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Legislatura 17¬ - Aula - Resoconto stenografico della seduta n. 833 del 31/05/2017


Discussione e approvazione, con modificazioni, del disegno di legge:

(968) PAGLIARI ed altri. - Norme in materia di domini collettivi (Relazione orale)(ore 9,39)

PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca la discussione del disegno di legge n. 968.

I relatori, senatore Cucca e Vaccari, hanno chiesto l'autorizzazione a svolgere la relazione orale. Non facendosi osservazioni la richiesta si intende accolta.

Pertanto, ha facoltà di parlare il relatore, senatore Cucca.

CUCCA, relatore. Signora Presidente, signora Sottosegretario, colleghi, giunge oggi in Assemblea un provvedimento che ha avuto un iter sicuramente non travagliato ma estremamente lungo perché, nel corso della discussione in Commissione, si erano creati dei problemi anche interpretativi che hanno condotto all'allungamento dell'iter in attesa di un parere che pervenisse dal MEF e che, per qualche verso, ha tardato ad arrivare. Ciò ha allungato enormemente l'iter del provvedimento che è estremamente importante, perché mette finalmente ordine in una materia su cui si sono avute elaborazioni dottrinali sviluppate nel corso degli anni da puntuali riferimenti giurisprudenziali e da accenni di regolamentazione presenti in diversi provvedimenti normativi. Ciò nonostante, sino ad oggi, la materia non è stata compiutamente affrontata.

La relazione proposta dal senatore Pagliari, che invito i colleghi a rileggere, unitamente al disegno di legge, si era fatta carico di svolgere un'accurata disamina storica delle radici dei domini dei collettivi. Si tratta di un fil rouge che aveva accomunato la gran parte della dottrina civilistica e amministrativistica italiana. Molti studiosi si sono occupati nel corso degli anni di questa materia e il loro esame ha condotto al tentativo da parte del Parlamento di regolamentarla ma, come ho detto, fino ad oggi non si è mai avuto un intervento organico e completo. Ci si è limitati ad alcune puntualizzazioni introdotte in provvedimenti di legge di variegata natura.

Come dicevo, molti studiosi si sono occupati della materia. Per tutti, citerei Salvatore Pugliatti e Filippo Vassalli, che si sono concentrati sulle radici giuridiche del concetto di proprietà collettiva fondata sulla tradizione di alcune formazioni sociali, il cui rapporto con il territorio e l'ambiente ha assunto nel corso degli anni forme e usi peculiari. Questi studiosi, che sono stati seguiti da numerosi amministrativisti, hanno tracciato una parabola di questa idea che è stata addirittura mal tollerata in un sistema come il nostro che, com'è noto, pone al centro dell'attenzione e del sistema dei diritti reali fondamentalmente la proprietà provata, tutelata anche costituzionalmente. Esso si fonda su un'impostazione codicistica basata sul numero chiuso dei diritti reali.

Mi pare inutile soffermarmi sull'analisi dottrinale del problema che, in effetti, muove dal rilievo che il rapporto tra i diritti dei soggetti e i beni possa essere letto in una chiave anche diversa rispetto a quella oggi seguita dagli ordinamenti di stampo romanistico.

Il disegno di legge che oggi ci occupa è molto stringato, ma finalmente mette ordine in una materia che - posso assicurare - ha condotto spesso e volentieri addirittura a problemi di ordine pubblico. Con riferimento alla materia dei domini collettivi, proprio per il sistema che vige in Italia di tutela della proprietà privata, nel corso degli anni, ma direi addirittura nel corso dei secoli, si è arrivati a pensare, da parte di taluno, che quei beni che non erano di proprietà dei privati, ma erano di proprietà collettiva o comunque appartenente ad enti, poiché sfruttati dal cittadino e poiché talvolta per lungo tempo assegnati in uso e in godimento della collettività e dei privati cittadini, potessero poi essere, in virtù di quell'utilizzo, privatizzati.

Questo ha originato nel corso dei decenni anche numerosi problemi. Parlo per conoscenza diretta della questione, poiché nella mia isola ci sono stati numerosissimi problemi di questo genere e si sono originati numerosi contenziosi, anche davanti all'autorità giudiziaria. Ciò perché da taluno è stata fraintesa la natura del godimento di questi beni e si è pensato che, effettivamente, quei beni perdessero la loro caratteristica di pubblicità di beni, messi a disposizione della collettività, e potessero invece entrare nella sfera privata dei cittadini.

Come dicevo, il disegno di legge è molto snello e si compone di tre articoli.

Con l'articolo 1 si conferisce riconoscimento ai domini collettivi come ordinamento giuridico primario delle comunità originarie. Con il primo comma viene evidenziata la natura ibrida di questo istituto, che si pone a un crocevia tra l'esercizio in comune di diritti reali e di godimento e un profilo pubblicistico di gestione, che, tra l'altro, si evince dall'ultima parte della lettera d). Questa lettera fa esplicitamente riferimento ai terreni che il Comune amministra o che la comunità da esso distinta ha in proprietà pubblica o privata. Il secondo comma disciplina lo statuto del dominio collettivo e sembra ricondurre all'idea che si tratti di una formazione sociale cui è conferita anche personalità giuridica.

L'articolo 2 stabilisce invece la competenza dello Stato e indica con chiarezza che i domini collettivi sono componenti stabili del sistema ambientale e costituiscono base territoriale di istituzioni storiche di salvaguardia del patrimonio culturale e naturale.

Quindi, il fondamento costituzionale del disegno di legge si rinviene in una forma atipica di proprietà collettiva, a cui allude anche l'articolo 42, primo comma, della Costituzione e un elemento finalistico di tutela del patrimonio culturale di cui all'articolo 9 della Costituzione.

Infine, quanto all'articolo 3, esso disciplina i beni collettivi definendoli puntualmente. Sotto questo profilo vi è da rilevare che si tratta di una disposizione che integra implicitamente il Titolo I del libro terzo del codice civile, nel tentativo di introdurre una sorta di tertium genus tra i beni pubblici e quelli privati. Rispetto al regime giuridico di questi beni è necessario sottolineare che ne viene stabilita l'inalienabilità, l'indivisibilità, l'inusucapibilità e il vincolo di permanente destinazione.

In questo senso si sgombra definitivamente il campo da quell'equivoco - di cui parlavo in precedenza - dal quale molti cittadini sono stati tratti in inganno, in relazione all'uso estremamente prolungato di questi beni, in alcuni casi addirittura tramandato di padre in figlio, che per qualche verso ha avvalorato l'idea che questi potessero uscire dalla sfera pubblica ed entrare in quella privata, diventando quindi di proprietà esclusiva dei cittadini e delle persone che fino ad allora ne avevano usufruito.

Proprio questo trascorrere del tempo, come dicevo, ha originato numerosissimi contenziosi che tuttavia, al di là di qualche oscillazione giurisprudenziale che si è verificata ma che è assolutamente minoritaria, hanno sempre condotto al riconoscimento e quindi alla conferma del vincolo pubblico e del vincolo di destinazione, compresa ovviamente l'inusucapibilità del bene medesimo. Sembra pertanto potersi concludere che, escluse le vicende di traslazione della titolarità che si sono verificate e quindi di acquisizione a titolo derivativo originario di diritti reali su tali beni, i domini collettivi si contraddistinguono per l'esercizio di soli diritti di godimento, di utilizzazione e di uso, rilevando in maniera determinante anche la conservazione degli usi civici per contribuire alla salvaguardia dell'ambiente e del paesaggio.

Durante i lavori della Commissione sono state introdotte non delle modifiche, ma semplicemente delle precisazioni relative più che altro alla titolarità di questi beni collettivi, anche con brevi riferimenti alle Regioni a statuto speciale; ripeto però che sono modifiche assolutamente non di sostanza, ma semplicemente di completamento, di chiarimento e di specificazione.

In buona sostanza, quindi, con il provvedimento in esame si tenta di conferire certezza a situazioni giuridiche soggettive che spesso hanno avuto contorni sfumati proprio perché hanno sedimentato nel tempo, si sono verificati per lunghissimi periodi e, come dicevo, addirittura questi beni o il loro utilizzo - per essere più precisi, corretti e puntuali relativamente al concetto che dobbiamo avere in tema di diritti collettivi - sono stati tramandati di padre in figlio per intere generazioni (dal nonno sono passati al padre, dal padre al figlio) nell'esclusivo utilizzo. Viene quindi definitivamente sgomberato il campo sulla destinazione che questi beni possono avere; semplicemente rimane quindi la natura originaria, che è quella di beni messi a disposizione, di beni di proprietà di enti pubblici, o comunque di proprietà pubblica, che vengono messi a disposizione per l'utilizzo, l'uso e anche lo sfruttamento con particolari destinazioni. Si pensi, ad esempio, all'uso per il legnatico (si consente cioè alla cittadinanza di andare a fare legna per i propri bisogni in territori di proprietà della collettività), o all'attribuzione del diritto di pascolo sempre su beni della collettività; nello stesso tempo però si consente al privato cittadino di introdurre le proprie greggi, le proprie mandrie per poter pascolare in questi terreni, che tuttavia mantengono in ogni caso la loro natura pubblica e che mai possono diventare oggetto di usucapione o comunque di traslazione del diritto di proprietà.

Si è pertanto voluto definire per atto di legge questo rapporto tra le comunità collettive e i beni, le terre di cui parlavo, tendendo quindi a dare sicurezza nei diritti di godimento ovviamente anche in quei rapporti sociali che sino ad ora erano stati rimessi a fonti di regolazione subordinate o comunque di giuridicità assai sfumata, dai contorni assai sfumati.

Ovviamente il provvedimento viene accolto con grande soddisfazione da numerosi studiosi che si erano occupati di questa vicenda e da numerosi rappresentanti di comunità interessate al problema dei beni collettivi.

C'è un gran numero di beni che sono considerati beni collettivi e che vengono assicurati all'utilizzo da parte della collettività. Quindi, questo provvedimento viene salutato con grandissimo interesse da queste persone: si sono costituite anche numerose associazioni, che hanno fortemente dato impulso e stimolo anche all'attività parlamentare.

Questo provvedimento, dunque, finalmente mette ordine in una materia che conteneva alcuni punti di poca chiarezza i quali - ripeto - hanno originato numerosi contenziosi nel corso di questi anni. L'auspicio è che esso venga approvato in tempi rapidi, anche considerata la scarsa complessità del problema.

Mi consenta, signora Presidente, ancora una volta, e sempre sottolineando che non si tratta di un atto di circostanza, di ringraziare i componenti delle Commissioni, che con assoluta professionalità si sono messi a disposizione per consentire un corretto svolgimento dei lavori e una completa conoscenza dei documenti necessari per l'esame del provvedimento.

Un ultimo ringraziamento deve andare al collega senatore Pagliari, primo firmatario di questo disegno di legge, il quale davvero ha lavorato molto per istruire questo provvedimento. Ha dato anche lui un forte stimolo, avendo egli consapevolezza del tema, anche a motivo della sua attività professionale, e avendo avuto modo di occuparsi anche personalmente della materia. Egli lo ha voluto fortemente scrivendolo egli stesso e ponendo l'accento su quei temi di cui ho parlato che, finalmente, troveranno adeguata soluzione e assicureranno un più corretto svolgimento tra gli enti titolari di questi beni e coloro che, invece, saranno chiamati a goderne.