Legislatura 16ª - Aula - Resoconto stenografico della seduta n. 682 del 29/02/2012

PRESIDENTE. Comunico che sono state presentate alcune questioni pregiudiziali.

Ha chiesto di intervenire il senatore Belisario per illustrare la questione pregiudiziale QP1. Ne ha facoltà.

BELISARIO (IdV). Signor Presidente, a parere del Gruppo dell'Italia dei Valori il decreto in esame presenta due disposizioni marcatamente in contrasto con i principi e il dettato costituzionale e, in particolare, una significativa alterazione del rapporto tra lo Stato e le autonomie territoriali in ordine al sistema di tesoreria (articolo 35) e, in via generale (cosa per noi parimenti grave) alla compressione della attività interpretativa della legge (articolo 1 del decreto).

L'articolo 35, ai commi che vanno dall'8 al 13, impone il ritorno al vecchio sistema di tesoreria unica, ormai superato dal 1997; successivamente a questa data vi è stata una modifica della norma costituzionale. Si tratta evidentemente di una limitazione dell'autonomia delle Regioni e degli enti locali.

Con riguardo all'articolo 118 della Costituzione, si compromettono sensibilmente i principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza, in quanto le funzioni sono attribuite ai Comuni, salvo che, per assicurare il principio unitario, siano conferite agli enti superiori, con riferimento all'area territoriale di riferimento.

Se poi andiamo a guardare l'articolo 119, primo comma, della Costituzione, le violazioni ci appaiono ancora più palesi, preso atto che, sempre secondo il dettato costituzionale, «I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa». Autonomia di entrata e di spesa che viene severamente compromessa da una gestione che possiamo definire commissariale da parte dall'autorità statale. (Brusìo).

PRESIDENTE. Colleghi, vi invito a prendere posto.

BELISARIO (IdV). Senza pensare che nel frattempo è stata approvata la legge n. 42 del 2009, comunemente definita "federalismo fiscale". Con il ritorno improvviso ad un sistema di tesoreria preesistente, quello del 1984, e con l'immediata perdita di disponibilità diretta delle proprie risorse depositate presso il sistema bancario, gli enti locali non potranno indicare al tesoriere come gestire la liquidità, configurandosi in tal modo un vero e proprio commissariamento - lo ripeto - con finalità di controllo non previste dall'ordinamento costituzionale.

Preoccupa altresì il comma 2 dell'articolo 1 che impone una «interpretazione restrittiva» delle norme economiche vigenti, oltretutto su ambiti legislativi assai indefiniti. Tale norma confligge, a nostro parere, con l'articolo 12 delle preleggi, perché l'interpretazione della compatibilità delle norme vigenti con l'ordinamento comunitario e con l'articolo 41 della Costituzione non necessita di ulteriori vincoli se non quelli propri posti dalla Corte costituzionale e dalla sua già abbondante giurisprudenza in materia.

Per queste ragioni, pur sapendo che un'eventuale approvazione della questione pregiudiziale QP1 comporterebbe il non passaggio all'esame del testo del disegno di legge n. 3110, noi chiediamo di approvare tale questione pregiudiziale proprio per non passare all'esame degli articoli, perché la normativa, così com'è scritta, è incostituzionale. (Applausi dal Gruppo IdV).

PRESIDENTE. Ha chiesto di intervenire il senatore Mura per illustrare la questione pregiudiziale QP2. Ne ha facoltà.

MURA (LNP). Signor Presidente, onorevoli membri del Governo, onorevoli senatori, la mia illustrazione sarà rapida perché ritengo che la questione pregiudiziale che abbiamo presentato sia sufficientemente chiara e articolata.

In questa fase vorrei soltanto sottolineare alcuni aspetti che ci preme evidenziare all'Aula. Ricordiamo che, a partire dal 16 novembre, l'Esecutivo ha varato ben sei decreti-legge, tre dei quali già convertiti. Anche questa volta, l'ennesima, nella relazione che accompagna il disegno di legge di conversione del decreto-legge, il Governo giustifica l'adozione della normativa d'urgenza adducendo la necessità di contrastare la congiuntura economica internazionale che ha investito anche il nostro Paese, che giustificherebbe l'urgenza di intervenire al fine di adeguare i tempi di reazione alla velocità imposta dai mercati e di difendere le tutele sociali e il potere d'acquisto dei cittadini.

Citerò rapidamente gli articoli della Costituzione che contrastano fortemente con i contenuti di questo provvedimento, primo fra tutti l'articolo 77. Le generiche affermazioni contenute nella relazione del Governo, infatti, non possono in alcun modo giustificare, dal punto di vista costituzionale, un provvedimento composto da disposizioni prive dei presupposti di straordinaria necessità e urgenza richiesti appunto da tale articolo. Inoltre, la crisi economica non può essere lo schermo dietro il quale nascondersi per adottare provvedimenti assolutamente eterogenei e palesemente privi dei requisiti richiesti dal suddetto articolo. Sempre rispetto all'articolo 77 della Carta costituzionale, l'eterogeneità di contenuto di questo decreto-legge contrasta apertamente con l'articolo 15 della legge 23 agosto 1988, n. 400, di diretta attuazione dell'articolo 77 stesso. Ma poi abbiamo anche una sentenza recente, la n. 22 del 2012, depositata il 16 febbraio 2012, che ha sancito che il procedimento di conversione si imbatte nel vincolo costituzionale dell'omogeneità delle modificazioni apportate dal Parlamento rispetto al testo del decreto-legge.

Passando rapidamente all'articolo 41 della Costituzione, il provvedimento, nella sua impostazione generale, non tiene conto delle posizioni della dottrina giusprivatistica prevalente in merito al rispetto dell'interesse pubblico generale.

Continuando, con riferimento all'articolo 120 della Costituzione, la disposizione ex articolo 4 del decreto in esame, recante «Norme a tutela e promozione della concorrenza nelle Regioni e negli enti locali», introduce, in termini sostanziali, un esercizio del potere sostitutivo finalizzato anche a sostituire una norma statale ad una regionale; quindi, più che a colmare un vuoto nella norma statale, si pone appunto in contrasto con quanto disposto dall'articolo 120 della Costituzione.

L'articolo 35 del presente decreto-legge, come ricordava anche il collega Belisario, dispone, ai commi dall'8 al 13, la sospensione fino al 31 dicembre 2014 del regime di tesoreria mista, con l'applicazione del regime precedente di cui all'articolo 1 della legge n. 720 del 1984. Tale norma rappresenta sicuramente una restrizione dell'autonomia finanziaria e gestionale, in contrasto, anche questa, con i principi costituzionali sanciti ex articoli 118 e 119 della Costituzione.

Concludendo, le disposizioni di cui all'articolo 36 del decreto-legge contrastano apertamente con quanto disposto dall'articolo 117, quarto comma, della Costituzione, che attribuisce le competenze in materia di trasporto pubblico alla potestà esclusiva delle Regioni.

Per questi motivi, che ho elencato in maniera sufficientemente rapida ma, a mio parere, assolutamente esaustiva, il Gruppo della Lega Nord, attraverso la questione pregiudiziale QP2, chiede che quest'Aula non proceda all'esame del disegno di legge n. 3110 di conversione del decreto-legge n. 1 del 24 gennaio 2012, perché palesemente in contrasto con vari articoli contenuti dalla nostra Carta costituzionale. (Applausi dal Gruppo LNP).

PRESIDENTE. Ricordo che, ai sensi dell'articolo 93 del Regolamento, nella discussione sulla questione pregiudiziale può prendere la parola non più di un rappresentante per Gruppo per non più di dieci minuti.

LEGNINI (PD). Domando di parlare.

PRESIDENTE. Ne ha facoltà.

LEGNINI (PD). Signor Presidente, se per le questioni pregiudiziali valessero gli stessi criteri di ammissibilità sotto il profilo della coerenza con il testo normativo e della pertinenza rispetto allo strumento, così come definito nel nostro Regolamento, si dovrebbe concludere che quelle che sono state presentate sarebbero tutte e tre inammissibili. So che il criterio non è questo, ma sarebbero inammissibili.

Per un verso, infatti, si concentrano in esse censure di merito, che io qui non voglio affrontare e che nulla hanno a che vedere con la funzione della pregiudiziale quale questione incidentale nel procedimento legislativo; per un altro verso, tutte e tre le questioni pregiudiziali richiamano, sotto il profilo della costituzionalità, la recente sentenza della Corte costituzionale n. 22 del 16 febbraio 2012 e la successiva lettera che il Presidente della Repubblica ha inviato ai Presidenti delle Camere.

Ricordo, per inciso, che quella sentenza si riferisce al decreto milleproroghe dell'anno scorso, relativamente a quella norma sulla Protezione civile, che noi reputammo nel merito molto grave, che fu introdotta su iniziativa del Governo lo scorso anno e contro la quale noi ci battemmo in quest'Aula per farne dichiarare l'inammissibilità. È bene ricordarlo, perché a volte si dimentica di chi è la responsabilità degli errori normativi che si compiono.

La questione pregiudiziale QP2, presentata dai senatori Mura ed altri, assume l'eterogeneità del decreto-legge quale dato di incostituzionalità, alla stregua dei principi enunciati dalla Corte costituzionale. La questione pregiudiziale presentata dai senatori Massimo Garavaglia ed altri assume il contrasto tra gli ambiti specifici di fatto, presupposto della valutazione di necessità e urgenza, e l'elevato numero degli emendamenti quale elemento comprovante, appunto, l'eterogeneità che comporterebbe l'incostituzionalità del provvedimento. La questione pregiudiziale, presentata dal senatore Belisario ed altri, lamenta anch'essa la disomogeneità sia del testo originario che delle modifiche parlamentari.

Spiego in estrema sintesi le ragioni, oltre che dell'infondatezza di tali censure, della loro non proponibilità con lo strumento della pregiudiziale. È vero che il tema della disomogeneità, per così dire, ab origine dei decreti-legge viene affrontato dalla Corte con la sentenza che ho richiamato. Ma è altrettanto vero che l'omogeneità o la disomogeneità viene riscontrata non solo sotto il profilo dell'intrinseca coerenza del testo, ma anche dal punto di vista funzionale e finalistico. Questo dice la Corte costituzionale, ed è bene che ce lo annotiamo per il prosieguo dei nostri lavori. Tradotto, per quel che ci riguarda, significa che se questo provvedimento, come reca peraltro la sua denominazione, è finalizzato a stimolare la crescita, la concorrenza della nostra economia e se i vincoli che il nostro Paese deve rimuovere alla concorrenza ed al funzionamento complessivo del sistema economico sono tantissimi, va da sé che gli argomenti da affrontare sono e devono essere tanti. Quindi non c'è disomogeneità, perché gli argomenti da affrontare per rimuovere questi vincoli sono molteplici e, secondo alcuni senatori, appartenenti anche ai Gruppi che hanno proposto la questione pregiudiziale, dovevano essere di più, e non di meno.

Lo stesso tema della tesoreria unica, che pure ha suscitato molte perplessità e contestazioni da parte dei sindaci e che il Governo si è impegnato a rimeditare accogliendo un ordine del giorno in Commissione, è comunque finalizzato all'obiettivo della crescita della nostra economia, perché le risorse che affluiscono alla tesoreria unica sono, per previsione del testo del decreto, finalizzate a pagare una parte degli enormi crediti delle imprese nei confronti delle pubbliche amministrazioni.

In ogni caso, il vaglio di costituzionalità - per così dire - genetico dei decreti-legge non spetta all'Assemblea delle due Camere, ma al Presidente della Repubblica, che notoriamente esercita questo suo potere in modo molto rigoroso.

Altrettanto non proponibile è l'argomento relativo alla disomogeneità degli emendamenti in questa fase di discussione della questione pregiudiziale, poiché il filtro di ammissibilità deve essere esercitato non dall'Assemblea, come sappiamo bene tutti, ma dal Presidente del Senato in una fase peraltro successiva alla discussione delle questioni pregiudiziali. Pertanto, non si può dire in questa fase che è violato il principio della omogeneità perché gli emendamenti sono troppi ed inconferenti; questo si potrà dire nella fase in cui si discuterà della ammissibilità degli emendamenti. Infine, se è vero che i Presidenti delle Commissioni devono a loro volta operare questo vaglio, l'ultima parola spetta al Presidente del Senato.

Infine, signor Presidente, è singolare che ad agitare questo tema sia il Gruppo della Lega che in questa legislatura è stato quello che più di altri si è esercitato nel proporre emendamenti estranei alle materie trattate dai decreti-legge. Ne potremmo fare un elenco lunghissimo, ma non è questa la sede idonea. È stato il nostro Gruppo, signor Presidente, a battersi costantemente nel corso di questa legislatura per il rispetto rigoroso dei principi costituzionali e regolamentari sul regime di ammissibilità degli emendamenti. Lo abbiamo fatto numerose volte e lei, signor Presidente, in diverse circostanze si è mostrato sensibile alle nostre richieste e sollecitazioni, tanto che una sua lettera, quella del 7 marzo 2011, indirizzata ai Presidenti delle Commissioni, successiva ad una nostra sollecitazione in Aula, viene richiamata espressamente nella sentenza della Corte costituzionale a cui mi sono riferito.

Non c'è nulla di più urgente, signor Presidente, della necessità, in questo momento storico, di adottare nel nostro Paese misure per stimolare la crescita dell'economia, come tutti quanti sosteniamo. E questo provvedimento certo non è esaustivo, ma va in questa direzione, anche grazie al lavoro prezioso che è stato svolto in Commissione e che qui in Aula i relatori ci hanno ricordato.

Per questi motivi noi voteremo convintamente contro le questioni pregiudiziali presentate. (Applausi dal Gruppo PD).

SCARABOSIO (PdL). Domando di parlare.

PRESIDENTE. Ne ha facoltà.

SCARABOSIO (PdL). Signor Presidente, anch'io non tratterò gli aspetti di merito contenuti nelle questioni pregiudiziali presentate, ma mi limiterò esclusivamente a valutare gli aspetti giuridici dei problemi sollevati. Ritengo infatti che le questioni di merito siano già superate dalla discussione sul decreto.

Le questioni pregiudiziali si soffermano sugli articoli 41, 77, secondo comma, 117, quarto comma, 118 e 119 della Costituzione.

Per quanto riguarda l'articolo 41, è vero che si può obiettare che l'iniziativa economica privata è libera, ma essa è altresì soggetta alla legge, la quale determina i programmi ed i controlli opportuni perché l'attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali. Pertanto, si ritiene che lo sviluppo economico e la crescita attraverso una maggiore concorrenza siano una finalità fondamentale per poter porre dei limiti all'iniziativa privata. Quindi, concorrenza come motore di sviluppo. Riteniamo pertanto che l'articolo 41 della Costituzione sia assolutamente osservato.

Per quanto riguarda l'articolo 77, secondo comma, mi sembra abbastanza scontato contestare l'obiezione che il Governo non possa intervenire con decreto-legge in materia di liberalizzazioni in mancanza dei requisiti straordinari di necessità e urgenza: è tale la situazione economica che credo nessuno possa sostenere che il Governo non avesse la possibilità di intervenire ai sensi dell'articolo 77, secondo comma, della Costituzione. Credo sia del tutto evidente che il Governo dovesse intervenire, e ha fatto bene a farlo. Siamo pertanto di fronte ad una piena conformità della legittimità costituzionale di questa iniziativa legislativa.

Si contesta altresì, ai sensi dell'articolo 117, quarto comma, l'intervento sul settore del trasporto pubblico, sostenendo che in materia le Regioni hanno un potere legislativo esclusivo. In realtà, tale affermazione è sbagliata, in quanto la competenza delle Regioni nel settore è esclusivamente concorrente. Lo Stato può stabilire i principi fondamentali ed è giusto che intervenga in tal senso qualora sia necessario dare coerenza all'intero sistema di libera concorrenza. Considero pertanto un errore madornale affermare che lo Stato centrale non possa intervenire in materia di trasporto pubblico locale stante la violazione del rapporto Stato-Regioni nella ripartizione delle competenze legislative. Quindi, bene abbiamo fatto a procedere in questo modo.

Il riferimento, poi, agli articoli 118 e 119 riguarda il problema della tesoreria unica. Rilevo soltanto che è vero che i Comuni, le Province e le Regioni hanno autonomia finanziaria, ma questo se ci si ferma soltanto al primo comma dell'articolo 119. (Brusìo).

PRESIDENTE. Colleghi, non è possibile proseguire così!

SCARABOSIO (PdL). In realtà, il secondo comma dell'articolo 119 recita: «I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario».

Ora, qual è il tessuto connettivo di tutto il decreto? Lo sviluppo economico e la crescita con maggiore concorrenza: questo è il punto focale. Se riteniamo che tale principio costituisca il filo conduttore del decreto riusciamo a capire, come ben rilevato dal collega Legnini che mi ha preceduto, che tutto ciò che può essere limitato dalla sentenza n. 22 del 2012 della Corte costituzionale (che tratta la nullità sulla base della non omogeneità, dell'eterogeneità) viene a cadere, perché l'omogeneità non va vista in senso formale bensì sostanziale.

Perché questo sistema è omogeneo? Perché, dovendo trattare materie diverse, sia pure eterogenee nella sostanza ma non nella forma, e dovendo assicurare sviluppo economico e crescita, è chiaro che l'omogeneità non viene raggiunta sulla materia ma in modo diverso. Riteniamo quindi che l'articolo 35 del decreto-legge, concernente la tesoreria unica, non contrasti assolutamente con l'autonomia finanziaria dei Comuni e degli enti locali, ma sia uno strumento idoneo a far sì che lo Stato possa, come stabilisce l'articolo 119 della Costituzione, coordinare i principi di finanza pubblica, cioè controllare la finanza pubblica. E per finanza pubblica si intende non soltanto quella dello Stato ma quella di tutti gli enti locali.

Sono quindi del parere che tutto ciò che è stato evidenziato in tali pregiudiziali di costituzionalità debba essere rigettato, perché si è mantenuta la piena conformità al dettato legislativo della Costituzione. Per tali ragioni, ritengo che le questioni pregiudiziali presentate debbano essere respinte. (Applausi dal Gruppo PdL).

PRESIDENTE. Metto ai voti la questione pregiudiziale avanzata, con diverse motivazioni, dal senatore Belisario e da altri senatori (QP1), e dal senatore Mura e da altri senatori (QP2).

Non è approvata.

BELISARIO (IdV). Chiediamo la controprova.

PRESIDENTE. Senatore Belisario, il dato è evidente; comunque, procediamo alla controprova.

Ordino la chiusura delle porte. Procediamo alla controprova mediante procedimento elettronico.

(Segue la controprova).

Proclamo il risultato della controprova:

Non è approvata.