un contesto come quello italiano, dove la prevalenza della piccola e media impresa rende determinante il ruolo degli aspetti qualitativi, l'applicazione del requisito di completezza della informazione risulta particolarmente complessa e costosa. Si tratta, infatti, di: a) raccogliere e aggiornare tempestivamente le informazioni, quantitative e qualitative; b) trovare le modalità opportune per incorporare le informazioni qualitative nei modelli; c) nel caso in cui ciò non sia possibile, modificare discrezionalmente i punteggi automatici attribuiti dal sistema di rating, facendo ricorso al cosiddetto override, cioè alla modifica discrezionale, ma motivata, che una banca può fare del rating attribuito dal modello statistico a un'impresa;
il punto cruciale è, comunque, la tempistica con la quale vengono aggiornate le informazioni sulle imprese e che oggi dà luogo ad una prociclicità ritardata. I bilanci aziendali attualmente in corso sono quelli relativi al 2008, che offrono una rappresentazione inattuale dell'impresa stessa. Questo ritardo, che oggi avvantaggia le imprese, domani le penalizzerà fortemente;
il metodo più proficuo per correggere il quadro regolamentare tracciato da Basilea 2, adattandolo alla crisi in atto, sembra essere quello del dynamic provisioning, cioè quello di una rimodulazione anticiclica - come prevista in Canada ed in Spagna - degli accantonamenti di capitale da parte delle banche, tali da aumentare in periodi di alta congiuntura e da ridursi nei periodi di crisi, adeguatamente trattati sul piano fiscale, per non penalizzare il credito all'economia reale anche nei momenti critici;
c'è, tuttavia, da rilevare che i due Paesi citati hanno previsto che i rispettivi istituti di credito costituissero delle riserve prima dello scoppio della crisi finanziaria;
essendo stato sperimentato in una fase particolarmente critica, l'accordo "Basilea 2" è stato sottoposto a uno stress test particolarmente severo. La soluzione non consiste nell'accantonare l'intero quadro regolamentare di Basilea 2, ma nell'attuarlo con gradualità e giudizio facendo in modo di superarne gli ostacoli della formulazione dando più rilevanza agli aspetti locali dell'economia, rendendo non più flessibile, bensì più idonea la valutazione delle singole fattispecie;
infatti, con l'accordo si assegna un coefficiente di rating all'impresa che richiede un finanziamento basandosi sull'analisi del rapporto rischio/redditività e sulla necessità di aggiornarlo di continuo, seguendo le aziende e il mercato molto da vicino. Questa prassi favorirà gli investimenti in innovazione e ricerca, che sono più rischiosi, ma possono generare maggiore reddito nel futuro e maggiore crescita economica. L'accordo Basilea 2, inoltre, darà alle banche una maggiore discrezionalità nelle decisioni imprenditoriali di quelle imprese che chiedano un credito: in questo senso la banca diventa una sorta di consulente-controllore di qualità dell'impresa. Più accurate sono le analisi e le informazioni che una banca può ottenere rispetto ad un'impresa, meno la banca rischia che l'impresa non restituisca i soldi che le sono stati prestati. Meno la banca rischia, meno ha necessità di accantonare denaro per tutelarsi. Meno denaro accantona, meno lo deve ricaricare sui clienti, risultando, quindi, più competitiva;
l'accordo ha fatto molto discutere negli anni ed uno dei principali punti critici è rappresentato dall'impatto dei nuovi requisiti sui finanziamenti alle piccole e medie imprese. I criteri impongono, infatti, alle banche maggiori accantonamenti di liquidità ove, secondo sistemi di calcolo del rating, le stesse siano esposte verso creditori con un alto tasso di rischio;
non bisogna trascurare poi il vincolo, messo in evidenza durante i lavori per la definizione dell'accordo, che impone alle banche di effettuare sul proprio capitale aggiustamenti più stringenti nei momenti in cui sarebbero, invece, necessari interventi più espansivi. Gli elementi prociclici generati da questo vincolo fanno sì che nelle fasi recessive le banche stringano ancora di più le maglie del credito nei confronti delle aziende, le quali per carenza di liquidità sono costrette a rimandare i loro piani di investimento, con gravi ripercussioni sull'occupazione;
il comitato di Basilea 2 sta lavorando ad una serie di proposte correttive, che prevedono anche un'attuazione di tali effetti prociclici. È evidente che il lavoro di modifica dell'accordo, qualora dovesse andare a buon fine, esplicherà i suoi effetti soltanto in un periodo di tempo medio-lungo, con conseguenze dannose per le piccole e medie imprese. Occorre dunque prevedere interventi immediati di salvaguardia del tessuto produttivo del nostro Paese;
nelle settimane scorse, Confindustria e la Confederazione degli industriali tedeschi (cioè le rappresentanze degli industriali dei due Paesi europei nei quali è più presente il settore manifatturiero) hanno chiesto come misura anticiclica una maggiore ed immediata flessibilità dei rating dell'accordo "Basilea 2";
è, comunque, innegabile che, specie in Italia, le aziende devono essere aiutate a fare passi in avanti nella loro aggregazione e verso una maggiore capitalizzazione. L'Italia è un Paese che deve la sua ossatura produttiva alle piccole e medie imprese, ma che ha un sistema economico molto chiuso, carente di quella capacità di innovare che è la molla necessaria per la competitività. L'ovvia conseguenza è che le piccole e medie imprese italiane risultano avere un livello di capitalizzazione basso. Per le imprese, storicamente sottocapitalizzate e ancora basate sul pluriaffidamento bancario a breve, quello relativo alla capitalizzazione sarà l'indicatore che darà più preoccupazioni;
le imprese italiane, soprattutto quelle di minori dimensioni, non sembrano avere una trasparenza adeguata; regole severe con sanzioni effettive per chi nasconde e occulta i dati contabili consentirebbero alle banche di rischiare di più e chiedere meno garanzie;
l'entrata in vigore dello schema aggiornato di supervisione prudenziale pubblicato prima di Natale 2009 dal comitato di Basilea 2 è stato dilazionato al 2012. I tempi lunghi della riforma generale del quadro regolatorio internazionale sui requisiti patrimoniali delle banche, nonché la complessità del processo di riforma che sconta una molteplicità di proposte di modifica da parte della Commissione europea e del comitato di Basilea 2, impongono di esplorare anche strade alternative per rafforzare il sistema creditizio senza penalizzare il credito alle piccole e medie imprese;
le banche dovranno accelerare la fase "ricostituente" dei loro patrimoni, anche se questo costerà in termini di utili dichiarati e distribuiti da azionisti e manager. Tra le nuove regole proposte spiccano comunque anche quelle che penalizzano alcune voci dell'attivo, a scalare sul patrimonio di vigilanza: tra queste i cosiddetti deferred tax assets. La proposta di "Basilea 3" è che le «imposte anticipate» (formalmente un credito presunto nei confronti dello Stato) vengano del tutto dedotte dal common equity ai fini del patrimonio di vigilanza: questo in una logica di maggior diffidenza verso le cifre meno "tangibili" del bilancio;
nel concreto contabile delle banche italiane, entrano in gioco gli ingenti crediti fiscali accumulati negli anni per il trattamento nazionale delle perdite su impieghi. Queste – a normativa corrente – sono deducibili nel conto economico annuale solo entro il tetto dello 0,30 per cento del portafoglio crediti. Il resto viene capitalizzato e ripartito nell'arco di 18 anni. È così che, ad esempio, UniCredit denunciava al 30 settembre scorso attivi fiscali per 12,3 miliardi di euro su un totale di bilancio di 957 miliardi e con 59,3 miliardi di patrimonio consolidato. E Intesa Sanpaolo, alla stessa data, segnalava tax assets per 6,9 miliardi su 631 di totale per circa 52 miliardi di patrimonio. Per le due big - come per l'intero sistema italiano - le perdite su crediti sono attese ancora in aumento nei conti dal 2009 (l'ultima stima aggregata Abi parla di una ventina di miliardi) e non è affatto detto la tendenza si inverta rapidamente nel 2010;
all'appuntamento del 2012 con "Basilea 3", le banche italiane rischiano dunque di presentarsi "zavorrate" da "bolle fiscali" in bilancio. E queste inciderebbero non poco sui ricalcoli previsti per i patrimoni di vigilanza, con tutte le implicazioni del caso: di politica del credito, di rating, di redditività e pay-off, di valutazione dei titoli bancari in borsa. È per questo che la Banca d'Italia ha dato evidenza al problema, già profilando peraltro un percorso risolutivo. L'ipotesi di una deduzione solo parziale dei tax assets pare muoversi in parallelo con il pressing del sistema bancario per gli "sconti fiscali", che sono stati ventilati dal Governo (soprattutto dopo la moratoria creditizia), ma per ora mai confermati;
se la disparità di trattamento tributario più volte lamentata dalla Banca d'Italia è un dato di fatto, "Basilea 3" ha indubbiamente acceso una luce un po' cruda sugli equilibri fiscali consolidati nel tempo tra erario e banche italiane: queste ultime sempre tendenzialmente contrarie a veder limitata la piena deducibilità degli interessi passivi sulla raccolta e quindi meno sensibili alla deducibilità allargata delle perdite. Che viene poi puntualmente invocata in tempi di crisi;
come è stato ribadito da Lorenzo Bini Smaghi, membro del Consiglio esecutivo della Banca centrale europea, gli allarmi che giungono dal sistema bancario sugli effetti restrittivi che le norme di "Basilea 3" avrebbero sull'erogazione del credito sono ingiustificati, dal momento che l'applicazione delle nuove regole di patrimonializzazione sarà graduale e arriverà dopo uno studio d'impatto. I profitti realizzati in questi mesi nel settore bancario - ottenuti anche grazie agli interventi effettuati dalle autorità di politica economica per mantenere in piedi il sistema, e dunque, in ultima istanza, grazie ai contribuenti - devono essere utilizzati per aumentare il capitale piuttosto che per remunerare il management delle banche e i loro azionisti;
considerato inoltre che:
l'articolo 11, comma 4, del decreto-legge n. 185 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 2 del 2009, ha introdotto la garanzia dello Stato sugli interventi del fondo di garanzia per le piccole e medie imprese, quale garanzia di ultima istanza. Quest'ultima, in relazione alla disciplina prudenziale, rientra tra le «tecniche di attenuazione del rischio di credito», qualificandosi come controgaranzia rilasciata da uno Stato sovrano. Di conseguenza, in relazione al requisito patrimoniale a fronte del rischio di credito, alle esposizioni assistite dal fondo nella forma della garanzia diretta e della controgaranzia a prima richiesta, si applica il fattore di ponderazione associato allo Stato italiano («ponderazione zero»), in quanto più favorevole di quello del soggetto debitore, nei limiti dell'importo che il fondo è tenuto a versare in caso di inadempimento del debitore principale ovvero dei confidi;
il decreto del Ministro dell'economia e delle finanze 25 marzo 2009 ha stabilito criteri, condizioni e modalità di rilascio della garanzia di ultima istanza;
l'intervento del fondo di garanzia per le piccole e medie imprese avrà l'effetto di rendere «leggero» il debito delle imprese garantite ai fini del calcolo del patrimonio minimo che le banche devono possedere in relazione alla rischiosità della loro esposizione creditizia, così come stabilito dall'accordo "Basilea 2";
il fondo di garanzia voluto dal Governo Prodi (e istituito dall'articolo 2, comma 100, lettera a), della legge n. 662 del 1996), in 9 anni di attività, ha ammesso alla garanzia del fondo stesso oltre 58.000 operazioni finanziarie per un totale di finanziamenti garantiti pari a 11,2 miliardi di euro;
nel caso della garanzia diretta, il fondo interviene nella misura massima del 60 per cento dell'importo di ciascuna operazione finanziaria. Tale percentuale è elevata fino all'80 per cento in casi particolari (per le piccole e medie imprese a prevalente partecipazione femminile, per le piccole e medie imprese ubicate nelle zone 87.3 a) del Trattato che istituisce l'Unione europea, per le piccole e medie imprese aderenti a programmazione negoziata). Nel caso di controgaranzia, il fondo interviene, invece, nella misura massima del 90 per cento della garanzia prestata dai confidi o dagli altri fondi di garanzia;
alla data del 12 marzo 2009, risultano finanziamenti in essere per oltre 3,33 miliardi di euro ed un importo garantito totale in essere pari a circa 1,76 miliardi di euro. L'accantonamento medio risulta pari all'11,7 per cento e la percentuale media di copertura (rapporto tra le garanzie prestate ed i finanziamenti concessi) è pari al 52,9 per cento;
il moltiplicatore calcolato sul «finanziato» è pari a circa 16: con un euro di dotazione del fondo sono, dunque, attivabili 16 euro di finanziamenti. Il moltiplicatore calcolato sul «garantito» è, invece, pari a circa 8: un euro di dotazione del fondo consente, pertanto, di attivare circa 8 euro di garanzia;
il fondo è stato finanziato per un miliardo e mezzo di euro per il quadriennio 2009-2012;
l'importo garantito dal fondo di garanzia per le piccole e medie imprese è stato innalzato, con decreto del Ministro dello sviluppo economico 9 aprile 2009, da 500.000 euro a un milione e mezzo di euro;
l'intervento del fondo, inoltre, è stato esteso, per la prima volta, alle imprese artigiane, estendendo notevolmente la platea dei potenziali beneficiari. I circa 250 confidi dell'artigianato contano, infatti, circa 700.000 imprese associate;
dai dati citati appare evidente come l'entità dei finanziamenti a disposizione, il tetto dell'importo garantito e le percentuali su cui si applica la garanzia siano del tutto insufficienti e non consentano di fornire uno sostegno adeguato alle piccole e medie imprese, incluse le imprese artigiane, in particolare in questa fase di crisi,
impegna il Governo:
a farsi promotore, nelle opportune sedi internazionali, di una rapida conclusione del processo di revisione del trattato di Basilea 2 al fine di annullarne, nel medio periodo, gli effetti prociclici e, nell'immediato, la riduzione della ponderazione del rischio di credito che determina il livello di accantonamento delle banche con riferimento alle piccole e medie imprese, al fine di garantire a queste ultime un maggiore afflusso di liquidità;
a promuovere nelle opportune sedi, una sospensione dei criteri dell'accordo sul capitale di "Basilea 2" fino all'entrata in vigore della sua revisione già attualmente in corso, anche al fine di introdurre una regolamentazione che contribuisca ad evitare il ripetersi degli eccessi registrati sui mercati delle cartolarizzazioni e della finanza derivata;
a presentare al Parlamento una relazione periodica sullo stato di attuazione del processo di modifica dell'accordo Basilea 2 anche al fine di monitorarne l'impatto sul capitale delle banche e i conseguenti necessari aggiustamenti;
a valutare opportuni meccanismi incentivanti ed agevolazioni per favorire l'aggregazione tra imprese e l'incremento patrimoniale delle stesse;
ad assicurare la continuità e l'estensione dell'attività di garanzia del fondo rivolto alle piccole e medie imprese, di cui all'articolo 15 della legge n. 266 del 1997, valutando la possibilità di incrementare in maniera consistente le risorse a disposizione del fondo di garanzia, il tetto dell'importo del credito garantito e le percentuali sulle quali si applica la garanzia;
a migliorare, nel quadro delle nuove regole delineate da Basilea 3, l'efficienza e la trasparenza della governance societaria, anche in relazione alla questione delle retribuzioni dei manager, ribadendo tra l'altro la necessità che le remunerazioni non risultino sbilanciate a favore delle performance di breve periodo, né si pongano in contrasto con le politiche di sana e prudente gestione del rischio, assicurando così maggiori tutele agli azionisti e ai risparmiatori.