Legislatura 16ª - Aula - Resoconto stenografico della seduta n. 676 del 21/02/2012

Discussione del disegno di legge:

(3128) Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 29 dicembre 2011, n. 215, recante proroga delle missioni internazionali delle Forze armate e di polizia, iniziative di cooperazione allo sviluppo e sostegno ai processi di ricostruzione e partecipazione alle iniziative delle organizzazioni internazionali per il consolidamento dei processi di pace e di stabilizzazione, nonché disposizioni urgenti per l'amministrazione della difesa (Approvato dalla Camera dei deputati) (Relazione orale) (ore 16,37)

PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca la discussione del disegno di legge n. 3128, già approvato dalla Camera dei deputati.

I relatori, senatori Cabras e Gamba, hanno chiesto l'autorizzazione a svolgere la relazione orale. Non facendosi osservazioni, la richiesta si intende accolta.

Pertanto, ha facoltà di parlare il relatore, senatore Cabras. (Brusìo). Prego, senatore Cabras, sempre che i colleghi lo permettano.

CABRAS, relatore. Signora Presidente, il provvedimento in esame giunge presso il Senato in seconda lettura, dopo l'esame da parte della Camera dei deputati e successivamente allo svolgimento dell'audizione innanzi alle Commissioni congiunte affari esteri e difesa di Camera e Senato del ministro Terzi di Sant'Agata e del ministro Di Paola dello scorso 18 gennaio 2012.

In tale occasione si è svolto un approfondito dibattito, tanto sui singoli scenari di impiego delle Forze armate italiane nelle missioni internazionali di pace, quanto sulla tematica complessiva dell'efficacia della partecipazione alle iniziative multilaterali e dell'attività di cooperazione civile e allo sviluppo.

La discussione parlamentare sul provvedimento di proroga delle missioni interviene in un contesto particolarmente delicato in diversi scenari geopolitici e geografici. Per la prima volta la misura in esame viene adottata su iniziativa del Governo Monti. Si registra una sostanziale continuità di intenti rispetto ai precedenti Esecutivi su di una tematica sulla quale, del resto, si è creata una prassi di ampio consenso e di confronto costruttivo fra tutte le forze politiche.

Il provvedimento recupera una proiezione temporale annuale, anziché semestrale, ed è dotato quindi di un respiro maggiore a livello di programmazione degli interventi militari e civili. La misura finanziaria complessiva è di 1.403.430.465 euro.

Vorrei sottolineare che il sostegno alle iniziative di cooperazione allo sviluppo e ai processi di ricostruzione, in un'ottica di consolidamento dei processi di pace e di stabilizzazione nelle aree di intervento, è da sempre una caratteristica fondamentale della politica italiana in materia.

Venendo ai contenuti specifici del decreto-legge, mi soffermerò sul Capo II del provvedimento, sulla cooperazione civile, di specifica competenza della Commissione affari esteri.

L'articolo 7 autorizza la spesa per iniziative di cooperazione in favore dell'Afghanistan e del Pakistan dal 1° gennaio al 31 dicembre 2012, nell'ammontare di 34.700.000 euro ad integrazione degli stanziamenti già assegnati dalla legge di stabilità per il 2012.

Le modifiche apportate dalla Camera dei deputati in prima lettura all'articolo 7 chiariscono che le iniziative sono adottate dal Ministro degli affari esteri e dal Ministro per la cooperazione internazionale e integrazione d'intesa tra loro.

Al comma 3 dell'articolo 7 vengono altresì assegnati stanziamenti specifici per iniziative di cooperazione in favore di Iraq, Libano, Myanmar, Somalia, Sudan, Sud Sudan, Libia e Paesi ad essa limitrofi, con l'obiettivo di assicurare il miglioramento delle condizioni di vita della popolazione e dei rifugiati nei Paesi limitrofi, nonché il sostegno alla ricostruzione civile.

Durante l'esame in prima lettura è stato introdotto un ulteriore comma 3-bis, per cui, al fine di assicurare il coordinamento delle attività e delle iniziative, i Ministri degli affari esteri e della cooperazione, con decreti di natura non regolamentare adottati d'intesa tra loro, possono provvedere alla costituzione di strutture operative temporanee.

L'articolo 8 disciplina il sostegno ai processi di ricostruzione e di stabilizzazione nei Paesi in situazione di fragilità, di conflitto o post conflitto e per il contributo all'Unione per il Mediterraneo. La somma autorizzata per il 2012 è di 5.236.199 euro.

Ulteriori stanziamenti sono partitamente indicati per il contributo ad iniziative multilaterali delle Nazioni Unite, dell'OSCE, della NATO e dell'Unione europea. Viene finanziato inoltre lo Staff College di Torino, il Trust Fund InCE e il Comitato atlantico italiano. Viene disciplinata la messa in sicurezza delle sedi diplomatiche-consolari e l'invio in missione di personale del Ministero degli affari esteri.

L'articolo 9 disciplina come d'uso il regime generale degli interventi di cooperazione civile dal punto di vista dell'esecuzione dei lavori e del ricorso preferenziale all'impiego di risorse locali sia umane che materiali.

Vorrei infine richiamare l'inserimento nel provvedimento di un ulteriore articolo 10-bis, sulle comunicazioni al Parlamento, secondo il quale i Ministri degli affari esteri e della difesa, con cadenza quadrimestrale, rendono comunicazioni alle Commissioni parlamentari competenti sullo stato delle missioni in corso e degli interventi di cooperazione allo sviluppo e a sostegno dei processi di pace e di stabilizzazione di cui al decreto-legge. Viene in tal modo accolta l'istanza da più parti proposta di un confronto periodico e istituzionalizzato tra Governo e Parlamento sulla delicata materia delle missioni di pace.

Nel corso dei lavori presso le Commissioni riunite è stato accolto dal Governo l'ordine del giorno G/3128/1/3 e 4 a prima firma del senatore Amato, per sollecitare l'attenzione a proseguire nell'impegno sulla questione turco-cipriota.

In conclusione, per la parte di competenza della Commissione affari esteri, si propone l'approvazione del disegno di legge da parte dell'Assemblea. (Applausi dai Gruppi PD e PdL).

PRESIDENTE. Ha facoltà di parlare il relatore, senatore Gamba.

GAMBA, relatore. Signora Presidente, onorevoli colleghi, prima di indicare i tratti salienti del provvedimento per la parte riferita agli articoli da 1 a 6, che, fra quelli trattati in sede di Commissioni riunite difesa ed esteri, nel testo già approvato dall'altro ramo del Parlamento (come ricordava il collega senatore Cabras), sono quelli che riguardano le competenze del Ministero della difesa, mi sia consentito rivolgere ai colleghi un invito a riflettere sull'importanza dei provvedimenti e delle varie disposizioni che andiamo ad approvare, proprio in relazione agli ultimi recenti fatti che hanno visto - ahimè - la perdita di altre tre vite umane nel teatro afghano. Si tratta di tre nostri militari impegnati in un'operazione di soccorso di propri commilitoni, che hanno trovato la morte in un incidente di quelli che si assommano purtroppo alle perdite dovute ai combattimenti, agli attacchi e agli attentati di cui i nostri militari, segnatamente quelli presenti nello scenario afghano, sono quotidianamente oggetto.

A queste perdite si associa la grande preoccupazione per la situazione dei due marò del reggimento «San Marco», trattenuti illegittimamente - a modo di vedere del relatore che vi parla - dalle autorità indiane, a seguito di un'azione positivamente svolta nell'ambito di quel contrasto alla pirateria che alcuni militari della nostra Marina (i fucilieri del reggimento «San Marco»), imbarcati su alcune delle nostre unità mercantili, tuttora svolgono.

Questa situazione sta creando una grande preoccupazione nell'ambito non soltanto del nostro Paese, ma segnatamente delle Forze armate. Avanzo pertanto la sollecitazione, peraltro in qualche modo già raccolta dal Governo, di seguire questo caso con la massima attenzione, perché al più presto possibile i nostri militari siano riportati in Patria e siano eventualmente giudicati dall'autorità giudiziaria italiana, secondo le norme internazionali sulla giurisdizione. Come è di tutta evidenza dai molti particolari che già emergono in questi giorni, essi non sono per nulla responsabili di quello di cui vengono ingiustamente accusati, essendosi viceversa comportati nel pieno rispetto delle norme, o di alcune delle norme che sono proprio contenute anche in questo provvedimento che andiamo ad esaminare.

Il decreto‑legge adottato dal Governo e riferito alla proroga delle missioni internazionali si inserisce pienamente in una linea di continuità, per quanto riguarda l'ambito della difesa, con i precedenti provvedimenti e con l'ultimo in ordine temporale, promosso dall'allora ministro La Russa e approvato dai due rami del Parlamento. Esso presenta però una novità, che non è assoluta, ma è certamente da salutare con favore da parte del Parlamento: c'è una previsione temporale non più di 6 mesi, come normalmente era avvenuto in quasi tutte le occasioni precedenti, bensì di 12 mesi, coincidente con l'anno in corso, con indubitabili maggiori possibilità di comprensione e anche di sostegno consapevole da parte dei parlamentari sia della Camera (com'è già stato) sia del Senato.

Nel primo articolo sono ovviamente previste le autorizzazioni alla proroga della partecipazione dei militari italiani appartenenti alle varie Forze armate alle diverse missioni nei diversi scenari. I primi 16 commi dell'articolo 1 indicano partitamente la partecipazione alle diverse missioni per le Forze armate e naturalmente riportano, per ciascuna di esse, la relativa appostazione di spesa, pur rientrando in quella cifra complessiva già ricordata dal senatore Cabras. Naturalmente sono previste le diverse missioni a cui le Forze armate partecipano, con una particolare attenzione, anche in ordine temporale, alle due missioni che fanno riferimento allo scenario afghano, a cominciare da quella dell'ISAF.

Vi è poi lo scenario balcanico con la previsione della proroga per le diverse missioni in Kosovo in Bosnia-Erzegovina e negli altri Paesi, che hanno visto via via ridurre o modificare le necessità. Ovviamente vi è anche la previsione della prosecuzione della missione UNIFIL in Libano, per la quale di recente l'Italia ha avuto il nuovo riconoscimento dell'assunzione del comando complessivo della stessa missione, che aveva già tenuto per molto tempo, in passato, nella persona del generale Graziano, attuale capo di stato maggiore dell'Esercito.

Anche la Libia è contemplata: in realtà, non si tratta propriamente di una missione, ma della possibilità di impiegare militari italiani nell'opera di stabilizzazione, ricostruzione e sostegno alle neonate istituzioni governative della nuova Libia, sempre nel quadro di quanto previsto dalle corrispondenti risoluzioni dell'ONU.

Nelle norme previste, in particolare ai commi 14, 15 e 16, sono riproposte e ancora una volta indicate le autorizzazioni particolari connesse allo svolgimento delle missioni, per quanto riguarda alcune deroghe riferite alle necessità di approvvigionamenti, manutenzioni e contratti che possono essere stipulati dagli organi centrali dell'Amministrazione della difesa in Patria per far fronte alle varie esigenze ed anche a quelle sul campo in capo ai comandanti nei diversi teatri.

Complessivamente dobbiamo ricordare quanto indicato dal ministro Di Paola nel dibattito (cui ha fatto opportunamente riferimento anche il senatore Cabras), cioè che, in perfetta coerenza con quanto stabilito in precedenza, la presenza complessiva di unità militari italiane nelle diverse missioni continua progressivamente a ridursi, anche alla luce delle vicende dei Balcani e dello scenario afghano. È significativo il fatto che, rispetto all'anno 2006, quando l'attuale ministro Di Paola era capo di stato maggiore della difesa, nell'anno 2012 si conterà un numero complessivo di unità impiegate mediamente pari a circa la metà di quelle impiegate all'epoca, cioè poco più di cinque anni fa.

Ciò avviene nel rispetto di quanto stabilito con gli alleati, nell'ambito dell'evoluzione della missione principale, cioè quella in Afghanistan, che - come è noto ai colleghi senatori - vede il traguardo del 2014 per la transizione e quindi l'attribuzione delle responsabilità in materia di sicurezza e di difesa alle stesse autorità afghane e quindi alle Forze armate e alle Forze di polizia afghane e che vede in questo ambito molte delle forze militari italiane attualmente impegnate, oltre che all'appoggio alla ricostruzione e agli interventi di cooperazione e di ricostruzione civili, anche nell'azione di addestramento e di sostegno alle Forze armate nazionali e alle Forze di polizia afghane, in particolare da parte di quegli istruttori, ben noti, che - appunto - costituiscono parte preponderante di alcune di queste tipologie di missione.

Svolgono impegni in questo senso anche la Guardia di finanza, la Polizia di Stato, alcune unità della Polizia penitenziaria e dipendenti del Ministero della giustizia, come alcuni magistrati impiegati, come riproposto dai commi successivi a quelli indicati (quindi dal 19 agli ultimi dell'articolo 1), nelle missioni di appoggio, di stabilizzazione e di ricostituzione delle istituzioni giudiziarie (anche di natura penale) e di polizia, in particolare, nello scenario dei Balcani, del Kosovo e della Bosnia, in applicazione alle diverse missioni.

Un'ulteriore, per quanto già prevista, indicazione (quella assolutamente utile contenuta nell'ultimo comma dell'articolo 1) è quella che prevede il rifinanziamento specifico all'AISE (Agenzia informazioni e sicurezza esterna del nostro Paese) per le attività di intelligence a supporto e sostegno dei contingenti militari e delle forze dell'ordine nei diversi scenari. Tale previsione prevede un'appostazione di spesa doppia rispetto a quella del decreto-legge precedente per il semplice fatto che - come già anticipato - si tratta di un periodo temporale corrispondente ad un anno.

Nel successivo articolo 2 vengono riproposte e calibrate una serie di disposizioni in materia di personale, che fanno riferimento alle indennità e trattamenti particolari che, a seconda degli scenari, sono previsti per il nostro personale, militare e non, e tutta una serie di disposizioni di dettaglio, peraltro importanti, per evitare che gli stessi subiscano delle disparità di trattamento rispetto al personale in Patria normalmente impiegato nei compiti di istituto.

L'articolo 3 ripropone invece la disciplina penale alla quale in alcune fattispecie è assoggettato il personale impiegato nelle missioni. Le norme a cui si fa riferimento ricordando decreti-legge precedenti e di uguale contenuto, molto sinteticamente, fanno riferimento: all'applicazione del codice penale militare di pace per il personale impiegato in tutte le missioni con alcune particolarità e specificità introdotte da quest'Assemblea e dall'altro ramo del Parlamento in varie occasioni, in particolare in ordine alla giurisdizione esclusiva sia, per la parte dei reati militari, del tribunale militare di Roma, sia, per la parte della giurisdizione ordinaria, del tribunale penale ordinario di Roma. Ciò sempre in riferimento alla semplificazione delle norme, che altrimenti risulterebbero complesse e foriere di discussioni in ordine alle competenze, anche in ambito civile.

Sono altresì reiterate alcune norme specifiche riferite alla procedura, introdotte opportunamente dal Parlamento in occasioni precedenti, e la cosiddetta scriminante speciale, anch'essa introdotta dal Parlamento nel 2009, che prevede una garanzia per i nostri militari che utilizzino la forza e le armi in aderenza alle regole di ingaggio, agli ordini legittimamente impartiti, alle disposizioni internazionali e a tutto quanto costituisce il quadro di riferimento di questi ambiti così particolari, rischiosi e pericolosi, come ricordavamo anche poco fa.

L'articolo 4 si riferisce alle norme di contabilità. In esso si prevedono le consuetudinarie deroghe alle normative normalmente utilizzate per gli approvvigionamenti di materiali e mezzi o per la realizzazione di infrastrutture in ambito militare, che ovviamente necessitano di queste eccezioni per essere adattate al contesto degli scenari internazionali.

Nello stesso articolo, la Camera dei deputati ha introdotto un comma 1-ter che si riferisce alla impignorabilità e alla insequestrabilità di una serie di fondi messi a disposizione di funzionari della Difesa che rientrino nei contesti che dicevamo per sottrarli a possibili diverse destinazioni, che potrebbero determinare grave nocumento per la situazione complessiva.

L'articolo 5 reca a disposizioni urgenti nell'ambito della difesa. Per quanto trovi un certo collegamento complessivo con le disposizioni riferite specificamente alla proroga delle missioni internazionali, esso è costituito da una serie di disposizioni generali, alcune delle quali si riferiscono alla possibilità di transiti di personale da altri ruoli delle Forze armate nel Corpo sanitario, proprio in ragione della necessità di colmare delle vacanze a fronte invece di eccedenze di personale, e quindi di ufficiali, segnatamente, in altri ambiti; lo stesso dicasi per il Corpo del genio navale della Marina riferito alle infrastrutture, cioè a quell'insieme di ufficiali di provenienza genio civile che operano, insieme a quelli dell'Esercito, nelle strutture del genio militare della Marina, che potranno transitare tutti nell'unico Corpo del genio navale provvedendo ad una omogeneizzazione, in un contesto in cui la disparità esistente in proposito stava creando una serie di problemi.

Importanti norme sono state introdotte (come giustamente ricordavano in Commissione alcuni colleghi, compresa la senatrice Negri, qui di fronte a me), in modo tale, per un verso, da consentire per quanto riguarda l'attività degli arsenali navali e degli stabilimenti militari di mantenimento un'eccezione alle norme generali sul turnover, per far sì che il personale anche civile che debba essere assunto possa essere destinato prioritariamente agli arsenali e agli stabilimenti militari, proprio per consentire la continuità nell'azione di mantenimento e ammodernamento di molti dei mezzi che sono poi destinati ad essere impiegati nelle missioni internazionali e, per l'altro, da favorire, con riferimento all'Agenzia industrie difesa, quel processo di raggiungimento del principio della gestione economica che queste varie articolazioni stanno seguendo, garantendo anche una serie di finanziamenti per gli anni a venire, ma con quell'obiettivo preciso di riorganizzazione e di rimodulazione in senso conforme alle disposizioni generali che attualmente interessano la finanza pubblica, e quindi anche il settore della Difesa.

In questo stesso senso, ma certamente in direzione di una semplificazione delle disposizioni dal punto di vista della procedura e del rifinanziamento, sono previste dallo stesso articolo 5 disposizioni per la procedura degli approvvigionamenti e dei sistemi d'arma, che vedono una maggiore contestualità, riprendendo in un unico provvedimento, che verrà assunto dal Ministro dell'economia e delle finanze di concerto con il Ministro della difesa, al fine di snellirle, le procedure appunto riferite a questi sistemi così importanti, che attualmente vedevano una certa farraginosità nei meccanismi, tutti in qualche modo volti sì ad un controllo diversificato, ma che spesso poi finivano per portare dei forti rallentamenti nel momento in cui invece c'è necessità di incentivare questi meccanismi.

Conseguentemente, ma in maniera particolarmente significativa, è previsto dall'ultimo comma dell'articolo 5 che siano rifinanziati, attraverso il meccanismo della diminuzione dei fondi previsti in un capitolo apposito, che era quello per i programmi a contenuto di alta tecnologia, una serie di programmi particolarmente importanti, la cui interruzione, nel momento della carenza del finanziamento, avrebbe certamente prodotto molti guasti e anche una serie di possibili ripercussioni negli accordi internazionali con gli altri partner, con probabili penali che lo Stato italiano avrebbe dovuto sopportare. In particolare, si tratta di uno stanziamento pluriennale, previsto dal comma 4, di 25 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2012 al 2016 e di 125 milioni di euro per ciascuno degli anni 2017 e 2018, prevedendosi che a quest'onere si provveda mediante la riduzione dell'autorizzazione di spesa di cui all'articolo 2, comma 180, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (legge finanziaria). I programmi a cui sono destinate queste risorse sono quelli riferiti all'acquisizione del satellite SICRAL 2, degli elicotteri per il soccorso Combat-SAR, dei velivoli per l'addestramento avanzato Aermacchi M346, nonché per la realizzazione della digitalizzazione della componente terrestre (la cosiddetta Forza NEC), oltre che del Sistema di comunicazione terrestre (SICOTE) dell'Arma dei carabinieri: tutti programmi che, come si diceva, sono di particolare rilievo.

Anche l'articolo 6, che è l'ultimo del Capo I, riguardante gli ambiti di competenza della Difesa, è di particolare attualità, proprio perché reca alcune pur circoscritte modifiche alla disciplina che è stata introdotta dal Parlamento riguardo alla possibilità di imbarcare su nostre unità del naviglio mercantile in transito negli ambiti, che ben conosciamo, al largo del Corno d'Africa, nell'Oceano indiano e in quelli che purtroppo sono all'onore della cronaca proprio in questi momenti, guardie giurate, ossia personale civile, abilitato però all'uso delle armi. Proprio per questo, il provvedimento reca alcune disposizioni volte a migliorare e a consentire l'effettiva realizzazione (che, ovviamente, si sta già attuando) anche della presenza di guardie giurate in alternativa a quella del personale militare, come i fucilieri del reggimento San Marco. Viene quindi prevista una serie di norme che consentono l'imbarco delle armi pur fuori dal territorio nazionale e la presenza di questi soggetti per un periodo relativamente limitato di giorni, in corrispondenza dei tratti geografici e in archi temporali comunque limitati, che sono destinati a fronteggiare il rischio.

Credo non ci sia dubbio sul fatto che l'Assemblea debba provvedere, come sempre è stato nelle precedenti occasioni, all'approvazione a larga maggioranza di questo decreto di proroga delle missioni. I motivi sono più volte stati ricordati, e forse anche le vicende di questi giorni sono uno stimolo ulteriore perché da questo ramo del Parlamento venga, anche attraverso l'approvazione del provvedimento con la più larga maggioranza possibile, un segnale forte di solidarietà e di sostegno ai nostri militari impiegati in tutte le varie missioni, a cominciare dal sostegno alle famiglie dei caduti che abbiamo ricordato all'inizio, oltre che dei due fanti di Marina attualmente trattenuti in India per aver svolto compiutamente il proprio dovere e il proprio compito, conformemente a quanto previsto anche dal Parlamento. (Applausi delle senatrici Contini e Negri).