Legislatura 16ª - Aula - Resoconto stenografico della seduta n. 348 del 09/03/2010

Testo integrale dell'intervento della senatrice Della Monica nella discussione generale del disegno di legge n. 1996

A) Il Governo dominus del processo

Repetita non iuvant. Non potrebbe definirsi con parole diverse da quelle usate da Glauco Giostra la fatale tendenza di Governo e maggioranza a reiterare, peraltro con dolosa preordinazione, gli stessi, gravissimi errori: distorcere la legge, in violazione della Costituzione e in danno dei cittadini tutti, per favorire i personalissimi interessi dei soliti noti.

Basti pensare che, in seguito alle denunce d'incostituzionalità del lodo Schifani da parte delle allora opposizioni e alla declaratoria di illegittimità di tale legge da parte della Consulta, a legislatura appena iniziata Governo e maggioranza hanno approvato una legge (il cosiddetto lodo Alfano) del tutto analoga alla prima, tenendo in non cale le proteste delle opposizioni, basate su ragioni coincidenti con quelle su cui si è fondata l'ennesima declaratoria di illegittimità da parte della sentenza n. 262 del 2009 della Consulta. Ebbene, come nulla fosse, la maggioranza intende approvare un disegno di legge (ancora una volta ordinaria) che, in violazione della Costituzione e del giudicato costituzionale, ripropone - ancorché sotto la diversa veste del "legittimo impedimento" - la stessa forma di immunità che dal 2003 si tenta di introdurre. Con l'aggravante che stavolta non si tratta di "proteggere" le sole quattro più alte cariche dello Stato, ma una categoria molto più estesa di figure istituzionali: l'intero collegio del Consiglio dei ministri.

Dell'incostituzionalità di una simile distorsione dell'istituto del legittimo impedimento - per ben altri fini previsto dal codice di rito - si trae conferma in primo luogo dalla stessa sentenza n. 262 del 2009 che ha sancito l'incostituzionalità del lodo Alfano. In quella pronuncia, nel ritenere inammissibile la tesi della parte privata volta a individuare la finalità della legge nel garantire il diritto di difesa del titolare delle quattro alte cariche, assimilando così la prerogativa prevista a una sorta di presunzione assoluta di legittimo impedimento, si afferma infatti che "il legittimo impedimento a comparire ha già rilevanza nel processo penale e non sarebbe stata necessaria la norma denunciata per tutelare, sotto tale aspetto, la difesa dell'imputato impedito a comparire nel processo per ragioni inerenti all'alta carica da lui rivestita. La sospensione del processo per legittimo impedimento a comparire disposta ai sensi del codice di rito penale contempera il diritto di difesa con le esigenze dell'esercizio della giurisdizione, differenziando la posizione processuale del componente di un organo costituzionale solo per lo stretto necessario, senza alcun meccanismo automatico e generale (sentenze n. 451 del 2005, n. 391 e n. 39 del 2004 e n. 225 del 2001)". Di più: si precisa che "sarebbe intrinsecamente irragionevole e sproporzionata (...) la previsione di una presunzione legale assoluta di legittimo impedimento derivante dal solo fatto della titolarità della carica. Tale presunzione iuris et de iure impedirebbe, infatti, qualsiasi verifica circa l'effettiva sussistenza dell'impedimento a comparire in giudizio e renderebbe operante la sospensione processuale anche nei casi in cui non sussista alcun impedimento e, quindi, non vi sia, in concreto, alcuna esigenza di tutelare il diritto di difesa.".

Ebbene, il disegno di legge in esame realizza esattamente ciò che la Corte ha definito essere inammissibile. Infatti, si riconosce a tutti i membri del Consiglio dei ministri il potere di autocertificarsi un impedimento a comparire in udienza, legittimo ex lege, anche per periodi di sei mesi; potere il cui esercizio è insindacabile da parte del giudice, ridotto al rango di mero notaio dell'attività di Governo. Tale istituto scardina totalmente la ratio del legittimo impedimento, precludendo quel bilanciamento tra opposte esigenze (l'esercizio del mandato istituzionale e il diritto di difesa da un lato e la corretta amministrazione della giustizia, dall'altro, cui "non sono indifferenti i tempi del processo": Corte costituzionale, sentenza n. 140 del 2003), dichiarato dalla Corte costituzionale necessario al rispetto del principio di leale collaborazione tra organi istituzionali, e che richiede non già un'automatica e generalizzata sospensione del processo ma la fissazione del calendario di udienza secondo modalità compatibili con entrambe le suddette esigenze, fermo restando il potere-dovere del giudice di verificare caso per caso l'effettiva sussistenza dell'impedimento addotto. Il disegno di legge in esame sancisce invece, in favore dei titolari di cariche di Governo, una presunzione di legittimo impedimento assoluta, automatica e non modulabile nel tempo secondo le esigenze di volta in volta addotte, del tutto incongruente dunque rispetto alla finalità di assicurare il diritto di difesa all'imputato, potendo il previsto termine sospensivo essere sproporzionato sia per eccesso che per difetto, a seconda dei casi, non potendo in alcun modo il giudice valutarne la congruità. In tal modo si realizza non solo un'alterazione del rapporto tra poteri dello Stato a detrimento della magistratura e a favore del Governo, ma si finisce per sottomettere addirittura la funzione giurisdizionale (il cui esercizio è finalizzato alla tutela dei diritti di tutti i cittadini e in primo luogo di quelli delle parti processuali) all'insindacabile arbitrio dell'esecutivo. Dominus del processo non sarà più dunque il giudice ma l'organo governativo che certificherà, con decisione insindacabile, la sussistenza di un impedimento a comparire, idoneo a dettare il calendario delle udienze e quindi le modalità di esercizio della giurisdizione, in violazione dell'articolo 101, capoverso, della Costituzione, secondo cui i giudici sono soggetti soltanto alla legge (e non anche al Governo) nonché dei principi del corretto processo e del diritto alla tutela giurisdizionale delle controparti processuali (articoli 111 e 24 della Costituzione), che saranno vittime di una denegata giustizia in nome del "supremo" interesse all'esercizio del mandato (confronta CEDU, sentenza 3 aprile 2003, Agnastopulos c. Grecia, secondo cui costituisce violazione del corretto processo la circostanza che la vittima, dopo essersi rivolta al giudice penale, possa essere costretto, a distanza di molto tempo, a trasferire le sue pretese in sede civile). E ciò stupisce vieppiù se si considera che proprio la maggioranza che oggi vota a favore di questo disegno di legge è giunta, con il disegno di legge sul processo breve, al punto di sacrificare l'accertamento della verità processuale in nome della ragionevole durata del processo, preferendone l'estinzione alla prosecuzione per un tempo ritenuto troppo lungo!

Un'ulteriore violazione dei diritti delle vittime e dell'effettività della tutela giurisdizionale deriva altresì dall'assenza di norme che consentano, a processo sospeso, di compiere gli atti urgenti e non rinviabili, come sempre viene previsto nei casi di sospensione del processo (confronta, ad esempio, gli articoli 3, comma 3, 41, comma 2, 47 comma 3, 71, comma 4, e 344, comma 3, del Codice di procedura penale), per non pregiudicare «l'acquisizione al processo di elementi necessari all'accertamento dei fatti e per garantire l'effettività del diritto delle parti alla prova, che sarebbe altrimenti irrimediabilmente perduta» (come ebbe a esprimersi, con riguardo all'incostituzionalità dell'articolo 392 del Codice di procedura penale, la Corte costituzionale, con sentenza n. 77 del 1994).

Manca inoltre del tutto un sistema per impedire che un simile istituto si presti a indebite strumentalizzazioni ed abusi. Una volta che la Presidenza del Consiglio, con un atto fidefacente, abbia attestato che, ad esempio, nei successivi sei mesi non c'è un sol giorno in cui il Presidente possa partecipare alle udienze - neppure il sabato o la domenica, giorni nei quali il giudice deve essere disposto a tenere udienza, come ha insegnato la Corte costituzionale (sentenza n. 225 del 2001), soprattutto quando si tratta di conciliare i giorni della giustizia con le agende dei titolari delle alte cariche istituzionali - cosa accadrebbe se risultasse che qualcuno di quei 180 giorni sia stato dedicato dal membro del Governo ad altro, ad interessi privati? Si dovrebbe avviate un procedimento per falso ideologico a carico di colui che abbia certificato l'impedimento senza soluzione di continuità, talvolta anche in concorso con il soggetto beneficiario, che peraltro - Presidente o ministro che sia - avrebbe diritto alla sospensione del giudizio, sempre che un altro funzionario sia disposto a certificare l'impedimento ostativo. Si tratta di delicate implicazioni, foriere di preoccupanti momenti di frizione tra politica e magistratura, tanto più inquietanti se si pensa che, almeno stando all'intenzione palesata dai suoi sostenitori, questo disegno di legge vorrebbe essere proprio il primo passo verso il superamento di tale frizione.

B) Un'immunità travestita da legittimo impedimento

Dunque l'assenza, nella disciplina in esame, di ogni possibilità per il giudice di compiere la verifica dell'effettiva sussistenza dell'impedimento addotto e il non essersi limitato il legislatore a differenziare "la posizione processuale del componente di un organo costituzionale solo per lo stretto necessario" - come invece richiesto dalla Corte - dimostra come non di legittimo impedimento si tratti, ma di un'immunità; di una prerogativa costituzionale che mai potrebbe introdursi con legge ordinaria. Chiarisce infatti la Corte nella citata sentenza che la disciplina di tali istituti, in quanto «diretti a realizzare un delicato ed essenziale equilibrio tra i diversi poteri dello Stato» non può essere alterata dal legislatore ordinario "né in peius né in melius".

Un'ulteriore conferma della natura immunitaria dell'istituto introdotto (pur dissimulato sotto le vesti del legittimo impedimento) si rinviene peraltro nello stesso articolo 2, comma 1, del disegno di legge, ove, con una sorta di lapsus calami, si precisa che «le disposizioni di cui all'articolo 1 si applicano sino alla data di entrata in vigore della legge costituzionale recante la disciplina organica delle prerogative del Presidente del Consiglio», al fine di consentirgli «il sereno svolgimento delle funzioni». Non dunque per tutelare il diritto di difesa del Presidente-imputato, bensì la sua serenità, come significativamente si ripromettevano di fare, attraverso la sospensione automatica dei processi, già il cosiddetto lodo Schifani e il cosiddetto lodo Alfano.

D'altra parte, se davvero si fosse avuta a cuore la tutela del diritto di difesa del Presidente del Consiglio ogniqualvolta l'impegnativo svolgimento delle sue funzioni ne comprometta la possibilità di partecipare attivamente nel processo, probabilmente non ci sarebbe stato bisogno neppure di intervenire: il codice di rito prevede già il diritto al rinvio dell'udienza per tutti gli imputati impossibilitati a parteciparvi. Quanto poi alle maggiori difficoltà che comprensibilmente può incontrare il titolare di un'alta carica istituzionale nel prendere parte al processo, la prassi giudiziaria può e deve farsene carico - come insegna la Corte costituzionale - coordinando le esigenze della giustizia con quelle della politica (Corte costituzionale, sentenza n. 225 del 2001).

Tale violazione dei principi costituzionali è vieppiù asseverata dall'intrinseca indeterminatezza delle funzioni il cui esercizio costituisce presunzione ex lege di legittimo impedimento. Il riferimento a "ogni attività comunque coessenziale alle funzioni di governo", meramente certificata dall'organo di appartenenza, si presta infatti a determinare uno stallo del processo che può giungere sino a 18 mesi, anche nei casi in cui la partecipazione all'udienza del titolare di carica governativa non avrebbe in alcun modo rappresentato un vulnus all'esercizio del mandato.

Dunque, l'introduzione di una simile prerogativa potrebbe ritenersi preclusa finanche al legislatore costituzionale, in quanto non solo incide su un principio supremo dell'ordinamento, quale quello di eguaglianza e pari trattamento rispetto alla giurisdizione - sottratto persino alla procedura di revisione (Corte costituzionale, n. 1146 del 1988) - ma deroga a tale principio in maniera assolutamente irragionevole, senza differenziare la posizione processuale del membro del Governo solo per lo stretto necessario. A fortiori, una simile disciplina non può essere introdotta certamente con legge ordinaria senza violare l'articolo 138 della Costituzione (come già verificatosi con il lodo Schifani e il lodo Alfano).

C) Gli ulteriori profili di intrinseca irragionevolezza del disegno di legge

Ma l'intrinseca irragionevolezza della disciplina proposta dal disegno di legge può apprezzarsi anche in relazione alla più pregnante tutela così apprestata con legge ordinaria ai processi per reati extra o pre-funzionali (che secondo la sentenza n. 262 del 2009 non possono ritenersi presuntivamente meno gravi di quelli funzionali) rispetto a quanto stabilito dall'articolo 96 della Costituzione e dalla legge costituzionale n. 1 del 1989 per i reati funzionali. Si realizza infatti la paradossale conseguenza per cui, a parità di impegni istituzionali, il Presidente del Consiglio potrebbe ottenere il rinvio per legittimo impedimento di un processo per reato comune ed essere processato, al contempo, per un reato funzionale.

Si aggiunga che, a differenza di quanto avviene per l'appunto con l'articolo 96 della Costituzione, il disegno di legge in esame non opera il bilanciamento - costituzionalmente dovuto, come da insegnamento costante della Corte - tra le esigenze di funzionamento degli organi apicali dello Stato e quelle della giustizia, ma si limita a disporre che queste debbano essere sacrificate a quelle, in violazione degli articoli 3, 24, 101 capoverso, 111 e 112 della Costituzione (il principio dell'obbligatorietà dell'esercizio dell'azione penale si riferisce infatti non solo all'inizio ma anche alla prosecuzione in giudizio dell'azione), oltre che, come già detto, dell'articolo 138. Si consideri infine come la prolungata sospensione del processo introduca un grave fattore gravemente distorsivo delle dinamiche processuali e dei principi del corretto processo. In particolare, se il legittimo impedimento viene fatto valere a istruttoria probatoria iniziata o conclusa, il giudice sarà costretto a pronunciare sentenza sulla base dei verbali e di qualche sbiaditissimo ricordo, non propriamente all'insegna dei fondanti principi dell'oralità e della concentrazione dibattimentale. Si aggiunga che, probabilmente, alla ripresa del processo sarà estremamente difficile o addirittura precluso (ad esempio, per intervenuta pronuncia a carico di un coimputato) comporre il medesimo collegio che aveva istruito il dibattimento prima della sospensione (Giostra). Cosi il giudizio, che abbia subito una lunga interruzione, andrebbe spesso rifatto da capo, ripetendo l'assunzione delle medesime prove a distanza di anni, con il rischio incombente della prescrizione. Considerazione, questa, che vale a dimostrare come la prevista sospensione del decorso della prescrizione (articolo 1, comma 5) sia poco più che una norma-manifesto.

Se non la prescrizione, sarebbe comunque sempre dietro l'angolo di un processo sospeso la sua irragionevole durata, ancora una volta in violazione dei principi del corretto processo. Ancora, nel caso di concorso di persone nel reato, il processo potrebbe procedere separatamente nei confronti di quanti non possono avvalersi della prerogativa de qua. In costanza di sospensione del processo per i membri del Governo, dunque, i correi potrebbero essere giudicati e condannati, ingenerando sospetti (legittimi) sul rappresentante delle istituzioni, che sarebbero così ulteriormente delegittimate e private della fiducia dei cittadini. Fiducia che sarebbe ancor più erosa qualora l'imputato privilegiato, alla ripresa del suo processo dopo la sospensione, venisse prosciolto per l'impossibilità di formare la prova o per intervenuta prescrizione.

Oltre che violare la Costituzione e i diritti delle parti processuali, questo disegno di legge rischia dunque di minare ulteriormente la legittimazione delle istituzioni e il loro fondamento democratico, con un effetto che andrebbe ben al di là della situazione contingente cui si sviluppa oggi la crisi della politica.