Legislatura 16ª - Aula - Resoconto stenografico della seduta n. 739 del 07/06/2012

PARDI, relatore di minoranza. Signor Presidente, onorevoli senatori, membri del Governo, questo è un momento davvero speciale, e penso che lo dobbiamo affrontare con la dovuta capacità di riflessione. Nel momento in cui ci accingiamo a discutere questa proposta di riforma della Costituzione, ritengo che il Senato dovrebbe valutare prima di tutto se essa sia stata preceduta da un dibattito pubblico ampio e profondo e, in secondo luogo, se sia davvero necessaria.

Il Gruppo parlamentare Italia dei Valori ritiene che la sua discussione preliminare sia avvenuta tutta e solo all'interno di questa Camera, in assenza di qualsiasi forma di coinvolgimento dell'opinione pubblica: dei cittadini come dei cultori della materia.

Ho sentito ripetere in Commissione più volte che la riforma in questione sarebbe invece la conclusione naturale di un dibattito pluridecennale, che adesso impone una rapida soluzione finale. L'assunto trascura che, dopo un dibattito pubblico assai più vasto dell'attuale, solo sei anni fa una maggioranza impressionante di cittadini italiani ha cancellato una proposta di riforma costituzionale che aveva non pochi punti di contatto con questa. Benché contenesse una riduzione del numero dei parlamentari, tema di facile suggestione, i cittadini ritennero tuttavia di negare l'approvazione a una pericolosa distorsione degli equilibri costituzionali, tutta orientata a favore di un aumento incontrollato del potere esecutivo e a mortificazione del potere legislativo.

Se davvero l'attuale proposta di riforma giunge alla fine di un dibattito pluridecennale, si deve ammettere che sei anni fa esso aveva già trovato una conclusione ineccepibile e inequivocabile: i cittadini non caddero nella trappola posta dal miraggio della riduzione dei parlamentari e individuarono con chiarezza il pericolo. A chi sostiene che i cittadini ci chiedono la riforma costituzionale la risposta è già stata data: i cittadini italiani non chiedono affatto alla politica una riforma costituzionale, ma la capacità di affrontare le difficoltà della crisi. Per sfuggire questa responsabilità la maggioranza provvisoria si rifugia in un compito per cui è vistosamente inadeguata.

Forse chi propone oggi la riforma pensa che la crescente insofferenza dei cittadini verso la «casta» rappresenti un'occasione fortunata. Paradosso: far leva sulla propria mancanza di credibilità per attribuire a se stessi l'opportunità di storpiare la Costituzione. Di più: con la non troppo segreta speranza di eludere il giudizio referendario sulla storpiatura.

La maggioranza provvisoria che sostiene il Governo in carica ne ha già fatto esperienza con la riforma dell'articolo 81 della Costituzione. Il voto favorevole dei due terzi del Parlamento sottrae tale riforma al giudizio referendario. E qui sarebbe necessario un richiamo: il limite dettato dall'articolo 138, ultimo comma, della Costituzione è strettamente collegato al contesto del sistema proporzionale; ed è già stato sostenuto da opinioni assai autorevoli che, in un sistema deformato da premi di maggioranza inusitati, il principio di cautela suggerirebbe che per leggi di revisione costituzionale la maggioranza dei due terzi sia sostituita da un limite più arduo da raggiungere - almeno la maggioranza dei tre quarti - e dovrebbe comunque valere sempre la possibilità del ricorso al referendum. Vi sono proposte già presentate in questo senso.

Ma il caso attuale è ben più preoccupante della modifica dell'articolo 81. L'assenza di un giudizio referendario su una riforma che è poco più di un atto retorico è assai meno grave che impedire il pronunciamento del popolo su una grave manomissione degli equilibri costituzionali. In questo caso un ceto politico, che ha gravi difficoltà a giustificare la propria presenza sulla scena, fa leva sulla propria insufficienza per arrogarsi il diritto di una decisione irrevocabile, che può rendere irrilevanti di fronte al Governo le Assemblee elettive. C'è un'ironica coerenza in tutto ciò.

Il Gruppo parlamentare Italia dei Valori ritiene poi che la riforma costituzionale non sia affatto necessaria. Se l'obiettivo, come si è da più parti affermato, è la maggiore efficienza delle procedure legislative, il mezzo più adatto è la modifica dei Regolamenti parlamentari, a patto, però, che essa avvenga rispettando lo spirito e i principi della Costituzione. Al contrario, la proposta di modifica in esame al Senato mostra in più di un punto la volontà della maggioranza provvisoria di mutare il delicato equilibrio dei rapporti tra maggioranza e opposizione in un senso tutto a vantaggio di chi si propone di occupare il centro della scena politica. Secondo questo intento, la legge immanente della democrazia moderna sarebbe tutta riducibile al compito di garantire che il Governo possa governare, mentre il compito della rappresentanza viene ridotto a un ruolo poco più che decorativo. In forma più rozza, il precedente Presidente del Consiglio aveva più volte espresso tutta l'insofferenza e il fastidio per le procedure parlamentari, fino al punto di immaginare voti in Aula espressi dai soli Capigruppo (ce lo ricordiamo), pensiero rivelatore di una visione autocratica orientata a ridurre a parvenza la democrazia; in forma meno scoperta la riforma attuale e la modifica regolamentare che l'affianca rivelano una qualche intenzione sostanziale in questo senso.

Per i compiti che si propone (e in particolare per la modifica del bicameralismo) la riforma in questione non è affatto necessaria e rischia, come vedremo presto, addirittura di complicare inutilmente la realizzazione dell'obiettivo. Più in generale, se la maggioranza provvisoria ragionasse in termini di necessità avrebbe a portata di mano una soluzione più concreta e più rapida: modificare la Costituzione solo per ridurre il numero dei parlamentari e, subito dopo, proporre una legge elettorale meno ingiusta della precedente. Su questo troverebbe facilmente l'unanimità. Tutti i Gruppi parlamentari avevano presentato proposte limitate alla riduzione del numero, su cui era possibile lavorare in tempi brevi. Oggi siamo costretti a scoprire che da parte dei Gruppi parlamentari riuniti nella maggioranza provvisoria c'era forse una precisa riserva mentale: usare la riduzione dei parlamentari come punto di leva per scardinare gli equilibri costituzionali. Questa, e solo questa, ci appare la sua vera necessità.

Quanto al testo, sotto il profilo contenutistico, gli articoli 1, 2 e 3 producono una riduzione assai timida del numero dei parlamentari.

L'articolo 4, pur introducendo opportunamente in Costituzione l'opposizione parlamentare, mantiene la subalternità formale tra «prerogative e poteri» del Governo e della maggioranza, da un lato (peraltro già sufficientemente ed abbondantemente disciplinati dai Regolamenti parlamentari), e «diritti» delle opposizioni, dall'altro. Non contempla, inoltre, l'unica vera ed inedita garanzia formale e sostanziale delle opposizioni parlamentari: la possibilità di ricorrere alla Corte costituzionale contro le violazioni dei Regolamenti parlamentari, da parte di tutti i soggetti, singoli o gruppi, lesi nelle loro prerogative. In questo modo, si sarebbe effettivamente superata una delle più significative zone d'ombra, non giustiziabili, ancora presenti nel nostro ordinamento, che si colloca in una posizione sempre più isolata nella prospettiva comparata.

Rendere giustiziabili le violazioni dei Regolamenti parlamentari significa porre fine a una salvaguardia, divenuta ormai un privilegio, che ha perduto la sua ragione d'essere, nonché trasformare finalmente le regole parlamentari in un vero e proprio diritto, consentendo una effettiva garanzia delle opposizioni e dei diritti di tutti i soggetti coinvolti nel sistema parlamentare.

L'articolo 5, da valutare comunque positivamente, non fa altro che riprodurre testualmente, in via costituzionale e pleonastica, l'articolo 1, comma 2, del Regolamento del Senato, identico all'articolo 48-bis del Regolamento della Camera, con riferimento ai doveri dei deputati e dei senatori di partecipare alle sedute.

L'articolo 6 dispone l'eliminazione dell'avverbio «collettivamente», riferito al procedimento legislativo.

Voglio però attirare l'attenzione sull'articolo 7. Con questo articolo il presente disegno di legge modifica il procedimento legislativo, di cui all'articolo 72 della Costituzione vigente. Il nuovo terzo comma, primo periodo, dispone che «l'esame dei disegni di legge ha inizio alla Camera presso la quale sono stati presentati, quando la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere». Viene altresì disposto che «ha inizio al Senato della Repubblica, quando la Costituzione prevede una legge della Repubblica e quando i disegni di legge riguardano prevalentemente le materie di cui all'articolo 117, terzo comma, e all'articolo 119, ha inizio alla Camera dei deputati in tutti gli altri casi».

Orbene, non appare chiaro se tali differenziazioni di materia producano effetti anche sull'impulso parlamentare, ossia se i deputati e i senatori trovino, nell'esercizio dell'iniziativa legislativa, un limite legato alla competenza della Camera di appartenenza, potendosi invece desumere che il disegno di legge presentato da un deputato inizi l'iter presso il Senato e viceversa. In altre parole, il delicato rapporto tra assegnazione, inizio dell'esame ed ambito dell'iniziativa legislativa non trova adeguata soluzione nell'oscurità della formulazione adottata nel testo approvato in Commissione. In particolare, l'inizio dell'esame dei disegni di legge, regolato dai Regolamenti parlamentari, verrà a dipendere dalla discrezionalità delle scelte compiute dagli organi camerali, stante l'assenza di una chiara delimitazione di presentazione materiale da parte dei deputati e dei senatori. In altri termini, disporre l'inizio dell'esame dei disegni di legge in una Camera, per via costituzionale, senza riferimenti oggettivi e soggettivi puntuali, non può che comportare un palese rischio di irragionevolezza sistemica, differenziando irragionevolmente l'ambito dell'iniziativa legislativa dei parlamentari dalla funzione legislativa della Camera di appartenenza.

Al quarto comma del novellato articolo 72 è sancito che «i disegni di legge sono assegnati a una delle due Camere, con decisione non sindacabile in alcuna sede, dai Presidenti delle Camere d'intesa tra loro secondo le norme della Costituzione e dei rispettivi Regolamenti». Un ordinamento costituzionale deve essere, per definizione, non solo armonico ma non può strutturarsi per compartimenti stagni, esplicitamente inibendo ad altri organi costituzionali di intervenire per bilanciare ed equilibrare i poteri.

Appare pertanto irragionevole la precisazione di «insindacabilità in alcuna sede», riferita a decisioni di organi con rilevanza costituzionale, peraltro in regime di co-decisione, attestato il concreto e non remoto rischio di impasse istituzionale, senza alcuna possibilità di soluzione. È peraltro prevedibile che questo problema si ponga in riferimento a disegni di legge che intervengono in materia attribuita alla potestà legislativa regionale, laddove il terzo comma del novellato articolo 72 parrebbe rimettere l'avvio dell'esame al Senato, mentre il secondo comma del medesimo articolo (attenzione!), qualora i disegni di legge siano di iniziativa governativa, prescrive l'esame collettivo delle due Camere. A condizione, però, che il Governo presenti il disegno di legge in questione «al fine di garantire l'unità giuridica o economica della Repubblica», enunciazione assolutamente vaga ed i cui presupposti sembrano rimessi tanto alla relazione governativa di accompagnamento del disegno di legge, quanto all'intesa dei due Presidenti delle Camere.

Al settimo comma dell'articolo 72 è pericolosamente costituzionalizzato il cosiddetto voto bloccato. È disposto infatti che «il Governo può chiedere che un disegno di legge sia iscritto con priorità all'ordine del giorno della Camera che lo esamina e sottoposto alla votazione finale entro un termine determinato. Decorso il termine, il testo proposto o accolto dal Governo, su sua richiesta, è messo in votazione senza modifiche, articolo per articolo e con votazione finale». È chiaro che tale disposizione, che estende a qualsiasi provvedimento il meccanismo della cosiddetta ghigliottina, determinerebbe un predominio assoluto dell'Esecutivo in Parlamento, sancendo la fine del parlamentarismo contemporaneo. Un ulteriore potenziamento, ingiustificato e squilibrato, dei già assai rilevanti poteri del Governo in Parlamento.

Si segnala, inoltre, che al Governo viene attribuita la possibilità di decidere anche che i disegni di legge esaminati da una Camera, al di fuori dai casi di esercizio collettivo della funzione legislativa, siano esaminati dall'altra Camera persino laddove questa non ne faccia richiesta, complicando ulteriormente il già confuso e stentato quadro di superamento del bicameralismo delineato dal testo unificato in esame, frutto dell'estemporanea approvazione di un emendamento riformulato in Commissione affari costituzionali in sede referente.

Sempre con riferimento all'articolo 7, nell'ultimo comma del novellato articolo 72, appare scontato che la Camera che non ha esaminato il disegno di legge potrà deliberare assai spesso di attribuirsene il riesame, specie se è necessario soltanto un terzo dei componenti per la richiesta. Meccanismo che sarà prevedibilmente utilizzato anche a fini oppositori: si tratta, pertanto, di una riproposizione gattopardesca del vigente bicameralismo perfetto. Si profila, dunque, come la «non riforma» del bicameralismo italiano, atteso che le modificazioni proposte lasciano intatti i problemi e si avventurano su percorsi incerti e inediti nel diritto comparato.

In altri termini, la differenziazione consisterebbe non nella prevalenza di una delle due Camere sull'altra nella maggioranza dei procedimenti decisionali (come accade in quasi tutti i sistemi bicamerali europei), ma nella persistente contitolarità da parte delle due Camere delle medesime funzioni. Questa verrebbe affiancata, però, da una priorità di inizio di esame in relazione alla materia cui il progetto di legge si riferisce, senza però alcuna garanzia di chiusura efficiente del procedimento legislativo, se non per mezzo dell'astratta fissazione di termini temporali di esame (che si prestano, peraltro, a manovre dilatorie e di aggiramento, forse, sin d'ora prevedibili).

Non si è dunque scelta l'auspicabile istituzione di una Camera prevalente di stampo comparato; Camera e Senato restano formalmente e di fatto su un piano di identicità: ciascuna di esse con un suo terreno di caccia privilegiato, definito secondo la limitata distinzione fra materie. Non a caso, salvi i predetti termini temporali astrattamente prefissati (avulsi da ogni considerazione pratica circa la concreta vita parlamentare) per il riesame della seconda Camera, i disegni di legge si intendono definitivamente approvati solo in presenza di una conforme deliberazione delle due Camere, mantenendo in questi nuovi termini la navette parlamentare. In contraddizione con il Titolo V della Costituzione medesima, si prevede, addirittura, un ruolo delle Camere in relazione alla competenza legislativa esclusiva regionale.

L'articolo 10 dispone l'inserimento del potere del Presidente del Consiglio di proporre al Presidente della Repubblica la revoca dei Ministri, che va ad aggiungersi alla proposta di nomina già vigente.

L'articolo 11 è volto a modificare l'articolo 94 della Costituzione. L'articolo 92 vigente dispone che «il Governo della Repubblica è composto del Presidente del Consiglio e dei Ministri, che costituiscono insieme il Consiglio dei ministri». Ricordo che la rubrica della Sezione I del Titolo III della Parte II della Costituzione è «Il Consiglio dei ministri», il Presidente non c'è. Tuttavia, il nuovo articolo 94 assegna la fiducia parlamentare al solo Presidente del Consiglio dei ministri. Nella nostra forma di governo parlamentare appare un non senso la fiducia in capo al solo Presidente del Consiglio, escludendo i Ministri, che verrebbero quindi slegati e liberati da un rapporto fiduciario con il Parlamento. Sarebbe, di conseguenza, esclusa anche la mozione di sfiducia individuale, prezioso strumento parlamentare di indirizzo e controllo.

Riguardo, poi, alla formazione del Governo, se si vuole rafforzare l'Esecutivo attraverso il suo Presidente occorrerebbe - se si volesse la coerenza - che il candidato Presidente del Consiglio ottenga prima la fiducia delle Camere e poi proceda alla formazione del Governo, perché di sua esclusiva responsabilità politica. Invece, come è deducibile dall'articolo 11, si adotta la soluzione opposta.

Pare altresì irragionevole l'inserimento del Parlamento in seduta comune nel procedimento sfiduciario, al netto del mantenimento costituzionale di due Camere con la medesima legittimità politica ed elettorale.

Ancora più illogica risulta la previsione della sfiducia in seno al Parlamento in seduta comune - con un quorum richiedente innalzato eccessivamente da un decimo ad un terzo - mentre la fiducia al Presidente del Consiglio verrebbe mantenuta in capo alle due Camere distinte.

Nel novellato articolo 94 si prevede che, qualora una Camera respinga la questione di fiducia, questa o entrambe le Camere possano essere sciolte su richiesta del dimissionario Presidente del Consiglio dei ministri. Onorevoli colleghi, qui c'è un punto chiave di questa riforma costituzionale. La richiesta di scioglimento delle Camere al Presidente della Repubblica, da parte del Presidente del Consiglio, non appare neppure adeguatamente coordinata con l'articolo 88 della Costituzione vigente, che ragionevolmente assegna al Presidente della Repubblica il potere, sentiti i loro Presidenti, di sciogliere le Camere. Viene comunque menzionato, ancora una volta, l'inserimento del Parlamento in seduta comune nel procedimento volto a bloccare tale esito del procedimento sfiduciario, che porrebbe uno sbarramento anche alla decisione del Presidente della Repubblica sulla richiesta del Presidente del Consiglio.

Salto gli articoli 12 e 13 per accelerare la conclusione.

Onorevoli senatori, lettura e interpretazione del testo di modifica costituzionale rivelano senza ambiguità alcuna che le intenzioni riformatrici condivisibili sono state abbandonate. La riduzione del numero dei parlamentari si segnala per la sua estrema timidezza. Se davvero si voleva dare in pasto all'opinione pubblica il senso di consapevolezza sui propri limiti, sui propri privilegi, sul gigantismo asfittico delle Assemblee parlamentari, se si voleva ammettere che i parlamentari oggi non sanno e non possono più motivare di fronte ai cittadini la dimensione delle proprie strutture, allora la riduzione del numero non doveva limitarsi a un sesto della cifra. Doveva essere molto più incisiva; invece è stata scelta quella meno incisiva, ed è lecito dubitare che l'opinione pubblica capisca tale mossa.

La riforma del bicameralismo perfetto si è arrestata al primo passo. Vera riforma sarebbe stata l'attribuzione del rapporto fiduciario alla sola Camera dei deputati e l'elezione indiretta del Senato da parte dei Consigli regionali. Ciò avrebbe comportato, tra l'altro, il risparmio di un'intera Camera rappresentativa. Invece, sul solco delle contraddizioni già avviate con la modifica del Titolo V della Parte II della Costituzione, la riforma ha preso la strada incerta delle distinzioni per competenze ed è riuscita persino a complicare una situazione già ingarbugliata.

Le intenzioni riformatrici non condivisibili, secondo il Gruppo Italia dei Valori, hanno un segno inequivocabile. Il voto bloccato riduce le Camere al ruolo di spettatrici. La potenza del Governo rende puramente formale la rappresentanza (e ancora non sappiamo quale legge elettorale centralista potrebbe ulteriormente indebolirla). Ma è il rafforzamento univoco del Presidente del Consiglio (con il complementare indebolimento del Presidente della Repubblica, come è stato ammesso da molti colleghi) il sintomo rivelatore di un modo di pensare la politica lontanissimo dalla pluralità e dalla dialettica intrinseche alla democrazia. La fiducia al solo Presidente del Consiglio elimina la collegialità del Governo. La sua facoltà di chiedere la revoca dei Ministri priva il Parlamento dello strumento della sfiducia individuale. La facoltà di chiedere lo scioglimento delle Camere limita le prerogative

del Presidente della Repubblica e crea una supremazia sulle Assemblee elettive. Lo stesso strumento della sfiducia costruttiva è assai più un mezzo di ricatto nei confronti delle Camere, che un loro strumento di bilanciamento dei poteri rispetto al Presidente del Consiglio.

I promotori di questa riforma parlano di equilibrio tra rafforzamento del Governo e rafforzamento del Parlamento: di quest'ultimo, cari colleghi, non vi è traccia. C'è solo il rafforzamento del Governo, e in particolare del suo Capo: tutto il potere nelle mani di un uomo solo. In forma di tragedia, all'inizio del secolo scorso, e in forma di farsa, all'inizio del presente, l'Italia ne ha già sperimentato le conseguenze. La maggioranza provvisoria, e purtroppo il Partito Democratico, che ne è parte decisiva, sembra condividere il pensiero già espresso dal precedente Presidente del Consiglio precedente: la Costituzione non dà a chi governa gli strumenti per farlo. Così, la vile motivazione della propria incapacità politica da parte di chi si era attribuito un ruolo demiurgico, del tutto sproporzionato alla sua natura, diventa il punto d'appoggio che il Partito Democratico stesso, mettendo a tacere dubbi e preoccupazioni di non pochi dei suoi componenti, adotta per storpiare la democrazia parlamentare.

Non c'è un solo motivo al mondo per farlo. I problemi di incapacità politica non si risolvono con l'ingegneria costituzionale. Anzi, dare il massimo dei poteri a chi potrebbe rivelarsi incapace di usarli non sarebbe una soluzione, ma addirittura l'aggravamento patologico del problema.

Il Gruppo Italia dei Valori chiede al Partito Democratico, con cui conta di costruire una solida coalizione capace di governare la crisi sociale, economica, politica, culturale e morale, di ripensare a fondo il proprio atteggiamento.

In uno dei suoi ultimi appunti, Elias Canetti, autore ben consapevole di quanto siano complessi i rapporti tra masse e potere, aveva scritto: «Soltanto il sapere che esita conta». Al Partito Democratico rivolgiamo un invito: oggi, di fronte ad una legge che altera l'equilibrio tra rappresentanza e governabilità e trasforma la prima in spettatrice della seconda, esitare non è debolezza, colleghi. È consapevolezza del proprio compito storico.

Presidente, lascio da parte volontariamente, perché non è inerente all'oggetto, il timore che nasce dall'arrivo di un monstrum, una sorta di appendice mostruosa in arrivo all'articolo 9 del testo al nostro esame, che stravolge perfino tutto il quadro che è stato discusso all'interno di questa proposta di riforma costituzionale. Vedremo cosa succederà. (Applausi dal Gruppo IdV e dei senatori D'Ubaldo e Livi Bacci).