Legislatura 16ª - Aula - Resoconto stenografico della seduta n. 487 del 18/01/2011

RUSSO (Misto-ApI). Signor Presidente, onorevole Ministro, la giustizia in Italia è fortemente malata ed ha bisogno di una forte e rapida cura per restituire ai cittadini il necessario servizio giustizia, elemento essenziale di una democrazia reale, e allo Stato la sua potestà e il suo diritto-dovere di esercitarla. Senza di ciò il contratto sociale si rompe e l'illegalità, l'abuso, la legge del più forte prendono rapidamente il posto della legalità e della giustizia.

Due sono le accezioni più comuni del termine giustizia. Per quanto riguarda la prima, si tratta dell'insieme dei valori e dei principi che sono alla base del comune sentire della società, al di là del principio filosofico del giusto e ingiusto, e che forma l'etica civile e connota i comportamenti pubblici e quelli privati. La seconda si riferisce a quella parte di pubblica amministrazione che provvede al funzionamento delle liti tra privati, e tra privati e lo Stato. Ambedue le categorie in Italia vivono un momento di grande crisi.

In termini più generali oggi il Paese è condizionato da un forte tasso di illegalità che rischia di invadere le sfere più importanti della vita sociale e la morale di ogni cittadino; i riferimenti al quotidiano sono d'obbligo. Il ritorno al principio della centralità delle regole, del loro rispetto e della loro efficienza è prioritario per il superamento dell'attuale crisi e per il ritorno ad un'etica civile che consolidi le basi della convivenza. Per fare ciò è necessario che ognuno faccia la sua parte; ogni cittadino deve far proprie le regole comuni e comprendere che i costi dell'illegalità sono di gran lunga maggiori dì quelli della legalità. La legalità garantisce tutti, l'illegalità solo pochi.

Dobbiamo prendere atto che la giustizia intesa nel suo reale funzionamento quotidiano è vicina al collasso e la certezza del diritto oggi non è più tale, con evidenti riflessi negativi sulle persone, sugli agglomerati sociali e sulle imprese. Questa seconda malattia esige una risposta politica, nel senso che è compito della politica analizzare le cause e trovare le soluzioni. Per fare ciò la giustizia deve uscire dal campo dell'agone politico e entrare nel mondo delle idee e il Parlamento deve assumere una responsabilità primaria che è quella di agire, e presto, nell'interesse dei cittadini e della Repubblica.

In primo luogo, a nostro giudizio, è necessario affrontare il tema delle risorse finanziarie da destinare alla giustizia. Quelle attuali, compreso il taglio operato dall'ultima legge finanziaria, sono al di sotto della media europea e, comunque, insufficienti per avviare un percorso riformatore. Non affrontare ora questa emergenza significa anche ipotizzare ulteriori spese e maggiori disfunzioni per il futuro e rallentare la crescita economica e sociale del Paese.

Attrezzare la giustizia per una società che è cresciuta, cambiata, globalizzata, divenuta più complessa. Bisogna cioè adeguare lo strumento normativo e la «macchina giustizia» alle sfide della modernità: meno regole, più semplici e di certa attuazione.

Secondo l'indagine conoscitiva disposta dal Governo nel 2007 le leggi in Italia alla fine del 2006 sarebbero 21.600, ma il numero delle leggi può essere poco significativo se solo si pensa che ci sono norme con più di 700 commi; bisogna tener conto poi dei decreti ministeriali, delle ordinanze, dei regolamenti, delle leggi regionali, delle delibere degli enti locali e delle normative europee. È una foresta di regole in cui è molto difficile districarsi, che rendono difficile la vita dei cittadini e delle imprese e sappiamo tutti che, quando una legislazione è eccessiva, troppo complessa e a volte contraddittoria, la "regola" perde efficacia.

Quindi, sono necessarie procedure più semplici e più rapide. È interessante quanto sottolineato sull'indice di complessità procedurale del sistema Italia che ci dice che l'Italia è tra i Paesi più sovraccarichi di procedure tra quelli della UE (si colloca al 23° posto su 29), penultima per il tempo, terzultima per il costo delle procedure. Dunque, una delle prime e vere riforme è quella di ridurre l'impatto legislativo sulla vita dei cittadini e delle imprese e di semplificare le regole. Abbiamo imparato che procedure lente e farraginose aumentano lo spazio della illegalità, frenano la crescita economica e si risolvono complessivamente in aumenti di costi legali e illegali.

La risposta alle domande di giustizia dei cittadini e delle imprese è fondamentale per un corretto esercizio della vita civile e quando ciò non avviene, o avviene con tempi eccessivamente dilatati, viene minato il principio di certezza del diritto. I cittadini sono meno protetti e le imprese privilegiano altri mercati o strade alternative per la tutela dei loro interessi; il commercio rallenta.

Non è pensabile mantenere i tempi attuali del processo civile e una organizzazione per lo più affidata alla buona volontà di singoli magistrati e funzionari o impiegati particolarmente dediti; è necessario modificare lo stato delle cose e dotare la giustizia civile di risorse umane, finanziarie, logistiche e organizzative al passo con la domanda. Il processo civile è processo eminentemente scritto e accompagnato da un lavoro delle cancellerie composto di numerosi atti.

È necessario progressivamente dotare il processo di una completa informatizzazione in grado di ridurre i tempi e razionalizzare il lavoro per adeguarlo agli standard minimi della vita lavorativa e organizzativa.

Occorre poi abbandonare la tendenza alla processualizzazione di ogni lite ripristinando l'istituto dell'arbitrato e della conciliazione presso gli studi legali in modo da deflazionare il carico dei tribunali.

Per quanto attiene alla giustizia penale, occorre, in primo luogo, ricondurre il processo penale al disegno del Costituente che ha voluto accusa e difesa sullo stesso piano e un giudice terzo e imparziale. Questo disegno è tuttora inattuato poiché non vi è identità tra separazione di carriere e separazione di funzioni; solo percorsi professionali separati e distinti tra giudice e pubblico ministero possono garantire l'effettiva terzietà del giudice. O si cambia la Carta costituzionale o si adegua il processo alla Costituzione stessa.

Sempre il costituente ha voluto che la persona accusata di un reato sia messa nelle condizioni di affrontare il processo disponendo di tutti gli strumenti processuali disponibili; ebbene, oggi non è così ed è necessario, per ottemperare al dettato costituzionale affrontare il tema di una legge efficace sul gratuito patrocinio che eviti che il processo sia un "privilegio" per alcune fasce sociali e rappresenti, invece, una garanzia per tutti i cittadini e non solo per alcuni. Oggi le fasce di reddito per cui si ha accesso all'istituto del gratuito patrocinio sono troppo basse e le procedure lente, per non parlare poi dei tempi di pagamento, che sono inaccettabili. Sarebbe finanche un'opportunità per molti giovani professionisti, che oggi vivono condizioni assai difficili.

Va difesa l'obbligatorietà dell'azione penale, a garanzia dell'indipendenza e dell'autonomia della magistratura e a garanzia dei cittadini.

Vi è poi il tema delle sanzioni penali e del sistema delle pene in generale, su cui sarebbe opportuno fare attente riflessioni, a proposito della effettività delle pene, della loro efficacia e dei costi. È un tema complesso, che coinvolge aspetti diversi e istituzioni diverse (necessità di sicurezza dei cittadini, diritti umani, certezza ed efficacia della pena), compreso il sistema penitenziario italiano, su cui mi soffermerò più avanti. Si potrebbe immaginare una più ampia fascia di sanzioni alternative e, sulla scorta del cosiddetto patteggiamento, ipotizzare per reati di modesta entità che l'imputato che rinunci alla celebrazione del processo e ad eventuali impugnazioni sia immediatamente sottoposto a svolgere lavori di pubblica utilità per un tempo limitato. Allo stesso imputato sarebbero così evitate le più gravi sanzioni pecuniarie e detentive, nonché il processo: potrebbe perfino ipotizzarsi una causa estintiva del reato, a sanzione esaurita. Avremmo più certezza della pena, più efficacia e meno processi.

La grave situazione degli istituti penitenziari italiani si trascina ormai da moltissimi anni, senza che il legislatore la affronti con normative strutturali; anzi, si scelgono continuamente soluzioni tampone, spesso demagogiche, che non fanno che rinviare il problema, senza che si intraveda una seria via di uscita.

Al 30 luglio 2009, il Ministero della giustizia ha reso noti i dati sugli istituti penitenziari, che confermano l'eccessivo sovraffollamento, con il numero dei detenuti che aumenta di 700 unità al mese, arrivando ad un totale di circa 63.500 detenuti; di questi, 30.500 sono in attesa del processo, 31.200 sono già stati condannati e circa 1.800 risultano internati per motivi psichici. La prima considerazione da fare è sull'eccessivo uso della carcerazione preventiva, che coinvolge circa il 50 per cento della popolazione carceraria, una percentuale incompatibile con l'attuale situazione.

Più in generale, come già detto, è necessario ampliare la tipologia e l'uso di misure alternative alla detenzione fondate su criteri di giustizia riparativa e di programmi di pubblica utilità. Solo ciò consentirà di ridare efficacia al principio della certezza della pena e di affrontare il tema della violazione dell'articolo 3 della Convenzione europea, per il quale più volte l'Italia è stata condannata dalla Corte europea dei diritti dell'uomo, principalmente per la mancanza di spazio nelle carceri, a fronte dei 7 metri quadrati stabiliti dal Comitato europeo per la prevenzione della tortura.

In conclusione, molti dei temi trattati sinteticamente in questa sede, dei problemi sollevati e delle soluzioni proposte sono di antica memoria, riguardano questioni mai definitivamente risolte. Basta leggere gli atti sui lavori parlamentari per l'approvazione del nuovo codice di procedura penale (il dibattito fu animato in primis da due grandi giuristi come Giovanni Leone e Giuliano Vassalli), per rendersi conto quanto sia necessario uscire dall'emergenza politica e affrontare - con la partecipazione di tutto il Parlamento, senza distinzioni e senza logiche di parte, ma solo con il concorso delle idee - a tutto tondo il tema della giustizia.

È quindi opportuno che il Parlamento dia vita ad una commissione speciale in cui siedano con una qualificata rappresentanza magistratura, avvocatura, Parlamento e Governo, per dare vita ad un progetto sulle linee portanti di una riforma condivisa.

Non abbiamo trovato tutto questo nella sua relazione, o l'abbiamo trovato in parte, e per questo motivo non potremo aderire con un voto favorevole alla sua relazione. (Applausi dal Gruppo Misto-ApI e del senatore Serra).

PRESIDENTE. È iscritto a parlare il senatore Serra. Ne ha facoltà.