Legislatura 16ª - Aula - Resoconto stenografico della seduta n. 487 del 18/01/2011

con decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, recante "Misure urgenti di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica", convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010, è stata disposta la soppressione immediata dell'ISPESL e il trasferimento delle funzioni all'INAIL, con il trasferimento delle risorse e del personale previo di decreto interministeriale non regolamentare da adottarsi entro 60 giorni, cioè entro il 29 luglio 2010. Tale disposizione è stata motivata nella relazione di accompagnamento dal risparmio annuo, derivante dalla soppressione degli organi collegiali, di 427.000 euro;

con lo stesso decreto-legge è stato soppresso il Consiglio di amministrazione dell'INAIL, concedendo al Presidente dell'ente poteri commissariali permanenti e attribuendo al Comitato interno di valutazione, composto da rappresentanti di organizzazioni sindacali e datoriali, funzioni di indirizzo proprie dell'organo di governo dell'ente pubblico, quali quelle previste dall'art. 4, comma 1, lett. a), b), c), d), del decreto legislativo n. 165 del 2001, che lo stesso Comitato esercita abitualmente assumendo le proprie deliberazioni, in contrasto con il comma 4 dello stesso art. 4;

a giudizio dell'interrogante il risultante assetto organizzativo appare in contrasto con i principi generali che regolano il funzionamento degli enti non previdenziali - e l'INAIL risulta non più solo ente previdenziale, dopo l'accorpamento dell'ISPESL, ma anche ente di ricerca, oltre a, come è sempre stato, ente economico a carattere assicurativo - e pertanto appare necessaria una modifica statutaria dell'ente, che includa la competenza in ordine alle nuove funzioni trasferite, in modo tale da garantire l'autonomia della ricerca, e introduca modifiche organizzative di armonizzazione, a regime, con i principi generali che regolano gli enti di ricerca del Servizio sanitario nazionale: in particolare norme di armonizzazione con i principi di cui al decreto legislativo n. 419 del 1999, art. 9, commi 1,2 e 3, primo periodo, nonché art. 13, comma 1, lett. a), n. 2, lett. b) e q), e con il principio di cui al decreto legislativo n. 165 del 2001, art. 15, comma 2;

la norma contenuta al comma 6 dell'art. 7 del decreto-legge n. 78 del 2010, che prevede la promozione a dirigente generale dei dirigenti incaricati della revisione dei conti degli enti soppressi, appare capace di causare, a regime, una spesa superiore a quella risparmiata, e riveste un carattere di modifica ordinamentale, incidendo sulla carriera dei dirigenti dello Stato, che appare in contrasto insanabile, secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale, con il carattere contigibile che deve rivestire la legislazione d'urgenza;

il suddetto decreto interministeriale non regolamentare non è stato ancora adottato;

conseguentemente sono stati mantenuti in servizio i commissari straordinari dell'ISPESL, vanificando, almeno per il 2010, il risparmio prospettato, salvi i maggiori oneri derivanti dalla eventuale applicazione della citata norma che prevede la promozione dei revisori dei conti degli enti soppressi;

la direzione generale dell'INAIL si è assunta un ruolo che la legge le preclude, ai sensi del richiamato art. 15, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001, assumendo per sé le funzioni dirigenziali dei direttori di dipartimento periferico dell'ISPESL, stabiliti dall'art. 8, comma 8, del decreto del Presidente della Repubblica n. 441 del 1994, e ai sensi del regolamento vigente, art. 18 del decreto del Presidente della Repubblica n. 303 del 2002, essendo stato solo adottato, ma non attuato, il nuovo ordinamento dell'ISPESL, disposto con decreto del Presidente dell'Istituto 5 ottobre 2006; che tale ordinamento sia stato solo emanato e non adottato, almeno con riguardo alla struttura tecnico-scientifica dell'ISPESL, risulta dal fatto che continuano ad essere operativi i 36 dipartimenti periferici dell'ormai ex ISPESL, nonché tutte le unità funzionali dei dipartimenti centrali a carattere tecnico scientifico;

con circolare del direttore generale dell'INAIL del gennaio 2011, detta potestà dirigenziale è stata trasferita addirittura ai direttori regionali e delle province autonome dell'INAIL, in ulteriore inasprito contrasto con il disposto del richiamato art. 15, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001;

tale riduzione del ruolo dirigenziale dei responsabili dei servizi di controllo tecnico di sicurezza del lavoro sul territorio nazionale, quali sono i direttori dei dipartimenti periferici dell'ex ISPESL, in base alle competenze loro attribuite dall'art. 6 e 23 della legge n. 833 del 1978, dal decreto-legge n. 390 del 1982, dall'art. 1 e 2 del decreto legislativo n. 268 del 1993 e dall'art. 71 del decreto legislativo n. 81 del 2008, costituisce un'indebita compressione delle loro funzioni, che, congiuntamente alla burocratizzazione dei meccanismi decisionali trasferiti a dirigenti amministrativi incompetenti e dislocati in altre sedi, non consente la necessaria correttezza nell'effettuazione dei servizi omologativi, resi ancor più precari dal fatto che l'autorizzazione alle trasferte del personale ispettivo ex ISPESL per sopralluoghi viene così rilasciata successivamente all'effettuazione dei sopralluoghi medesimi, con disincentivazione dei servizi medesimi, che vengono effettuati sulla fiducia, dagli operatori tecnici ex ISPESL;

contemporaneamente la presidenza, la direzione generale e il comitato interno di valutazione INAIL avrebbero avallato situazioni affatto legittime di autoattribuzione di incarichi di direttore di dipartimento centrale a carattere tecnico-scientifico, la cancellazione di fatto, senza alcun provvedimento, di unità funzionali previste dall'ordinamento in atto all'ISPESL, e risultanti dai fogli di presenza del personale di ruolo, non risultano più nella documentazione dell'organizzazione e dell'attività della struttura di ricerca dell'ISPESL, con grave danno dell'immagine e del prestigio scientifico di alcuni dirigenti di ricerca e primi ricercatori, tra i più noti per meritoria attività ultradecennale;

in tale contesto, risulta dalla stampa quotidiana ("l'unità" del 6 giugno e dell'8 dicembre 2010) che sono stati negati i fondi per una conferenza congiunta del direttore del dipartimento di Firenze dell'ISPESL con il premio Nobel per la medicina Luc Montagnier, già stanziati dai Commissari straordinari dell'ISPESL anteriormente alla soppressione dell'ente, ma non erogati, sebbene la conferenza fosse indirizzata alla diffusione dei risultati della ricerca CNR-ISPESL sul differenziamento di cellule staminali cardiache di umani adulti in cardiomiociti: ricerca promettente, per la rilevanza anche in termini bioetica del metodo di differenziamento messo a punto dai ricercatori CNR-ISPESL (come riportato anche da "Il Sole-24 ore", 26 ottobre 2010) oltre che per la messa a fuoco dell'impatto dei campi elettromagnetici sulla salute umana;

anche alla luce della recente sentenza che ha condannato l'INAIL al risarcimento di un lavoratore danneggiato dai campi elettromagnetici, oltre che in base alla storia dell'ente, per tanti anni resistente al riconoscimento delle malattie professionali derivanti dall'amianto, l'episodio di cui sopra ripropone l'incompatibilità di fatto del monopolio pubblico assicurativo in materia di prevenzione e sicurezza del lavoro con l'esercizio della ricerca pubblica nella stessa materia, incompatibilità sancita di diritto dall'art. 32 e 34 della Costituzione oltre che dagli art. 152, 153, 154 del Trattato di Amsterdam e dalla direttiva-quadro 89/391/CEE; sotto questo profilo la norma che ha disposto l'accorpamento dell'ISPESL all'INAIL appare richiedere un'interpretazione adeguatrice che ne consenta l'applicazione e che assicuri innanzitutto il rispetto del ruolo di ricercatori e tecnologi, senza scavalcamenti che costituiscono ingerenza nella gestione della ricerca esclusa dal richiamato decreto legislativo n. 165 del 2001, e nel rispetto del mansionario stabilito dal decreto del Presidente della Repubblica n. 171 del 1991, recepito dai contratti collettivi nazionali del comparto enti pubblici di ricerca 1994-1997 e successivi, nonché delle funzioni dirigenziali dei ricercatori o tecnologi responsabili; delle unità tecnico-scientifiche, in particolare di quelle che esercitano i controlli di sicurezza sul territorio: il rispetto di tali ruoli, mansioni e funzioni, appare garantito dallo stesso art. 7 del decreto-legge n. 78 del 2010, al comma 5, che mantiene, fino alla riorganizzazione dei comparti per la contrattazione pubblica, il trattamento giuridico dell'ex ISPESL, incluse le attribuzioni derivanti dall'ordinamento dei servizi attuato, in particolare le attribuzioni previste dall'art. 7 e 8 del decreto del Presidente della Repubblica n. 441 del 1994 e dal decreto ministeriale n. 322 del 1991, per quanto in vigore;

ove non fosse garantita l'indipendenza dei ricercatori e tecnologi, almeno nel rispetto delle norme sopra richiamate, si consoliderebbe il monopolio assicurativo dell'INAIL suscettibile di estendersi all'accertamento delle malattie professionali e delle matrici degli infortuni sul lavoro, con la conseguenza che l'INAIL diverrebbe autore o ispiratore delle norme alle quali dovrebbe essere soggetto e alle quali devono rispondere i fini sociali ma anche civili dell'assicurazione sul lavoro; e ciò è in contrasto con i principi di buon andamento ed equità della pubblica amministrazione, garantiti dall'art. 97 della Costituzione e dall'art. 2 del decreto legislativo n. 165 del 2001;

in tali circostanze si determinerebbe un contrasto con la normativa europea che regola la concorrenza, con la conseguenza che la Commissione europea potrebbe essere chiamata ad intervenire per il rispetto delle norme richiamate oltre che delle norme che vietano l'abuso di posizione dominante nel mercato assicurativo; così come a impedire il sostegno statale occulto alle imprese, che si realizzerebbe per gli incentivi agli adeguamenti delle condizioni di sicurezza annunciati dall'INAIL, sui giornali a maggior diffusione nazionale, il 10 gennaio 2011 nell'ipotesi che i ricercatori e tecnologi chiamati a valutare i progetti di messa in sicurezza delle imprese fossero gerarchicamente - e dunque funzionalmente - subordinati alla dirigenza amministrativa dell'INAIL, in contrasto persino con la normativa nazionale sopra richiamata;

tale subordinazione appare comunque assai probabile ove la struttura dell'ex ISPESL non facesse capo direttamente alla presidenza dell'INAIL, con un proprio autonomo vertice scientifico e un comitato tecnico-scientifico, come previsto dall'art. 9 del decreto legislativo n. 419 del 1999, il cui contenuto ordinamentale non può essere soppresso, ma deve essere armonizzato, con una norma emanata d'urgenza;

non giova neanche lo svuotamento delle sedi territoriali ex ISPESL, disposto con circolare del direttore generale INAIL 17 dicembre 2010, in quanto dette sedi sono luoghi di attività tecnico scientifica, quale risulta essere quella dei controlli di sicurezza svolti in ambito territoriale, istituiti con il richiamato decreto-legge n. 390 del 1982 o comunque svolte ai sensi dell'art. 71 del decreto legislativo n. 81 del 2008. Il carattere scientifico di tale attività è stato anche riconosciuto dall'art. 10 del decreto del Ministro della sanità 2 giugno 1988 recante il regolamento organico del personale dell'ISPESL, vigente ai sensi del richiamato combinato disposto dellart. 7, comma 5, del decreto-legge n. 78 del 2010 e dell'art. 18 del decreto del Presidente della Repubblica n. 303 del 2002. Con riferimento al regolamento organico del personale dell'ISPESL il giudice amministrativo ha più volte riconosciuto il carattere preminente di ricerca dell'attività svolta nei dipartimenti periferici dell'ISPESL, riconoscendo il conseguente diritto alla progressione nella carriera dei ricercatori agli ingegneri operanti nei dipartimenti periferici dell'ex ISPESL. La richiesta autonomia della struttura tecnico-scientifica dell'ISPESL richiederebbe piuttosto che fosse alienata parte degli immobili a disposizione della struttura amministrativa dell'INAIL o che eventuali accorpamenti avvenissero in totale indipendenza funzionale della componente dell'ex ISPESL dalla componente amministrativa dell'INAIL;

l'alienazione degli immobili dell'ex ISPESL non può avvenire comunque senza una preventiva rivalutazione degli stessi, ove fossero resi liberi da persone e cose, ad integrazione del corrispettivo provvisorio riconosciuto al Ministero dell'economia e delle finanze, ai sensi dell'art. 41, comma 16-quinquies, del decreto-legge n. 207 del 2008, come convertito dalla legge n. 14 del 2009. Non solo. Tale alienazione non può essere lasciata in capo alla Ligestra 2 Srl, società con 50.000 euro di capitale, ancorché designata dalla Fintecna SpA, come previsto dall'art. 41, comma 16-ter, dello stesso decreto-legge n. 207 del 2008, in quanto lo statuto della Ligestra 2 Srl non appare garantire quelle condizioni di trasparenza amministrativa che un concessionario deve prestare ai sensi dell'art. 97, primo comma, della Costituzione. Anche sotto questo profilo la Commissione europea potrebbe essere interessata a valutare la liceità della manovra disposta in modo combinato dall'alienazione di immobili pubblici, del valore migliaia di volte superiore al capitale della società concessionaria, che assume perciò una posizione dominante o comunque sproporzionata ai propri mezzi finanziari nel mercato, e dalle disposizioni che rendono improvvisamente liberi tali immobili, alterandone l'impatto sul libero mercato immobiliare: disposizioni apparentemente di mero carattere amministrativo, assunte da un organo apparentemente non ricollegabile, come il direttore generale dell'INAIL, ma che assumono il carattere apparente di perfezionamento di un disegno preordinato, alla luce della successione temporale degli eventi, compresa l'assunzione della ordinanza di protezione civile del 28 aprile 2009, con la quale è stata prorogata l'esistenza dell'ISPESL, in deroga alle norme sulla durata del commissariamento straordinario dell'ente, con la motivazione dell'indispensabilità dell'ISPESL per la ricostruzione delle zone terremotate d'Abruzzo. Motivazione che è caduta, alla data di emanazione del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, una volta che la Ligestra 2 Srl è entrata nella titolarità del patrimonio immobiliare assegnato in uso all'ISPESL, con decorrenza 11 dicembre 2009, ai sensi del decreto del Ministro dell'economia e delle finanze 11 novembre 2009 pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 26 novembre 2009, n. 276, e decorso il tempo necessario alla stessa Ligestra 2 Srl per richiedere lo sgombero degli immobili stessi, a inizio 2010. Tale patrimonio immobiliare, valutato al prezzo di mercato degli immobili liberi di persone e cose, appare largamente superiore al valore determinato ai sensi del citato art. 41, comma 16-quinquies, del decreto-legge n. 207 del 2008: basti considerare che tutte le 36 sedi periferiche all'ex ISPESL sono collocate nelle zone centrali dei capoluoghi e la sola sede di Milano ha una superficie di circa 6.000 metri quadri. Alla luce di quanto esposto è evidente che la liquidazione del maggiore importo eventualmente ricavato dall'alienazione di detti immobili, prevista dal comma 16-septies dello stesso articolo 41, potrebbe risultare inadeguata per la possibile sottovalutazione degli immobili stessi e al momento del trasferimento dal Ministero dell'economia e delle finanze alla Ligestra 2 Srl;

considerato che:

a tutt'oggi risultano appalti di ricerche sui campi elettromagnateci disposti e aggiudicati dalla gestione INAIL, priva di legittimità in mancanza del decreto non regolamentare di trasferimento delle risorse dell'ex ISPESL all'INAIL;

un appalto per ricerche per oltre 840.000 euro è stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 25 settembre 2010, sotto l'egida del Dipartimento politiche organizzative dell'ISPESL (soppresso il 31 maggio 2010) un dipartimento che non apparteneva all'area tecnico-scientifica dell'ISPESL ma all'area organizzativa, come risulta ancora dal sito www.ispesl.it;

la Comunità europea vieta l'affidamento di ricerche da parte di organismi che non hanno una struttura scientifica indipendente,

si chiede di sapere:

quali provvedimenti di competenza i Ministri in indirizzo intendano attuare provvisoriamente e definitivamente con l'assunzione del decreto ministeriale non regolamentare previsto dall'art. 7 del decreto-legge n. 78 del 2010, per garantire l'indipendenza della ricerca nel nuovo assetto delle strutture tecnico-scientifiche dell'ex ISPESL all'interno dell'INAIL, con particolare riferimento alle strutture territoriali e alle competenze dirigenziali in ordine alla effettuazione dei controlli previsti dal decreto-legge n. 390 del 1982 e dall'art. 71 del decreto legislativo n. 81 del 2008, che possono essere attribuite solo a dirigenti di ricerca o tecnologi, con esclusione della dirigenza amministrativa, in forza dell'art. 15, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001 e nel rispetto dell'art. 34 della Costituzione;

quali provvedimenti intendano attuare per sollecitare la modifica statutaria dell'INAIL e l'adozione di norme di armonizzazione che consentano la coesistenza in seno all'INAIL di una struttura tecnico-scientifica autonoma e della struttura assicurativa e previdenziale;

se corrisponda a verità che il Comitato interno di valutazione dell'INAIL ha assunto, con proprie deliberazioni, il ruolo di organo di governo dell'ente, per le funzioni elencate all'art. 4, comma 1, lett. a), b), c), del decreto legislativo n. 165 del 2001, anche in considerazione della vacanza di fatto determinata dalla abrogazione del Consiglio di amministrazione dell'INAIL, e quali iniziative intendano assumere per riportare l'INAIL a organizzazione conforme al disposto del citato art. 4 del decreto legislativo n. 165 del 2001 e, per quanto riguarda l'amministrazione della struttura scientifica dell'ex ISPESL, al combinato disposto dell'art. 9 e dell'art. 13 decreto legislativo n. 419 del 1999;

se non ritengano opportuno l'avvio di un'inchiesta ministeriale in relazione all'operato del direttore generale dell'INAIL, con riferimento all'autoattribuzione, o al trasferimento ai direttori regionali e provinciali dell'INAIL, dei poteri dirigenziali competenti ai dirigenti di ricerca, direttori dei dipartimenti territoriali dell'ex ISPESL, nonché con riferimento alla collocazione di funzionari ex ISPESL in posizioni di comando dei dipartimenti centrali dell'ex ISPESL, senza alcun provvedimento esplicito, e infine, con riferimento alla previsione dello svuotamento delle sedi dell'ex ISPESL invece delle sedi INAIL, anche laddove ciò potrebbe comportare un rallentamento dell'attività ispettiva in capo all'ex ISPESL, certamente di interesse pubblico preminente rispetto ad attività amministrative non direttamente riconducibili all'attività assicurativa di risarcimento, in capo all'INAIL, come quella delle sedi regionali INAIL, a giudizio dell'interrogante faraoniche;

se la norma contenuta al comma 6 dell'art. 7 del decreto-legge n. 78 del 2010 abbia avuto attuazione o sia per essere attuata e con quale onere per l'erario; in caso di onere superiore, o inferiore ma dello stesso ordine di grandezza, al risparmio attuato con la soppressione dell'ISPESL, quale risulta dalla relazione di accompagnamento al testo del decreto-legge n. 78 del 2010, se non ritengano opportuno esercitare l'autotutela per annullare i provvedimenti di attuazione o i loro atti istruttori, al fine di contenere la spesa pubblica dando un'interpretazione adeguatrice della norma, che non sembra che possa avere come unica fonte la decretazione d'urgenza;

quali azioni intendano intraprendere per assicurare che la gestione del patrimonio degli enti disciolti in essere al 30 giugno 2009 e trasferito alla Ligestra 2 Srl avvenga nel rispetto dei principi di buona amministrazione e trasparenza garantiti dall'art. 97, comma 1, della Costituzione e in condizioni di trasparenza del mercato, richieste dalla normativa europea;

quali provvedimenti amministrativi in concreto intendano assumere per garantire che l'integrazione del corrispettivo che sarà corrisposta a conclusione delle operazioni di alienazione del patrimonio immobiliare ex Ente nazionale per la prevenzione degli infortuni ed ex Associazione nazionale per il controllo della combustione, già in uso all'ISPESL, sia congrua e sia basata non sul valore determinato in base all'art. 41, comma 16-quinquies, del decreto-legge n. 207 del 2008 ma in base al reale valore di mercato;

se non ritengano necessario adottare opportuni provvedimenti perché la Srl Ligestra 2 sia adeguatamente ricapitalizzata e quotata in borsa per essere soggetta alla necessaria trasparenza richiesta dal mercato o, in caso di impossibilità, esercitare l'autotutela e revocare il decreto ministeriale 11 novembre 2009 che ha riconosciuto come società trasferita ria la Srl Ligestra2 in quanto indicata dalla Fintecna SpA, in mancanza dei necessari requisiti di capitalizzazione, di governance e di pubblicità operativa.

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