Legislatura 16ª - Aula - Resoconto stenografico della seduta n. 686 del 07/03/2012

Integrazione all'intervento del sottosegretario Polillo in sede di replica nella discussione delle mozioni 1-00482, 1-00560, 1-00561 e 1-00580

Con le mozioni presentate si impegna il Governo ad assumere iniziative per migliorare il mercato dei servizi di rating.

Al riguardo, la Commissione Nazionale per le Società e la Borsa ha comunicato che in Europa le agenzie di rating dopo essere state soggette per vari anni alla sola autoregolamentazione, sono state disciplinate dal regolamento europeo n. 1060/2009, in vigore dal 7 dicembre 2009. Tale Regolamento prevedeva, tra l'altro, che le agenzie di rating, al fine di poter emettere in Europa rating destinati al pubblico o distribuiti alla propria clientela tramite abbonamento, dovessero essere soggette a registrazione, da parte delle autorità competenti europee (in Italia la CONSOB), nonché soggette a vigilanza ed enforcement da parte delle stesse Autorità competenti, cui era attribuito il potere di comminare sanzioni di varia entità, dal richiamo pubblico fino alla sospensione temporanea del servizio di rating e al ritiro della registrazione, incluse sanzioni amministrative pecuniarie.

Il citato regolamento (n. 1060/2009) è stato modificato, con il regolamento n. 513/2011, entrato in vigore il 1° giugno 2011 e tuttora vigente, che ha attribuito i poteri in materia di registrazione, vigilanza ed enforcement all'ESMA (European Securities and Markets Authority), in cooperazione con le autorità competenti nazionali, a partire dal 1° luglio 2011. Tale ultimo regolamento (n. 513/2011) prevede tuttavia, quale norma transitoria (articolo 40) la disposizione che le domande di registrazione presentate dalle agenzie di rating entro il 7 settembre 2010 - qualora il processo di esame della domanda fosse ancora in corso al 1° luglio 2011 - non fossero trasferite all'ESMA, ma fossero mantenute sotto la competenza delle autorità competenti nazionali, eventualmente riunite in un collegio di vigilanza (per le agenzie di rating aventi struttura di gruppo).

Sempre in tema di regime transitorio, ma con riferimento all'operatività delle agenzie di rating, il regolamento n. 513/2011 prevede, inoltre (confronta articolo 40, paragrafo 3) che "Le agenzie di rating del credito esistenti (sono considerate tali quelle già operanti nella Comunità prima del 7 giugno 2010, che abbiano presentato la propria domanda di registrazione entro il 7 settembre 2010, ndr) possono continuare ad emettere rating ai fini dell'articolo 2, paragrafo 1, e detti rating possono essere usati a fini regolamentari dagli istituti finanziari di cui all'articolo 4, paragrafo 1, salvo in caso di rifiuto della registrazione. (...)".

Pertanto, per effetto di tale norma transitoria, le agenzie di rating esistenti, pur in pendenza del processo di registrazione, e fino al momento in cui la stessa sia eventualmente rifiutata, possono continuare ad emettere rating, anche a fini regolamentari, all'interno dell'Unione europea. A tale riguardo, anche Standard and Poor's e Moody's, essendo considerate agenzie di rating "esistenti" sulla base della definizione del regolamento europeo e avendo presentato domanda entro il 7 settembre 2010, potevano beneficiare della suddetta norma transitoria e, quindi, operare anche in pendenza del processo di registrazione.

Le suddette due agenzie di rating (insieme ad altre 2 agenzie di rating internazionali, Fitch e DBRS) sono state successivamente registrate il 31 ottobre 2011, dalle varie autorità competenti nazionali, tra cui la CONSOB, riunite in collegi di vigilanza, al termine di un analitico processo di esame dei requisiti previsti dal regolamento n. 1060/2009, che ha implicato, come evidenziato dall'ESMA nel suo primo Rapporto sul settore del rating europeo, pubblicato in data 12 gennaio 2011, "un accurato esame da parte delle competenti Autorità nazionali di vigilanza per assicurare che le agenzie emettano giudizi di rating indipendenti ed obiettivi di adeguata qualità".

A partire dal 1° novembre 2011, pertanto, Standard and Poor's e Moody's sono soggette alla vigilanza dell'ESMA, che - sulla base del regolamento n. 513/2011 - è l'autorità preposta alla vigilanza e all'enforcement, in cooperazione con le autorità competenti nazionali, oltre che responsabile della procedura di registrazione delle agenzie che abbiano presentato domanda successivamente al 7 settembre 2010.

La Commissione nazionale per le società e la borsa ha precisato, inoltre, che il regolamento europeo attualmente in vigore stabilisce una serie di regole in materia di requisiti di governance, conflitti di interessi, trasparenza dei rating e delle metodologie, nonché varie tipologie di sanzioni, con diverso livello di gravità, che l'ESMA può applicare nel caso accerti la violazione del regolamento europeo. Tali sanzioni vanno, dal richiamo pubblico, alle sanzioni amministrative pecuniarie, fino alla sospensione dei rating addirittura al ritiro della registrazione.

Con particolare riferimento alla disciplina che regola i potenziali conflitti di interessi delle agenzie di rating si rileva che ai sensi del regolamento (CE) 1060/2009, le agenzie di rating del credito devono adottare misure organizzative ed operative atte a prevenire, individuare, eliminare o gestire e rendere noto qualsiasi conflitto di interessi e garantire in modo continuativo la qualità, l'integrità e l'accuratezza del processo di rating. In ogni caso le agenzie di rating del credito non possono fornire direttamente servizi di consulenza all'entità valutata per quanto riguarda la struttura societaria o giuridica, il loro attivo e il loro passivo o le loro attività. Inoltre, nel caso di servizi di consulenza prestati tramite altre società del gruppo (diverse da quelle che elaborano i rating) sono stati previsti, nell'ambito del processo di registrazione, presidi organizzativi piuttosto stringenti (quali chinese walls, sistemi di registrazione o di reporting delle conversazioni e dei meeting, eccetera) finalizzati a minimizzare e prevenire i rischi di conflitti di interessi.

Il rispetto di tali politiche e procedure interne, oggetto di valutazione da parte delle autorità competenti nel corso del processo di registrazione, è sottoposto alla vigilanza dell'ESMA in collaborazione con le autorità nazionali.

Va anche rilevato che la stessa proposta di regolamento della Commissione europea del 15 novembre scorso include misure volte a un'ulteriore limitazione dei potenziali conflitti di interesse legati al cosiddetto modello "issuer-pays" e alla struttura azionaria delle principali agenzie di rating, prevedendo, tra l'altro, limitazioni alla partecipazione al capitale sociale di più agenzie di rating, la definizione di una durata massima del rapporto contrattuale con uno specifico emittente e l'introduzione del divieto di emettere rating nei confronti di azionisti rilevanti.

Inoltre, l'attuale quadro regolamentare attribuisce all'Autorità di vigilanza importanti poteri di controllo sull'operato delle agenzie di rating, prevedendo la possibilità per l'ESMA di richiedere dati e notizie, convocare gli amministratori delle agenzie di rating ed effettuare ispezioni in loco, nonché la previsione, a seconda della gravità e della reiterazione di eventuali illeciti, di sanzioni di tipo pecuniario, della sospensione temporanea dell'emissione dei rating o del ritiro della registrazione.

Per quanto concerne gli interventi da promuovere nelle sedi internazionali, si precisa che la nuova proposta di regolamento europeo, attualmente in discussione presso il Consiglio e il Parlamento europeo, prevede una serie di regole ancora più stringenti, aventi ad oggetto, in particolare:

- il rafforzamento delle misure sulla trasparenza dei rating sui debiti sovrani e di quelle in materia di conflitti di interessi;

- la riduzione dell'affidamento esclusivo e meccanico da parte degli investitori sui rating quale unico fattore del processo valutativo (cosiddetto over-reliance), mediante l'eliminazione dei riferimenti regolamentari ai rating attualmente previsti in varie discipline europee in materia di servizi finanziari (ad esempio relative agli organismi di investimento collettivo e alla determinazione dei requisiti di capitale degli intermediari);

- la previsione di obblighi informativi aggiuntivi per i rating sulle operazioni di finanza strutturata;

- l'equiparazione delle regole e delle procedure relative agli outlook (o prospettive di rating) a quelle relative ai giudizi di rating veri e propri;

- l'introduzione di un regime di responsabilità civile per le agenzie di rating nei confronti degli investitori.

Pertanto, al termine dell'esame di tale proposta, la cui approvazione è prevista per metà 2012, il settore delle agenzie di rating - che è stato regolamentato e posto sotto vigilanza pubblica solo recentemente (il regolamento n. 1060/2009 è in vigore dal dicembre 2009) dovrebbe essere soggetto a un regime regolamentare e di vigilanza ancora più stringente.

Con specifico riguardo all'auspicio che l'ESMA adotti linee guida alle quali le agenzie di rating devono attenersi, si fa presente che in data 22 dicembre 2011, in applicazione dell'articolo 21, comma 4, del regolamento (CE) 1060/2009, così come modificato dal regolamento (CE) 513/2011, l'ESMA ha approvato norme tecniche di regolamentazione (regulatory technical standards) in materia di applicazione sistematica, continua e rigorosa delle metodologie adottate da parte delle agenzie di rating. Tali norme tecniche, che non entrano comunque nel merito delle metodologie, sono attualmente al vaglio della Commissione europea. Per completezza si evidenzia che la citata proposta di regolamento presentata dalla Commissione europea il 15 novembre scorso potrebbe emendare l'attuale quadro normativo prevedendo una validazione preventiva da parte dell'ESMA delle nuove metodologie adottate dalle agenzie di rating.

Si segnala, altresì, che sono stati recentemente approvati dall'ESMA, pubblicati sul proprio sito e trasmessi alla Commissione europea gli standard tecnici regolamentari (Regulatory Technical Standards o RTS) relativi, tra l'altro, al contenuto e al formato delle informazioni che le agenzie di rating devono periodicamente fornire all'ESMA per finalità di vigilanza e alle modalità di vigilanza sul rispetto, da parte delle agenzie di rating, delle norme regolamentari aventi ad oggetto le metodologie di rating e i relativi criteri adottati. L'approvazione di tali standard regolamentari (che, per poter essere efficaci, richiedono l'avallo della Commissione europea) costituirà un ulteriore importante passo verso l'adozione di una regolamentazione e di una vigilanza più stringente sulle agenzie di rating, in quanto, da un lato, definirà con maggiore dettaglio gli standard di vigilanza su un profilo importante quale quello delle metodologie e dei criteri di rating e, dall'altro, fornirà all'ESMA (che potrà anche metterle a disposizione delle autorità competenti nazionali) la disponibilità di dati ed informazioni utili per finalità di vigilanza.

Inoltre, al fine di rafforzare la tutela degli investitori, rendendo possibili valutazioni a posteriori delle performance delle agenzie di rating, l'ESMA ha istituito un database accessibile via Internet (cosiddetto CEREP), nel quale sono conservate informazioni relative ai dati storici delle agenzie di rating del credito, nonché informazioni sui rating emessi in passato. La citata proposta di modifica della Commissione europea prevede l'istituzione di un database contenente tutti i giudizi di rating emessi sulla base di una scala armonizzata (cosiddetto EURIX).

La CONSOB ha, infine, precisato che nei confronti delle agenzie di rating sta esercitando i poteri ad essa attribuiti dal regolamento europeo, che prevede la possibilità di segnalare all'ESMA casi di possibile violazione del regolamento ovvero casi in cui - per violazioni di particolare gravità - può risultare opportuno sospendere l'emissione o l'utilizzo per scopi regolamentari in Europa dei rating prodotti da una determinata agenzia.

In particolare, la CONSOB ha recentemente esercitato tali poteri segnalando all'ESMA alcune possibili irregolarità verificatisi in occasione della elaborazione e della diffusione da parte di Standard and Poor's, lo scorso 13 gennaio, di alcuni report relativi al debito sovrano dell'Italia e di altri Paesi europei. Ulteriori indagini hanno inoltre riguardato alcuni report diffusi da Standard and Poor's e Moody's nel corso del 2010 e del 2011.

Si soggiunge che nell'ambito dei lavori preparatori di supporto alla Commissione per la modifica del regolamento in questione, il Ministero dell'economia e delle finanze sta svolgendo un confronto con vari attori coinvolti nel mercato al fine di proporre alla Commissione modifiche condivise a livello inter-istituzionale.