Legislatura 16ª - Aula - Resoconto stenografico della seduta n. 672 del 08/02/2012

Discussione delle mozioni nn. 519, 528, 541, 544 e 549 sui ritardi nei pagamenti da parte delle pubbliche amministrazioni (ore 17,25)

Approvazione di questione sospensiva

PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca la discussione delle mozioni 1-00519, presentata dal senatore Gasparri e da altri senatori, 1-00528, presentata dalla senatrice Bugnano e da altri senatori, 1-00541, presentata dal senatore Menardi e da altri senatori, 1-00544, presentata dal senatore Tedesco e da altri senatori, e 1-00549, presentata dal senatore Ranucci e da altri senatori, sui ritardi nei pagamenti da parte delle pubbliche amministrazioni.

Avverto che sono stati presentati gli ordini del giorno G1, della senatrice Bonino ed altri senatori, G2, del senatore Baldassarri ed altri senatori, e G3, del senatore Massimo Garavaglia ed altri senatori.

Ha facoltà di parlare il senatore Sacconi per illustrare la mozione n. 519.

SACCONI (PdL). Signor Presidente, signori rappresentanti del Governo, la mozione che vado brevemente ad illustrare tende a impegnare il Governo ad una migliore salvaguardia del patrimonio industriale ed occupazionale, reso precario anche da quei problemi di liquidità che si connettono alla difficile esigibilità di crediti nei confronti delle pubbliche amministrazioni.

In secondo luogo, essa è dedicata più in generale a promuovere una maggiore efficienza e responsabilità delle pubbliche amministrazioni soprattutto nei loro rapporti commerciali. Sorgono a questo proposito profili di carattere congiunturale e strutturale.

Sommariamente, ricordo che i profili di carattere strutturale si riconducono essenzialmente a due ordini di soluzioni: da un lato, gli obiettivi di più generale efficienza e responsabilità delle amministrazioni pubbliche centrali, regionali e locali, che possono essere conseguiti attraverso l'attuazione della riforma del bilancio in modo che cassa e competenza si avvicinino ad una misura fisiologica, allontanandosi da quella dimensione patologica che oggi le distanzia, attraverso l'attuazione del processo cosiddetto di spending review. Ciò significa costruire il bilancio su base zero, su effettive esigenze e non sulla spesa storica, attuando infine il federalismo fiscale attraverso la definizione, già nell'anno in corso, dei costi standard in base ai quali ridisegnare il patto della salute e dei fabbisogni standard attraverso i quali superare finalmente il criterio della spesa storica nel finanziamento delle amministrazioni locali.

Dall'altro lato, appartengono ai profili strutturali gli atti di recepimento e di attuazione della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio dell'Unione, la quale garantisce procedure accelerate per l'acquisizione di un titolo esecutivo in rapporto a crediti vantati verso le pubbliche amministrazioni e stabilisce termini inderogabili, entro certi limiti, tra imprese e tra queste e le pubbliche amministrazioni per i pagamenti dei crediti commerciali.

A questo proposito, dobbiamo confermare l'articolo 14, introdotto dalla Camera dei deputati nell'ambito della legge comunitaria, che delega il Governo agli atti conseguenti per l'attuazione e il recepimento della direttiva comunitaria.

Vengo ora ai profili congiunturali, che potremmo definire anche emergenziali. Mi riferisco ai modi con i quali assorbire lo stock di circa 70 miliardi, accumulato dalle pubbliche amministrazioni in termini di mancata erogazione rispetto a crediti accertati. Si sono discusse diverse ipotesi. Vi è, ad esempio, quella individuata nell'articolo 13 della legge di stabilità, con la quale certificare crediti liquidi ed esigibili da parte di Regioni con i conti in ordine. Si è ipotizzata ancora, nel recente articolo 35 del decreto-legge sulle liberalizzazioni, una serie di misure, per un importo di 5,7 miliardi, così lontani tuttavia dai 70 miliardi che prima ricordavo. Si sono ipotizzate compensazioni con obbligazioni di natura fiscale, o ancora erogazioni attraverso i titoli di Stato. Ma per tutte queste ipotesi sorge un problema, vale a dire l'emersione del debito commerciale nel debito pubblico sulla base dei criteri di contabilità europea applicati da Eurostat.

Credo che, oltre agli interventi, pur lodevolmente previsti nel decreto-legge sulle liberalizzazioni, e all'attuazione di quanto disposto per la certificazione di crediti liquidi ed esigibili dall'articolo 13 della legge di stabilità, il Governo possa approfondire un'ipotesi che ci permettiamo di suggerire. Mi riferisco alla possibilità di una mutualizzazione del debito commerciale delle pubbliche amministrazioni attraverso l'accantonamento a bilancio di un fondo di ammortamento che possa sostenere garanzie dello Stato su crediti nei confronti delle pubbliche amministrazioni utili ad essere scontate presso la Cassa depositi e prestiti, che a sua volta potrebbe finanziarsi presso la Banca centrale europea.

Si tratta di un percorso che appare compatibile con i criteri di contabilità pubblica applicati in sede europea e quindi non tale da determinare un'improvvisa emersione del debito commerciale nell'ambito del debito pubblico del Paese, con relative conseguenze dal punto di vista degli impegni assunti in sede di Unione europea, tenuto conto che la Cassa depositi e prestiti è correttamente collocata all'esterno delle pubbliche amministrazioni, come accade per altri istituti analoghi in Europa.

Pensiamo infatti - e con ciò ho concluso - che sia necessario non soltanto individuare soluzioni tampone di modesta portata, ma anche realizzare un assorbimento strutturale che, da un lato, consenta alle pubbliche amministrazioni di realizzare la diversa dimensione di efficienza e responsabilità cui prima facevo riferimento e, dall'altro, garantisca le nostre imprese, che vivono non solo condizioni di nota instabilità nel contesto del commercio globale, reso precario da ben note ragioni, ma anche specifiche ragioni di sofferenza legate a crisi di liquidità dipendenti dal comportamento del sistema creditizio e anche da comportamenti non più consentiti alle pubbliche amministrazioni. (Applausi dal Gruppo PdL).

PRESIDENTE. Ha facoltà di parlare la senatrice Bugnano per illustrare la mozione n. 528.

BUGNANO (IdV). Signor Presidente, il tema del ritardo dei pagamenti da parte della pubblica amministrazione per quanto riguarda l'esecuzione dei contratti pubblici è ormai da anni un tema di interesse sostanziale per gli imprenditori che operano sul nostro mercato, ma soprattutto è un vero problema che crea allarme sociale. Le imprese che stipulano contratti con la pubblica amministrazione sono da troppo tempo soggette al gravame di un onere aggiuntivo rappresentato dall'ulteriore costo che le stesse devono sostenere per far fronte al gap, spesso di proporzioni considerevoli, che si viene a determinare tra il momento della liquidazione dei costi gestionali e quello dell'incasso del corrispettivo pattuito. La conseguenza di tale fenomeno è che, sostanzialmente, si finisce con il privilegiare le grandi imprese e colpire in maniera irreversibile le piccole e le medie imprese che, lo sappiamo tutti, sono l'elemento più importante della nostra economia e che in questo modo - è già successo in molti casi - rischiano di uscire definitivamente dal sistema.

Il ritardo dei pagamenti non incide solo sul contraente privato, che si trova a sostenere un'attesa ingiustificata nella percezione dei corrispettivi dovuti, ma incide in termini negativi anche sull'indotto a valle dell'appalto, investendo le imprese subappaltatrici e subfornitrici, sulle quali i ritardi vengono ulteriormente ribaltati.

Molti Governi europei - ad esempio quello della Spagna - a fronte della gravità del problema, hanno assunto molte iniziative. La Spagna, un Paese in cui ci sono notevoli ritardi nei pagamenti, ha emanato recentemente un provvedimento volto ad accelerare il pagamento dei crediti vantati nei confronti della pubblica amministrazione.

La situazione italiana in merito ai ritardati pagamenti ha subito, se possibile, un peggioramento a seguito del sopravvenire dei vincoli imposti dal patto di stabilità interno. Spesso gli enti locali, pur in presenza di una lecita assunzione di impegni di spesa, si trovano a dover decidere se rispettare il patto di stabilità o non effettuare i pagamenti dovuti.

In tale disastrata congiuntura, sì è inserita da ultimo la nuova direttiva europea 2011/7/UE, concernente il contrasto ai ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali. Ad essa gli operatori economici italiani guardano con tanta speranza e sperano possa dare impulso a quell'opera di ristrutturazione delle insoddisfacenti procedure di pagamento della pubblica amministrazione. Una novità che aveva assunto rilievo nel nostro ordinamento era la compensazione dei crediti vantati verso la pubblica amministrazione, o meglio verso le Regioni, gli enti locali e gli enti del Servizio sanitario nazionale. Si richiedeva sostanzialmente la certificazione del credito... (Brusìo).

PRESIDENTE. Onorevoli senatori, non vi rendete conto del brusìo in Aula?

Prego, senatrice Bugnano, continui pure il suo intervento.

BUGNANO (IdV). Come dicevo, si richiedeva sostanzialmente la certificazione del credito che poteva poi essere utilizzato dall'operatore economico in termini di compensazione. Tale istituto, che avrebbe potuto dare una boccata di ossigeno ai nostri imprenditori, avrebbe dovuto entrare a regime dal 1° gennaio 2011, ma purtroppo sul tema della certificazione del credito è intervenuta in modo significativamente negativo la legge di stabilità 2012, che non solo ha escluso fra i soggetti che avrebbero dovuto sottostare a tale regolamentazione gli enti del Servizio sanitario nazionale che, come sappiamo, sono quelli più in ritardo nei pagamenti, ma soprattutto ha aumentato il termine per il rilascio della certificazione da 20 a 60 giorni.

Quindi, sostanzialmente la legge di stabilità 2012 contiene previsioni che vanno proprio nella direzione opposta a quella che tutti noi declamiamo voler essere un percorso di virtuosità dei pagamenti della pubblica amministrazione. Tutti auspichiamo che al più presto venga recepita la direttiva comunitaria, e questo è uno degli impegni che chiediamo di assolvere nella nostra mozione.

L'attuazione della direttiva comunitaria, tra l'altro, consentirà di contrastare gli effetti negativi della posizione dominante di imprese sui propri fornitori e sulle imprese subcommittenti e consentirà all'Autorità garante della concorrenza e del mercato di procedere ad indagini ed interventi per contrastare comportamenti illeciti che dovessero essere posti in essere appunto dalla pubblica amministrazione.

Voglio ricordare che fra gli altri punti significativi, e credo rilevanti della nostra mozione, vi è anche quello di prevedere una normativa, che poi sostanzialmente anche in questo caso va nella direzione dell'attuazione della direttiva comunitaria, sugli interessi di mora, relativamente ai ritardi dei pagamenti: una normativa che sia maggiormente adeguata alle esigenze delle imprese fornitrici e al contempo ponga in essere adeguati strumenti al fine di assicurare l'effettività della sua applicazione.

Poi abbiamo inserito il riferimento a una misura che, a nostro parere, servirebbe efficacemente a contrastare il fenomeno dei ritardi nei pagamenti, e cioè un intervento da parte della Cassa depositi e prestiti al fine di consentire alle imprese creditrici di realizzare una cessione pro soluto dei crediti certificati, vantati nei confronti della pubblica amministrazione a fronte ovviamente del pagamento dei medesimi da parte dei soggetti interessati, ovviamente il tutto a condizioni agevolate e con riferimento agli oneri per il cedente, per la parte pubblica debitrice: questo, per evitare un ulteriore danno economico nei confronti delle imprese fornitrici.

Signor Presidente, signori rappresentanti del Governo, credo che sul tema dei ritardi della pubblica amministrazione non vi possano essere più tentennamenti né più dilazioni. Il Governo, nel decreto liberalizzazioni, ha fatto grande vanto della misura che ha inserito, ma noi crediamo sia ben poca cosa rispetto al tema che di rilievo a livello nazionale sta mettendo in ginocchio le nostre piccole e medie imprese. Quindi, auspico che l'Assemblea possa votare a favore di queste sollecitazioni rivolte al Governo e che quest'ultimo si attivi al più presto per mettere in atto misure concrete e significative che abbiano un solo obiettivo: garantire alle nostre imprese la possibilità di conseguire pagamenti in termini ragionevoli per avere liquidità e continuare serenamente nella loro attività. (Applausi dal Gruppo IdV e del senatore Sangalli).

PRESIDENTE. Ha facoltà di parlare il senatore Menardi per illustrare la mozione n. 541.

MENARDI (CN:GS-SI-PID-IB). Signor Presidente, onorevoli colleghi, questo dibattito avviene in un momento in cui la crisi aperta è particolarmente cruda sul versante del credito alle imprese e per le imprese. Le banche non possono rafforzare il patrimonio al prezzo di inaridire il credito alle imprese. C'è scarsissima liquidità e soprattutto si sono bloccati gli investimenti. Non è possibile avere sugli investimenti a medio termine uno spread dell'8 per cento. In queste condizioni più nessuno opera. In tale scenario si inserisce la richiesta di recepire immediatamente la direttiva comunitaria che stabilisce il termine massimo di 30 giorni per i pagamenti della pubblica amministrazione e di 60 giorni per i pagamenti tra privati.

Infatti, i pagamenti nelle transazioni commerciali tra imprenditori privati e tra gli stessi e la pubblica amministrazione in Italia avvengono con ritardi enormi, ormai apertamente in spregio non solo agli usi e alle consuetudini dei settori produttivi e commerciali, ma anche alle clausole previste nei contratti. Quello dei ritardi nei pagamenti non è un problema nuovo: è sempre esistito, ma negli ultimi anni ha assunto una dimensione veramente esagerata. L'Italia è purtroppo al primo posto nella classifica negativa per i ritardi nei pagamenti, che per l'intero sistema economico rappresentano un costo quantificabile approssimativamente in 900 milioni di euro all'anno, secondo il rapporto annuale dell'Europa con Pagamenti Index. Secondo altre indagini promosse in Italia, circa l'80 per cento delle imprese dichiara di subire ritardi generalizzati nei pagamenti, con relativi aumenti nei tempi medi di incasso e connessi aumenti dei costi di ricorso al credito.

C'è poi il capitolo a parte delle amministrazioni pubbliche, nei confronti delle quali le molte ricerche ed indagini svolte ci dicono che i crediti delle imprese ammontano complessivamente a circa 70 miliardi di euro.

Nell'ultimo biennio, secondo una recente ricerca di Unioncamere Lombardia, per quasi un'impresa su due c'è stato un peggioramento dei ritardi. Per l'industria delle costruzioni, che fa capo all'Associazione nazionale costruttori edili (ANCE), il saldo in media arriva dopo 240 giorni, contro i 218 del 2010. I fornitori di opere specializzate per le costruzioni e di impianti, prodotti e servizi attendono invece circa 200 giorni. Per chi lavora in subappalto si aggiungono uno o due mesi dal pagamento della pubblica amministrazione al capo commessa. Abbiamo dei casi clamorosi, e ne cito uno per tutti: il ritardo dei pagamenti in Calabria è arrivato a 940 giorni lo scorso settembre, contro gli 813 giorni del 2010. Questo fatto e questa diversità tra Nord e Sud è una penalizzazione non solo dei cittadini e delle imprese meridionali, ma dell'intero sistema economico nazionale, comprese le imprese del Nord.

A fronte del ritardo di un pagamento, avviare un procedimento giudiziario per un'impresa rappresenta un costo immediato con un beneficio incerto e molto dilazionato nel tempo e, quindi, non risulta economicamente conveniente, soprattutto se si tratta di una piccola impresa. Qui emerge il tema dell'efficienza ed efficacia del sistema giudiziario italiano, che potrebbe meglio contribuire a favorire la crescita.

Il fenomeno dei pagamenti in ritardo ha un impatto negativo anche sugli scambi commerciali all'interno dell'Unione europea, in quanto la vendita di beni e servizi in altri Stati dove i pagamenti sono tardivi e incerti, ancorché membri dell'Unione europea, viene considerata più rischiosa. Il ricorso a strumenti di assicurazione del credito assorbe una quota notevole del margine di profitto, in particolare per le piccole imprese.

I ritardi pesano sempre di più sulla liquidità e sulla solidità finanziaria degli operatori economici coinvolti, arrivando in certi casi a comprometterne la sopravvivenza. Le piccole e medie imprese sono le più colpite dal fenomeno dei ritardi dei pagamenti anche perché, viste le difficoltà di accesso al credito, soprattutto nell'attuale periodo, caratterizzato da una crisi economica mondiale, dispongono di risorse finanziarie limitate. Ricordavo in apertura lo spread che è arrivato all'8 per cento.

La situazione in molti casi è paradossale perché proprio le piccole e medie imprese, a causa di questo malcostume, non solo subiscono ritardi ripetuti e sempre più frequenti dei pagamenti, ma loro malgrado assumono di fatto il ruolo di finanziatori delle grandi imprese e delle amministrazioni pubbliche.

Signor Presidente, chiediamo al Governo di dare un'immediata regolamentazione alla materia dei pagamenti nelle transazioni commerciali, con l'obiettivo da un lato di assicurare una giusta tutela alla parte più debole dei contratti, cioè le piccole e medie aziende e dall'altro lato di garantire l'interesse generale. Capisco che c'è un enorme problema, che non è stato risolto dal Governo precedente né da quello che ancora prima lo aveva preceduto, che è quello della collocazione a debito di questa enorme massa debitoria; tuttavia, credo che, visto che l'economia italiana è caratterizzata da una presenza capillare delle piccole e medie imprese, che ne costituiscono il vero e proprio motore, non possiamo permetterci in questo momento di togliere loro la sorgente della vita, che è appunto il credito.

Chiediamo pertanto di garantire che tale regolamentazione sia immediatamente applicabile a tutti i pagamenti derivanti da transazioni commerciali, siano esse tra privati o tra privati e pubblica amministrazione, e di recepire soprattutto, come ho ricordato, le norme europee contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali e contribuire così all'attuazione dello Small Business Act for Europe, il cui obiettivo è la realizzazione appunto di un migliore contesto giuridico e amministrativo per le piccole e medie imprese europee.

Infine, chiediamo di varare definitivamente misure volte a dare una efficace soluzione alla problematica fin qui esposta, tenendo possibilmente conto anche del nostro disegno di legge n. 2509, presentato addirittura il 29 dicembre 2010, che contiene degli utili spunti dai quali il Governo può trarre il modo per proporre una misura organica al Parlamento e risolvere definitivamente questo problema. (Applausi dal Gruppo CN:GS-SI-PID-IB).