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Legislatura 16ª - Aula - Resoconto stenografico della seduta n. 658 del 18/01/2012


RELAZIONE DEL MINISTRO DELLA GIUSTIZIA SULL'AMMINISTRAZIONE DELLA GIUSTIZIA

PROPOSTE DI RISOLUZIONE

(6-00094) (17 gennaio 2012) n. 1

GASPARRI, FINOCCHIARO, D'ALIA, RUTELLI, VIESPOLI, PISTORIO.

Approvata

Il Senato,

        udite le comunicazioni del Ministro della giustizia sull'amministrazione della giustizia, ai sensi dell'articolo 86 del regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12, come modificato dall'articolo 2, comma 29, della legge 25 luglio 2005, n. 150,

           le approva.

(6-00095) (17 gennaio 2012) n. 2

BONINO, PORETTI, PERDUCA.

Respinta. Votata per parti separate.

Il Senato,

        udite le comunicazioni del Ministro della giustizia sull'amministrazione della giustizia, ai sensi dell'articolo 86 del regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12, come modificato dall'articolo 2, comma 29, della legge 25 luglio 2005, n. 150,

        premesso che:

        la crisi della giustizia e delle carceri, a causa dei numerosi e complessi problemi cui non si è data in tanti anni adeguata risposta da parte del legislatore e del Governo, rappresenta la più grave questione sociale del nostro Paese perché colpisce direttamente milioni di persone vittime della lentezza dei processi, di condizioni di detenzione intollerabili e di reati che restano impuniti, con ciò minando alle fondamenta il principio stesso di legalità e certezza del diritto;

        è un dato oggettivo e non più un'opinione di alcuni che lo stato della giustizia nel nostro Paese abbia raggiunto livelli di inefficienza assolutamente intollerabili, sconosciuti in altri Paesi democratici, per i quali l'Italia versa, da anni ed in modo permanente, in una situazione di sostanziale illegalità, tale da aver generato numerosissime condanne da parte della Corte europea dei diritti dell'uomo;

        il diritto ad ottenere giustizia è garantito a tutti dalla Costituzione repubblicana, ma è oggi posto seriamente in discussione: le attuali condizioni degli uffici giudiziari italiani e del sistema giustizia nel suo complesso, unitamente ad una mancata riforma organica della normativa sostanziale e processuale, impediscono di fatto di assicurarlo in tempi brevi e in modo efficace;

        il Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa, nella risoluzione del 2 dicembre 2010, ha posto sotto osservazione speciale lo stato della giustizia del nostro Paese e ha ribadito che i tempi eccessivi dei procedimenti giudiziari pongono in discussione la stessa riconoscibilità nel nostro Paese di un vero e proprio stato di diritto, tutto ciò prospettando il rischio di gravi sanzioni a carico dell'Italia, con disdoro internazionale dell'immagine del Paese e vanificazione dei sacrifici sopportati dai cittadini per costruire una nazione degna di far parte del gruppo di testa della Comunità europea;

        nel settore civile i fascicoli accumulati sono oltre 5 milioni e mezzo, una montagna di carta che, secondo recenti stime, si traduce in quasi 96 miliardi di euro di mancata ricchezza (pari al 4,8 per cento del PIL). La lentezza dei processi frena la crescita per cittadini, imprese e investimenti esteri con costi enormi per il Paese; un recente studio di Confindustria ha calcolato che il solo abbattimento del 10 per cento dei tempi della giustizia civile potrebbe determinare un incremento dello 0,8 per cento del PIL. L'Ufficio studi di Confartigianato stima che la giustizia-lumaca sottrae agli imprenditori risorse per 2,2 miliardi di euro;

        in tema di competitività del sistema giudiziario, il rapporto "Doing Business 2012" della Banca Mondiale risulta addirittura impietoso, atteso che per esso l'Italia risulta essere il fanalino di coda nella Unione europea (UE) e centocinquantottesima sui complessivi 183 Paesi del pianeta. Secondo il citato rapporto, nel nostro Paese servono 1.210 giorni per tutelare un contratto (in Germania 394, in Gran Bretagna 389 e in Francia 331) ossia ben 692 giorni in più rispetto alla media dei 518 Paesi dell'Ocse. Stime della Banca d'Italia indicano un impressionante deficit pubblico giudiziario tutto da sanare e osservano che "la perdita annua di prodotto attribuibile ai difetti della nostra giustizia civile potrebbe giungere a un punto percentuale", basti pensare che le aziende straniere incassano i danni nel giro di 12 mesi, mentre quelle italiane devono aspettare in media oltre tre anni oppure accettare accordi al ribasso, e nel frattempo chiedere prestiti per sopravvivere. Per non parlare dei fallimenti, che durano in media non meno di 10 anni;

        nel settore della giustizia penale i procedimenti pendenti ammontano a circa 3.300 - cifra che sale a poco più di 5.000.000 se nella conta si includono anche i procedimenti pendenti nei confronti di ignoti. In media, ogni anno, si hanno tre milioni di notizie di reato e se a ciò si aggiunge la cifra oscura del crimine si è portati inevitabilmente a delineare uno scenario dirompente. La durata media dei procedimenti presso le Procure della Repubblica è di circa 400 giorni; quella dei processi penali davanti ai tribunali si attesta intorno ai 350 giorni, mentre i procedimenti davanti alle Corti d'appello durano in termini assoluti più di 730 giorni. Ma la situazione della giustizia penale è addirittura ben peggiore di quella che emerge da tali dati: questi, infatti, si riferiscono a medie che comprendono anche i processi che si esauriscono in pochi giorni, se non in poche ore e comunque non tengono conto del lasso temporale che intercorre, ad esempio, per la redazione del provvedimento definitorio e per la trasmissione degli atti al giudice della fase successiva;

        dall'analisi che la Corte europea dei diritti dell'uomo ha compiuto sulle proprie decisioni nel cinquantennio 1959-2010 risulta che l'Italia ha riportato 2.121 condanne, la maggior parte delle quali dovute all'eccessiva lunghezza dei processi (1.139); alla mancanza di un equo processo (238); alla violazione del diritto di proprietà (297) e alla violazione del diritto ad un ricorso effettivo (76). Il nostro Paese risulta quindi quello tra i più condannati in ambito UE; mentre rispetto alla più ampia platea dei 47 Paesi che aderiscono alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU), il nostro Paese si attesta al secondo posto superato solo dalla Turchia (Turchia 2.573; Italia 2.121, Russia 1.079);

        rispetto a tale situazione la stessa introduzione della cosiddetta legge Pinto, strumentalmente approvata al solo fine di evitare continue condanne da parte della Corte europea dei diritti dell'uomo, ha ulteriormente sovraccaricato i ruoli delle Corti di appello e, d'altra parte, per quanto è stato autorevolmente affermato, se tutti gli aventi diritto dovessero agire nei confronti dello Stato sulla base della cosiddetta "legge Pinto", lo Stato stesso sarebbe costretto a dichiarare bancarotta;

        ed invero dall'entrata in vigore della cosiddetta legge Pinto, sono stati promossi dinanzi alle Corti d'appello quasi 40.000 procedimenti camerali per l'equa riparazione dei danni derivanti dall'irragionevole durata del processo, con costi enormi per le finanze dello Stato (nel 2008 il danno per le casse dello Stato è stato di 81,3 milioni di euro, l'anno successivo è lievitato a 267 e nel 2010 ha superato i 300 milioni), il quale, inoltre, ritarda nel pagamento degli indennizzi già liquidati in via giudiziale, al punto che la stessa Corte di Strasburgo, nel comunicato stampa n. 991 del 21.12.2010, ha reso noto di aver pronunziato, in un solo mese, 475 sentenze di condanna dell'Italia per ritardati pagamenti di indennizzi e che presso di essa sono già pendenti oltre 3.900 ricorsi aventi il medesimo fondamento;

        l'oggettiva impossibilità di evadere nel settore penale un numero così elevato di carichi pendenti ha indotto in passato alcune Procure della Repubblica ad emanare circolari nelle quali viene stabilita una scala di priorità nella trattazione dei procedimenti, ciò in aperta violazione della legalità giudiziaria stabilita dal precetto costituzionale e codicistico dell'obbligatorietà dell'azione penale;

        negli ultimi dieci anni, a causa dell'eccessivo ed esorbitante numero dei procedimenti pendenti, sono stati dichiarati estinti per intervenuta prescrizione poco meno di due milioni di reati (in media, ogni anno, si registrano in Italia circa 180.000 prescrizioni con un costo per i contribuenti di poco più di 84 milioni di euro), il che ha dato vita ad una vera e propria amnistia strisciante, crescente, nascosta, di classe e non governata;

        il sistema giudiziario italiano si contraddistingue inoltre per non essere in grado di far fronte alla massa crescente dell'illegalità che pervade il Paese. La giustizia relativa ai reati minori sta addirittura scomparendo, schiacciata dalle esigenze di quella maggiore. Sicché la giustizia italiana, avendo smarrito la sua funzione di forza stabilizzante e riparatrice, non può più dare né speranza né conforto, e genera invece sofferenza. Anche da questo punto di vista i numeri confermano largamente la crisi in atto. Infatti, su circa tre milioni di delitti denunziati, quasi due terzi riguardano i furti, di cui rimangono ignoti gli autori nella misura del 97,4 per cento. Del resto anche per gli altri reati non è che vada molto meglio, giacché su omicidi, rapine, estorsioni e sequestri di persona a scopo di estorsione, la percentuale media degli autori che rimane impunita supera l'80 per cento;

        l'elevato numero dei reati che ogni anno rimangono sostanzialmente impuniti, unito all'enorme numero di processi pendenti e all'impossibilità che questi siano definiti in tempi ragionevoli, ha ormai determinato una sfiducia generalizzata dei cittadini nel sistema giustizia tale da rendere sempre più concreto il pericolo che si ricorra a forme di esercizio arbitrario delle proprie ragioni. Del resto se si pensa che ogni processo penale coinvolge un numero di persone, come imputati o parti lese, certamente superiore alle cifre sopra indicate, si ha subito la sensazione concreta dell'entità dell'interesse e del malcontento che per la giustizia hanno i cittadini. Non senza considerare le spese e i costi materiali e le ansie che i processi comportano per ciascuna delle persone coinvolte e dei loro familiari;

        le numerose condanne che ancora vengono pronunciate nei confronti dell'Italia dalla Corte europea dei diritti dell'uomo per la lesione del diritto alla ragionevole durata del processo testimoniano come le misure adottate dal nostro Paese in questi ultimi due decenni non siano risultate idonee ad assicurare il ripristino di condizioni di funzionamento dell'apparato giudiziario ritenute normalmente accettabili a livello internazionale;

        la garanzia del diritto dei cittadini alla sicurezza presuppone necessariamente un sistema giudiziario efficiente, per il cui miglioramento è necessario realizzare riforme normative organiche e stanziare risorse adeguate e idonee a realizzare un effettivo miglioramento della qualità dell'amministrazione della giustizia;

        per realizzare una seria riforma della giustizia occorre un progetto organico di interventi diretti a restituire credibilità ed efficienza all'intero sistema giudiziario, allo scopo di farlo funzionare, fornendo risposte rapide ed efficienti alle attese dei cittadini e assicurando loro una ragionevole durata dei processi civili e penali, nel rispetto dell'articolo 111 della Costituzione e senza rinunziare alle altre garanzie costituzionali;

        il sistema giudiziario, oltre che efficiente, va reso anche giusto e garantito, sicché occorre realizzare una riforma complessiva del diritto e del processo penale, il cui obiettivo sia quello di assicurare non solo l'efficacia del sistema giudiziario, ma anche l'affermazione di principi quali, tra gli altri, la terzietà del giudice, la responsabilità civile dei magistrati e il superamento del principio dell'obbligatorietà dell'azione penale;

        in particolare, per il sistema penale, è di massima importanza introdurre strumenti di deflazione del carico di lavoro degli uffici inquirenti e giudicanti quali: la depenalizzazione dei reati minori, l'introduzione dell'istituto dell'archiviazione dell'irrilevanza penale del fatto e la mediazione dei conflitti interpersonali. In questa stessa chiave assume un ruolo strategico la previsione di una clausola di necessaria offensività del fatto penale. Già da sole, queste innovazioni assicurerebbero maggiore razionalità, coerenza ed efficienza al sistema penale;

           considerato inoltre che:

        la situazione di grave crisi e sfascio in cui versa il nostro apparato giudiziario incide pesantemente sulla sua appendice ultima, quella carceraria, sicché nel contesto dato i concetti stessi di "pena certa" e di esecuzione "reale" della stessa rischiano di risultare fortemente limitativi se non del tutto fuorvianti;

        il numero elevato ed in costante crescita della popolazione detenuta, che al 31 dicembre 2011 ammontava a 67.600 unità - a fronte di una capienza regolamentare ufficiale di 45.320 posti -, produce un sovraffollamento insostenibile delle nostre strutture penitenziarie (la popolazione detenuta risulta in sovrannumero di ben 22.280 unità);

        i nostri istituti di pena stanno affrontando una fase di profonda regressione perché "affogati" e privi di funzionalità a causa dell'aumento di misure contraddittorie ed incontrollabili nell'ambito dell'esecuzione pena e del sistema penitenziario;

        sempre al 31 dicembre 2011 i condannati con sentenza definitiva risultavano essere 37.591, mentre i detenuti ristretti in custodia cautelare 28.220, di questi ben 14.260 sono in attesa della sentenza di primo grado. In pratica il 42 per cento dei reclusi - ossia una percentuale quasi doppia rispetto a quella della media europea - è in attesa di giudizio e quasi la metà di loro verrà assolta all'esito del processo; il che significa che il ricorso sempre più frequente alla misura cautelare in carcere e la lunga durata dei processi - dato abnorme e anomalia tipicamente italiana - costringe centinaia di migliaia di presunti innocenti a scontare lunghe pene in condizioni spesso illegali e disumane;

        nel corso del convegno: "Giustizia! In nome del popolo sovrano", svoltosi lo scorso 28 e 29 luglio presso il Senato della Repubblica, il dottor Ernesto Lupo, primo presidente della Corte di cassazione, ha dichiarato: "Tenere sempre presente la concreta realtà carceraria può e deve costituire un efficace antidoto all'uso non necessitato della custodia cautelare e contribuire a far diminuire il dato percentuale dei detenuti imputati, oggi ancora elevato, per quanto inferiore a quello degli anni passati. […] Il carcere, in queste condizioni, rischia di essere un fattore generatore di illegalità, in contrasto palese e inaccettabile con la sua fisionomia normativa";

        complessivamente, a febbraio 2011, i condannati ammessi ad una misura alternativa risultavano essere 16.018, dei quali 8.604 sono in affidamento ai servizi sociali, 858 in semilibertà e 6.556 in detenzione domiciliare. Tra quanti in Italia stanno scontando una condanna definitiva, il 34,4 per cento ha un residuo di pena inferiore ad un anno, addirittura il 62,9 per cento inferiore a tre anni, soglia che rappresenta il limite di pena per l'accesso alle misure alternative della semilibertà e dell'affidamento in prova, il che dimostra come in Italia il sistema delle misure alternative si sia sostanzialmente inceppato; ciò sebbene le statistiche abbiano dimostrato oltre ogni ragionevole dubbio che il detenuto che sconta la pena con una misura alternativa ha un tasso di recidiva bassissimo, mentre chi sconta la pena in carcere torna a delinquere con una percentuale vicina al 70 per cento; le misure alternative quindi abbattono i costi della detenzione, riducono la possibilità che la persona reclusa commetta nuovi reati aumentando la sicurezza sociale e sconfiggono il deleterio "ozio del detenuto" avviandolo a lavori socialmente utili con diretto vantaggio per l'intera comunità;

        il 30 per cento dei detenuti è tossicodipendente, il 20 per cento invece è affetto da patologie psichiatriche. Negli ultimi 12 anni (periodo 2000-2011) nelle carceri italiane sono morti 1.856 detenuti, e altri 700 si sono tolti la vita. Nel 2011 all'interno dei nostri istituti di pena si sono verificati 186 decessi, di cui 66 suicidi. In Italia la percentuale delle morti violente in carcere su 10.000 detenuti è pari al 10,24 per cento, negli Stati Uniti del 2,55 per cento: in pratica nelle carceri italiane le morti violente accadono con una frequenza addirittura 4 volte maggiore rispetto a quanto avviene nei famigerati penitenziari americani;

        in tale contesto si registra, inoltre, una gravissima carenza organica del Corpo di Polizia penitenziaria per circa 7.500 unità; situazione che riguarda anche il personale addetto al trattamento e alla rieducazione dei detenuti: educatori e assistenti sociali per non parlare degli psicologi, figura professionale importantissima, in via di estinzione nelle nostre carceri;

        il sovraffollamento, la mancanza di spazi, l'inadeguatezza delle strutture carcerarie, la carenza degli organici e del personale civile, lo stato di sofferenza in cui versa la sanità all'interno delle carceri, tutto ciò provoca una situazione contraria ai principi costituzionali ed alle norme del regolamento penitenziario impedendo il trattamento rieducativo e minando l'equilibrio psico-fisico dei detenuti, con incremento, negli ultimi due anni, dei suicidi e di gravi malattie; ed invero il sovraffollamento ha effetti dirompenti, tra l'altro, proprio sulle condizioni di salute dei reclusi, ai quali non vengono garantite le più elementari norme igieniche e sanitarie, atteso che gli stessi sono costretti a vivere in uno spazio che non corrisponde a quello minimo vitale, con una riduzione della mobilità che è causa di patologie specifiche;

        il sovraffollamento rischia di assumere dimensioni tali da creare addirittura problemi di ordine pubblico; in questa situazione di emergenza la funzione rieducativa e riabilitativa della pena è venuta meno; il rapporto numerico tra detenuti ed educatori e assistenti sociali ha frustrato ogni possibile serio tentativo di intraprendere e seguire, per la maggior parte dei reclusi, percorsi individualizzati così come previsto dall'ordinamento penitenziario. Tutto ciò rappresenta innanzitutto una questione di legalità perché nulla è più disastroso che far vivere chi non ha recepito il senso di legalità - avendo commesso reati - in una situazione di palese non corrispondenza tra quanto normativamente definito e quanto viene attuato in pratica ed è quotidianamente vissuto dagli operatori del settore e dai detenuti stessi;

        l'enorme tasso di sovraffollamento comporta automaticamente la fuoriuscita dalle regole minime, costituzionalmente previste, della funzione rieducativa della pena per scadere in quei trattamenti contrari al senso di umanità sanzionati non solo dal nostro ordinamento giuridico, ma anche dalla CEDU se è vero, come è vero, che recentemente lo Stato italiano è stato condannato - sulla base dell'art. 3 della Convenzione (divieto di pene o trattamenti inumani o degradanti) - a mille euro di risarcimento per aver costretto un detenuto a vivere due mesi e mezzo all'interno di una cella in uno spazio di appena 2,7 metri quadrati (Sulejmanovic c. Italia - ricorso n. 22635/03);

        nel gennaio 2010 il Ministro della giustizia aveva comunicato all'Assemblea del Senato che per affrontare la drammatica situazione del nostro sistema carcerario il Consiglio dei ministri aveva disposto la dichiarazione dello stato di emergenza per tutto il 2010: uno "strumento fondamentale", a parere del Ministro, per provvedere alla realizzazione di quegli interventi che avrebbero consentito di rispettare il precetto dell'articolo 27 della Costituzione, secondo il quale "le pene non possono consistere in trattamenti contrari al senso di umanità e devono tendere alla rieducazione del condannato";

        il cosiddetto Piano carceri per il 2010 rimane in gran parte inattuato: il primo pilastro del piano, relativo agli interventi di edilizia penitenziaria per la costruzione di nuovi padiglioni e di istituti necessari ad aggiungere oltre 20.000 posti alla dotazione disponibile, è molto lontano dall'essere realizzato: come ammesso dalla stessa amministrazione penitenziaria solamente per la creazione di 10.806 nuovi posti ci sarebbe una adeguata copertura finanziaria, senza però considerare i costi per il personale da assumere per le nuove strutture, la gestione quotidiana delle carceri, per non parlare dell'eventuale costo del lavoro dei detenuti. Si punta tutto sulla realizzazione di nuovi padiglioni da costruirsi all'interno delle mura di cinta di istituti penitenziari già esistenti occupando, quindi, spazi oggi a disposizione del personale penitenziario o della popolazione detenuta per attività sportive o ricreative che si tengono all'aperto, attività essenziali ad assicurare quel minimo di vivibilità delle attuali strutture;

        non si è ancora interamente proceduto alle duemila assunzioni di nuovi agenti di polizia penitenziaria che avrebbero dovuto costituire il terzo pilastro del piano. Inoltre, riguardo agli interventi normativi annunciati - il secondo pilastro del piano del Ministro - la legge sull'esecuzione presso il domicilio delle pene detentive non superiori un anno (legge n. 199 del 2010) sta avendo effetti trascurabili sulla popolazione penitenziaria;

        di fronte alle drammatiche condizioni di vita dei detenuti, il "piano carceri" fornisce risposte di tutta evidenza inadeguate. È indispensabile l'elaborazione e l'attuazione di un progetto che punti insieme alla riduzione della pena carceraria e, soprattutto, dell'area della penalità; occorre inoltre riavviare il sistema delle misure alternative, ripensando quel meccanismo di preclusioni automatiche che - soprattutto con riferimento ai condannati a pene brevi - ha finito per imprimere il colpo mortale alla capacità di assorbimento del sistema penitenziario; su tale versante è anche necessario rafforzare e rendere più estesa l'applicazione della detenzione domiciliare quale strumento centrale nell'esecuzione penale relativa a condanne di minore gravità anche attraverso l'attivazione di serie ed efficaci misure di controllo a distanza dei detenuti;

        intervenendo in occasione del convegno: "Giustizia! In nome del popolo sovrano", svoltosi lo scorso 28 e 29 luglio presso il Senato della Repubblica, il Presidente della Repubblica Giorgio Napolitano ha dichiarato che la giustizia "è una questione di prepotente urgenza sul piano costituzionale e civile" e che la realtà carceraria rappresenta "un'emergenza assillante, fuori del trattato costituzionale, che ci umilia in Europa e nel mondo", sollecitando quindi dalla politica "uno scatto e delle risposte";

        nel libro "Diritti e Castighi", Lucia Castellano e Donatella Stasio - rispettivamente direttrice di carcere e giornalista - hanno definito la condizione carceraria presente all'interno dei nostri istituti di pena con l'espressione "tortura legalizzata";

        in un recente saggio il dottor Alberto Gargani, Professore di diritto penale, studiando il rapporto tra sovraffollamento e violazione dei diritti umani, ha scritto che nei confronti dei detenuti vengono consumate quotidianamente forme di maltrattamento massive e seriali a causa dell'eccessivo numero delle persone ristrette all'interno degli istituti di pena;

        con riferimento alla situazione esistente all'interno dei nostri istituti di pena, nel 2006 il dottor Sebastiano Ardita - allora responsabile della Direzione generale dei detenuti e trattamento del Dipartimento dell'Amministrazione Penitenziaria (DAP) - ha dichiarato: "siamo consapevoli di versare in una situazione di grave, perdurante, quanto involontaria ed inevitabile divergenza dalle regole, per il fatto di non essere nella materiale possibilità di garantire, a causa del sovraffollamento, quanto previsto dalle normative vigenti e dal recente regolamento penitenziario" (fonte ANSA 1° marzo 2006);

        il dottor Francesco Cascini, magistrato, responsabile del servizio ispettivo del DAP, in occasione del workshop realizzato all'interno del seminario per giornalisti "Redattore Sociale" tenutosi nel novembre 2009 ha reso noto che "in tutti i Paesi europei ci sono circa 500mila detenuti, di cui 130mila in attesa di giudizio. L'Italia contribuisce con oltre 31mila detenuti. E' di gran lunga il Paese con il numero più alto di detenuti in attesa di giudizio";

        in questo contesto, le condizioni disumane in cui si espia la pena in carcere sono diventate più una forma di perpetuazione dell'ingiustizia, piuttosto che uno strumento di affermazione della certezza del diritto anche nel suo aspetto punitivo; nei nostri istituti di pena vengono recluse, infatti, soprattutto le persone meno in grado di utilizzare la pressoché paralisi del sistema giudiziario a proprio vantaggio, per esempio attraverso l'istituto della prescrizione, o gli autori dei reati collegati a fenomeni sociali come l'immigrazione e la tossicodipendenza, che lo Stato aggrava con leggi più criminogene che adeguate a risolverli;

        di fronte ad un sistema giudiziario e ad una realtà carceraria così ingiusti e così lontani dai loro veri scopi e alla luce delle gravi condizione igieniche e di vivibilità che hanno ormai trasformato la pena in una tortura legalizzata e il carcere in un sistema chiuso, sempre più patogeno e criminogeno, occorrono soluzioni immediate e radicali in grado di assicurare l'improcrastinabile rientro da parte del nostro Paese nel perimetro della legge e dello stato di diritto;

            ritenuto infine che:

        in un contesto di tale sfascio e assenza di legalità, su iniziativa dei deputati e senatori radicali eletti nelle liste del Partito Democratico, in questa Legislatura sono già state presentate e approvate risoluzioni e mozioni che hanno impegnato il precedente Governo a varare alcune importanti riforme sia in ambito giudiziario che penitenziario;

        in particolare, nella seduta del 28 gennaio 2009 la Camera dei deputati, previo parere favorevole del Governo, ha approvato una risoluzione presentata dai deputati radicali eletti nelle liste del Partito Democratico, nella quale si chiede che si dia finalmente corso ad una riforma organica della giustizia di carattere democratico e liberale, fondata su alcuni capisaldi, tra i quali: l'abolizione della obbligatorietà dell'azione penale, in modo da non assoggettare più la stessa all'arbitrio delle Procure della Repubblica; una modifica ordinamentale basata sul principio della effettiva separazione delle carriere tra magistrati inquirenti e giudicanti; la responsabilizzazione del pubblico ministero per l'osservanza delle priorità fissate; la riforma del Consiglio Superiore della Magistratura che riconduca tale consesso all'originario ruolo attribuitogli dai costituenti, sottraendolo ai giochi di corrente e all'influenza del sindacato della magistratura; la reintroduzione di severi vagli della professionalità dei magistrati nel corso dei 40-45 anni della loro permanenza in carriera; la modifica della legge sulla responsabilità civile dei magistrati, con modalità tali da garantire, ai cittadini ingiustamente danneggiati da provvedimenti del giudice o del pubblico ministero, di ottenere il risarcimento integrale dei danni direttamente dal magistrato, pur con la previsione di meccanismi volti ad eliminare il pericolo di azioni intimidatorie e strumentali; la revisione delle modalità di collocamento fuori ruolo dei magistrati e di attribuzione degli incarichi extragiudiziari, salvaguardando le contrapposte esigenze di non disperdere forza lavoro né, per contro, preziose professionalità; l'incompatibilità tra la permanenza nell'ordine giudiziario e l'assunzione di incarichi, elettivi e non, in rappresentanza di formazioni politiche; la promozione di una seria modernizzazione tecnologica degli uffici giudiziari; l'adeguamento numerico e la promozione di qualificazioni professionali degli organici del personale anche amministrativo; la notifica della natura dei termini processuali, con la previsione generalizzata di termini perentori e di sanzioni disciplinari per la loro inosservanza da parte dei magistrati; la radicale semplificazione delle modalità di modifica degli atti giudiziari; la definizione di tempi standard dei procedimenti civili e penali; la modifica delle procedure di nomina dei capi degli uffici e un potenziamento del ruolo gestionale del dirigente amministrativo dell'ufficio; una forte depenalizzazione ed una razionalizzazione delle fattispecie criminose;

        inoltre nella seduta del 12 gennaio 2010 la Camera dei deputati, previo parere favorevole espresso dal Governo, ha approvato la mozione n. 1-00288 presentata dai deputati radicali eletti nelle liste del Partito Democratico e sottoscritta da quasi cento parlamentari aderenti a pressoché tutti i gruppi politici, con la quale il precedente Esecutivo si era impegnato ad assumere iniziative, anche di carattere normativo, volte ad attuare, con il più ampio confronto con le forze politiche presenti in Parlamento, una riforma davvero radicale in materia di custodia cautelare preventiva, di tutela dei diritti dei detenuti, di esecuzione della pena e, più in generale, di trattamenti sanzionatori e rieducativi, che preveda la riduzione dei tempi di custodia cautelare, perlomeno per i reati meno gravi, nonché del potere della magistratura nell'applicazione delle misure cautelari personali a casi tassativamente previsti dal legislatore, previa modifica dell'articolo 280 del codice di procedura penale; l'introduzione di meccanismi in grado di garantire una reale ed efficace protezione del principio di umanizzazione della pena e del suo fine rieducativo, assicurando al detenuto un'adeguata tutela giurisdizionale nei confronti degli atti dell'amministrazione penitenziaria lesivi dei suoi diritti; il rafforzamento sia degli strumenti alternativi al carcere previsti dalla cosiddetta legge Gozzini, da applicare direttamente anche nella fase di cognizione, sia delle sanzioni penali alternative alla detenzione intramuraria, a partire dalla estensione dell'istituto della messa alla prova, previsto dall'ordinamento minorile, anche nel procedimento penale ordinario; l'applicazione della detenzione domiciliare, quale strumento centrale nell'esecuzione penale relativa a condanne di minore gravità, anche attraverso l'attivazione di serie ed efficaci misure di controllo a distanza dei detenuti; l'istituzione di centri di accoglienza per le pene alternative degli extra-comunitari, quale strumento per favorirne l'integrazione ed il reinserimento sociale e quindi ridurre il rischio di recidiva; la creazione di istituti «a custodia attenuata» per tossicodipendenti, realizzabili in tempi relativamente brevi anche ricorrendo a forme di convenzioni e intese con il settore privato e del volontariato che già si occupa dei soggetti in trattamento; la piena attuazione del principio della territorialità della pena previsto dall'ordinamento penitenziario, in modo da poter esercitare al meglio tutte quelle attività di sostegno e trattamento del detenuto che richiedono relazioni stabili e assidue tra quest'ultimo, i propri familiari e i servizi territoriali della regione di residenza; l'adeguamento degli organici del personale penitenziario ed amministrativo, nonché dei medici, degli infermieri, degli assistenti sociali, degli educatori e degli psicologi, non solo per ciò che concerne la loro consistenza numerica, ma anche per ciò che riguarda la promozione di qualificazioni professionali atte a facilitare il reinserimento sociale dei detenuti; il miglioramento del servizio sanitario penitenziario, dando seguito alla riforma della medicina penitenziaria già avviata con il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 1° aprile 2008, in modo che la stessa possa trovare, finalmente, effettiva e concreta applicazione; l'applicazione concreta della legge 22 giugno 2000, n. 193 (cosiddetta legge Smuraglia); l'esclusione dal circuito carcerario delle donne con i loro bambini; una forte spinta all'attività di valutazione e finanziamento dei progetti di reinserimento sociale e lavorativo dei detenuti, nonché di aiuti alle loro famiglie, prevista dalla legge istitutiva della Cassa delle ammende;

        nel corso della presente Legislatura, i deputati radicali eletti nelle liste del Partito Democratico hanno elaborato anche diverse proposte volte a tradurre in altrettanti articolati di legge i punti più rilevanti e salienti di entrambi i documenti sopra richiamati;

        tuttavia le proposte contenute tanto nella risoluzione sulla giustizia del 28 gennaio 2009 quanto nella mozione sulle carceri del 12 gennaio 2010, sono state mano a mano "differite nel tempo", più o meno esplicitamente, fino al punto, oggi, da essere apparentemente accantonate nei fatti;

        l'attuale situazione di profonda e devastante illegalità in cui versano il nostro sistema giudiziario e penitenziario non può essere affrontata con misure tanto effimere quanto intempestive sul fronte dell'edilizia penitenziaria, della depenalizzazione dei reati minori o del parziale rafforzamento delle misure alternative, ma solo con provvedimenti quali l'amnistia e l'indulto i quali avrebbero il pregio di riattivare immediatamente i meccanismi giudiziari ormai prossimi al collasso, evitando una dissennata lotta contro la prescrizione incombente, consentendo così al nostro Stato di rientrare nella legalità e di ricondurre il sistema carcerario a forme più umane, il che faciliterebbe l'avvio di quelle riforme strutturali e funzionali della giustizia capaci di impedire il rapido ritorno alla situazione attuale;

        l'amnistia e l'indulto, quindi, non rappresentano soltanto una risposta d'eccezione ed umanitaria al dramma della condizione carceraria, ma costituiscono la premessa indispensabile per l'avvio e l'approvazione di riforme strutturali relative al sistema delle pene, alla loro esecuzione e più in generale all'amministrazione della giustizia. Inoltre la loro approvazione è necessaria per ricondurre entro numeri sostenibili il carico dei procedimenti penali nonché per sgravare il carico umano che soffre in tutte le sue componenti (detenuti, personale civile, amministrativo e di custodia) la condizione disastrosa delle prigioni, perché nessuna giustizia e nessuna certezza della pena possono essere assicurate se uno Stato per primo non rispetta la propria legalità ed è impossibilitato a garantire la certezza del diritto,

           impegna il Governo:

        a dare concreta attuazione alla risoluzione n. 6-00012 approvata dalla Camera dei deputati il 28 gennaio 2009; nonché alla mozione n. 1-00288 approvata dalla Camera dei deputati in data 12 gennaio 2010;

        a prevedere scadenze certe, rapide ed improrogabili entro le quali con adeguati provvedimenti dimezzare il numero dei procedimenti penali pendenti e ricondurre il numero dei detenuti all'interno della capienza regolamentare dei nostri istituti di pena;

        a presentare per tale ultimo scopo un disegno di legge volto alla concessione di un'ampia amnistia e dell'indulto in grado, da un lato, di ridurre gran parte dell'arretrato pendente che attualmente soffoca l'amministrazione quotidiana della giustizia penale, con ciò liberando risorse umane ed economiche da riversare anche nel civile e, dall'altro, di ricondurre il sistema carcerario al rispetto del dettato costituzionale e della legalità internazionale.

(6-00096) (17 gennaio 2012) n. 3

LI GOTTI, BELISARIO, GIAMBRONE, BUGNANO, CAFORIO, CARLINO, DE TONI, DI NARDO, LANNUTTI, MASCITELLI, PARDI, PEDICA.

Respinta

Il Senato,

        udite le comunicazioni e preso atto della relazione presentata dal Ministro della giustizia, ai sensi dell'articolo 2, comma 29, lettera a), della legge 25 luglio 2005, n. 150,

          preso atto che:

        l'efficienza del sistema giudiziario e l'accelerazione dei processi, la rapidità dell'accertamento delle responsabilità penali e la predisposizione di norme e strutture tali da garantire la certezza del diritto e la certezza della pena debbono necessariamente rappresentare una priorità nell'azione governativa;

        il settore della giustizia - viceversa - nell'ultimo decennio, oltre a non aver subito alcuna riforma strutturale, corrispondente ad un impianto complessivo e strategico di rilancio, è stato sottoposto ad interventi che ne hanno gravemente limitato la funzionalità e la efficacia. La progressiva asfissia del sistema giustizia è stata realizzata dal punto di vista delle politiche finanziarie, delle dotazioni infrastrutturali, delle politiche del personale e del quadro normativo. In tale contesto si è programmaticamente rinunciato ad affrontare progetti che potevano incidere su aspetti sistematici, dando invece precedenza ad interventi di carattere disorganico. Si è così colpevolmente perduta l'opportunità di intervenire positivamente per restituire efficienza ad un servizio fondamentale per la democrazia e per la legalità;

        l'auspicio è che la fase politico-parlamentare rappresentata dal Governo Monti e dal suo profilo tecnico, possa consentire di trasformare il terreno del conflitto in un terreno di confronto costruttivo, al fine di rendere il sistema giustizia un volano positivo anche per lo sviluppo del Paese, ma tale auspicio deve rapidamente concretizzarsi in provvedimenti di segno radicalmente diverso da quelli a cui si è assistito nella parte iniziale della XVI Legislatura;

           premesso che:

        uno dei problemi più rilevanti che affligge la giustizia italiana concerne notoriamente il mancato rilancio del relativo comparto, sia in termini di investimenti che di personale. Il perdurare e l'aggravarsi di tale situazione determina riflessi inevitabilmente negativi sulla funzionalità ed efficacia del servizio reso al cittadino, a cominciare dalla ragionevole durata del processo. Il processo di digitalizzazione e di informatizzazione appare la strada maestra per velocizzare efficientemente il sistema giudiziario del Paese. Al contrario, sotto questo profilo, il panorama prevalente resta quello della dotazione di strumenti obsoleti, di assenza di programmazione che impedisce scelte di spesa oculate e a lungo termine, dell'utilizzo di programmi e sistemi che spesso non interagiscono tra di loro, mentre permane carente una politica di potenziamento, formazione e valorizzazione della professionalità del personale degli uffici giudiziari;

        il 17 gennaio 2012 il Ministro della giustizia ha presentato al Parlamento la «Relazione sull'amministrazione della giustizia in Italia». Circa l'andamento della giustizia si deve registrare il rallentamento della riduzione del numero di pendenze nel settore civile, con un calo - in buona parte dovuto al progressivo aumento dei costi di accesso alla giurisdizione - rispetto al giugno 2010 pari al 3 per cento, e la conferma che non si è ancora riusciti ad intaccare in modo significativo la durata media dei processi e dell'arretrato nel settore penale. Tali tendenze suscitano forte preoccupazione, in presenza di 5,5 milioni di processi civili e 3,4 milioni di processi penali e di tempi medi di definizione, che nel civile sono pari a 7 anni e tre mesi (2.645 giorni) e nel penale a 4 anni e nove mesi (1.753 giorni) e, soprattutto, alla luce di 2,8 milioni di nuove cause in ingresso;

        la Relazione, nell'ambito degli interventi ulteriori volti alla razionalizzazione del processo, non dedica particolare rilievo né all'istituzione dell'ufficio per il processo, né alle problematiche concernenti il personale dell'amministrazione giudiziaria e alle conseguenti iniziative da assumere in materia;

        nell'ambito dell'attuale stato delle carceri, in connessione alle problematiche condizioni dei 66.897 detenuti, 28.000 dei quali risultano in attesa di giudizio: ovvero il 42 per cento dell'intera popolazione carceraria. Non sembra che tale situazione possa essere risolta dalla sostanziale conferma - e proroga - del cosiddetto Piano carceri approvato dal precedente Esecutivo, pur prendendo atto della disgiunzione delle funzioni di Commissario straordinario da quelle di Capo del Dipartimento dell'Amministrazione penitenziaria. In tale contesto, tenuto conto dei limiti del decreto-legge n. 211 del 2011, ci si attendono interventi ben più risolutivi della pur lodevole carta dei diritti e doveri dei detenuti e degli internati, all'esame del Consiglio di Stato. Con riguardo alla giustizia minorile, nel corso del 2011 l'esame delle statistiche ha confermato il preoccupante aumento generale della presenza negli istituti di minori di nazionalità italiana;

        la Relazione conferma la scopertura di 1.317 posti nell'organico della magistratura, che sarà parzialmente compensata dal compimento delle procedure concorsuali già poste in essere. In tale ambito si rileva come si dovrà attendere marzo-aprile del 2012, per la «prima bozza operativa», concernente la revisione dei tribunali e delle relative sezioni distaccate, tenuto conto è in dirittura di arrivo il solo riassetto territoriale dei giudici di pace, approvato in prima lettura dal Consiglio dei Ministri ed è in attesa di essere inviato al CSM ed alle competenti Commissioni parlamentari per i prescritti pareri;

        con riferimento agli strumenti deflattivi, la Relazione conferma la fiducia del Governo nella «mediazione come strumento di risoluzione alternativa delle controversie civili e commerciali», ribadita dalle integrazioni apportate alla disciplina vigente dal decreto-legge n. 212 del 2011, onde potenziare la "mediazione delegata dal giudice". A tal proposito occorre rilevare che tali interventi giungono nelle more dell'attesa pronuncia della Consulta sul decreto legislativo n. 28 del 4 marzo 2010 che, sotto più profili, ha suscitato motivati dubbi sulla sua compatibilità costituzionale e comunitaria;

        in materia di contrasto all'illegalità ed alla criminalità organizzata, si rileva l'assenza di ulteriori proposte di carattere normativo, preso atto della perdurante giacenza di numerosissimi disegni di legge in tal senso all'esame delle Commissioni Giustizia del Senato e della Camera dei deputati. Con riferimento al cosiddetto "Codice antimafia" (decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159), appare errata la sua definizione emergente dalla Relazione in oggetto. Il provvedimento, in vero, nella versione finale, non contiene una «ricognizione completa delle norme antimafia di natura penale, processuale e amministrativa», come riportato dalla Relazione, bensì soltanto quelle concernenti le misure preventive;

           considerato che:

        una delle questioni cruciali per il nostro Paese, anche dal punto di vista economico, è rappresentata dalla risposta che il sistema giustizia è in grado di offrire al fenomeno della corruzione, che, oltre a determinare sacche di illegalità in ambiti pubblici e privati, costituisce una vera e propria "zavorra" per lo sviluppo e la crescita. E' evidente che una risposta a tale problema non può essere circoscritta al solo piano giudiziario, tuttavia occorre rilevare che il Consiglio d'Europa ha più volte sottolineato criticamente come la prescrizione del reati incida pesantemente, nel nostro Paese, sui processi per corruzione, invocando riforme che consentano di addivenire alle sentenze, come auspicato dal gruppo di Stati contro la corruzione del Consiglio d'Europa e dal documento dell'Ocse del 2009 per un global legal standard;

        appare grave la persistente mancata realizzazione della riqualificazione del personale amministrativo della giustizia, momento fondamentale per l'efficienza del comparto, proposto dal disegno di legge n. 579 (maggio 2008) del Gruppo Italia dei Valori del Senato. Nessun procedimento di riorganizzazione può sperare di funzionare omettendo un corretto riconoscimento delle professionalità del personale dell'amministrazione giudiziaria, il cui sviluppo di carriera è rimasto da lungo tempo bloccato, nonché un adeguato accesso di personale qualificato dall'esterno. E' quindi necessario un programma di assunzioni, mediante concorso pubblico, di un cospicuo contingente di personale ed un percorso di valorizzazione delle professionalità esistenti, concertato con le organizzazioni sindacali rappresentative dei lavoratori, nel rispetto delle indicazioni della Corte costituzionale in materia. Si consideri che il personale non ha visto riconosciuta, a differenza di quanto è avvenuto in altri settori della pubblica amministrazione, la progressione della carriera giuridica da almeno dieci anni, e si presenta, a causa dei ripetuti blocchi delle assunzioni disposti negli anni per motivi di cassa, intollerabilmente sottodimensionato e non rinnovato;

        con riferimento alla questione della revisione della geografia giudiziaria, vanno riscontrate talune problematiche recate dalla legge delega, in particolare con riferimento alla possibilità ivi prevista di sopprimere in talune realtà le sole procure circondariali, e non i tribunali di riferimento, istituendo procure intercircondariali; tale situazione, su cui si nutrono forti riserve, non consentirebbe l'esercizio della delega per lo svolgimento delle indagini, attualmente prevista nelle materie in cui è competente la cosiddetta procura distrettuale;

        il Gruppo Italia dei Valori del Senato, per dare risposte concrete ai mali effettivi della giustizia in Italia ha depositato molti disegni di legge, tutti finalizzati ad una maggiore efficienza ed incisività del sistema processuale, sia civile che penale, ritenendo prioritari per il miglioramento del servizio giustizia, interventi di riforma del regime dell'irreperibilità e del processo contumaciale. Basti citare l'Atto Senato 583 (maggio 2008) sulla certezza della pena e sui reati di maggior allarme sociale, l'Atto Senato 584 (maggio2008) recante disposizioni per l'accelerazione e la razionalizzazione del processo penale, nonché in materia di prescrizione, l'Atto Senato 1004 (settembre 2008) per la riforma del processo civile e tanti altri ancora. Questi testi, articolati e puntuali, contengono proposte capaci di incidere efficacemente sul sistema processuale e di voler offrire contributi migliorativi di assoluto rilievo. Il Gruppo Italia dei Valori del Senato ha altresì presentato, in riferimento a disegni di legge esaminati, numerosi ordini del giorno volti ad indicare e risolvere le problematiche suddette, che non hanno ricevuto la necessaria attenzione e considerazione. Parimenti, nessun riscontro concreto hanno finora avuto le proposte legislative di iniziativa parlamentare volte a rafforzare la normativa sugli illeciti societari e per il contrasto alla circolazione e all'impiego di capitali illeciti, dando finalmente autonoma rilevanza penale alle cosiddette condotte di «autoriciclaggio», come proposto dall'Atto Senato 1445 (marzo 2009) presentato dal Gruppo Italia dei Valori, in modo da punire adeguatamente l'utilizzo e l'occultamento dei proventi criminosi, da parte di coloro che hanno commesso il reato che ha generato detti proventi;

        occorre affrontare la complessa questione dei corrispettivi per le prestazioni di supporto tecnologico delle attività tecnico-investigative svolte dalle aziende che forniscono servizi ed attrezzature a noleggio per le intercettazioni telefoniche ed ambientali poste in essere dalla Polizia giudiziaria e disposte dalle Procure della Repubblica, nonché dei costi ad esso correlati. Considerato che nel nostro Paese, per le intercettazioni si spendono annualmente poco meno di 300 milioni di euro, cifra sicuramente elevata, effetto non già di un preteso abuso della prassi intercettativa che in realtà il numero delle persone effettivamente intercettate (meno di trentamila) non consente di denunciare, bensì di un poco accorto meccanismo di gestione delle risorse, dal momento che buona parte del costo è rappresentato dal noleggio delle apparecchiature preposte che, se acquistate direttamente, costerebbero, secondo gli studi dello stesso Ministero della giustizia, circa 50 milioni, a fronte di una situazione debitoria dello Stato verso le imprese del settore che ormai è giunta a sfiora i 500 milioni di euro. A ciò si aggiunga il costo di ciascuna operazione che lo Stato italiano, esempio forse unico in Europa, paga agli operatori del traffico telefonico quasi si trattasse di un qualsiasi privato cittadino. Appare pertanto opportuno riprendere il disegno di legge n. 2501, recante modifiche all'articolo 268 del codice di procedura penale in materia di impianti di intercettazione telefonica, che, sulla linea indicata dal progetto del Governo nella XV Legislatura, è finalizzato a concentrare le operazioni di captazione ed ascolto nel minor numero di strutture possibile, presso le Procure della Repubblica in modo da ridurre i soggetti che possano avere accesso alle informazioni riservate da esse emergenti e garantire conseguentemente il miglior livello di sicurezza nell'acquisizione e nel trattamento dei dati;

           considerato, ancora, che:

        con riferimento alle problematiche della situazione carceraria, non si può non rilevare il permanere di condizioni assolutamente paradossali, come quella di strutture terminata da molti anni e non ancora entrate in funzione, talune delle quali si presentano già obsolete, o come quella dei braccialetti elettronici, per la cui fornitura e gestione il Ministero della giustizia ha terminato quest'anno di pagare l'ultima rata decennale, per un totale di circa 110 milioni di euro, e che sono rimasti sostanzialmente inutilizzati. In materia di interventi urgenti per il contrasto della tensione detentiva determinata dal sovraffollamento delle carceri, il Governo ha presentato alle Camere, per la conversione in legge, un decreto-legge con il quale dispone l'aumento da 12 a 18 mesi del periodo finale di esecuzione della pena che può essere scontato presso il proprio domicilio previsto dalla legge n. 199 del 2010, aumento che appare eccessivo e presta il fianco a notevoli perplessità, in particolare in quanto consentirebbe di applicare il beneficio a soggetti che hanno ricevuto un aumento di pena in quanto recidivi. Per altri aspetti il decreto non appare efficace in quanto l'idoneità delle camere di sicurezza esistenti nel nostro Paese ai fini proposti è assai dubbia e peraltro la popolazione detenuta per meno di 30 giorni e, in gran parte per meno di 10, rappresenta in realtà quasi la metà dei reclusi;

        l'annoso ed ormai drammatico problema del sovraffollamento carcerario costituisce una questione di legalità perché nulla è più disastroso che far vivere chi non ha recepito il senso di legalità e, quindi, ha commesso reati, in una situazione di palese contraddizione tra quanto normativamente definito e quanto attuato e vissuto. Sono in aumento i suicidi in carcere, così come sono in costante aumento le aggressioni nei confronti della Polizia penitenziaria e gli atti autolesivi. Proliferano altresì le malattie infettive, vero pericolo per tutti coloro che vivono e lavorano in carcere. A questo quadro occorre fornire adeguate e concrete risposte normative, di tipo strutturale, sotto il profilo degli investimenti di adeguamento delle strutture esistenti, oltre che in riferimento alla creazione di nuovi istituti penitenziari. Esistono, paradossalmente, alcuine strutture in cui non è possibile, per diversi motivi, ospitare i detenuti, spesso costruite e lasciate vuote da molti anni: esempio emblematico è rappresentato dal penitenziario di Arghillà (Reggio Calabria), irraggiungibile perché privo di una via di accesso;

        la popolazione delle carceri continua dunque a crescere, con tutte le relative conseguenze, mentre gli agenti penitenziari sono costretti a lavorare in condizioni sempre peggiori, così come gli educatori, gli psicologi ed i medici. Il numero degli educatori è insufficiente. Risultano peraltro in aumento gli attacchi violenti al personale, che ormai in molti casi è demotivato, stanco per l'eccessivo carico di lavoro e comunque non adeguatamente retribuito. Esiste una problematica specifica connessa agli ospedali psichiatrici giudiziari italiani, che si caratterizzano per una grave situazione di sovraffollamento e fatiscenza delle strutture. Occorre procedere ad interventi finalizzati al loro definitivo e tempestivo superamento;

        valutato che l'articolo 27, comma terzo, della Costituzione sancisce solennemente che "Le pene non possono consistere in trattamenti contrari al senso di umanità e devono tendere alla rieducazione del condannato". Tale indiscutibile principio di carattere finalistico ed educativo non può identificarsi, sotto il profilo statuale, solo con il pentimento interiore, con qualsiasi pena ed in qualsiasi condizione carceraria. Deve, pertanto, intendersi come concetto di relazione, rapportabile alla vita sociale e che presuppone un ritorno del soggetto nella comunità esterna. Rieducare il condannato significa riattivare il rispetto dei valori fondamentali del giusto rapporto con gli altri; deve intendersi come sinonimo di "recupero sociale" e di "reinserimento sociale". Ciò può avvenire solo in un quadro in cui siano evitate tutte le forme mascherate di amnistia e siano assicurate la certezza del diritto e della pena;

        considerato infine essenziale il perseguimento del principio di legalità e valutata l'ineludibilità dell'efficienza del sistema giudiziario per il contrasto prioritario alla criminalità organizzata, alla corruzione ed all'evasione fiscale e, quindi, per il progresso socio-economico del Paese;

        considerato positivamente il non interesse, da parte dell'Esecutivo, a procedere all'esame di disegni di legge sostenuti dal precedente Governo, con cui si voleva introdurre il cosiddetto processo lungo, la cosiddetta prescrizione breve e la restrizione delle intercettazioni telefoniche ed ambientali;

        preso atto positivamente delle dichiarazioni del Ministro,

          invita il Governo a procedere lungo il programma tracciato, anche con attenzione alle proposte di legge già presentate, in particolare:

        ad intraprendere la strada di una riforma coerente e positiva di sistema, intervenendo sulla struttura del procedimento penale per eliminare gli ostacoli alla sua celere celebrazione, in modo da risolvere definitivamente i problemi della giustizia legati alla ragionevole durata del processo, anche in ragione dei pressanti inviti rivolti al nostro Stato ad esibire risultati concreti o piani d'azione realistici per porre rimedio alle gravi carenze strutturali. Ulteriori ritardi nell'assumere le opportune misure contribuirebbero significativamente alle accuse di violazione dei diritti umani e costituirebbero in ogni caso una seria minaccia al principio dello Stato di diritto;

        a sostenere l'esame e l'approvazione dei disegni di legge recanti interventi sistematici, tra i quali l'Atto Senato 3031 e l'Atto Senato 584 per l'accelerazione e razionalizzazione del processo penale ed in materia di prescrizione dei reati; l'Atto Senato 1004 concernente la riforma del processo civile; l'Atto Senato 838 recante revisione della disciplina processuale del lavoro; l'Atto Senato 579 per l'efficienza della giustizia per l'istituzione dell'"ufficio per il processo" e la riorganizzazione dell'amministrazione giudiziaria, nonché in materia di magistratura onoraria; l'Atto Senato 583 in materia di reati di grave allarme sociale e di certezza della pena; l'Atto Senato 581 in materia di diritto societario;

        a sostenere l'esame e l'approvazione del disegno di legge Atto Senato 850 recante la ratifica ed esecuzione della Convenzione penale sulla corruzione, fatta a Strasburgo il 27 gennaio 1999, approvato unanimemente in Commissione Giustizia ed Esteri il 7 giugno 2011;

        a sostenere altresì l'esame e l'approvazione - dando in tal modo seguito all'impegno assunto con l'ordine del giorno G1 accolto dal Governo nella seduta del Senato del 3 agosto 2010 - dei seguenti disegni di legge: l'Atto Senato 1445 in materia di "autoriciclaggio" e meccanismi di prevenzione applicabili agli strumenti finanziari; l'A.S. 2301 in materia di collaboratori di giustizia; l'Atto Senato 2199 in materia di scambio elettorale politico-mafioso; l'Atto Senato 582 in materia di assunzione nella pubblica amministrazione dei testimoni di giustizia;

        a sostenere l'approvazione dell'Atto Senato 2502 in materia di Fondo unico giustizia al fine di assegnare stabilmente il 49 per cento della totalità delle somme, e non solo di una quota parte delle stesse, al Ministero della giustizia ed al Ministero dell'interno ed il rimanente 2 per cento al bilancio dello Stato, dando concreta attuazione all'impegno, assunto con l'accoglimento di un apposito ordine del giorno (G104 del 15 dicembre 2010), a superare definitivamente il regime di ripartizione delle risorse introdotto dal febbraio 2009 aumentando le dotazioni riservate alla giustizia come previsto dell'ordine del giorno G.104 accolto nella seduta pomeridiana del Senato del 15 dicembre 2010;

        a voler favorire, per quanto di competenza, il sollecito esame del disegno di legge in materia di inasprimento delle pene ed esclusione dell'applicazione dell'istituto della sospensione condizionale della pena per reati concernenti l'evasione e l'elusione fiscale (Atto Senato 2912, Li Gotti e altri);

        a valutare positivamente la possibilità di istituire, attraverso opportuni provvedimenti, una Procura nazionale per la sicurezza sui luoghi di lavoro e, più in generale, di valutare una modifica all'articolo 19 del decreto legislativo n. 160 del 2006, nel senso di consentire la permanenza in servizio, presso lo stesso ufficio e per oltre i 10 anni, ai magistrati appartenenti a gruppi di lavoro specializzati, tenuto conto che la specializzazione nel lavoro giurisdizionale è essenziale e che l'esperienza di questi anni ha dimostrato l'efficacia dell'attività dei gruppi di lavoro specializzati che operano presso le Procure della Repubblica in tutta Italia;

        a provvedere urgentemente al reperimento delle risorse adeguate per assicurare un'efficiente e celere amministrazione della giustizia ed anche una riforma organica del processo sia civile che penale, con particolare riferimento al sistema delle comunicazioni e delle notificazioni per via telematica, in modo da consentire agli uffici giudiziari di gestire il carico degli adempimenti e di superare i ritardi nella trattazione dei processi determinati da meri problemi procedurali o formali;

        a prevedere - dando in tal modo seguito anche all'impegno assunto con l'ordine del giorno G102 accolto dal Governo nella seduta del Senato del 15 dicembre 2010 - un significativo incremento di personale nel comparto della giustizia, sia giudicante che amministrativo, con particolare riferimento ai servizi di cancelleria, assicurando inoltre un intervento urgente per garantire la verbalizzazione e la trascrizione degli atti presso tutti i singoli uffici giudiziari, quale passaggio fondamentale per lo svolgimento dei processi penali;

        a reperire le necessarie risorse finanziarie per salvaguardare i livelli retribuitivi degli operatori della giustizia e del settore carcerario, nonché - soprattutto - per l'edilizia penitenziaria, prevedendo l'ampliamento e l'ammodernamento delle strutture esistenti con piena trasparenza e nel rispetto delle normative comunitarie, assicurando l'attuazione dei piani e dei programmi a tal fine previsti da precedenti leggi finanziarie, anziché a fare ricorso soltanto a procedure straordinarie in deroga alla normativa sugli appalti di lavori pubblici;

        valutata la necessità, anche al fine di sopperire al permanere della scopertura degli uffici giudiziari, con particolare riferimento alle sedi che si trovano in aree più esposte alla criminalità organizzata, a provvedere ad una conseguente rimodulazione del numero di magistrati in distacco presso il Ministero della giustizia e presso le altre amministrazioni centrali e periferiche dello Stato;

        a riavviare il confronto con le rappresentanze sindacali del personale amministrativo e dirigenziale al fine di un confronto concreto e costruttivo sulle problematiche del settore e degli operatori; a convocare, parimenti, i sindacati di polizia penitenziaria e le rappresentanze di tutto il personale penitenziario ed a reperire adeguate risorse per consentire di colmare la grave e perdurante scopertura di organico del personale;

        ad informare il Parlamento sui lavori e i risultati del gruppo istituito con il precipuo compito di elaborare proposte di riorganizzazione dei circuiti detentivi e di possibili interventi normativi finalizzati a ridurre il sovraffollamento carcerario;

        a voler mettere in atto ogni iniziativa volta alla predisposizione di strategie di investimenti di lungo periodo volte alla informatizzazione e digitalizzazione del comparto giustizia;

        a fornire al Parlamento un elenco completo delle strutture penitenziarie già edificate e pronte all'utilizzo che, tuttavia, non sono state ancora rese operative, evidenziando le motivazioni che sottostanno al mancato utilizzo delle stesse e le misure che si intende assumere per rimuovere immediatamente gli ostacoli;

        a disporre le opportune verifiche all'interno degli istituti penitenziari - compresi gli ospedali psichiatrici giudiziari, in vista del loro definitivo superamento - al fine di accertare che le condizioni strutturali, le risorse economiche e strumentali disponibili assicurino che non sia posta in essere alcuna violazione del diritto a non subire trattamenti degradanti o vessatori di natura fisica o psicologica;

        a valutare il prioritario adattamento delle strutture esistenti, ove possibile, in luogo della moltiplicazione di procedure speciali e derogatorie alla vigente normativa edilizia e delle opere pubbliche;

        a valutare, in tale contesto, anche l'opportunità di una diversa utilizzazione di immobili ad uso penitenziario siti nei centri storici che si rivelino non adattabili procedendo alla realizzazione di nuovi e moderni istituti penitenziari in altri siti, assicurando sempre nell'affidamento dei lavori il pieno rispetto della normativa nazionale e comunitaria vigente;

        a reperire le necessarie risorse finanziarie per salvaguardare i livelli retribuitivi degli operatori della giustizia e del settore carcerario, nonché per l'edilizia penitenziaria prevedendo, nel rispetto della normativa vigente, la realizzazione di nuove strutture solo ove necessario e, con priorità, l'ampliamento e l'ammodernamento di quelle esistenti che siano adattabili, assicurando anche l'attuazione dei piani e dei programmi a tal fine previsti da precedenti leggi finanziarie, in luogo del ricorso a procedure straordinarie in deroga alla normativa sugli appalti di lavori pubblici;

        ad incoraggiare un significativo miglioramento della qualità di preparazione del personale penitenziario adibito alla custodia a qualsiasi livello gerarchico, attraverso processi di formazione che non si fermino alla fase iniziale di impiego ma accompagnino l'operatore lungo l'intera sua attività lavorativa, e che abbiano tra i propri obiettivi quello di istruire in merito ai diritti umani e ai meccanismi di prevenzione delle loro violazioni, nonché ai percorsi di reinserimento sociale delle persone detenute. Una cultura della Polizia penitenziaria improntata in questo senso, oltre ad apportare un beneficio all'intero sistema e a dargli un indirizzo più attento al trattamento in generale, eviterebbe inutili conflittualità spesso all'origine di rapporti disciplinari ostativi di benefici penitenziari e modalità alternative di espiazione della pena;

        a convocare i sindacati di Polizia penitenziaria e le rappresentanze di tutto il personale penitenziario al fine di un confronto concreto e costruttivo sulle problematiche delle carceri e degli operatori;

        ad assumere iniziative per lo stanziamento di fondi necessari per completare l'organico degli operatori, compresi psicologi ed educatori, previsti dalla pianta organica attualmente vigente presso il Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria, considerato che lo sforzo economico da sostenere è esiguo ma necessario per far funzionare meglio ed in modo più umano una branca importantissima del nostro sistema giustizia, che non può più attendere;

        a sostenere iniziative al fine di promuovere, con adeguati provvedimenti organizzativi e di finanziamento, l'attuazione del diritto al lavoro in carcere, sotto il profilo educativo e, più in generale, sotto quello economico, anche attraverso l'utilizzo di cooperative esterne, sulla base di positive esperienze già registrate in altri Paesi dell'Unione europea;

        ad informare il Parlamento sull'attuale ed effettivo stato di utilizzo degli strumenti tecnici di controllo a distanza dei soggetti condannati agli arresti domiciliari ovvero all'obbligo di dimora (cosiddetti braccialetti elettronici) sulle verifiche dell'efficacia di tali strumenti, sui costi unitari dei braccialetti in questione e sulle condizioni contrattuali per il loro utilizzo;

        a preservare e potenziare l'attuale strutturazione ed organizzazione della giustizia, evitando ed impedendo lo smembramento con il passaggio delle professionalità in carico ad essa ad altri rami dell'amministrazione della giustizia, che non ne trarrebbero vantaggio data l'esiguità del numero di unità di personale, adeguatamente modellando il decreto attuativo della ristrutturazione del settore in modo da perseguire quell'obiettivo;

        a potenziare il settore fornendolo degli strumenti operativi e finanziari necessari per perseguire l'obiettivo del recupero sociale di cittadini particolarmente vulnerabili ed indifesi anche a cagione della loro età minore.

(6-00097) (17 gennaio 2012) n. 4

MURA, DIVINA, CASTELLI.

Respinta (*)

Il Senato,

        udite le comunicazioni del ministro Guardasigilli sull'amministrazione della giustizia, ai sensi dell'articolo 86 del regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12, come modificato dall'articolo 2, comma 29, della legge 25 luglio 2005, n. 150,

          premesso che:

        risulta necessario dare corso in via prioritaria ad una riforma organica della giustizia per realizzare un effettivo miglioramento della qualità dell'amministrazione della giustizia, che al contempo garantisca ai cittadini il diritto a poter usufruire di un sistema giudiziario efficiente;

        sono pendenti oltre 5 milioni di cause civili e oltre 3 milioni e mezzo di processi penali, cosicché uno dei problemi più impellenti che affliggono la giustizia italiana concerne la ragionevole durata del processo, in applicazione dell'articolo 111 della Costituzione e dell'articolo 6 della Convenzione europea sui diritti dell'uomo concernente il diritto ad un processo equo;

        stupisce che il primo intervento del Ministro della giustizia sia stato quello di affrontare in modo settoriale l'emergenza carceri attraverso il decreto-legge 22 dicembre 2011, n. 211, mentre, al contrario, ragioni di opportunità dettate dall'attuale crisi del "sistema Paese" avrebbero dovuto determinare un impegno immediato per il rilancio del comparto giustizia sia in termini di investimenti che di personale, onde garantire al cittadino un servizio efficiente e funzionale che, oltretutto, contribuisce in modo significativo allo sviluppo e alla competitività economica delle imprese e del Paese;

        attraverso la riforma del processo civile, il precedente Governo ha dettato proposte innovative per migliorare l'efficienza processuale e garantire la speditezza della causa, tanto da far registrare una sensibile diminuzione dell'arretrato civile, come riconosciuto in occasione dell'inaugurazione dell'anno giudiziario scorso;

        analogamente è avvenuto in tema di risoluzione alternativa delle controversie, più esattamente con la conciliazione e mediazione, con cui sono stati razionalizzati gli strumenti utili a deviare una parte del contenzioso verso sedi diverse dalla giurisdizione, con la creazione di una disciplina generale di riferimento sulla quale declinare le diverse discipline di settore, dove l'eccessiva eterogeneità del quadro normativo aveva finito per incidere negativamente sulle capacità deflattive di queste forme di tutela;

        sul fronte della politica penitenziaria, come sopra sottolineato, le urgenti misure appena varate con il decreto-legge che, ad avviso del Ministro, dovrebbero servire a deflazionare in modo significativo la popolazione degli istituti di pena, risultano poco funzionali;

        considerato che le camere di sicurezza - che dovrebbero ospitare, entro 48 ore dal fermo di polizia, persone arrestate per reati minori e in attesa di giudizio - sono poche ed inadatte ad ospitare i detenuti in condizioni minime di dignità, ed inoltre le Forze di polizia non sono organizzate né attrezzate per la custodia degli arrestati, ne consegue che la soluzione prospettata dal Ministro per l'emergenza carceri comporterà conseguenze gravose soprattutto per le Forze di polizia ed i carabinieri;

        considerato inoltre che il Ministro, tra i primi interventi proposti con il decreto-legge 22 dicembre 2011, n. 212, recante "Disposizioni urgenti in materia di composizione delle crisi da sovraindebitamento e disciplina del processo civile", attualmente all'esame della 2a Commissione permanente (Giustizia) del Senato, ha mostrato di non saper superare il periodico ricorso alle proroghe - seppur urgenti e necessarie - per il personale della magistratura onoraria, mentre sarebbe stato più opportuno proporre una definitiva soluzione dei problemi di questa indispensabile categoria di operatori del diritto;

        evidenziato che la professione forense deve essere considerata nella sua specificità di figura professionale, e pertanto ogni intervento riformatore deve tutelare l'indipendenza e l'autonomia, oltre ad innovare le condizioni di accesso e i requisiti di preparazione ed irrobustirne le verifiche deontologiche, ponendola al riparo da interventi settoriali varati in un'ottica esclusivamente "economicistica" come si deduce dalle anticipazioni delle future iniziative legislative,

           non le approva e impegna il Governo in materia di amministrazione della giustizia:

        a dare corso ad una riforma del processo penale che dovrebbe contenere alcuni punti irrinunciabili, come l'attenuazione o l'abolizione dell'obbligatorietà dell'azione penale, in modo da non assoggettare la stessa all'arbitrio delle procure; una modifica ordinamentale basata sul principio dell'effettiva separazione delle carriere tra magistrati inquirenti e giudicanti; la revisione della legge sulla responsabilità civile dei magistrati per garantire ai cittadini, ingiustamente danneggiati da provvedimenti giudiziari, il risarcimento integrale dei danni subiti, con clausole di salvaguardia tese ad evitare il pericolo di azioni intimidatorie e strumentali;

        ad assumere ulteriori iniziative per semplificare il processo civile tali da assicurare la ragionevole durata dei processi, con la garanzia però della speditezza, concentrazione e accuratezza nella trattazione delle cause;

        ad attivare immediatamente la Scuola superiore della magistratura con sede nella città di Bergamo, istituita con decreto legislativo 30 gennaio 2006, n. 26, del Ministro della giustizia pro tempore Roberto Castelli, secondo le modalità definite nel protocollo d'intesa firmato dal Ministro pro tempore Angelino Alfano con i rappresentanti della Provincia e del Comune di Bergamo il 29 settembre 2008;

        a presentare un progetto di riforma complessiva della magistratura onoraria, prevedendo ai sensi del comma 2 dell'art. 106 della Costituzione la nomina elettiva degli stessi, per la definizione delle problematiche dei giudici non togati, che amministrano parte cospicua del contenzioso sia civile che penale e rappresentano un fondamentale ed indefettibile pilastro della giurisdizione, garantendo la soluzione dei processi in tempi brevi, pur ricevendo retribuzioni inadeguate in rapporto all'alta funzione svolta al servizio dello Stato e del cittadino;

        ad assicurare l'effettività del sistema sanzionatorio, soprattutto in riferimento a reati particolarmente gravi, facendo sì che la pena detentiva irrogata sia effettivamente scontata, e al contempo ad assumere iniziative normative per introdurre specifiche sanzioni sostitutive di attività sociale, fondamentali per attribuire alla pena una reale valenza rieducativa, utile al reinserimento sociale del reo, ferma restando l'inflessibilità nell'applicazione dell'articolo 41-bis per ogni forma di criminalità organizzata di tipo mafioso;

        a reperire le risorse finanziarie necessarie a salvaguardare i livelli retributivi degli operatori della giustizia ad ogni livello (anche del settore carcerario), nonché per l'edilizia penitenziaria, prevedendo nuove strutture o l'ampliamento e l'ammodernamento di quelle esistenti, assicurando anche l'attuazione dei piani e dei programmi a tal fine previsti da precedenti leggi finanziarie;

        a promuovere, in tempi rapidi, l'auspicata riforma dell'ordinamento forense giacente in Parlamento per garantire all'avvocatura un ruolo in linea con la normativa comunitaria e con la funzione prevista dalla Carta costituzionale, contemporaneamente stralciando le norme che riguardano tale tema dai provvedimenti di urgenza.

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(*) La parte evidenziata in neretto è preclusa dall'approvazione della proposta di risoluzione n. 1