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Legislatura 17¬ - Aula - Resoconto stenografico della seduta n. 746 del 24/01/2017


VACCARI, relatore. La Commissione si è posta dunque l'obiettivo di coniugare questa esigenza con i limiti di mandato conferiti dalla legge istitutiva della Commissione parlamentare antimafia. Siamo così giunti alla conclusione che il giusto equilibrio fosse percorribile solo esplorando ed approfondendo le criticità del mondo del gioco e delle scommesse in tutte le sue prospettive, nella misura in cui fossero risultate avere un impatto, anche indiretto, sull'agire della criminalità organizzata e, conseguentemente, sulle politiche antimafia del Paese.

Dalle nostre audizioni abbiamo colto il senso di un vero e proprio malessere del sistema dei giochi, di cui le molteplici indagini giudiziarie anche più recenti sono forse solo un indizio, la punta dell'iceberg degli enormi interessi che nutre la criminalità organizzata verso questo settore. Anche l'elevato tasso di regolarità amministrativa (circa il 32 per cento, secondo i controlli rilevati dall'Agenzia delle dogane e dei monopoli e dalla Guardia di finanza nel 2015 nell'ambito delle loro ispezioni di routine), dimostra che l'ambiente del gaming di Stato risulta ancora permeabile e vulnerabile all'illegalità.

La relazione approvata dalla Commissione parlamentare lo scorso 6 luglio non ha mancato di sottolineare con forza tra i vari punti quanto sia cruciale porre rimedio alle rilevate vulnerabilità del sistema del gioco legale e di come sia necessario adottare talune misure che fanno perno innanzitutto sul momento concessorio e che si devono poi dipanare in un ambiente giuridico ed operativo di legalità sostanziale, fino all'ultimo anello della catena della filiera del gioco, nessun operatore escluso.

Le principali risultanze del lavoro della Commissione, che si è fondato sull'istruttoria, condotta in seno al X Comitato attraverso sedici audizioni e un sopralluogo presso la sede operativa dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli, sono ascrivibili a cinque ambiti normativi: le misure antiriciclaggio, il ruolo delle autonomie locali, le barriere all'ingresso, la repressione dell'illegalità e la nuova governance del settore. A questo abbiamo aggiunto due raccomandazioni dirette al Governo.

In primo luogo la Commissione ritiene che sia necessario intervenire per rafforzare la normativa antiriciclaggio applicabile al settore, con l'obiettivo di una maggiore trasparenza dei capitali investiti nel settore del gioco pubblico e di una tracciabilità delle operazioni di gioco che hanno luogo soprattutto online.

Abbiamo infatti rilevato un utilizzo sempre più crescente delle valute virtuali (bitcoin) nelle transazioni via Internet e tra queste anche quelle relative alle scommesse online, o impiegate nei cosiddetti casinò virtuali. Vi sono alcune indicazioni che testimoniano che anche nel nostro Paese le valute virtuali quali bitcoin si avviano a essere utilizzate per alimentare conti di gioco accesi presso provider al momento non riconducibili a regolari concessionari che accettano scommesse anche in Italia. Le valute virtuali non sono emesse da banche centrali o da autorità pubbliche e non costituiscono moneta legale, né sono assimilabili alla moneta elettronica; tuttavia, poiché risultano di agevole trasferibilità, conservazione e negoziazione elettronica, trovano un impiego sempre più vasto, quantomeno in ambito internazionale. La principale criticità connessa all'uso di bitcoin, come delle altre valute virtuali, risiede nel fatto che lo scambio di ricchezze ha luogo sulla Rete tra soggetti che non sono facilmente individuabili e che possono operare in Stati diversi, ivi inclusi quelli che non assicurano un'efficace cooperazione giudiziaria e di polizia o carenti sotto il profilo della legislazione antiriciclaggio, sul piano sia preventivo che repressivo. A ciò si aggiunge la circostanza che i soggetti che svolgono attività funzionale all'utilizzo, allo scambio e alla conservazione di valute virtuali e alla loro conversione da o in valute aventi corso legale non sono in quanto tali sottoposti alle regole di adeguata identificazione, verifica della clientela e di registrazione delle operazioni previste dalla normativa antiriciclaggio sia italiana che straniera. Nella relazione abbiamo dunque sottolineato l'urgenza di intervenire nel settore delle valute virtuali, in modo da rendere più trasparenti e tracciabili non sono le operazioni di gioco, ma tutte le transazioni che sfruttano questo meccanismo di criptovaluta.

Registriamo con soddisfazione che l'appello lanciato dalla Commissione antimafia non è rimasto inascoltato. In ambito europeo sono da poco stati avviati lavori per l'elaborazione di una nuova direttiva antiriciclaggio (la quinta direttiva). Secondo il testo elaborato dalla Commissione europea, così come modificato dal Consiglio, anche i provider che forniscono servizi di scambio di valuta virtuale contro valuta avente corso legale (il cosiddetto custodian wallet provider) saranno sottoposti a disciplina antiriciclaggio; dovranno cioè essere autorizzati, identificare i soggetti che utilizzano i bitcoin e in caso di sospetto segnalare le operazioni alle autorità competenti.

Sul delicato rapporto tra territorio e diffusione del gioco d'azzardo e sul ruolo degli enti locali in questo settore, la Commissione si è ampiamente soffermata nella relazione conclusiva sugli interessanti elementi di valutazione forniti nel corso delle audizioni anche da parte dell'ANCI e di Avviso Pubblico. Si è pervenuti alla conclusione che lo Stato e le autonomie locali debbano presto raggiungere un'intesa che assicuri un'offerta di gioco complessiva, che la relazione definisce eticamente e territorialmente sostenibile.

Abbiamo così indicato nella relazione, nelle proposte conclusive, in che modo sarebbe possibile raggiungere questo obiettivo. Dalle audizioni è emerso, infatti, che l'eccessiva polverizzazione sul territorio delle diverse tipologie di punti di gioco non agevola i controlli. La criticità è più fortemente avvertita nelle aree del Paese dove le autorità inquirenti sono già impegnate nel contrasto alla criminalità organizzata o al terrorismo e laddove queste sono maggiormente radicate sul territorio.

Occorre pertanto offrire alle Regioni e agli enti locali la possibilità, in alternativa o in aggiunta alle tipologie di punti di gioco ora previsti, che la propria quota di offerta di gioco sia concentrata in un numero limitato di luoghi di gioco ritenuti più sicuri. Una soluzione del genere agevolerebbe, ovviamente, anche l'esecuzione dei controlli. Potrebbero dunque essere istituite sale da gioco certificate con caratteristiche tali da ridurre il rischio di infiltrazioni criminali o comunque di illegalità quali, ad esempio, personale dotato di requisiti di moralità, di una formazione specifica, l'accesso selettivo all'ingresso, la completa identificazione dell'avventore, la tracciabilità piena delle giocate, delle vincite e l'installazione di apparecchi di videosorveglianza interna simili a quelli in dotazione ai tradizionali casinò.

Inoltre, nei criteri di distribuzione sul territorio dell'offerta di gioco, va tenuto conto che le varie aree del Paese hanno profili di rischio di criminalità diversi, oltre che diversa, da luogo a luogo, è la propensione al gioco compulsivo o alla dipendenza al gioco patologico. Differenti sono pure le situazioni di tensione e di degrado sociale. Su questo sono stati elaborati diversi indici che tengono conto di tali fattori tra cui l'indice di presenza mafiosa dell'osservatorio sulla criminalità organizzata dell'Università di Milano.

In sostanza, in Commissione antimafia è emerso il convincimento che, ferma restando la pianificazione che deriverà dagli accordi in sede di Conferenza unificata, sia necessario che agli enti locali, primi sensori sul territorio in grado di cogliere situazioni di pericolo e degrado sociale e del diffondersi di illegalità e di disagio connesso al gioco, venga data l'opportunità di far fronte adeguatamente e con prontezza a tale situazione. Gli enti locali dovranno essere sostenuti con tempestività e adeguate risorse nell'adozione di misure tese a porre rimedio ad impreviste situazioni emergenziali anche attraverso la destinazione di risorse straordinarie per il potenziamento dell'operatività della polizia locale e dei servizi sociali.

La Commissione ha inoltre esaminato il settore dei giochi e delle scommesse e del suo impatto sulle dinamiche criminali anche in un orizzonte di lungo periodo e di carattere sistemico sui delicati meccanismi di vigilanza e di controllo del settore. Atteso che, come sopra ampiamente riportato, il rischio di infiltrazione non riguarda solo il gioco illecito ma anche il lucroso mercato del gioco in concessione dello Stato, la Commissione è dell'avviso che occorra ripensare l'intero sistema in modo più strutturato, così da collegare il rispetto della normativa antimafia e antiriciclaggio con le ispezioni amministrative, le verifiche tributarie e il monitoraggio continuo e capillare delle tecnologie elettroniche ed informatiche, un sistema, cioè che sia in grado di garantire, ad esempio, la continuità del processo, la condivisione delle informazioni e il coordinamento sulla sicurezza informatica delle reti critiche funzionali a questo settore.

In questo contesto, la Commissione auspica che la prossima riforma dei giochi che si discuterà in quest'Assemblea ponga le premesse per un nuovo modello di governance della vigilanza nel settore dei giochi e delle scommesse, basato anche sulla centralizzazione di qualunque dato o informazione giudiziaria riguardante il gioco d'azzardo. Ricordo, a riguardo, che anche la quarta Direttiva europea in materia di antiriciclaggio prevede esplicitamente la necessità che il settore del gioco d'azzardo, considerato vulnerabile al riciclaggio al pari delle banche e degli istituti finanziari, sia adeguatamente governato da un'autorità di vigilanza dotata di poteri rafforzati.

Occorre poi rafforzare ulteriormente le barriere all'ingresso del sistema pubblico dei giochi in modo da chiudere possibili varchi alla criminalità organizzata e ai loro prestanome. I requisiti di base attualmente previsti per la partecipazione a gare o a procedure ad evidenza pubblica in materia di giochi e scommesse hanno delle lacune al pari dei requisiti per il rilascio e il mantenimento di concessioni in materia di giochi pubblici. Le norme vigenti, ad esempio, non prevedono nell'ambito dei delitti ostativi, i reati contro la pubblica amministrazione, i tipici reati connessi in occasioni di gare d'appalto, i delitti di terrorismo interno e internazionale e le fattispecie più gravi di reati in materia fiscale.

In considerazione del fatto che il mercato dei giochi è sempre più un mercato internazionalizzato e integrato a livello europeo, è necessario che siano annoverate tra le cause ostative anche le condanne erogate all'estero, quantomeno per i delitti di criminalità organizzata, corruzione e riciclaggio. Sempre al fine di rafforzare le barriere di prevenzione del sistema del gioco legale, è necessario estendere l'applicazione della normativa a tutta una serie di soggetti attualmente esclusi a cui tali disposizioni sono applicabili solo parzialmente.

Presidenza della vice presidente LANZILLOTTA(ore 18,15)

(Segue VACCARI, relatore). Lo standard antimafia e di moralità deve, cioè, essere omogeneo per tutti gli attori della filiera del gioco pubblico, dal vertice a valle, si tratti di concessionari delle reti online di raccolta di gioco, di gestori di apparecchi o di terzi incaricati, di produttori o di importatori di apparecchi di gioco.

Parimenti, appare non più prorogabile un intervento sistemico che tenda ad uniformare la disciplina della tempistica delle gare delle concessioni di gioco, troppo spesso bandite nell'imminenza della scadenza della concessione tramite provvedimenti spot e non di rado scarsamente meditati circa le conseguenze che possono derivare da una normazione imperfetta, anche sotto il profilo della prevenzione. Per il futuro, è fondamentale che anche per gli operatori di società aventi sede all'estero l'obbligo di concessione o autorizzazione di polizia sia ancorato alla tutela di interessi di ordine pubblico.

Altro profilo di grande rilevanza è poi la repressione delle illegalità. L'attenzione della Commissione antimafia si è focalizzata sulla necessità che il legislatore proceda ad una puntuale revisione del quadro sanzionatorio penale. La misura della pena attualmente prevista per i reati in materia di giochi e scommesse non consente, di per sé, l'attivazione di intercettazioni telefoniche e telematiche, che invece risultano assolutamente necessarie per accertare le modalità con cui si realizza l'infiltrazione criminale sempre più caratterizzata dall'uso di strumenti tecnologici e dall'ambito di operatività trasnazionale.

Parimenti, la pena da irrogarsi per le condotte maggiormente pericolose, dovrebbe essere tale da comportare il prolungamento del termine di prescrizione ad un tempo congruo perché le indagini, solitamente assai laboriose, possano giungere ad una completa conclusione tale da svelare le effettive dimensioni dell'attività illecita ed i suoi eventuali collegamenti con realtà criminali complesse come quelle di tipo mafioso.

Quanto al mondo delle società concessionarie, la Commissione antimafia ritiene che sia necessario un profondo ed urgente intervento teso a rendere più responsabile il comportamento delle società cui è demandata la gestione dell'attività, vero cuore strategico del sistema del gioco legale, rispetto a tutto ciò che accade a valle delle rispettive filiere.

In capo ai concessionari deve essere configurabile una responsabilità civile in vigilando o in eligendo rispetto ai titolari dei punti di gioco. Così, a un necessario inasprimento delle sanzioni pecuniarie per l'operatore a valle della filiera direttamente responsabile delle violazioni, conseguirebbe in tal modo una presunzione di corresponsabilità del concessionario, salvo che quest'ultimo non dimostri di non aver fatto tutto il possibile per impedire, controllare e costantemente vigilare la condotta del titolare del punto di gioco.

Non solo. Occorre prevedere, colmando un'altra evidente lacuna, la responsabilità delle società di gestione del punto di raccolta delle scommesse e di trasmissione dati (cosiddetti CTD), ai sensi della legge n. 231 del 2001 sulla responsabilità amministrativa degli enti, così pure delle società in cui vengono riversate le somme della raccolta delle scommesse illegali e che fornisce la provvista per il pagamento delle vincite e della percentuale spettante a chi ne organizza la raccolta.

Sarà comunque necessario prevedere strumenti straordinari che possano essere adottati all'occorrenza per far fronte a situazioni più ad alto rischio che potrebbero verificarsi in ambito locale. Penso ai casi in cui le comunità locali avvertano una pericolosa diffusione del gioco minorile o di una straordinaria diffusione in alcuni quartieri urbani della dipendenza del gioco patologico, oppure quando sia necessario fronteggiare il rischio di infiltrazione o condizionamento della criminalità organizzata nel settore pubblico. Tutte situazioni accertate sulla scorta di concreti ed univoci elementi di fatto. In questi casi un valido strumento di intervento immediato potrebbe essere costituito da una sorta di DASPO in tema di giochi e scommesse, ad esempio stabilendo per legge i presupposti e le modalità affinché l'autorità di pubblica sicurezza ordini la chiusura di uno o più punti di offerta di gioco, o l'esclusione della relativa rete di raccolta del gioco, presenti in un determinato ambito territoriale a rischio.

Da ultimo, la relazione della Commissione parlamentare antimafia, oltre alle proposte normative già citate, ha ritenuto opportuno formulare due raccomandazioni al Governo. La prima riguarda la minaccia del crimine informatico sulle infrastrutture critiche del gioco legale che poggiano su reti telematiche e di telecomunicazione. Occorre proteggere queste infrastrutture dagli attacchi di hacker, legati o meno alla criminalità italiana o internazionale, che potrebbero acquisire notevoli benefici anche da blocchi temporanei del sistema di gioco, rilevando, ad esempio, che la rete informatica dei giochi pubblici coordinata dall'Agenzia delle dogane e dei monopoli non rientra tra le infrastrutture critiche di interesse nazionale monitorate dal Centro nazionale anticrimine informatico.

Tutto ciò rende il nostro sistema nel suo complesso particolarmente vulnerabile da eventuali attacchi mossi dalle organizzazioni mafiose più evolute o dalle reti terroristiche più strutturate. A tal proposito colgo l'occasione per chiedere ufficialmente, come ha già fatto una collega della Camera, quali siano i dati relativi al gioco d'azzardo nel 2016, divisi per tipologia di gioco, Regioni e province. La risposta data alla collega è che saranno pronti nel maggio 2017. Non è tollerabile, visti tutti i sistemi informatici di cui l'Agenzia è dotata, che si accumuli un ritardo così consistente nella valutazione anche dei dati relativi al gioco del 2016.

Da ultimo, con la seconda raccomandazione la Commissione parlamentare antimafia invita il Governo ad adoperarsi per l'attuazione dei contenuti della risoluzione approvata, nello stesso testo, dalla Camera e dal Senato nel 2014 al termine dell'esame della relazione presentata anch'essa dalla Commissione antimafia sul semestre europeo e sulla lotta alla criminalità mafiosa su base europea ed extraeuropea.

In tale risoluzione si chiede di porre in essere opportune iniziative al fine di adottare a livello europeo misure armonizzate, o comunque concertate, al fine di evitare la penetrazione e l'infiltrazione della criminalità organizzata nel settore del gioco d'azzardo a distanza, in particolare delle scommesse telematiche, dei videopoker e dei casino online.

I segnali di criticità del sistema nazionale dei giochi e delle scommesse, provenienti dalle numerose indagini giudiziarie, dalle inquietudini che in diverse aree del Paese la comunità sociale manifesta nei confronti dell'azzardo e delle connesse patologie (penso al lavoro che sta svolgendo la campagna «Mettiamoci in gioco», sotto la quale si riuniscono venti importanti sigle nazionali) e dalle iniziative degli enti locali che sempre più spesso adottano misure tese a limitare la diffusione dei punti di gioco non debbono essere ignorati dal Parlamento e dal Governo.

L'auspicio è che dalle buone intenzioni si passi rapidamente ai fatti e che presto sia avviato e concluso l'iter per la riforma del settore dei giochi e delle scommesse che da troppo tempo rimane opera incompiuta. (Applausi dal Gruppo PD).