Legislatura 16ª - Aula - Resoconto stenografico della seduta n. 464 del 23/11/2010

Comunicazioni del Presidente, ai sensi dell'articolo 126, comma 4,
del Regolamento, sul contenuto del disegno di legge di stabilità
(ore 19,20)

PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca: «Comunicazioni del Presidente, ai sensi dell'articolo 126, comma 4, del Regolamento, sul contenuto del disegno di legge di stabilità».

Ai sensi dell'articolo 126, comma 4, del Regolamento, in seconda lettura si procede unicamente all'accertamento preliminare della conformità della copertura del disegno di legge di stabilità alle regole stabilite in materia dalla vigente legislazione contabile.

Ciò premesso, sentito il parere espresso dalla 5^a Commissione permanente, esaminato e preso atto anche della posizione assunta in materia dal Governo, comunico le determinazioni della Presidenza che prego il senatore Segretario di leggere all'Assemblea.

BONFRISCO, segretario. «Per quanto attiene al rispetto dei vincoli di copertura degli oneri di natura corrente previsti dal disegno di legge di stabilità per il 2011 (comma 6 dell'articolo 11 della legge n. 196 del 2009) si può ritenere che le soluzioni presentate nello schema di copertura del disegno di legge di stabilità in esame siano conformi a tale disciplina. In particolare, dall'allegato recante lo schema di copertura nella versione approvata dalla Camera dei deputati si desume che le fonti di copertura del disegno di legge di stabilità 2011 sono costituite da nuove o maggiori entrate dell'articolato e da riduzioni di spese correnti, sia contenute nell'articolato che disposte dalle tabelle A, C e D; per quanto riguarda il rispetto delle regole di adeguamento delle entrate e delle spese, su base triennale, quali determinate nella risoluzione con la quale il Senato della Repubblica ha concluso la discussione sulla Decisione di finanza pubblica per il 2011-2013 (articolo 11, comma 7, della legge n. 196 del 2009), si rileva che il valore del saldo netto da finanziarie di cui all'articolo 1 coincide, per ciascuno degli anni del triennio di riferimento, con l'obiettivo fissato nella predetta risoluzione. Sulla base delle regole adottate in sessione di bilancio a partire dal 1992, i valori in termini di saldo netto da finanziare, relativi a ciascuno degli anni compresi nel bilancio triennale 2011-2013, devono quindi comunque essere assunti come limite per l'ammissibilità delle proposte emendative, in aggiunta naturalmente all'operatività dei vincoli derivanti dalle regole di copertura delle maggiori spese correnti e delle minori entrate; le varie norme di cui al disegno di legge di stabilità forniscono complessivamente risorse utilizzate direttamente nello schema di copertura della legge medesima (oneri correnti) nonché ai fini del rispetto del vincolo triennale costituito dal saldo netto da finanziare di competenza (bilancio statale); forniscono altresì effetti che rilevano nell'ottica del raggiungimento dei valori di saldo di cassa e di indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche assunti come obiettivi della manovra per il 2011. Sulla base delle regole adottate in sessione di bilancio a partire dal 1992, la discussione parlamentare deve dunque garantire il non peggioramento dei valori di correzione associati al disegno di legge di stabilità in termini sia di competenza del bilancio dello Stato, sia di saldo di cassa e di indebitamento netto della pubblica amministrazione. Tale non peggioramento implica che le proposte emendative assumano una configurazione neutra in termini di effetti sulle correzioni associabili alle singole norme del disegno di legge di stabilità sulla base delle indicazioni contenute nei documenti governativi in riferimento agli obiettivi di cui ai commi 6 e 7 del richiamato articolo 11 della legge n. 196 del 2009».

MORANDO (PD). Domando di parlare.

PRESIDENTE. Ne ha facoltà.

MORANDO (PD). Signora Presidente, perché la legge di contabilità e il Regolamento del Senato prevedono il pronunciamento, appena letto, del Presidente del Senato sulla corretta copertura della legge di stabilità anche quando il Senato esamina in seconda lettura il testo della legge stessa e non prevedono, invece, questo pronunciamento a proposito del contenuto proprio della legge di stabilità sul quale si pronuncia soltanto il Presidente del ramo del Parlamento che inizia per primo l'esame della legge di stabilità stessa e della sessione di bilancio?

La risposta è semplice, ma ha a che fare con un problema di portata enorme. Si prevede questo pronunciamento perché legge di contabilità e Regolamenti si orientano a rafforzare la tenuta della finanza pubblica anche di fronte all'eventuale insidia per la finanza pubblica rappresentata da una maggioranza politica, in uno dei rami del Parlamento, che volesse imporre l'approvazione di una legge di stabilità «scoperta» in sede di prima lettura. È per questo che anche in sede di seconda lettura il Presidente del Senato - vale lo stesso per la Camera quando si comincia al Senato la sessione di bilancio - si pronuncia sopra la corretta copertura: un elemento di rafforzamento della tenuta, della tutela della finanza pubblica in un contesto difficile, a questo proposito, come noi sappiamo.

Alla luce di questa risposta alla domanda circa il significato, il senso, l'obiettivo del pronunciamento del Presidente del Senato dobbiamo porci un'altra domanda. È sicuro che la legge di stabilità al nostro esame, così come ci giunge dalla Camera, prevede nuovi e maggiori oneri per la finanza pubblica. Non è qui in discussione il merito di queste nuove spese e di questi nuovi oneri in termini di minori entrate; è però sicuro - e del resto il pronunciamento del Presidente del Senato lo attesta - che ci sono nuovi oneri. La domanda quindi è: sono correttamente coperti questi nuovi oneri che certamente sono determinati dalla legge di stabilità?

Per rispondere a questa domanda dobbiamo verificare come sono coperti questi nuovi oneri: oneri che - va chiarito preliminarmente - sono pressoché tutti di parte corrente, sono cioè oneri che non si esauriscono con il 2011, ma sono permanenti (cito per tutti il fondo ordinario dell'università che è rimpinguato di una quantità significativa di risorse per provvedere, sostanzialmente, ad assunzioni).

Dunque, come sono coperti, signora Presidente, questi oneri di parte corrente? Sono coperti indiscutibilmente con misure di entrata di carattere straordinario, cioè che ci sono solo nel 2011 e, ad abundantiam, per quello che riguarda le entrate derivanti da concessione relativa alle frequenze «liberate» dal ricorso al digitale terrestre, sono addirittura entrate che ineriscono a concessioni su patrimonio pubblico perché è noto che l'etere fa parte del patrimonio pubblico e, come tale, quindi, un'entrata derivante da concessioni circa l'utilizzo dell'etere è classificabile come derivante da «alienazione» o «valorizzazione» di tipo patrimoniale. Queste entrate sono classificate dal codice di condotta Eurostat come entrate straordinarie, e anche questa non è una mia opinione: basta effettuare una verifica.

In aggiunta, signora Presidente, vi è l'articolo 17, comma 1, lettera c), della legge di contabilità e finanza pubblica, dove si affronta il tema della copertura finanziaria di tutte le leggi: la tesi qui sostenuta è che ciò non varrebbe per la legge di stabilità. È una teoria curiosa, perché la legge di stabilità si chiama così in quanto dovrebbe garantire stabilità, ma poi si sostiene che una norma valida in via generale per la copertura di tutte le leggi non varrebbe invece per la legge di stabilità. In ogni caso, secondo il comma 1, lettera c), dell'articolo 17 della legge di contabilità, la copertura finanziaria delle leggi che comportino nuovi o maggiori oneri si può determinare, «mediante modificazioni legislative che comportino nuove o maggiori entrate» e fin qui ci siamo; ma attenzione, poi si dice che «resta in ogni caso esclusa la copertura di nuovi o maggiori oneri di parte corrente» - e sono tutti oneri di parte corrente quelli di cui stiamo parlando - «attraverso l'utilizzo dei proventi derivanti da entrate in conto capitale».

Ora, è vero che dal punto di vista della classificazione abbiamo una curiosa situazione per cui al titolo II ci sono entrate di carattere straordinario che vengono classificate come di parte corrente, ma qui addirittura si parla delle concessioni sulle frequenze, che riguardano il patrimonio pubblico: è indiscutibile che si tratti di entrate di parte capitale.

Per non parlare poi del carattere straordinario della seconda fonte di entrata rappresentata dalle sanzioni relative alle violazioni delle norme sui giochi. È come se si volesse mettere in bilancio preventivamente gli introiti da multe per eccesso di velocità: una soluzione letteralmente insostenibile sotto il profilo tecnico.

La conclusione è chiara: se si dichiara, come il presidente del Senato sulla base del parere - che io non condivido - della Commissione bilancio ha dichiarato, che la copertura della legge di stabilità è corretta, si determinerà sicuramente - non perché lo dice il senatore Morando, ma perché lo dice l'evidenza dei fatti - un peggioramento dell'indebitamento strutturale, cioè di quel indebitamento netto che deriva da fattori di carattere strutturale e che sono al netto degli effetti del ciclo oppure di eventi assolutamente straordinari.

Questo peggioramento è sicuro per almeno lo 0,2 per cento del prodotto interno lordo. Il dato dell'indebitamento strutturale è rilevantissimo ai fini del rispetto e della corretta gestione del patto di stabilità e di crescita, come previsto, signora Presidente, dai regolamenti della Comunità europea - li cito non a caso, perché secondo me sono regolamenti al cui rispetto noi siamo tenuti - n. 1466 del 1997, come modificato dal Regolamento n. 1055 del 2005. Da questi due regolamenti, applicati all'Italia come a tutti gli altri Paesi dell'area dell'euro, deriva in particolare un vincolo sopra il miglioramento progressivo dell'indebitamento netto strutturale dello 0,5 per cento del prodotto ogni anno.

Ora, in questa situazione, quindi, il problema che sto ponendo non è soltanto di sostanza, di cui discuteremo affrontando la legge di stabilità e la legge di bilancio, ma anche di forma. Da tempo, infatti, i vincoli derivanti dalla partecipazione all'Unione monetaria e dalla sottoscrizione del relativo Patto di stabilità e di crescita (noi infatti siamo inseriti nell'Unione monetaria perché ogni anno sottoscriviamo e rinnoviamo il Patto di stabilità e di crescita, altrimenti non ci staremmo) sono pacificamente e da sempre assunti come validi e cogenti anche come componenti della regolamentazione nazionale.

In caso contrario - concludo subito, ma credo che la questione abbia un rilievo tale che forse merita un approfondimento - si darà luogo ad un paradosso, signora Presidente, veramente clamoroso: cioè che tutti, maggioranza, opposizione e Governo hanno insistito per mettere l'approvazione delle leggi di stabilità e di bilancio al riparo dell'andamento della crisi di Governo, ritenendo che dal contrario sarebbe derivata qualche possibilità di turbamento della stabilità stessa a livello nazionale e a livello europeo, ma il risultato, se dichiariamo questa legge di stabilità correttamente coperta sulla base dei vincoli europei (come secondo me non è), è paradossale, nel senso che tutti vogliamo approvare subito la legge di stabilità per metterla al riparo dalla crisi di Governo e invece approviamo una legge di stabilità che produce maggiore instabilità perché determina un peggioramento dell'indebitamento netto strutturale, nel modo che ho cercato di documentare e che non mi sembra francamente controvertibile.

Ecco perché avremmo gradito che almeno la segnalazione di questo rischio fosse contenuta nel parere trasmesso dalla 5^a Commissione al Presidente e, ancora di più, che il Presidente, esercitando correttamente la sua funzione, segnalasse questo rischio in sede di formulazione del parere sulla corretta copertura della legge di stabilità. (Applausi dal Gruppo PD e della senatrice Poli Bortone).

AZZOLLINI (PdL). Domando di parlare.

PRESIDENTE. Ne ha facoltà.

AZZOLLINI (PdL). Signora Presidente, sull'ultima questione posta dal senatore Morando devo ribadire che il nostro dibattito in 5^a Commissione è stato tale da segnalare correttamente la specifica proposta emendativa, avanzata dal senatore Morando sul parere da me illustrato in quella sede, che poi è stata votata e non approvata. Di tutto questo è giusto darne conto alla Presidenza che ha letto pertanto un prospetto di copertura approvato dalla Commissione, seppure, naturalmente, con il parere contrario dei colleghi dell'opposizione.

Detto questo, ritengo utile soffermarmi su alcune questioni di pregio poste dal senatore Morando per specificare i motivi per i quali non sono d'accordo con alcune delle questioni da lui poste.

Sulla prima questione mi soffermerei maggiormente, perché di lì nasce un problema che può essere definito di dequalificazione del bilancio. Una delle questioni fondamentali poste dal senatore Morando è quella della copertura di oneri di parte corrente - e quelli riportati dalla legge di stabilità certamente sono tali - con coperture di parte capitale e peraltro una tantum. Mi soffermo ora su tali questioni e subito dopo riprenderò il tema del rapporto tra la normativa italiana e quella europea, anch'esso richiamato dal collega.

Voglio sottolineare due aspetti. Ad un approfondimento puntuale del testo della norma finanziaria, ciò che viene messo all'asta dallo Stato non è la proprietà del bene «etere» o «frequenza», ma il suo uso in concessione: la legge parla di trasferimento in uso.

Signora Presidente e colleghi, probabilmente nel dibattito in Commissione approfondiremo questo aspetto, perché guardo con molta attenzione alle questioni sollevate dai colleghi, però se, come io ritengo, si tratta non di cessione della titolarità del diritto e quindi della proprietà del bene immateriale «frequenze», ma della messa all'asta del diritto d'uso delle stesse, è chiaro che allora l'inserimento di quelle entrate nel titolo II piuttosto che nel titolo III è avvenuto correttamente; di fatto, si mette all'asta qualcosa che è assimilabile a canoni di concessione e, in quanto tali, correttamente iscritti quali poste di parte corrente. In tal caso, copriamo oneri di parte corrente con entrate di parte corrente.

Il secondo richiamo posto dal senatore Morando è nel senso di prestare attenzione alle entrate, di parte capitale - sostiene il collega stesso - e di parte corrente - sostengo io - perché hanno un altro vizio, che è quello di essere una tantum a fronte di oneri che hanno il carattere permanente. Vorrei osservare a questo proposito che una lettura del prospetto di copertura indica che quelle entrate, delle quali abbiamo discusso poco fa, coprono un solo anno. Gli altri due anni, infatti, sono coperti a titolo diverso. Dunque, l'entrata, di parte capitale - a detta del collega - o di parte corrente - a mio modo di vedere - è correttamente usata, perché copre un solo anno e non tutti e tre.

Si pongono a questo punto altre due questioni sollevate dal senatore Morando. La prima è quella dell'indebitamento netto strutturale. Non vi è dubbio che l'indebitamento netto strutturale è una grandezza che rileva ai fini del patto di stabilità e crescita previsto dall'Unione europea ed esattamente richiamato poco fa dal collega. Sotto il profilo di ciò che questa sera ci occupa, quei due parametri però non sono presi in esame dalla normativa italiana. Dunque, la questione posta dal collega Morando ha certamente, sul piano della sostanza, un profilo di merito, che andrà discusso. Penso che in sede di discussione, e in particolare in sede di replica in Commissione, il Governo dovrà certamente rispondere sulla questione posta dal senatore Morando in merito al peggioramento dello 0,2 per cento dell'indebitamento strutturale. Tuttavia, sotto il profilo dell'aspetto che questa sera ci occupa, ossia il prospetto di copertura della legge finanziaria proprio ai sensi degli articoli 17 e 11 della legge di contabilità, questo parametro non viene richiamato. Quindi, la pronuncia del Presidente del Senato, sulla base del nostro parere, è corretta.

Vi è un aspetto ulteriore che va evidenziato. Non vi è dubbio che detta questione - proprio questa - fu affrontata in sede di legge di contabilità e un emendamento del senatore Morando convinse il Senato (e anche me personalmente, tanto che votammo a suo favore) che era impossibile quel tipo di copertura: ciò, proprio perché quell'emendamento trasponeva - lo dico in sintesi, ma penso di ricordarlo bene - la metodologia EUROSTAT all'interno della legge di contabilità. A me, quell'emendamento convinceva proprio perché uniformava la legislazione italiana a quella europea. Indipendentemente da questo aspetto specifico, mi convinceva, in fondo, perché uniformava le due normative: quindi, ero convinto - e tuttora rimango convinto - di quella scelta che facemmo. Ma quell'emendamento, nel percorso alla Camera, fu poi espunto dalla legge, e non esiste nel testo di questa: quindi, quella che era una corretta osservazione non fa parte della legge di contabilità. Pertanto, il Presidente ha pronunciato correttamente il suo parere sul prospetto di copertura, che è quello che ha testé letto.

Per tali ragioni, ribadisco la correttezza del parere della Commissione e, quindi, a sostegno della correttezza di quanto il Presidente ha formulato in quest'Aula. (Applausi dal Gruppo PdL).

PRESIDENTE. La Presidenza prende atto delle osservazioni e delle motivazioni emerse dal dibattito avvenuto in quest'Aula.