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Legislatura 17ª - Aula - Resoconto stenografico della seduta n. 896 del 11/10/2017


Discussione dei disegni di legge:

(2208) Deputato BUSINAROLO ed altri. - Disposizioni per la tutela degli autori di segnalazioni di reati o irregolarità di cui siano venuti a conoscenza nell'ambito di un rapporto di lavoro pubblico o privato (Approvato dalla Camera dei deputati)

(2230) MUSSINI. - Disposizioni a tutela degli autori di segnalazioni di condotte illecite nel settore pubblico e privato

(Relazione orale)(ore 16,37)

PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca la discussione dei disegni di legge nn. 2208, già approvato dalla Camera dei deputati, e 2230.

Il relatore, senatore Maran, ha chiesto l'autorizzazione a svolgere la relazione orale. Non facendosi osservazioni la richiesta si intende accolta.

Pertanto, ha facoltà di parlare il relatore.

MARAN, relatore. Signor Presidente, il testo che è stato approvato dalla Commissione si compone di due articoli e reca disposizioni in materia di tutela dei lavoratori pubblici o privati che segnalino o denuncino reati o altre condotte illecite di cui siano venuti a conoscenza nell'ambito del proprio rapporto di lavoro.

Con l'espressione anglosassone whistleblowing - così viene definita tale pratica - si indica un importante strumento nella lotta alla corruzione che permette di scoprire e, quindi, perseguire illeciti che vengano commessi all'interno delle società. Il whistleblower, infatti, è un soggetto che decide spontaneamente di segnalare le violazioni di cui sia a conoscenza, che siano passate, presenti o future. È di facile intuizione come tale fenomeno assuma una sempre maggiore rilevanza, soprattutto nello scoprire frodi che altrimenti sarebbero molto difficili da individuare.

Il whistleblowing è ampiamente conosciuto e regolato negli Stati Uniti - ad esempio - dove, proprio grazie alla collaborazione di singoli individui, la Security and exchange commission (SEC), un ente governativo che si occupa del controllo dei mercati, ha intrapreso numerose azioni nei confronti di varie compagnie, azioni che hanno portato a sanzioni multimilionarie in capo ai trasgressori. Gli Stati Uniti tutelano da tempo coloro che collaborano alla denuncia di comportamenti fraudolenti o irregolari, permettendone quindi la sanzione. Diverse leggi americane si occupano di regolamentare il whistleblowing, prevedendo tutta una serie di vantaggi e garanzie a favore dei singoli whistleblower; alcune di queste leggi assumono grande rilevanza anche in Italia e in tutto il mondo, in ragione del loro carattere transnazionale.

Non solo in America esistono svariate leggi che regolamentano questo istituto. La sua tutela risulta molto più ampia e dettagliata, prevedendo tutta una serie di vantaggi e garanzie a favore dei singoli whistleblower, ed è compresa in una strategia complessiva volta addirittura a incentivare il fenomeno. Il sistema americano prevede - ad esempio - anche misure robuste di premi a favore di coloro che segnalano violazioni e illeciti.

Nonostante il whistleblowing sia uno strumento efficace nella lotta alla corruzione, il nostro ordinamento si occupa del fenomeno solamente in modo indiretto e asistematico, e non trova ancora una specifica regolamentazione nel sistema giuridico italiano. Il disegno di legge in discussione tenta, quindi, di apprestare una prima tutela al fenomeno del whistleblowing, senza pretendere di raggiungere subito i risultati di altre legislazioni, cercando di introdurre miglioramenti nella situazione presente. Naturalmente tradurre e trasporre gli istituti di cultura anglosassone nella situazione e nell'ordinamento italiano non è sempre così semplice. E non è facile neanche forzare i limiti finanziari, e a tale proposito riferirò anche dei pareri della Commissione bilancio che ha bocciato l'ipotesi di istituire un fondo apposito.

Nello specifico, l'articolo 1 modifica l'attuale disciplina riferita ai lavoratori pubblici di cui all'articolo 54-bis del decreto legislativo n. 165 del 2001, mentre l'articolo 2 concerne i lavoratori del settore privato.

La riforma, pur confermando il principio di tutela già in vigore, in base al quale l'autore della segnalazione o della denuncia non può essere sottoposto a misure aventi effetti negativi, diretti o indiretti, sulle condizioni di lavoro, presenta una serie di elementi di novità.

L'ambito di applicazione della disciplina è esteso ai lavoratori pubblici diversi dai lavoratori dipendenti (collaboratori o consulenti), nonché ai lavoratori, collaboratori e consulenti degli enti pubblici economici, a quelli degli enti di diritto privato sottoposti a controllo pubblico, ai lavoratori e ai collaboratori di imprese fornitrici di beni o servizi e che realizzino opere in favore dell'amministrazione pubblica. Le disposizioni previste si applicano alle segnalazioni effettuate nell'interesse dell'integrità della pubblica amministrazione.

Riguardo ai possibili soggetti destinatari della segnalazione, la novella sostituisce il riferimento al superiore gerarchico con quello al responsabile della prevenzione della corruzione: figura presente in ogni pubblica amministrazione ai sensi dell'articolo 1, comma 7, della legge n. 190 del 2012. Resta ferma l'ipotesi di segnalazione all'Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) o di denuncia all'autorità giudiziaria ordinaria o contabile.

In merito al principio di tutela, si prevede che l'adozione di misure ritenute ritorsive sia comunicata in ogni caso all'ANAC, da parte dell'interessato o delle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative, e che questa informi il Dipartimento della funzione pubblica o gli altri organismi di garanzia per le determinazioni di competenza. A tale proposito, si ricorda che la norma vigente prevede, invece, che l'interessato o i sindacati segnalino le misure ritenute discriminatorie al Dipartimento della funzione pubblica.

Si introduce, per il caso di adozione di una misura discriminatoria, una sanzione amministrativa pecuniaria da 10.000 a 50.000 euro, a carico del responsabile che abbia adottato la misura, fermi restando gli altri profili di responsabilità e tenuto conto della dimensione dell'ente a cui si riferisce la segnalazione.

Si introduce l'inversione dell'onere della prova a carico del datore di lavoro, il quale dovrà dimostrare che le misure discriminatorie o ritorsive, adottate nei confronti del segnalante, siano motivate da ragioni estranee alla segnalazione stessa, confermando la nullità degli atti discriminatori o ritorsivi adottati dal datore di lavoro nei confronti del lavoratore. E, qualora ne venga accertato l'illegittimo licenziamento, si dispone il reintegro nel posto di lavoro, anche con ordinanza ingiuntiva del tribunale, oltre al risarcimento per eventuali danni morali, economici o di carriera subiti nonché al rimborso delle spese legali sostenute. La sussistenza di una misura discriminatoria è accertata dall'ANAC, che è altresì competente a irrogare la relativa sanzione.

Si modifica anche la tutela della riservatezza circa l'identità dell'autore della segnalazione, limitando la vigente deroga al principio di riservatezza al caso in cui la conoscenza dell'identità sia indispensabile per la difesa dell'incolpato, purché la contestazione sia fondata, anche solo parzialmente, sulla segnalazione e solo in presenza di consenso da parte dell'interessato. Si conferma, invece, che alle segnalazioni in oggetto non si applica la disciplina sul diritto di accesso agli atti di cui alla legge n. 241 del 1990.

È affidata all'ANAC, sentito il Garante per la protezione dei dati personali, la predisposizione di linee guida per la presentazione e la gestione delle segnalazioni che garantiscano la riservatezza del dipendente segnalante. Sono previsti meccanismi sanzionatori per i casi sia di assenza di procedure per l'inoltro e la gestione delle segnalazioni, sia di adozione di procedure non conformi a quelle previste dalla normativa. Sul punto, sulla base dei lavori svolti in Commissione, sono introdotte specifiche sanzioni qualora venga accertato il mancato svolgimento di attività di verifica delle segnalazioni ricevute da parte del responsabile, applicando a quest'ultimo una sanzione amministrativa pecuniaria da 10.000 a 50.000 euro. Medesima sanzione è prevista nei casi di assenza di procedure per l'inoltro e la gestione delle segnalazioni, ovvero nei casi di adozione di procedure non conformi a quelle predisposte dall'ANAC. Come è facilmente intuibile, la scelta di aumentare le sanzioni nei casi di assenza delle procedure per la segnalazione e nei casi di mancato riscontro delle segnalazioni ricevute è dovuta alla volontà di prevenire condotte omissive che avrebbero effetti diretti sulla funzionalità e sull'efficacia della segnalazione stessa.

L'applicazione delle tutele non è garantita nei casi in cui sia accertata, anche con sentenza di primo grado, la responsabilità penale del segnalante per i reati di calunnia o diffamazione o comunque per reati commessi con la medesima segnalazione, ovvero la sua responsabilità civile, per lo stesso titolo, nei casi di dolo o colpa grave.

L'articolo 2 del disegno di legge estende al settore privato la tutela del dipendente o collaboratore che segnali illeciti, attraverso modifiche all'articolo 6 del decreto legislativo n. 231 del 2001. In particolare, è integrata la disciplina sulla responsabilità amministrativa degli enti privati derivante da reati. La disciplina concerne gli enti, società e associazioni (anche prive di personalità giuridica) privati, nonché gli enti pubblici economici. In base a questa normativa, essi sono responsabili per i reati commessi da determinati soggetti nell'interesse o a vantaggio dell'ente. La responsabilità di quest'ultimo è esclusa qualora ricorrano alcune condizioni, tra cui l'adozione e l'attuazione di modelli di organizzazione e gestione aventi determinati requisiti. Le novelle all'articolo 6 del decreto legislativo n. 231 del 2001 integrano i requisiti stabiliti per i suddetti modelli.

Nello specifico, essi devono contemplare, a carico di coloro che a qualsiasi titolo dirigano o collaborino con l'ente, l'obbligo di presentare segnalazioni circostanziate di illeciti o di violazioni del modello di organizzazione e gestione dell'ente, di cui siano venuti a conoscenza in ragione delle funzioni svolte. Si prevedono canali alternativi di segnalazione, di cui almeno uno idoneo a garantire, anche con modalità informatiche, la riservatezza dell'identità del segnalante, nonché misure idonee a tutelare l'identità del segnalante e le relative sanzioni nei confronti di chi violi le misure di tutela del segnalante, nonché di chi effettui, con dolo o colpa grave, segnalazioni che si rivelino infondate. È previsto il divieto di atti di ritorsione o discriminatori, diretti o indiretti, nei confronti del segnalante per motivi collegati alla segnalazione.

Si specifica, inoltre, che l'adozione di misure discriminatorie nei confronti dei soggetti che effettuino le segnalazioni può essere denunciata all'Ispettorato nazionale del lavoro, per i provvedimenti di propria competenza, oltre che dal segnalante anche dall'organizzazione sindacale indicata dal medesimo.

Infine, anche per il settore pubblico, si sancisce la nullità dei licenziamenti o di altre misure ritorsive o discriminatorie, adottati nei confronti del segnalante, ivi compreso il mutamento di mansioni, e si pone a carico del datore di lavoro l'onere della prova che le misure organizzative adottate successivamente alla segnalazione siano fondate su ragioni estranee alla segnalazione stessa.

Molte cose - il dibattito in Commissione l'ha evidenziato e immagino che altrettanto farà quello in Aula - si potranno aggiustare, anche alla luce dell'esperienza concreta, ma si tratta indubbiamente di un passo avanti.

MALAN (FI-PdL XVII). Domando di parlare.

PRESIDENTE. Ne ha facoltà.

MALAN (FI-PdL XVII). Signor Presidente, presento una questione pregiudiziale sul provvedimento in esame, premettendo che noi riteniamo che la corruzione e la violazione della legge nell'ambito della pubblica amministrazione a danno dell'Erario pubblico siano reati gravi da perseguire con efficacia e determinazione. Tuttavia, in nome della lotta alla corruzione o dei reati nell'ambito della pubblica amministrazione, non si possono introdurre norme contrarie al buon senso e alla nostra Costituzione.

La nostra Costituzione prevede che l'iniziativa economica sia libera, salvo il fatto che non possa essere in contrasto con l'interesse pubblico. Con le norme approvate dall'altro ramo del Parlamento - e meno male che l'altra Camera non sia l'unico ramo del Parlamento, come lo sarebbe stato se fosse passato il referendum dello scorso 4 dicembre - è sufficiente una segnalazione, ad esempio, all'Autorità nazionale anticorruzione per garantire il posto, per un tempo indeterminato, a chiunque abbia rapporti economici con le pubbliche amministrazioni. Poiché il provvedimento ha il nobile proposito di proteggere coloro che forniscono elementi utili a individuare irregolarità nell'ambito della pubblica amministrazione e da eventuali ritorsioni coloro che mettono in atto dalle segnalazioni, si prevede che tali persone non possano essere in alcun modo rimosse, tanto meno licenziate o essere addirittura oggetto di misure organizzative aventi effetti negativi, diretti o indiretti, sulle condizioni di lavoro determinate dalla segnalazione. Tuttavia, da nessuna parte è precisato quale sia l'ambito di tale tutela. In realtà, se una persona segnala irregolarità del suo dirigente, e quest'ultimo lo trasferisce o gli dà una mansione non consona, già oggi sono previste delle tutele. (Brusio).

PRESIDENTE. Colleghi, per favore abbassate il tono della voce.

MALAN (FI-PdL XVII). La ringrazio, signor Presidente.

Si scrive che, in ogni caso, qualunque sia l'ambito nel quale una persona fa una denuncia, questa non possa subire alcun tipo di provvedimento. Inoltre, non si precisa se debba trattarsi di un provvedimento individuale e, quindi, può trattarsi anche di un provvedimento collettivo. Supponiamo che nell'ambito della riorganizzazione degli uffici - lo prevedono anche le norme sulla riorganizzazione della pubblica amministrazione approvata in questa legislatura - qualcuno si trovi in un ufficio che venga accorpato a un altro e, dunque, verosimilmente venga spostato anche dal punto di vista geografico con evidente disagio. Una persona che ha il lavoro vicino a casa non è contento, di essere spostato, in altro luogo. In applicazione di questo provvedimento, è sufficiente che un qualsiasi lavoratore facente parte di tale ufficio faccia una segnalazione anche vaga - può essere del tipo: «Ho sentito un mio dirigente accennare a rapporti con un certo imprenditore, che ha rapporti, a sua volta, con la pubblica amministrazione e sospetto che quel tal dirigente potrebbe avere instaurato un rapporto di corruttela o concussione con questo imprenditore» - per salvarsi e salvare - si suppone - l'intero ufficio dall'accorpamento e da qualunque disagio. Noi auspichiamo che non ci siano disagi per alcun lavoratore e, in particolare, che non ce ne siano per uno della pubblica amministrazione in quanto dipende direttamente dello Stato. Ma possiamo organizzare gli uffici in questo modo? Possiamo dire - come è scritto nel testo - che la medesima disciplina si applica anche ai collaboratori e ai consulenti con qualsivoglia tipologia di contratto e incarico, nonché ai lavoratori e collaboratori a qualsiasi titolo di imprese fornitrici di beni e servizi che realizzano opere in favore dell'amministrazione pubblica? Può accadere che una persona - per esempio - di un'impresa di pulizie, assunta temporaneamente da un'azienda che lavora per una pubblica amministrazione, faccio una segnalazione, magari generica, di un possibile reato contro la pubblica amministrazione di una qualsivoglia amministrazione pubblica, che può anche non essere quella presso la quale lavora. Non si capisce neppure come si possa applicare. Vuol dire che questo lavoratore deve essere stabilizzato fintantoché il giudice non stabilirà l'infondatezza della sua segnalazione? Qui abbiamo veramente una grave limitazione della libertà d'impresa. Abbiamo uno stravolgimento delle regole.

Fortunatamente, perché l'ha deciso saggiamente il popolo italiano, c'è ancora il bicameralismo; usiamo per bene questa opportunità cambiando, come minimo, a fondo questo provvedimento. Purtroppo vedo che in Commissione i cambiamenti sono stati molto pochi e francamente - a mio parere - non decisivi, nonostante la buona volontà del relatore e dei componenti della Commissione competente. Ecco perché proponiamo di non procedere con l'esame del provvedimento, la cui efficacia - temo - si manifesta in particolare nel settore privato. Si corre il rischio che non ci siano più episodi di corruzione nel settore privato, perché esso trasferirà tutte le attività altrove, in altri Paesi. È vero che ci sono Paesi con norme il cui titolo somiglia a quelle in esame, ma in essi i provvedimenti del giudice vengono emanati spesso in pochi giorni. Negli Stati Uniti d'America, Paese già citato, se uno fa una segnalazione di siffatto tipo che si dimostra infondata, automaticamente ne subisce le conseguenze in modo pesante e le tutele per i lavoratori in generale sono assai più scarse. Pertanto, perde il lavoro. È remotissima la possibilità di segnalazioni infondate o strumentali. Invece, abbiamo una sorta di stabilizzazione. Mentre con i nuovi contratti di lavoro a tempo indeterminato a tutele crescenti, introdotti dal jobs act, in pratica non c'è più una forte tutela contro il licenziamento, nel provvedimento in esame c'è una tutela: basta fare un'accusa, anche generica, contro la propria amministrazione. Questo, per un verso, è ingiusto e, per un altro, rischia di determinare una paralisi degli uffici pubblici, della cui eccessiva efficienza mi pare nessuno si sia lamentato, essendo molti lodevolmente efficienti. Se però ogni passo può essere soggetto a delazione o calunnia strumentate a stabilizzare il proprio posto di lavoro, addirittura di un collaboratore temporaneo di una ditta esterna, non ci sarà alcun dirigente che prenderà decisioni. Se i dirigenti pubblici non prenderanno decisioni, non verranno date autorizzazioni per nuove attività industriali, commerciali e imprenditoriali o non potranno avere luogo nuovi investimenti sia dello Stato che da parte di privati. Altro che tutela dei lavoratori.

Rischiamo di far sparire centinaia di migliaia di posti di lavoro in nome di un principio di pangiustizialismo che, invece, dovrebbe orientarsi su un aspetto molto semplice: quando c'è il reato, deve essere punito e chi lo segnala deve essere tutelato. Questa dovrebbe essere la norma, molto semplice, che in grandissima parte già esiste; qualcosa probabilmente poteva essere aggiunto attraverso un provvedimento specifico, ma non una norma di siffatto tipo, che rischia di paralizzare l'attività sia della pubblica amministrazione che delle aziende private che per essa lavorano.

PRESIDENTE. Ricordo che, ai sensi dell'articolo 93 del Regolamento, nella discussione sulla questione pregiudiziale può prendere la parola non più di un rappresentante per Gruppo, per non più di dieci minuti.

*ICHINO (PD). Domando di parlare.

PRESIDENTE. Ne ha facoltà.

ICHINO (PD). Signor Presidente, vorrei far presente al collega Malan che non è vero il presupposto del suo intervento. La norma dice che sono vietati gli atti di ritorsione o discriminatori motivati direttamente o indirettamente dalla segnalazione. Questa non è altro che la specificazione di un principio generale del nostro ordinamento, contenuto già nell'articolo 15 dello statuto dei lavoratori, nella legge n. 121 del 1991 e, ancora, nelle leggi di recepimento delle direttive europee che hanno imposto una serie di norme antidiscriminatorie, che vietano qualsiasi provvedimento che sia adottato per rappresaglia contro un comportamento lecito del dipendente o del collaboratore (perché il principio di non discriminazione non è limitato all'ambito del diritto del lavoro subordinato).

Dunque la norma che il collega Malan denuncia non è altro che una specificazione, in riferimento a questa materia, di un principio che già esiste nel nostro ordinamento e che già potrebbe applicarsi nel caso specifico anche se questa disposizione non venisse introdotta da questo disegno di legge.

Per altro verso, invito i colleghi a considerare la situazione di grave imbarazzo in cui si trova il dipendente, di un'amministrazione pubblica o di un'impresa privata, che, per ragione dello svolgimento dei propri compiti, venga a conoscenza di una qualche notizia che potrebbe essere la punta dell'iceberg di una pratica illecita, di una malversazione, di un episodio di corruzione, ma potrebbe anche non esserlo. Il lavoratore, il dipendente, l'impiegato oggi non è in grado di procedere in alcun modo. Infatti, se per ipotesi la notizia fosse coperta da segreto aziendale, d'ufficio o professionale (articolo 622 del codice penale) e si rivelasse, poi, non corrispondente a un episodio di malversazione, indipendentemente dalla sua buona o cattiva fede, il dipendente potrebbe essere in futuro perseguito per violazione, appunto, dell'obbligo di segreto.

Il disegno di legge offre al dipendente che si trovi in questa scomoda e difficile situazione lo strumento appropriato, cioè il canale riservato attraverso cui comunicare la notizia, senza che la rivelazione possa provocare danno al soggetto attivo dell'obbligo di segreto professionale, aziendale o d'ufficio, a un organo che fungerà da filtro e saprà distinguere ciò che merita di essere approfondito e ciò che invece non ha rilievo; e chi avrà comunicato la notizia sarà protetto nella sua identità, nel senso che la fonte della notizia verrà tenuta segreta, ma non per questo godrà di un trattamento privilegiato nel rapporto di lavoro.

Se, poi, ci fossero discriminazioni o rappresaglie, cioè ritorsioni per avere egli utilizzato uno strumento previsto dalla normativa proprio per questo fine, il dipendente sarebbe protetto contro tali atti discriminatori. In questo vedo soltanto il perfezionamento di una disciplina generale del segreto professionale, aziendale o d'ufficio, che oggi, su questo tema, lascia una zona di incertezza, una zona grigia, nella quale troppo spesso l'indeterminatezza della regola di comportamento favorisce un silenzio che nasce da una malintesa prudenza, dalla paura di possibili conseguenze.

Il disegno di legge mira a favorire il comportamento corretto del cittadino, del dipendente, dell'impiegato pubblico che vuole fare la propria parte anche senza sapere fino in fondo quali sono le conseguenze della sua rivelazione, ma con la preoccupazione - per questo è necessario il filtro di cui stiamo discutendo - di non recare danno laddove la notizia possa portare un danno ingiusto a qualcuno. (Applausi dal Gruppo PD).

BUEMI (Aut (SVP, UV, PATT, UPT)-PSI-MAIE). Domando di parlare.

PRESIDENTE. Ne ha facoltà.

BUEMI (Aut (SVP, UV, PATT, UPT)-PSI-MAIE). Signor Presidente, colleghi, viviamo per il momento in un Paese democratico, in Stato di diritto e credo che dovremmo cercare di evitare di incamminarci lungo la china dello Stato di polizia. Nel nostro ordinamento, per il cittadino onesto che si trovi di fronte a un possibile non rispetto delle norme penali sono già previste garanzie e, ovviamente, le procedure che possono consentire al cittadino leale, che collabora con lo Stato, la segnalazione del fatto e le tutele conseguenti.

Non possiamo accettare di creare una normativa che incoraggi e faciliti regolamenti di conti piuttosto che segnalazioni improprie, con un sovraccarico per l'organizzazione giudiziaria di attività che devono essere necessariamente puntuali e approfondite, perché altrimenti potrebbero portare a gravi lesioni dei diritti dei cittadini sospettati.

Conseguentemente, non posso che essere favorevole alla questione pregiudiziale avanzata dal collega Malan e annuncio sin d'ora il mio voto favorevole, perché credo che dobbiamo ancora accettare l'idea che i cittadini onesti sono in grado di svolgere la propria funzione senza avere protezioni particolari che potrebbero indurre invece cittadini disonesti a imboccare la strada del regolamento di conti, della vendetta e di tante altre situazioni che, purtroppo, possono coinvolgere l'essere umano.

Un Paese democratico, un Paese che in cui lo Stato di diritto è saldo non ha bisogno di norme di questo genere. (Applausi dal Gruppo FI-PdL XVII).

MUSSINI (Misto). Domando di parlare.

PRESIDENTE. Ne ha facoltà.

MUSSINI (Misto). Signor Presidente, direi che fin dalle prime battute di questo concerto cui assistiamo oggi vediamo subito qual è il punto, qual è il termine, qual è esattamente il perimetro sul quale dovremo batterci. Dico «batterci» perché credo che, a questo punto, siamo arrivati a un nodo cruciale del discorso generale che in questa legislatura è stato sfiorato più volte, toccato, modificato, peggiorato, e che riguarda una condizione che - volere o volare - dobbiamo ammettere esiste nel nostro Paese e che gli stessi discorsi che abbiamo appena sentito manifestano stare nella nostra cultura: chi fa una segnalazione è prima di tutto un sicofante, un delatore. Risparmiamoci tutta la tiritera sul nome, la mancata traduzione e tutte le difficoltà; fatto sta che in questo Paese per chi fa una segnalazione c'è immediatamente una definizione: il delatore.

Intanto, credo che nelle parole dei senatori Malan e Buemi si annidi un grosso equivoco e cioè confondere la segnalazione con la denuncia. Quando parliamo di segnalazione parliamo di elementi, che in lingua inglese - purtroppo è sempre a quella lingua che ci dobbiamo riferire - vengono chiamati red flag, ovvero quella sorta di eventi spia o eventi sentinella che, pur senza mettere nelle mani di colui che li osserva tutti gli elementi di un' istruttoria, che evidentemente non si ha la capacità di costruire, possono offrire chiare indicazioni su fatti che stanno accadendo. Peraltro, la segnalazione potrebbe anche non portare all'identificazione di un reato, come ad esempio è accaduto nel caso di Antoine Deltour, che con il cosiddetto scandalo Luxleaks ha messo in evidenza gli accordi fiscali di 340 multinazionali. Non si trattava in quel caso di un reato, ma di un gesto profondamente immorale, che è andato a danno della corretta fiscalità di molti Paesi, tra i quali anche l'Italia, cui ha sottratto risorse.

Rimanendo sul punto delle risorse e a quello che il senatore Malan non dice, e a quello che il senatore Maran ha solo accennato quando ha parlato di ciò che accade negli Stati Uniti, forse varrebbe la pena di aggiungere che negli Stati Uniti è proprio il meccanismo del whistleblowing che ha permesso di recuperare grandi e importanti quantità di denaro, che erano state sottratte al pubblico beneficio.

Quello al nostro esame è un disegno di legge di tutela. Il senatore Buemi ha detto che oggi il cittadino onesto non ha alcuna difficoltà a fare il suo mestiere di cittadino onesto: questo non è vero, perché siamo circondati da esempi di cittadini onesti che, nella migliore delle ipotesi, si sono trovati a pagare un carissimo prezzo.

Questo è un comportamento che coinvolge soprattutto i giovani, che arrivano in un luogo di lavoro credendo in un mondo pulito e quando si trovano di fronte a comportamenti scorretti che danno loro l'idea, spesso fondatamente, che sotto ci sia una malversazione o un comportamento scorretto se non addirittura un reato, lo denunciano, perché pensano in tal modo di poter dare un aiuto al loro Paese.

È difficile oggi, per un cittadino onesto, fare delle denunce, perché non essendoci tutte le tutele che il disegno di legge in esame vuole attuare, ciò che immediatamente gli accade è di essere oggetto di ritorsioni. Anche questo è vero: non possiamo nasconderci dietro ai discorsi paludati di chi non ammette che la realtà è diversa. Senatore Buemi, la realtà è diversa: oggi il cittadino che oggi lavora in un ufficio e vede un suo superiore commettere delle scorrettezze, non sa a chi rivolgersi e deve tacere per non perdere il lavoro e le sicurezze familiari.

Credo davvero che chi oggi pensa che questo sia un provvedimento che crea uno Stato di polizia, come ha detto il senatore Buemi, non lo deve aver letto e non deve aver preso nota di tutte le sue caratteristiche, che a mio modo di vedere, come vedremo meglio nella discussione generale, dovrebbero essere decisamente implementate e in tal senso ho presentato degli emendamenti.

In questo momento ciascuno di noi si deve mettere davanti alla realtà: con gli strumenti fino ad oggi messi in campo, compresi la legge n. 190 del 2012 e il modello del decreto legislativo n. 231 del 2001, non siamo ancora riusciti ad affrontare in modo serio la corruzione.

Si tratta di un'opera di prevenzione per la quale dobbiamo invocare la responsabilità di ogni singolo che compone questo popolo, ma dobbiamo anche metterlo nelle condizioni di essere sicuro di non pregiudicare le sua salute, quella della sua famiglia e i suoi mezzi per sopravvivere.((Applausi dal Gruppo M5S e delle senatrici Simeoni e Bignami).

COMPAGNA (FL (Id-PL, PLI)). Domando di parlare.

PRESIDENTE. Ne ha facoltà.

COMPAGNA (FL (Id-PL, PLI)). Signor Presidente, a differenza di chi mi ha preceduto, ritengo che la questione posta dal collega Malan sia, oltre che legittima, sotto vari aspetti doverosa. Esistono o non esistono nel nostro ordinamento garanzie e procedure di tutela per chi segnala reati o irregolarità di cui sia venuto a conoscenza nell'ambito del proprio rapporto di lavoro? Secondo questa proposta, non ci sarebbero o sarebbero insufficienti e lacunose. Se così fosse, il nostro ordinamento - ha ragione il collega Buemi - non sarebbe affatto quello di uno Stato di diritto e la nostra organizzazione costituzionale presenterebbe lacune e incertezze di proporzioni enormi.

Io non penso che sia così; ho invece la netta sensazione che, attraverso queste misure, abbandoniamo un terreno di garanzie e procedure di tutela per inoltrarci in quello scivolosissimo e, sotto certi aspetti, ripugnante delle protezioni "particolari". Metto la parola particolari tra virgolette, ritenendo che non sia questo il momento per inoltrarci in profili di legislazione comparata tra gli Stati Uniti d'America e il nostro Paese, perché allora il discorso deve investire non solo l'ambito dell'ordinamento ma anche i tempi.

La senatrice Mussini sostiene che si tratta di fissare una distinzione tra semplici segnalazioni e vere e proprie denunce, ma qual è tale confine? Io non so se la collega Mussini lo ricorda, io lo ricordo e con me, in quest'Aula, dovrebbero ricordarlo altri: all'epoca delle cosiddette mani pulite ci fu un imprenditore molto brillante (mi pare che fosse allora amministratore delegato della FIAT), il quale si recò dai magistrati del pool di Milano con un memoriale che conteneva 70-80 nomi. (Applausi del senatore Buemi). Su quei 70-80 nomi, largamente oggetto di indiscrezioni giornalistiche, nei successivi 70-80 giorni il "benemerito" pool di Milano prese provvedimenti di custodia cautelare. Fu quello un momento molto brutto e ripugnante della nostra storia nazionale. Vada poi, se ci riesce, in sede di ricostruzione storica, magari aiutata dall'immancabile dottor senatore onorevole Di Pietro, in trasmissioni televisive a ribadire che una cosa sono le semplici segnalazioni e una cosa sono le denunce vere e proprie.

Prendiamo ad esempio l'articolo 2 del testo proposto dalla Commissione. Mi dispiace che ciò sia sfuggito a un collega attentissimo su queste questioni, come il senatore Ichino. Si parla di «uno o più canali che consentano ai soggetti indicati (…), a tutela dell'integrità dell'ente, segnalazioni circostanziate di condotte illecite, rilevanti ai sensi del presente decreto e fondate su elementi di fatto precisi e concordanti o di violazioni del modello di organizzazione e gestione dell'ente, di cui siano venuti a conoscenza in ragione delle funzioni svolte».

A norme di questo genere mi si dice che si era già pensato nel passaggio tra la Russia e l'Unione Sovietica. Appunto: per abbattere la Rivoluzione democratica di febbraio e realizzare la Rivoluzione leninista dei Soviet. (Commenti del senatore Buccarella).

Ma mi si consenta di aggiungere in questa sede un'altra preoccupazione, che mi sembra davvero strano che quest'Assemblea non si ponga, e che il relatore ha in qualche modo bypassato: come è possibile che questo testo arrivi in Aula senza essere passato per la Commissione giustizia?

Signor Presidente, i motivi per i quali associarci alle preoccupazioni e alla questione pregiudiziale avanzata dal senatore Malan a giudizio del nostro Gruppo sono molteplici. Di qui, il nostro voto favorevole e la nostra gratitudine al collega Malan per l'attenzione che ha dato a questo testo. (Applausi dai Gruppi FI-PdL XVII e FL (Id-PL, PLI)).

ENDRIZZI (M5S). Domando di parlare.

PRESIDENTE. Ne ha facoltà.

ENDRIZZI (M5S). Signor Presidente, colleghi, non posso credere che qualcuno qui dentro ritenga la corruzione qualcosa di diverso da una serpe che va schiacciata. Abbiamo a che fare con il pericolo, con il nemico più grande e più grave della pubblica amministrazione, dello Stato italiano e del popolo italiano nel suo complesso. Non posso pensare che qui si ritenga che le persone, le società o le aziende o i pubblici ufficiali oggetto di segnalazione siano parti lese, quando sappiamo benissimo che chi denuncia riceve minacce. Lo abbiamo visto finanche nel mondo dell'università: guai a te se ti presenti al concorso, perché finisce la tua carriera! (Applausi dal Gruppo M5S).

È dunque a queste persone che noi dobbiamo dare tutela, agli eroi che mettono la faccia per l'interesse di tutti. Non posso pensare che si ribalti, con un teorema artificioso, il ruolo di chi deve essere tutelato con quello di chi deve essere combattuto. Quando si schiaccia una serpe senz'altro questa si contorce: cerchiamo di fare in modo che sia la serpe a contorcersi e non qualcuno qui dentro a sollevare equilibrismi, artifizi, cavilli per negare l'evidenza.

Abbiamo un pilastro della lotta anticorruzione: far emergere il malaffare. Un altro pilastro è che si celebrino con certezza i processi. Un altro pilastro ancora è che si comminino pene efficaci. Il Movimento 5 Stelle ha presentato proposte importanti su tutti e tre i fronti: la riforma della prescrizione e il DASPO ai politici corrotti. Ma qui dobbiamo agire sul precursore di queste possibilità, cioè sul fatto che ai cittadini sia data la possibilità di conoscere ciò che accade. E non spetta a chi segnala certificare se si tratta di un fatto con rilevanza penale o meno, spetta alla magistratura ed è nel rispetto di queste competenze che il cittadino deve essere messo nelle condizioni di dire quello che sa, rimettendo ad altri il compito di valutare. Ma se questi viene vessato, viene messo di fronte a una museruola preventiva e non ha le tutele dopo che gli spettano di diritto, come avviene in altri Paesi, allora noi blocchiamo sul nascere tutta questa catena di interventi contro la corruzione. Non solo, allora, rimaniamo un Paese che è indietro rispetto ad altri su una normativa virtuosa, ma questo Paese è destinato ad arretrare.

Ora andremo a votare su questa pregiudiziale e noi la respingeremo con decisione e si vedrà, da questo, anche chi ha cuore o meno il bene del Paese. (Applausi dal Gruppo M5S).

SACCONI (AP-CpE-NCD). Domando di parlare.

PRESIDENTE. Ne ha facoltà.

SACCONI (AP-CpE-NCD). Signor Presidente, ho molto a cuore il bene del Paese e per questo voterò a favore della questione pregiudiziale, riferita a un provvedimento che è mera traduzione, dal common law al nostro ordinamento legislativo, di una disciplina priva di certezze, soprattutto per la continuità dell'amministrazione pubblica. (Applausi del senatore Giovanardi).

PRESIDENTE. Metto ai voti la questione pregiudiziale, avanzata dal senatore Malan.

Non è approvata.

ENDRIZZI (M5S). Signor Presidente, per i principi esposti poc'anzi, credo sia bene che ognuno ci metta la faccia. Per questo chiediamo che si proceda alla controprova su quello che si è appena votato. (Commenti dal Gruppo PD).

MANCONI (PD). Ottima idea!

BORIOLI (PD). Eccola, la faccia!

PRESIDENTE. Ordino la chiusura delle porte. Procediamo alla controprova mediante procedimento elettronico.

Non è approvata. (Applausi del senatore Castaldi).

CALIENDO (FI-PdL XVII). Domando di parlare.

PRESIDENTE. Ne ha facoltà.

CALIENDO (FI-PdL XVII). Signor Presidente, ho votato a favore della questione pregiudiziale perché il provvedimento in esame, secondo il nostro Regolamento, doveva essere esaminato in Commissione giustizia, ma da un rapido accertamento con la Commissione, per il momento solo telefonico, ho appurato che, nonostante all'interno del disegno di legge siano previste sanzioni amministrative introdotte per il tramite di emendamenti, questi ultimi non sono mai pervenuti in Commissione giustizia.

Non abbiamo quindi potuto fare una valutazione di tali proposte e ciò a prescindere dall'imprecisione del secondo comma dell'articolo 1, la cui comprensione risulta impossibile. Se lei, Presidente, lo legge vedrà l'impossibilità di comprensione. Esso recita: «Ai fini del presente articolo, per dipendente pubblico si intende il dipendente delle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2», che è quello che sto leggendo. È veramente incomprensibile. Forse ci si riferisce alla legge n. 190 del 2012, citata nell'articolo 1. Il testo è tutto così, non è leggibile. Tra l'altro, sulle sanzioni amministrative lei mi insegna che ci deve essere il parere della Commissione giustizia.

PRESIDENTE. Senatore Caliendo, ci sarà eventualmente la possibilità di correggere gli errori che lei stesso ha rappresentato.

GIOVANARDI (FL (Id-PL, PLI)). Domando di parlare.

PRESIDENTE. Ne ha facoltà.

GIOVANARDI (FL (Id-PL, PLI)). Signor Presidente, intervengo sull'ordine dei lavori, benché non apprezzi la durezza dell'intervento del collega Endrizzi, ma se non rispettiamo qua il principio di legalità e se la Commissione giustizia viene scavalcata su provvedimenti che hanno a che fare con la giustizia, siamo noi per primi a ledere il principio di legalità.

Quando leggo cose come la denuncia di «violazioni del modello di organizzazione e gestione dell'ente» nell'articolo riferito al settore privato mi domando cosa vuol dire? Che cosa c'entrano la corruzione e gli illeciti? (Applausi ironici del senatore Castaldi). Se fossimo stati in Commissione giustizia avrei chiesto cosa volesse dire la denuncia di una violazione del modello di organizzazione e gestione dell'ente: perché, un dipendente privato può segnalare una violazione della gestione dell'ente, scavalcando anche il sindacato? Ma di cosa stiamo parlando?

Perché non abbiamo avuto l'occasione in Commissione giustizia di esaminare un provvedimento, che io vedo adesso per la prima volta? Come membro della Commissione giustizia non ho avuto la possibilità, che il Regolamento del Senato mi garantisce, di poter approfondire un argomento così importante. Altro che lezioni di legalità! Cominciamo a rispettare qua la legalità. (Applausi dal Gruppo FL (Id-PL, PLI)).

PRESIDENTE. A noi risulta che la Commissione giustizia, in sede consultiva, non abbia fornito un parere. Comunque, adesso c'è la possibilità di fare tutto. (Commenti del senatore Giovanardi). È stato assegnato in sede consultiva. Controllate, per favore.

CALIENDO (FI-PdL XVII). Ho accertato ora che l'emendamento che riguardava la sanzione amministrativa non è mai pervenuto alla Commissione giustizia.

PRESIDENTE. In ogni caso, si trova in Aula.

Dichiaro aperta la discussione generale.

È iscritta a parlare la senatrice Montevecchi. Ne ha facoltà.

MONTEVECCHI (M5S). Signor Presidente, «Che fai, ricorso? Però così ti giochi la carriera». Questo pare...

COMPAGNA (FL (Id-PL, PLI)). Presidente, il fascicolo della Commissione non lo riporta.

GIOVANARDI (FL (Id-PL, PLI)). Non c'è scritto che è andato in Commissione.

PRESIDENTE. Senatore Giovanardi, non ha la parola. Le ho detto che è stato assegnato.

CALIENDO (FI-PdL XVII). A noi non è pervenuto!

PRESIDENTE. Comunque si trova in Aula, senatore Giovanardi. Adesso procediamo con la discussione generale, così come ho disposto. Prego, senatrice Montevecchi.

MONTEVECCHI (M5S). Signor Presidente, chiaramente la prego gentilmente di non scalare questi minuti da quelli previsti per il mio intervento.

Riprendo: «Che fai, ricorso? Però così ti giochi la carriera». Questo sembra abbia detto il professor Pasquale Russo a Philip Laroma il 21 marzo 2013 in una conversazione telefonica.

Questo accadeva all'interno di un ateneo, quello di Firenze, dove pare ci fosse un professore che tentava di garantire ad un proprio pupillo un posto come docente nel futuro concorso. Nonostante nel 2012 sia stato introdotto, con la legge Severino, l'istituto del whistleblowing e quindi sia stata riconosciuta la figura del whistleblower, in realtà, dal 2012 ad oggi permangono delle criticità, che fanno sì che, a tutt'oggi, chi all'interno degli atenei, con coraggio, intende denunciare fatti di corruzione, di malversazione, di nepotismo, si sente ancora scoraggiato dal farlo. Infatti, prima dell'approdo del disegno di legge in quest'Aula ancora si doveva mettere mano ad un miglioramento delle tutele previste per chi ha il coraggio di denunciare queste attività illecite all'interno degli atenei. Tanto che quando scoppia il caso, che investe anche atenei di altre Regioni italiane, tra cui l'ateneo della mia città, Bologna, gli studenti intervistati, seppure indignati, si sono dimostrati rassegnati, proprio perché ormai questi fatti dilagano, sono normale amministrazione.

Questo costume porta con sé un carico pesante, perché significa togliere ai nostri giovani ogni prospettiva, significa togliere ai nostri giovani il futuro, la possibilità di sperare di poter fare carriera all'interno dei nostri atenei sulla base del proprio merito e non su meccanismi di clientela o di filiazione e cooptazione. (Applausi dal Gruppo M5S).

Per questa ragione, oggi siamo lieti che, seppur perfettibile, questo testo sia finalmente approdato in Aula per essere esaminato e, noi ci auguriamo, anche approvato, perché questo significa avere a cuore il futuro dei nostri giovani, oltre che riconoscere il merito delle persone che con coraggio mettono in discussione sé stessi, la propria famiglia, il proprio posto di lavoro, quindi la propria stabilità, pur di portare avanti, con grande senso civico, l'attività non di spie ma di segnalazione, di chi fischia - nel significato letterale del termine - per segnalare che qualcosa non va.

Mi auguro che questo disegno di legge, che porta la firma di diversi nostri colleghi, possa finire il proprio iter in questa legislatura e spero davvero che non si faccia alcunché per affossarlo, perché il tentativo di affossare questo disegno di legge, lo ribadisco, sarebbe il tentativo di togliere a tante persone la tutela e il coraggio per poter denunciare, che stanno alla base di una bonifica di certi ambienti, come quello universitario, che sono fondamentali non solo per la formazione personale dei nostri giovani, ma anche per il futuro stesso di questo Paese, perché da quelle aule escono i nostri migliori cervelli e hanno diritto a fare una carriera dignitosa basata sul merito e dare gloria a questo nostro Paese. (Applausi dal Gruppo M5S).

PRESIDENTE. È iscritto a parlare il senatore Morra. Ne ha facoltà.

MORRA (M5S). Signor Presidente, colleghi, finalmente arriva in prossimità dell'approvazione un testo di legge che è fondamentale per combattere un male endemico del nostro Paese, quello di una corruzione diffusa che ha ulcerato i tessuti più molli della pubblica amministrazione venendo anche a danneggiare gangli che con la pubblica amministrazione entravano in rapporto, cioè i gangli dell'economia privata, perché la corruzione, e questo lo sappiamo, non è più un problema della cosiddetta PA, ma è un problema di tutti quei soggetti che, entrando in rapporto con la PA, vengono ad essere infettati dalle malattie della pubblica amministrazione stessa.

Ora, io ricordo a me stesso che sarebbe il caso di ascoltare chi combatte da tanto, tanto tempo questi fenomeni corruttivi che sono, come diceva poc'anzi la mia collega Montevecchi, quei fenomeni che fanno rassegnare coloro che non debbono rassegnarsi. Benissimo, da tempo tanti magistrati ancora in attività scrivono fornendo dei suggerimenti in base alle esperienze che loro stessi hanno vissuto e uno dei magistrati che mi sembra più degli altri abbia lavorato a questi problemi indicando soluzioni è, per esempio, uno di quelli che non stanno tanto simpatici né alla mia sinistra, né alla mia destra, e cioè Piercamillo Davigo. (Brusio).

Sento commenti. Sì, forse c'è qualcuno cui duole, che soffre nel sentire certi nomi, nomi che a me ricordano quanto sia doveroso combattere per la giustizia. Quando ricordo gli insegnamenti e le riflessioni molto, molto amare di Piercamillo Davigo ma anche di altri, non soltanto quelli che facevano parte del pool di mani pulite ma anche di quelli che in tante procure, molto meno famose, hanno avuto difficoltà a combattere fenomeni di corruzione, io ricordo che il problema è di natura culturale perché, come ribadiva la senatrice Mussini, qui la segnalazione viene considerato da tanti, da troppi, come delazione: che fai, parli? Che fai, denunci? Che fai, segnali?

Allora, noi dobbiamo metterci in testa una cosa: la corruzione è un fenomeno endemico e massivo ed è possibile quando gode di coperture tali per cui tutti quanti volgono lo sguardo altrove.

Una vicenda emblematica proprio di questa perniciosità e di questa endemicità del fenomeno è quella di tale Andrea Franzoso, che ha denunciato, all'interno di Ferrovie Nord, qualcosa che non andava e che poi ha pagato caro ed amaro questo suo esser ligio nei confronti della giustizia. Non può essere che chi denuncia e chi segnala venga lasciato solo, dovendosi magari anche sobbarcare oneri legali, che chi non è fortunato dovrà sottrarre al bilancio familiare per portare avanti una battaglia di civiltà che è di tutti. Questo è stato capito da ordinamenti giuridici che non lasciano soli i cittadini che denunciano, piuttosto li affiancano e li tutelano. Anche perché, caro Presidente, lei insegna che chi effettua una segnalazione non corre alcun problema, perché una segnalazione non è una denuncia, ma chi effettua una denuncia, che poi si dovesse ravvisare falsa e infondata, commette lui stesso un reato e pertanto deve essere particolarmente analitico, preciso e filologico allorquando comunica a chi di dovere certe cosine.

L'Italia è il Paese dell'omertà, è il Paese in cui è normale che anche in quest'Aula si violi il Regolamento, votando, per esempio, per i colleghi assenti, senza che tutto questo crei problemi e dia scandalo. Se vogliamo ripristinare una cultura della giustizia che sia effettiva e solida, se vogliamo, per esempio, come ribadiva il senatore Endrizzi, parlare di certezza del diritto, dobbiamo fare in modo che le regole, anche quelle inadeguate e approssimative (perché le regole sono figlie di noi essere umani e quindi sovente possono essere sbagliate), vadano comunque rispettate, fermo restando che chi sposa la filosofia della disobbedienza civile può anche acconsentire di andare contro la regola accettando, parimenti, di andare incontro alla sanzione prevista per chi infrange la regola.

E allora ben venga, seppur a conclusione di legislatura, un testo, magari non perfetto e in alcuni casi da affinare, che finalmente pone al centro non tanto chi segnala, quanto piuttosto la doverosità per il cittadino e per il lavoratore di far emergere situazioni anomale, irregolari e - mi lasci usare questo termine - bastarde.

Questo Paese è stanco di dover ricordare eroi, che altrove non sono tali perché non sono soli, ma sono accompagnati da frotte, da stuoli di cittadini che hanno coscienza di cosa sia dovere fare e segnalare - perché il termine whistleblower questo significa: il segnalatore - non è affatto essere delatori. Nell'antica Atene lo psicofante era un fetente e un traditore e magari in alcune zone del nostro Paese, ove vige una cultura criminale - e lei queste zone le conosce meglio del sottoscritto - sa che non parlare è la cosa che tutti augurano a tutti.

Ma in certi casi bisogna parlare e, di conseguenza, ben venga il provvedimento in esame, al di là delle pregiudiziali, a mio avviso pretestuose, che sono state eccepite, perché per quanti difetti possa avere esso rimuove una criticità, un'assenza che ci pone tra gli ultimi Paesi al mondo quanto a Paesi che vogliono combattere la corruzione.

Se tutti, da destra a sinistra, capissimo la necessità di promuovere certe battaglie, questo sarebbe un Paese in cui il Movimento 5 Stelle non avrebbe ragion di esistere. Ma se questo è, è perché per troppi decenni questa legislazione è stata annunciata, magari anche con un tweet, e poi negata.

Portiamo dunque a termine il lavoro e, lasciando stare le polemiche d'Aula, cerchiamo un pochino di concludere un onere che ci darà molti onori, perché permettere ai cittadini di far giustizia non è affatto una cosa sciocca e neanche banale. (Applausi dal Gruppo M5S).