Legislatura 16ª - Aula - Resoconto stenografico della seduta n. 637 del 17/11/2011

premesso che:

con il termine "sito contaminato" ci si riferisce a tutte quelle aree nelle quali, in seguito ad attività umane svolte o in corso, è stata accertata un'alterazione delle caratteristiche qualitative dei terreni, delle acque superficiali e sotterranee, le cui concentrazioni superano quelle imposte dalla normativa. Secondo il recente rapporto bonifiche 2011 di Greenpeace, i Siti d'interesse nazionale (Sin), ovvero quelle aree in cui l'inquinamento di suolo, sottosuolo, acque superficiali e sotterranee richiede interventi di bonifica, nella Penisola coprono quasi il 3 per cento del territorio nazionale : 1.800 chilometri quadrati di aree marine, lagunari e lacustri e 5.500 chilometri quadrati di aree terrestri. I comuni inclusi nei Sin sono oltre 300, e comprendono circa 9 milioni di abitanti. A livello regionale il primato è della Lombardia, con 7 Sin, seguita dalla Campania con 6, da Piemonte e Toscana con 5, da Puglia e Sicilia con 4. La Campania e la Sardegna sono invece le regioni dove ci sono le aree contaminate più vaste (in totale 445.000 ettari in Sardegna e 345.000 ettari in Campania). Oltre ai siti nazionali ci sono quelli di interesse regionale, molto più numerosi;

dal citato rapporto emerge che, nonostante i Sin siano stati individuati e classificati sin dal 1998, le operazioni di bonifica procedono a rilento. Oltre al contenzioso, vi sono problemi di fondi e, come per il settore dei rifiuti, prevale il modello della gestione emergenziale. I Sin attualmente sono 57 e comprendono: a) 46 aree produttive significative: grandi poli industriali nazionali, in gran parte ancora attivi, in particolare nei settori chimico, petrolifero e siderurgico, realtà che versano spesso in crisi produttiva e/o occupazionale; presenza di grandi imprese e di piccole e medie imprese che, essendo incluse nel perimetro del Sin, sono sottoposte ai vincoli e agli obblighi di bonifica imposti dalla normativa ambientale di riferimento (art. 252 e seguenti del decreto legislativo n. 152 del 2006); b) 26 aree costiere o lagunari (16 con aree portuali); c) 12 aree ad elevato pregio naturalistico; d) 6 aree di preminente interesse archeologico;

la legislazione in materia di bonifica di siti contaminati si rinviene nelle norme in materia ambientale di cui al decreto legislativo n. 152 del 2006 e precisamente nella Parte IV, Titolo V, artt. 239-253, e relativi allegati; la definizione delle competenze in relazione a quanto disposto dalla Parte IV è contenuta agli articoli dal 195 al 198 del Titolo I, Capo II. La normativa di settore definisce le procedure, i criteri e le modalità per lo svolgimento delle operazioni necessarie per l'eliminazione delle sorgenti dell'inquinamento e comunque per la riduzione delle concentrazioni di sostanze inquinanti, in armonia con i princìpi e le norme comunitarie, con particolare riferimento al principio "chi inquina paga" (articolo 239 rubricato "Principi e campo di applicazione");

in base al decreto legislativo n. 152 del 2006 sono "siti potenzialmente contaminati" i siti nei quali uno o più dei valori di concentrazione degli inquinanti risulti superiore ai valori-limite dell'allegato 5 denominati "concentrazioni soglia di contaminazione - CSC" (art. 240, comma 1, lettera d)); sono "siti contaminati" i siti nei quali risultino superati i (diversi) livelli di contaminazione, denominati "concentrazioni soglia di rischio- CSR", da determinare caso per caso tramite l'analisi di rischio (art. 240, comma 1, lettera e)). L'obbligo di bonifica sussiste solo se il sito risulta contaminato oltre le CSR; l'obbligo di avviare la procedura scatta invece "al verificarsi di un evento che sia potenzialmente in grado di contaminare il sito" (art. 242, comma 1). Procedura volta a verificare se siano state superate le CSC e, in caso positivo, se siano state superate (anche) le CSR;

l'articolo 242 rubricato "Procedure operative ed amministrative", dispone al comma 1 che al verificarsi di un evento che sia potenzialmente in grado di contaminare il sito, il responsabile dell'inquinamento mette in opera entro ventiquattro ore le misure necessarie di prevenzione e ne dà immediata comunicazione ai sensi e con le modalità di cui all'articolo 304, comma 2. La medesima procedura si applica all'atto di individuazione di contaminazioni storiche che possano ancora comportare rischi di aggravamento della situazione di contaminazione. Il soggetto responsabile della potenziale contaminazione è individuato dalla Provincia a seguito di comunicazione di organi di controllo: l'art. 244 prevede che le pubbliche amministrazioni che nell'esercizio delle proprie funzioni individuano siti nei quali accertino che i livelli di contaminazione sono superiori ai valori di CSC, ne danno comunicazione alla regione, alla provincia e al comune competenti. La Provincia, dopo aver svolto le opportune indagini volte ad identificare il responsabile dell'evento di superamento e sentito il comune, diffida con ordinanza motivata il responsabile della potenziale contaminazione a provvedere. Se il responsabile non sia individuabile o non provveda e non provveda il proprietario del sito né altro soggetto interessato, gli interventi necessari sono adottati d'ufficio dal comune e, ove questo non provveda, dalla Regione. L'art. 245 rubricato "Obblighi di intervento e di notifica da parte dei soggetti non responsabili della potenziale contaminazione" al comma 2 dispone che il proprietario o il gestore dell'area che rilevi il superamento o il pericolo concreto e attuale del superamento della CSC deve darne comunicazione alla regione, alla provincia ed al comune territorialmente competenti e attuare le misure di prevenzione. Sarà poi compito della provincia, sentito il comune, provvedere all'identificazione del soggetto responsabile al fine di dar corso agli interventi di bonifica;

con la motivazione dell'insorgere di un forte contenzioso, l'articolo 2 del decreto-legge n. 208 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 13 del 2009 ha introdotto il ricorso all'atto transattivo secondo le modalità indicate nell'accordo di programma, originariamente fondato sul diritto e sulla prassi consuetudinaria: nell'ambito degli strumenti di attuazione di interventi di bonifica e messa in sicurezza di uno o più Sin, è prevista una specifica disciplina al fine della stipula di una o più transazioni globali, con una o più imprese interessate, pubbliche o private, in ordine alla spettanza e alla quantificazione degli oneri di bonifica, degli oneri di ripristino, nonché del danno ambientale di cui all'articolo 18 della legge 8 luglio 1986, n. 349, e all'articolo 300 del decreto legislativo n. 152 del 2006, e degli altri eventuali danni di cui lo Stato o altri enti pubblici territoriali possano richiedere il risarcimento. Su quest'ultima norma occorre rilevare come essa consenta la possibilità di chiudere le vertenze in atto sul danno ambientale complessivo, compresi i danni causati all'ambiente "esterno" ai siti contaminati, inibendo qualsiasi altra azione di responsabilità;

l'allegato 3 alla Parte IV del decreto legislativo n. 152 del 2006 definisce i criteri generali per la scelta e la realizzazione delle varie tipologie di intervento in relazione allo stato di contaminazione e di utilizzo del sito ed in particolare prevede le seguenti misure: messa in sicurezza d'urgenza, messa in sicurezza operativa, bonifica e ripristino ambientale. La messa in sicurezza permanente è costituita da un insieme di interventi che possono realizzarsi su siti contaminati non interessati da attività produttive in esercizio al fine di renderli fruibili per gli utilizzi previsti dagli strumenti urbanistici. La definizione degli obiettivi di bonifica/messa in sicurezza permanente, determinati dall'analisi di rischio sito specifica, tiene conto anche della specifica destinazione d'uso del sito. L'allegato 2 alla Parte IV dello stesso decreto legislativo n. 152 del 2006 definisce invece i criteri per la caratterizzazione dei siti contaminati e ne individua le fasi;

per quanto articolato e complesso, il quadro normativo sopra descritto mantiene forti criticità, che si riflettono nel mancato completamento delle operazioni di bonifica. Significativa, in quanto complementare ad analoga situazione nel settore dei rifiuti, è la prevalenza del modello emergenziale, che non garantisce quasi mai la risoluzione dei problemi per i quali viene dichiarato. Il decreto legislativo n. 22 del 1997, cosiddetto decreto Ronchi, all'art. 51-bis , definiva il reato di "omessa bonifica". Questo reato è stato riformulato dall'art. 257 del decreto legislativo n. 152 del 2006 in modo talmente complesso da rendere concretamente assai difficile la sua punizione. Di fatto è stato eliminato il reato di non partecipazione al procedimento di bonifica. A dieci anni dall'adozione del regolamento di cui al decreto del Ministro dell'ambiente n. 471 del 1999, che fissava le procedure per l'effettuazione delle bonifiche, i risultati sono dunque complessivamente molto deludenti. Il rapporto 2009 di Confindustria sulle bonifiche ha infatti affermato che la superficie bonificata nei Sin è praticamente nulla. Infatti, solo su 22 siti su 57 risultano effettuati interventi più rilevanti;

con riferimento ai provvedimenti legislativi di natura finanziaria per il 2011, lo stanziamento complessivo di competenza iscritto nello stato di previsione del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare per il 2011 ammontava a 513,9 milioni di euro. Rispetto al dato assestato si registrava, quindi, una diminuzione di ben 232,7 milioni di euro (con una riduzione pari al 31,2 per cento). In base a quanto riportato nell'Ecobilancio allegato al disegno di legge di bilancio per l'anno finanziario 2012 le risorse stanziate dallo Stato per la spesa primaria per la protezione dell'ambiente ammontano a circa 1,9 miliardi di euro nel 2012, appena lo 0,41 per cento della spesa primaria complessiva del bilancio dello Stato. Ciò significa una riduzione del 20 per cento nel 2012, che supererà il 30 per cento nel 2014. A fronte dei 164,3 milioni di euro a disposizione per il 2011, il Ministero dello sviluppo economico aveva presentato nel 2008 un Progetto strategico speciale (PSS) - Programma straordinario nazionale per il recupero economico produttivo di siti industriali inquinati, con dotazione di ben 3 miliardi di euro. Il progetto derivava dalla delibera CIPE n. 166 del 21 dicembre 2007 relativa all'attuazione della politica regionale unitaria, comunitaria e nazionale, definita nel Quadro strategico nazionale (QSN) 2007-2013 nel quadro dei Fondi Strutturali UE. La delibera assegnava al PSS risorse pari a 2.149,269 milioni di euro per la realizzazione di interventi nelle Regioni del Mezzogiorno, cui si sommava l'ulteriore assegnazione di 409,731 milioni di euro a valere sulle risorse di interesse strategico nazionale per la Priorità 3 (in integrazione con la Priorità 7) del QSN. Nella legge 12 novembre 2011, n. 183 (legge di stabilità per il 2012), viene operato un taglio pesante all'accantonamento per bonifiche e difesa del suolo previsto nel 2012 dalla legge n. 220 del 2010 (legge di stabilità per il 2011). La legge di stabilità precedente aveva stabilito che, a partire dall'anno 2012, fossero accantonati a questo scopo 210 milioni di euro, mentre nella legge di stabilità per il 2012 sono previsti soltanto 75.833.000 euro per il 2012, 202.022.000 euro per il 2013 e 196.634.000 euro per il 2014. Le progressive manovre economiche hanno di fatto azzerato quel complesso di risorse, rimasto dunque solo sulla carta. Per realizzare gli interventi nei 25 siti prioritariamente individuati, occorrerebbero almeno 1.558,2 milioni di euro,

impegna il Governo:

a promuovere le opportune iniziative, anche di carattere legislativo, volte a finalizzare inequivocabilmente le bonifiche alla eliminazione dei fattori inquinanti e alla restituzione delle aree dei Sin ad usi relativi alla produzione di beni e servizi sostenibili, proponendo l'abrogazione delle disposizioni che escludono il coinvolgimento degli altri soggetti interessati, con particolare riferimento a cittadini, enti locali, sindacati ed associazioni, in modo da trasformare le bonifiche da problema in opportunità;

a fissare, in coordinamento con le autonomie territoriali, un cronoprogramma stringente per l'ultimazione delle bonifiche stesse, informando regolarmente il Parlamento dell'impiego delle risorse all'uopo stanziate e dei risultati conseguiti;

a porre in essere le necessarie misure volte al superamento del prevalente modello della gestione commissariale ed emergenziale delle bonifiche;

a provvedere alla realizzazione di un Piano nazionale per le bonifiche dei Sin, con investimenti certi e con la fissazione di elevati standard di efficienza e sostenibilità ambientale per il riutilizzo delle aree;

a potenziare i sistemi di monitoraggio e controllo della qualità ambientale dei siti ed i controlli sulla salute dei cittadini che vivono e lavorano in prossimità dei siti da bonificare.

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