Informativa del Governo sul Piano nazionale per l'infanzia e l'adolescenza e conseguente discussione (ore 16,07)

PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca: «Informativa del Governo sul Piano nazionale per l'infanzia e l'adolescenza».

Ricordo che dopo l'intervento del rappresentante del Governo ciascun Gruppo avrà a disposizione cinque minuti.

Ricordo altresì che è in corso la diretta televisiva della RAI, che si protrarrà per un'ora.

Ha facoltà di parlare il sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri, senatore Giovanardi.

GIOVANARDI, sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri. Signora Presidente, onorevoli senatori, ricordo ancora una volta che il Piano di azione e di interventi per la tutela dei diritti e lo sviluppo dei soggetti in età evolutiva - in breve, il Piano d'azione per l'infanzia - è lo strumento di attuazione della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti del fanciullo del 1989.

L'ultimo Piano d'azione adottato dall'Italia è quello del 2004 ed è quindi quanto mai avvertita l'esigenza di disporre di questo strumento, che costituisce il programma di lavoro, ratificato al più alto livello, frutto dell'esito del confronto tra le istituzioni centrali dello Stato, le Regioni, gli enti locali, le formazioni sociali e tutti gli altri attori impegnati nella promozione del benessere dei bambini e dei ragazzi, per la realizzazione di interventi culturali, normativi ed amministrativi a favore dell'infanzia e dell'adolescenza, da realizzarsi a tutti i livelli di governo con la partecipazione attiva della società civile e in stretto raccordo con le istituzioni dell'Unione europea.

Giunti ormai in dirittura d'arrivo, vorrei riassumere le tappe di questo percorso. Nell'autunno del 2007 l'Osservatorio nazionale per l'infanzia e l'adolescenza, in seduta plenaria, ha approvato la prima bozza schematica - il telaio del piano da elaborare - predisposta dal comitato tecnico-scientifico del Centro nazionale di documentazione e di analisi per l'infanzia e l'adolescenza. All'interno dell'Osservatorio sono stati quindi individuati sette gruppi di lavoro su tematiche e contenuti specifici, ritenuti di interesse comune per le amministrazioni pubbliche, le formazioni sociali e i soggetti collettivi attivi nella promozione e nella difesa dei diritti dei bambini: il patto intergenerazionale e intragenerazionale; il diritto alla partecipazione e ad un ambiente a misura di bambino; la povertà dei bambini e degli adolescenti; i minori verso una società interculturale; i minori rom, sinti e camminanti; il sistema delle tutele, delle garanzie e dei diritti; la rete dei servizi integrati.

Una metodologia di lavoro collegiale ha quindi accompagnato tutte le fasi elaborative del Piano, il cui percorso di costruzione, coordinato dal comitato tecnico-scientifico del Centro nazionale, è stato caratterizzato da una diffusa e articolata consultazione tra tutti i componenti dell'Osservatorio nazionale per l'infanzia che hanno partecipato ai gruppi e, per quanto possibile, con i soggetti collettivi che essi rappresentano e dalla concertazione nello sviluppo degli obiettivi strategici e nella armonizzazione delle politiche, dei servizi e degli interventi.

Nel 2008 i gruppi di lavoro hanno terminato i propri lavori elaborando, per ogni ambito di intervento, una ricognizione sullo stato del dibattito e delle esperienze, un documento programmatico contenente obiettivi generali e specifici ed indirizzi progettuali per la realizzazione delle politiche a tutela dell'infanzia e dell'adolescenza. Ricordo anche che non vi è stata soluzione di continuità nel lavoro dell'Osservatorio, perché esso era già stato insediato dal precedente Governo Prodi ed ha continuato ad operare nella continuità dei membri che erano stati a suo tempo insediati.

Come concordato nella riunione plenaria dell'Osservatorio tenutasi nel febbraio 2009, si è quindi svolta, sempre all'interno dei gruppi, una fase di approfondimento e di individuazione delle azioni da realizzare, i cui risultati sono stati consegnati al comitato tecnico-scientifico del Centro nazionale di documentazione e di analisi per l'infanzia e l'adolescenza. Su tali basi il comitato ha elaborato una proposta di schema di Piano d'azione che è stata discussa dall'Osservatorio, in seduta plenaria, il 22 ottobre 2009. In tale sede è emersa la necessità di approfondimenti sia da parte di membri del comitato sia da parte del Governo.

Si è proceduto quindi, in particolare, alla verifica della coerenza delle azioni poste in capo alle amministrazioni centrali con gli indirizzi governativi, al fine di sottoporre alla deliberazione del Consiglio dei ministri, prevista dalla procedura per l'adozione del Piano, un testo il più possibile condiviso. Se dunque la necessità di questo confronto ha richiesto un tempo maggiore rispetto al previsto per la definizione del documento finale da sottoporre all'Osservatorio, la consultazione preliminare delle amministrazioni interessate avrà poi l'effetto di rendere più spedito l'iter successivo del Piano.

Con la finalità di rendere più agile ed incisivo anche il percorso successivo, quello di attuazione del Piano, l'articolazione tematica iniziale è stata ricompresa in quattro direttrici d'azione. In primo luogo, occorre consolidare la rete integrata dei servizi e il contrasto all'esclusione sociale: è il "contenitore" di un sistema di intervento che dà continuità alle azioni di prevenzione, cura e recupero. Tra le azioni proposte in questo ambito vi sono quelle riguardanti il consolidamento del sistema dei servizi educativi per l'infanzia, il sostegno alla genitorialità e alle famiglie con minori disabili, gli interventi sulle strutture di accoglienza per minori e la promozione dell'affidamento familiare, la prevenzione e la cura dell'abuso e del maltrattamento. Ricordo che tutte queste tematiche, dopo la costituzione del 2001, sono da trattare di intesa tra le amministrazioni centrali dello Stato, le Regioni, le Province ed i Comuni, che hanno competenze in materia.

In secondo luogo, occorre rafforzare la tutela dei diritti: è il settore di intervento centrato sulla protezione e sulla tutela prevalentemente giuridica. Fanno capo, tra le altre, a questa direttrice le indicazioni per la riforma del tribunale dei minorenni e dei procedimenti civili in materia di famiglia e minori, l'istituzione del Garante nazionale per l'infanzia e l'adolescenza, le linee di indirizzo per il contrasto della pedofilia e della pornografia minorile.

In terzo luogo, va favorita la partecipazione per la costruzione di un patto intergenerazionale: è l'ambito di intervento che ha raccolto i contributi progettuali dei gruppi centrati sul protagonismo dei cittadini in crescita. Il tema della partecipazione è fortemente legato al tema del dialogo fra generazioni. I rapporti tra le generazioni, oggi, sono sicuramente influenzati dalla persistenza di un basso livello di natalità, dal continuo processo di invecchiamento della popolazione, dagli indubbi cambiamenti registrati nelle strutture e nei comportamenti familiari con la crescita di nuove e diverse tipologie di famiglie e da un persistente livello di alta disoccupazione giovanile. La promozione e la salvaguardia dei diritti dell'infanzia e dell'adolescenza richiedono dunque un rapporto significativo con le generazioni adulte, a cui è chiesta un'assunzione diffusa di responsabilità, a cominciare - è evidente - dalle buone relazioni familiari, soprattutto con i genitori. Tra le azioni previste in questo ambito, oltre a quelle destinate a costruire e sostenere i rapporti tra le generazioni, stanno quelle finalizzate al miglioramento della qualità dell'evento nascita e a migliorare la conciliazione dei tempi di vita e di lavoro.

Registro con soddisfazione che secondo il recentissimo rapporto di «Save the children» l'Italia è il primo Paese al mondo per basso indice di mortalità infantile, il Paese cioè in cui vi sono meno morti nel momento del parto.

In quarto luogo, è necessario promuovere l'interculturalità: è la direttrice in cui sono confluite le proposte riguardanti i minori stranieri ed i minori rom, in particolare per quanto riguarda la prevenzione della dispersione scolastica, il sostegno e l'accompagnamento educativo, ma anche il sostegno alle seconde generazioni. Più di un quinto dei 3.900.000 stranieri residenti in Italia è minorenne, e ciò è indice del carattere sempre più stabile e radicato che l'immigrazione sta assumendo in Italia. Per società interculturale si intende una comunità che non rinuncia alla sua identità culturale e valoriale, ma favorisce con intelligenza i processi d'integrazione degli individui e dei gruppi di immigrati, definendo un progetto teso a costruire nuove relazioni e interconnessioni. Le giovani generazioni sono chiamate a costruire una convivenza plurietnica, avendo come riferimento valori fondamentali su cui l'impegno sociale e istituzionale e l'educazione non possono non convergere: il rispetto della democrazia, il rispetto della legalità, il rispetto della persona, il rispetto della famiglia, il rispetto delle diversità, il rispetto dei sentimenti e, naturalmente, l'adesione ai nostri principi costituzionali.

Per ognuna di queste direttrici si sono individuate le problematiche principali e gli obiettivi generali, che sono stati arricchiti dai contributi derivanti dalle conclusioni dei gruppi di lavoro tematici organizzati in occasione della Conferenza nazionale sull'infanzia e sull'adolescenza, svoltasi a Napoli dal 18 al 20 novembre 2009. Contiamo, a questo punto, di presentare al più presto (ad horas direi) all'Osservatorio la stesura definitiva del Piano.

Tutto ciò premesso, ed entrando maggiormente nel merito, va detto che il Piano

non è un mero adempimento rituale, ma si pone l'ambizioso obiettivo di operare come uno strumento innovativo. Elementi di continuità e di discontinuità con le impostazioni dei Piani precedenti lo caratterizzano non solo come un nuovo Piano d'azione, ma come un Piano con caratteristiche nuove.

La continuità riguarda innanzitutto il permanere della necessità di dare unitarietà e coerenza alle scelte e alle politiche del Governo per l'infanzia e l'adolescenza e, di conseguenza, alle politiche ed ai servizi, evitando scollamenti e frammentazioni tra gli interventi. In secondo luogo, si vuole continuare e incrementare la costruzione di una cultura della cooperazione tra istituzioni pubbliche e realtà del privato sociale, in linea con la riforma costituzionale del 2001, che ricordavo prima. Vanno emergendo lentamente prospettive positive e creative che stanno dando vita in punta di piedi ad un nuovo diritto minorile, che nasce dai territori e si propone in termini nuovi.

La discontinuità riguarda, invece, principalmente due dimensioni. Rispetto all'approccio, il presente Piano non affronta tutto il complesso delle politiche e dei servizi per l'infanzia e l'adolescenza, ma ha identificato alcune dimensioni prioritarie che rappresentano le direttrici di intervento sulle quali ha sviluppato proposte ed azioni coordinate. Le priorità individuate hanno inteso sottolineare l'attenzione ad alcuni aspetti ritenuti importanti, ma non hanno voluto affatto proporre delle tematiche settoriali, tendendo piuttosto a pervenire alla globalità dell'analisi e alla trasversalità delle azioni partendo dalle priorità indicate. Rispetto al metodo, la peculiarità è rappresentata dalla scelta di adottare un processo partecipato non solo nella fase della costruzione del Piano d'azione per l'infanzia e l'adolescenza, ma anche della sua attuazione attraverso la programmazione di un percorso di accompagnamento e di monitoraggio permanenti, con l'obiettivo di favorire la sua corretta applicazione e valutazione. Un percorso di affiancamento che impegnerà tutte le componenti del settore pubblico e della società civile.

Va ricordato che il Libro bianco presentato dal ministro Sacconi sul futuro del modello sociale, approvato dal Consiglio dei ministri il 6 maggio 2009, orienta la riforma del welfare italiano secondo un modello sociale volto a promuovere l'autosufficienza di ciascuna persona, sia come individuo sia come parte delle formazioni sociali, a cominciare dalla famiglia.

Il primo valore guida in questa sfida è proprio quello costituzionale della centralità della persona, in sé e nelle sue proiezioni relazionali: la famiglia, quale luogo delle relazioni affettive; il lavoro, quale espressione di un progetto di vita; la comunità e il territorio, quali ambiti di relazioni solidali. Da questo valore discende un welfare delle opportunità e delle responsabilità che si rivolge alla persona nella sua integralità, destinato progressivamente a sostituire il modello attuale di tipo prevalentemente risarcitorio. Un welfare che interviene in anticipo, con un'offerta personalizzata e differenziata rispetto al formarsi del bisogno e che sa stimolare comportamenti e stili di vita responsabili e, per questo, utili a sé e agli altri. Un modello sociale così definito si realizza non solo attraverso le funzioni pubbliche, ma anche riconoscendo, in sussidiarietà, il valore della famiglia, della impresa profittevole e non, come di tutti i corpi intermedi che concorrono a fare comunità.

L'approvazione dello schema di Piano d'azione da parte del Governo costituirà l'avvio della fase di attuazione, che sarà caratterizzata dalla coprogettazione, dalla cogestione e corresponsabilità e dal controllo partecipato. La coprogettazione, consisterà in una progettazione operativa partecipata, condivisa, trasparente e scandita da momenti pensati, dedicati, specifici, espliciti e verificabili nei quali sono coinvolti i diversi soggetti interessati. La cogestione/corresponsabilità, nella diversità e nel rispetto di ruoli e funzioni, riguarderà le varie azioni, sia a livello centrale che territoriale. Il controllo partecipato consisterà nell'accompagnamento, nel monitoraggio e nella valutazione degli esiti delle azioni proposte dal Piano d'azione, che vedrà coinvolti lo stesso Osservatorio nazionale per l'infanzia e l'adolescenza e il comitato tecnico-scientifico del Centro nazionale, oltre che la collegialità dei soggetti impegnati nella realizzazione del Piano.

Consentitemi, in conclusione, di ricordare che la prossima approvazione dello schema di Piano da parte dell'Osservatorio nazionale per l'infanzia e l'adolescenza prelude ex lege ad un'ulteriore, laboriosa fase di confronto ed elaborazione. Il Piano dovrà essere infatti portato all'esame preliminare dei Consiglio dei ministri, dopodiché approderà, per il prescritto parere, alla Commissione bicamerale per l'infanzia e l'adolescenza e poi alla Conferenza unificata Stato-Regioni-enti locali. Dunque, la procedura prevede che il dibattito e la possibilità di arricchire lo schema di Piano siano i più ampi possibili, con l'apporto non solo delle amministrazioni centrali, ma anche del Parlamento e del sistema delle autonomie. Solo dopo questi passaggi il Piano tornerà in Consiglio dei ministri per la definitiva approvazione e sarà poi adottato con decreto del Presidente della Repubblica.

Un cenno va fatto, infine, alle modalità di finanziamento degli interventi previsti nel Piano: in alcuni casi si tratta di azioni e interventi a costo zero o finanziabili nei limiti di stanziamenti già previsti. Dove si renderà necessaria la presentazione alle Camere di nuovi provvedimenti legislativi, occorrerà valutarne gli oneri e reperire la copertura finanziaria. In generale, agli impegni contenuti nel Piano - che, ricordo, è Piano non solo del Governo centrale, ma di tutti i livelli di governo - è da riconoscere carattere programmatico e non immediatamente operativo. Ciononostante, dichiaro qui la mia disponibilità a destinare ad alcune delle azioni previste, e nel rispetto del criterio della condivisione con le Regioni ed il sistema delle autonomie locali, anche parte delle risorse del Fondo nazionale per le politiche della famiglia.