QP1
LI GOTTI, BELISARIO, PARDI, GIAMBRONE, BUGNANO, CAFORIO, CARLINO, DE TONI, DI NARDO, LANNUTTI, MASCITELLI, PEDICA
Respinta (*)
Il Senato,
preso atto che:
l'A.S. 1996 introduce nell'ordinamento, con legge ordinaria, prerogative giudiziarie connesse all'esercizio della funzione politica, conducenti ad una sospensione automatica del processo - per il Presidente del Consiglio dei Ministri e per i Ministri - senza alcuna possibilità di valutazione concreta, da parte del giudice, della effettiva sussistenza degli impedimenti dell'imputato;
le rilevanti perplessità di ordine costituzionale e normativo concernenti il provvedimento in esame riguardano, in particolare, la inedita disciplina speciale che si introdurrebbe nel nostro sistema processuale a favore di determinati soggetti (governativi) sia sul piano dei contenuti del testo, sia sul piano della singolare dimensione di disciplina temporanea, dal momento che la norma è destinata ad applicarsi «fino alla approvazione di una futura legge costituzionale sulle prerogative dei medesimi soggetti nel processo penale»;
premesso che:
il problema dell'individuazione dei limiti quantitativi e qualitativi delle prerogative soggettive assume una particolare rilevanza nello Stato di diritto, perché, da un lato, come già rilevato dalla Corte Costituzionale, «alle origini della formazione dello Stato di diritto sta il principio della parità di trattamento rispetto alla giurisdizione» (sentenza n. 24 del 2004) e, dall'altro, gli indicati istituti di protezione non solo implicano necessariamente una deroga al suddetto principio, ma sono anche diretti a realizzare un delicato ed essenziale equilibrio tra i diversi poteri dello Stato, potendo incidere sulla funzione costituzionale propria dei diversi organi. Questa complessiva architettura istituzionale, ispirata ai principi della divisione dei poteri e del loro equilibrio, esige che la disciplina delle prerogative contenuta nel testo della Costituzione debba essere intesa come uno specifico sistema normativo, frutto di un particolare bilanciamento e assetto di interessi costituzionali; sistema che non è consentito al legislatore ordinario alterare né in peius né in melius. Tale conclusione, dunque, non deriva dal riconoscimento di una espressa riserva di legge costituzionale in materia, ma dal fatto che le suddette prerogative siano sistematicamente regolate da norme di rango costituzionale. Tali sono, ad esempio, le norme che attengono alle funzioni connesse alle alte cariche considerate dalla norma denunciata, come: l'art. 68 Cost., il quale prevede per i parlamentari (e, quindi, anche per i Presidenti delle Camere) alcune prerogative sostanziali e processuali in relazione sia a reati funzionali (primo comma) sia a reati anche extrafunzionali (secondo e terzo comma); l'art. 90 Cost., il quale prevede l'irresponsabilità del Presidente della Repubblica per gli atti compiuti nell'esercizio delle sue funzioni, tranne che per alto tradimento o per attentato alla Costituzione; l'art. 96 Cost., il quale prevede per il Presidente del Consiglio dei ministri e per i ministri, anche se cessati dalla carica, la sottoposizione alla giurisdizione ordinaria per i reati commessi nell'esercizio delle loro funzioni, secondo modalità stabilite con legge costituzionale. In coerenza con siffatta impostazione, la Corte ha chiaramente e costantemente affermato, in numerose pronunce emesse sia anteriormente che successivamente alla sentenza n. 24 del 2004, il principio - che va qui ribadito - secondo cui il legislatore ordinario, in tema di prerogative (e cioè di immunità intese in senso ampio), può intervenire solo per attuare, sul piano procedimentale, il dettato costituzionale, essendogli preclusa ogni eventuale integrazione o estensione di tale dettato. AI riguardo, la Corte ha affermato che: sono «eccezionalmente dettati, e da norme costituzionali, i casi di deroga al principio dell'obbligatorietà dell'azione penale» (sentenza n. 4 del 1965); è esclusa la competenza del legislatore ordinario in materia di immunità (sentenza n. 148 del 1983); vi è «concordia della giurisprudenza, della dottrina e dello stesso legislatore, nell'escludere che, attraverso legge ordinaria, sia ammissibile un'integrazione dell'art. 68, secondo comma, Cost., e comunque la posizione di una norma che attribuisca analoghe prerogative» donee a derogare all'art. 112 Cost. (sentenza n. 300 del 1984).;
vi è da pertanto da rilevare, in primo luogo, il problema della fonte normativa che dovrebbe regolare tali materie. Il regime delle immunità e - nella fattispecie delle garanzie processuali dei titolari di funzioni costituzionali trova la sua disciplina in norme di rango costituzionale, le sole costituzionalmente abilitate ad introdurre eccezioni al principio dell'eguale soggezione alla legge di tutti i cittadini, stabilito dall'articolo 3 della Costituzione. Questo fondamentale principio costituzionale ha una valenza ed una portata generale, rappresentando uno degli assi portanti dell'intero disegno della nostra Carta Costituzionale. Eccezioni o deroghe sono perciò legittime solo se esplicite e solo se contenute in una fonte di grado costituzionale, nel rispetto di quanto previsto dall'art. 138 Cost. Non a caso, quindi, laddove il costituente ha ritenuto opportuno porre un limite o una deroga al principio generale, ha avvertito la necessità di predisporre una specifica e puntuale disciplina costituzionale quale è quella contenuta negli articoli 68, 90 e 96 della Costituzione. Nella giurisprudenza della Corte costituzionale, come chiaramente affermato al punto 6 del «Considerato in diritto» della sentenza n. 24 del 2004, emerge chiaramente che «alle origini della formazione dello Stato di diritto sta il principio di parità di trattamento rispetto alla giurisdizione, il cui esercizio, nel nostro ordinamento, sotto più profili, è regolato dai precetti costituzionali». È da qui che discende, quindi, la palese necessità di una legge di revisione costituzionale ovvero di rango costituzionale per incidere nell'equilibrio tra i diversi diritti costituzionalmente sanciti e tutelati. Nel presente disegno di legge si va ad incidere pesantemente sul delicato rapporto tra potere giudiziario da un lato e potere politico dall'altro, entrambi legittimati «in nome del popolo». È evidente, dunque, che tale delicato e fondamentale equilibrio tra poteri dello Stato sia modificabile esclusivamente con legge costituzionale. Tale equilibrio oggettivo si disegna precisamente in quelle norme che si sono, nel tempo, occupate del rapporto tra potere esecutivo e potere giudiziario. In particolare, quando nel 1989 si volle abolire la «giustizia politica» che proteggeva con un complicato sistema processuale, Presidente del Consiglio e Ministri per i «reati commessi nell'esercizio delle loro funzioni«, si usò - non a caso - una legge costituzionale. Si trattò di una riforma diretta a ricondurre, per i reati «ministeriali», la responsabilità penale del Presidente del Consiglio e dei Ministri davanti al giudice ordinario, come per qualunque altro cittadino. In un certo senso, si traccia nel disegno di legge in esame, con riferimento al rapporto giustizia-politica, un percorso inverso a quello del 1989. Allora, dalla giustizia «politica» si passò alla giustizia ordinaria per reati «politici». Ora si passa alla sospensione «politica» della giustizia ordinaria per i reati «comuni». E davvero non si vede come si possa farlo «saltando» - questa volta - il cruciale passaggio di revisione costituzionale. Senza cambiare la Costituzione, dunque, non si può creare uno «scudo» per sospendere i processi penali contro il Presidente del Consiglio dei Ministri e contro i Ministri. Usare a tal fine una semplice legge ordinaria, invece di una legge di rango superiore - che nel nostro ordinamento è la legge costituzionale - configura un tentativo che è già, in definitiva, stato respinto dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 24 del 2004 e, da ultimo, nella sentenza 262 del 2009;
le vigenti deroghe al principio dell'articolo 3 della Costituzione in favore di titolari di cariche istituzionali, non a caso tutte previste da norme di rango costituzionale o fondate su precisi obblighi costituzionali, riguardano sempre ed esclusivamente atti o fatti compiuti nell'esercizio delle proprie funzioni. Per contro, nel disegno di legge in questione la titolarità della carica istituzionale viene assunta non già come fondamento e limite dell'immunità «funzionale», bensì come mero pretesto per sospendere l'ordinario corso della giustizia per reati comuni;
peraltro, non ci si può limitare a discutere della legittimità costituzionale del disegno di legge in oggetto come se la sua conclamata illegittimità dipendesse esclusivamente dal fatto che la disposizione sia contenuta in una legge ordinaria, anziché in una disposizione approvata ex art. 138 Cost. Dal momento che le immunità valgono soltanto nei limiti delle previsioni costituzionali e qualsiasi legge ordinaria che ne ampliasse l'ambito risulterebbe anticostituzionale, nel porre in essere, con le modalità di cui al presente disegno di legge, una disciplina di favore per i membri del governo, si determina la violazione sia del principio di eguaglianza, sia di quello della responsabilità dei pubblici funzionari allorché agiscano al di fuori delle funzioni, sia infine del diritto di azione e di difesa. Infatti, già esiste nell'ordinamento un istituto che adeguatamente mette al riparo i titolari delle più alte cariche pubbliche da eventuali impedimenti alla propria attività istituzionale derivanti dalla pendenza di un processo penale, nella misura in cui il codice di procedura penale impone al giudice penale di valutare in concreto la sussistenza di impedimenti dell'imputato, di qualsiasi imputato. In tale libera valutazione si trova il fondamento del contemperamento anche con gli interessi degli altri poteri. Il disegno di legge in oggetto prevede, invece, una forma di immunità processuale che prescinde da ogni connessione funzionale fra la carica pubblica e gli atti posti in essere dal soggetto che la ricopre. Ciò in palese violazione dell'art. 3 Cost., che vieta al legislatore ordinario di introdurre differenziazioni normative basate esclusivamente su elementi soggettivi;
a tal proposito, gioverebbe ricordare che anche sull'applicazione dell'istituto del legittimo impedimento nei confronti di parlamentari imputati in un procedimento penale, si registra una copiosa giurisprudenza della Corte costituzionale (cfr., in particolare le sentenze nn. 225 del 2001, 263 del 2003, 284 del 2004 e 451 del 2005). Secondo la Corte, in generale, «la posizione dell'imputato membro del Parlamento di fronte alla giurisdizione penale non è assistita da speciali garanzie costituzionali, salvo quelle (...) stabilite dall'art. 68 della Costituzione, per cui - al di fuori di queste tassative ipotesi - per l'imputato parlamentare operano le generali regole del processo, con le relative sanzioni e gli ordinari rimedi processuali» (Corte cost. 225/2001). Nello specifico, premesso che assumono pari rango costituzionale entrambe le esigenze di sollecito svolgimento del giudizio e di libero e corretto assolvimento delle funzioni degli organi costituzionali (cfr, oltre alla sentenza richiamata anche Corte cost. 284/2004 e 451/2005) spetta all'autorità giudiziaria effettuare un ragionevole bilanciamento tra le due esigenze, «tenendo conto non solo delle esigenze delle attività di propria pertinenza, ma anche degli interessi costituzionalmente tutelati, di altri poteri» (Corte cost. 225/2001 e 263/2003). La Corte aggiunge che «l'equilibrio fra le due funzioni in gioco deve trovare "contemperamento nel bilanciamento degli interessi confliggenti, operato di volta in volta dal giudice, sulla scorta della concreta situazione processuale", senza che si debba sempre riconoscere una "indiscriminata valenza" dell'impedimento parlamentare» (sent. n. 284 del 2004);
considerato, in particolare, che:
il codice di rito vigente contempla l'istituto del «legittimo impedimento» dell'imputato - di qualsiasi imputato - come causa di rinvio dell'udienza nel processo penale, a tutela del diritto di difesa all'articolo 420-ter del codice di rito. Il testo in esame è volto, invece, nonostante il formale rinvio operato dal comma 1 dell'art. 1 proprio all'articolo 420-ter C.p.p, ad introdurre nell'ordinamento, con legge ordinaria, un ben diverso genere di impedimento. Si vogliono cioè introdurre prerogative di ordine costituzionale connesse all'esercizio della funzione di governo, che, come risulta evidente dai commi 1 e 2 ma ancor più dal comma 4, conducano ad una sospensione automatica del processo. Si riduce in tal modo, fino ad annientarlo, lo spazio per la libera valutazione del giudice, restringendo gli spazi per una verifica oggettiva e fattuale della sussistenza del legittimo impedimento nelle diverse circostanze in cui esso può essere invocato dall'imputato: meccanismo che invece l'articolo 420-ter assicura. Peraltro, nella sentenza n. 262 del 2009, la Corte ha stabilito che le prerogative di cui godono i titolari di organi costituzionali «sono sistematicamente regolate da norme di rango costituzionale» (attraverso procedura ex art. 138 Cost.): solo una legge costituzionale potrebbe prevedere una presunzione assoluta di legittimo impedimento del Presidente del Consiglio e dei Ministri, sebbene gran parte della dottrina costituzionalistica ritenga, addirittura, che tale presunzione assoluta leda, in ogni caso, il «principio della parità di trattamento rispetto alla giurisdizione», principio supremo dell'ordinamento;
anziché individuare, tipizzandoli, gli impedimenti strettamente connessi all'esercizio dell'attività del Presidente del Consiglio e dei Ministri, - come indicato espressamente dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 262 del 2009 - la norma in esame, all'articolo 1, dispone che costituisce legittimo impedimento per il Presidente del Consiglio dei Ministri e per i Minisitri, «il concomitante esercizio di una o più delle attribuzioni previste da leggi e da regolamenti e, comunque, attribuzioni connesse alle relative attività preparatorie e consequenziali, nonché di ogni attività comunque coessenziale alle funzioni di governo». Ancor di più per effetto del richiamo a questa imprecisata «coessenzialità», la vaghezza e la indeterminatezza del testo appaiono assolutamente palesi, ancorché assorbenti, facendo coincidere le ragioni dell'impedimento con la carica e non già con l'esercizio di specifiche attribuzioni, valutabili dal giudice di volta in volta, caso per caso. Il riferimento, inoltre, anche ad attività preparatore e consequenziali rischia di esorbitare peraltro anche dalle attribuzioni tipiche della carica;
nella citata sentenza n. 262 la Corte aveva precisato come fosse «irragionevole e sproporzionato», rispetto all'esigenza di tutela dei diritti degli imputati, la previsione di una presunzione legale assoluta di «legittimo impedimento», derivante dal solo fatto soggettivo della titolarità della carica. Tale presunzione iuris et de iure impedirebbe, infatti, qualsiasi verifica circa l'effettiva sussistenza dell'impedimento a comparire in giudizio e renderebbe operante la sospensione processuale anche nei casi in cui non sussista alcun impedimento cogente e, quindi, non vi sia, in concreto, alcuna esigenza di tutelare il diritto di difesa;
oltretutto, al netto delle elencazioni di fattispecie assolutamente indeterminate che definiscono lo speciale legittimo impedimento di cui verrebbero a godere solo il Presidente del Consiglio ed i Ministri, si aggiunge, nella formulazione del comma 1, dell'articolo 1, la previsione secondo cui «costituisce legittimo impedimento (...) l'esercizio di una funzione sancita dal regolamento interno del Consiglio dei ministri vigente, compreso di successive modificazioni». Orbene, poiché è il Consiglio dei Ministri che definisce il proprio regolamento, il Consiglio dei Ministri stesso - pro futuro - valuterà discrezionalmente ciò che potrà determinare e ciò che non potrà determinare legittimo impedimento per il Presidente dei Consiglio e per i Ministri, rimettendo così ai beneficiari la disponibilità di quelle circostanze che dovrebbero essere invece, per definizione, riconnesse a caso fortuito, forza maggiore o altri eventi imprevedibili (come prescritto dall'art. 420-ter per tutti i cittadini imputati);
si prevede, al comma 4, che la Presidenza del Consiglio dei Ministri - così genericamente attribuendo tale funzione alla struttura organizzativa di supporto del Presidente - attesti, di fatto con effetto vincolante per il giudice, che l'impedimento risulta «continuativo» in relazione alle funzioni svolte, senza indicare peraltro alcun criterio o parametro cui commisurare tale discrezionale attestazione. Si presume, per quanto non specificato, che l'attestazione della Presidenza valga sia per il Presidente del Consiglio che per i Ministri. Si tratta, pertanto, di una autocertificazione amministrativa - o meglio, governativa assoluta. Posto che tale attestazione non sembra valere per l'impedimento di cui ai commi 1 e 2, bensì ad una non meglio definibile continuatività dell'impedimento stesso, con ciò si introduce anche un elemento di certezza e prevedibilità. Da un lato, ciò non sembra attagliarsi alla natura dell'impedimento conosciuto dal codice di rito, inteso come fatto al cui verificarsi si riconnettono effetti impeditivi non prevenibili e non previsti dall'imputato, dall'altro si sottrae al giudice la possibilità di verificare, giorno per giorno, la sussistenza e la costanza delle ragioni impeditive preventivamente asserite volta per volta. Analoga valutazione può esser fatta per le attività «consequenziali» che, ai sensi dell'articolo 1, comma 1, costituirebbero, del pari, legittimo impedimento a comparire in udienza;
contestualmente, il medesimo comma 4 provvede alla fissazione di un termine semestrale massimo di rinvio, astrattamente individuato e non motivato da alcun elemento fattuale, secondo una logica che non sembra però sposarsi, almeno dal punto di vista della coerenza, neppure con lo stesso concetto di continuatività. Laddove, infatti, si volesse ammettere l'esistenza di situazioni impeditive continue - ammesso che si possa superare l'obiezione della oggettiva prevedibilità di tali eventi - non si vede come tale continuatività sia ragionevolmente riconducibile al termine dato (sei mesi) peraltro reiterabile (fino a tre volte) quasi a configurare un impedimento semi-permanente la cui permanenza viene però constatata non dal giudice bensì da chi ne beneficia. Si attesta, in tal modo, che vi sarà in futuro e per un dato periodo di tempo, un impedimento a comparire, quando invece il fatto impeditivo dovrebbe verificarsi prima delle sue conseguenze (l'impedimento a comparire) o, quanto meno, con modalità non controllabili dall'imputato. Un termine di sei mesi - per non parlare dei diciotto mesi di validità complessiva della legge - indica invece di per sè e con assoluta chiarezza, che vi è, in tale decorso temporale, ampia possibilità per l'imputato, di organizzare adeguatamente il proprio ufficio ed assicurare così la propria presenza alle udienze che lo riguardano;
il comma 4, laddove fa riferimento a futuri impedimenti non conoscibili e non valutabili dal giudice al momento in cui essi vengono invocati - o meglio, attestati - dalla presidenza del consiglio, costituisce un fattore ulteriore che, insieme alla misteriosa coessenzialità di cui ai commi 1 e 2, contribuisce a ricondurre l'impedimento alla carica tout court e non a specifiche attribuzioni o all'esercizio di circoscrivibili funzioni inerenti la carica medesima che possano essere valutate ed apprezzate da giudice rispetto al requisito di assolutezza prescritto dall'art. 420-ter c.p.p. di generale applicazione. Anche la terminologia utilizzata contribuisce a rendere il comma 4 in questione particolarmente oscuro e contraddittorio: l'impedimento continuativo, infatti, deve essere anche «correlato all'esercizio delle funzioni» e non già, come nel comma 1, «coessenziale alle funzioni» di governo;
oltre alla indeterminatezza oggettiva emerge, con tutta evidenza, la discrezionalità assoluta in merito alla decisione dell'utilizzo del legittimo impedimento. In considerazione del fatto che l'istituto si estende ai Ministri ed è, di fatto, nell'ambito della Costituzione materiale, il Presidente del Consiglio dei Ministri che «propone» - ai sensi dell'art. 92, comma 1, Cost. - la nomina dei Ministri, il Presidente del Consiglio potrebbe - in via teorica - proporre al Presidente della Repubblica, la nomina di un Ministro (magari «senza portafoglio») imputato in un procedimento penale, proprio per conferirgli l'immunità processuale, attraverso il legittimo impedimento (non rinunciabile, oltre che reiterabile) di cui al presente disegno di legge;
appare, inoltre, proprio sotto il profilo costituzionale oltremodo inopportuno l'inserimento dei Ministri nel provvedimento in oggetto. Del resto è stato affermato - nella memoria, presentata in data 14 settembre 2009 e depositata presso la cancelleria della Corte Costituzionale del Presidente del Consiglio dei Ministri, difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, nel giudizio di legittimità costituzionale della legge 23 luglio 2008, n. 124, promosso dalle ordinanze del Giudice per le indagini preliminari presso il tribunale di Roma del 26.09.2008, del Tribunale di Milano, Sezione l penale, del 16.09.2008 e del Tribunale di Milano, Sezione X penale, del 04.10.2008. - che «il Presidente del Consiglio dei Ministri (ed il Presidente della Repubblica) esercitano le loro funzioni tipiche soprattutto come organo individuale e non come organo collegiale». A tal proposito, la Corte Costituzionale, nella sentenza n. 262 del 2009, ha ribadito come risultasse eventualmente «apprezzabile interesse» assicurare «il sereno svolgimento delle rilevanti funzioni che ineriscono a quelle cariche». Quelle cariche, cioè, (e non altre) menzionate nella «legge Schifani» prima e nella «legge Alfano» poi. Leggi dichiarate, comunque, incostituzionali nel loro complesso. Si ricordi, a tal proposito, come non a caso l'articolo 205 del codice di procedura penale vigente, rubricato come «Assunzione della testimonianza del Presidente della Repubblica e di grandi ufficiali dello Stato», in riferimento alla compagine governativa, menzioni solo e soltanto il Presidente del Consiglio dei Ministri e non anche i singoli Ministri;
del tutto irragionevole è poi la circostanza per cui i Ministri ed il Presidente del Consiglio dei Ministri, in virtù del concomitante esercizio di una o più delle attribuzioni previste da leggi e da regolamenti e, comunque, attribuzioni connesse alle relative attività preparatorie e consequenziali, nonché di ogni attività comunque coessenziale alle funzioni di governo, sarebbero legittimamente impediti a comparire davanti ad un tribunale ordinario, mentre tale impedimento non sussisterebbe e non sarebbe invocabile per i reati ministeriali. La medesima circostanza produce dunque effetti diversi a seconda del tribunale davanti a cui si è celebra l'udienza e del reato per cui si procede. Avendo la legge costituzionale disciplinato i reati ministeriali, ben avrebbe potuto, almeno dal punto di vista formale (art. 138 Cost.) se non sostanziale (art. 3 Cost.), individuare una sorta di legittimo impedimento a comparire. Se non vi ha provveduto - e si conviene con tale scelta - non si vede come si possa a ciò procedere con legge ordinaria;
è chiaro come l'istituto del legittimo impedimento, così come delineato dal disegno di legge in oggetto, venga preso a pretesto ed irragionevolmente forzato fino a farne una vera e propria «prerogativa oggettiva e soggettiva», delle cariche ricoperte dai suddetti membri di governo. Del fatto che, come si è cercato di dimostrare, una simile prerogativa non possa essere introdotta nell'ordinamento con legge ordinaria, appare consapevole lo stesso disegno di legge all'articolo 2. Si tratta - come affermato da illustri costituzionalisti in audizione in Commissione Giustizia alla Camera dei Deputati - «non di una legittima disciplina del processo, rimessa al legislatore ordinario, ma di una forma di deroga al normale esercizio della funzione giurisdizionale, che solo il legislatore costituzionale potrebbe eventualmente stabilire. L'impedimento legittimo è, infatti, per sua natura, qualcosa di puntuale e concretamente localizzato nel tempo: una presunzione ex lege assoluta di impedimento «continuativo» per un lungo periodo di tempo equivarrebbe ad una norma di status derogatoria, cioè appunto ad una prerogativa»;
valutato, inoltre, che:
rispetto ai provvedimenti - concernenti la materia «giustizia» - esaminati durante la Legislatura in corso, di veramente innovativo nel presente disegno di legge sembra esservi proprio il citato articolo 2 laddove si legge che la disposizione in esame pretenderebbe di costituire un «ponte» rispetto all'approvazione - con legge costituzionale - di una norma-scudo costituzionalizzata, appunto. Si è dunque di fronte ad una norma a scadenza, che peraltro viene illogicamente applicata a reati comuni ed esclusa per i reati funzionali, per i quali l'impedimento configurato dall'articolo 1 commi 1 e 2 non sarebbe invocabile. Lo «scudo» verso cui il disegno di legge in esame getta un «ponte» potrebbe essere rappresentato dal contenuto del cosiddetto «lodo Alfano» ripresentato magari in forma di legge costituzionale oppure dal ripristino sic et simpliciter dell'immunità parlamentare (nel testo previgente all'attuale formulazione dell'articolo 68 della Costituzione). Tuttavia siffatto annuncio, lungi dal rappresentare una legittimazione costituzionale della legge, ne confessa il contrasto con la Carta fondamentale, in quanto riconosce - nemmeno surrettiziamente ma in modo esplicito - come lo sbocco finale possa essere rappresentato solo e soltanto da una legge costituzionale, approvata con le modalità di cui all'articolo 138 della Costituzione. Detta premessa legislativa costituisce, quindi, una «attestazione esplicita» dell'incostituzionalità palese del provvedimento in oggetto;
peraltro, lo stesso limite ultimo di validità della legge (diciotto mesi) non appare concepito sulla base dei valori che si intende tutelare, né sul carattere stesso dell'impedimento che si vuoi introdurre, bensì sulla presunzione di durata dell'iter parlamentare di una futura ed eventuale legge costituzionale che viene apoditticamente richiamata. Non viene in rilievo, dunque, l'aspetto psicologico, individuale e contingente, della soggettiva «serenità» del singolo titolare della carica governativa, ma solo l'obiettiva protezione del regolare svolgimento delle attività connesse alla carica stessa;
tale profilo della dichiarata transitorietà legislativa (qui sancita dall'art. 2, comma 1: nelle more della promulgazione di una legge costituzionale recante la disciplina organica delle prerogative del Presidente del consiglio e comunque non oltre diciotto mesi dalla sua entrata in vigore ... ) è stato preso in considerazione dalla Corte costituzionale (in casi nei quali non veniva in rilievo l'art. 138 Cost.), nell'ambito di un più ampio ragionamento sul merito. delle norme impugnate, quale argomento ad adiuvandum per risolvere alcune questioni poste (cfr. in particolare sentenze 24 del 2000 e 148 del 1999);
va altresì rilevata una potenziale violazione dell'articolo 101 della Costituzione: il giudice, che è il dominus del processo, viene in più parti menomato, se non privato, della possibilità di esercitare un qualsivoglia controllo delle allegazioni e dell'impedimento, come invece la Sentenza n. 262 del 2009 vorrebbe. La preventiva dichiarazione di un funzionario dipendente dall'esecutivo (articolo 1, comma 4) è fidefacente e non sottoponibile ad alcuna valutazione critica di tipo fattuale ora e per il futuro, o almeno per lo spazio di tempo futuro che discrezionalmente la Presidenza del Consiglio intenderà indicare. In tal modo è palese una invasione del potere esecutivo - nel procedimento penale - in riferimento alle prerogative della magistratura, che in tal modo perde la sua indipendenza;
si profila, inoltre, una violazione dell'articolo 24 sul diritto di difesa e sulla parità tra le parti. La possibilità del Presidente del Consiglio dei ministri e dei Ministri di ibernare il processo che li riguarda preclude l'esercizio del diritto di difesa dei coimputati , i diritti delle parti private e delle persone offese, che, in mancanza di bilanciamento che renda comunque possibile far avanzare il processo, vedono interdetta la possibilità di far valere i propri diritti. Ciò riguarda tanto le parti civili eventualmente costituite, quanto eventuali coimputati che hanno diritto a svolgere le loro difese per veder pronunciare la loro assoluzione. Il blocco del processo ne pregiudica, inevitabilmente, le facoltà. Si configura, altresì, un danno grave per il processo stesso, laddove non si prevede la possibilità di esperire gli atti processuali urgenti ed irripetibili, col rischio di impedire anche l'acquisizione di prove non differibili e compromettere irreversibilmente la funzione stessa del processo;
nella sentenza 262/2009, la Corte ha affermato che la deducibilità da parte delle alte cariche dello Stato del legittimo impedimento non costituisce prerogativa costituzionale, perché «prescinde dalla natura dell'attività che legittima l'impedimento, è di generale applicazione e, perciò, non deroga al principio di parità di trattamento davanti alla giurisdizione». Si tratta, dunque, di uno strumento processuale posto a tutela del diritto di difesa di qualsiasi imputato, come tale legittimamente previsto da una legge ordinaria come il codice di rito penale, anche se tale strumento, nella sua pratica applicazione, va modulato in considerazione dell'entità oggettiva dell'impegno addotto dall'imputato». Nella medesima sentenza, la Corte ha aggiunto che la sospensione del processo per legittimo impedimento a comparire vigente «contempera il diritto di difesa con le esigenze dell'esercizio della giurisdizione, differenziando la posizione processuale del componente di un organo costituzionale solo per lo stretto necessario, senza alcun meccanismo automatico e generale». Il disegno di legge in oggetto presume, invece, operante la causa di impedimento a prescindere da una valutazione del giudice in ordine alla natura dell'attività addotta (in particolare nella ipotesi di impedimento continuativo);
la situazione cui si riconnette la sospensione processuale disposta dalla norma in oggetto dovrebbe essere valutata anche in riferimento. al bene oggetto di tutela. Esso andrebbe ravvisato nell'assicurazione del sereno svolgimento delle rilevanti funzioni che ineriscono a tali cariche. Si tratta, come già rilevato al punto 4 dei «Considerato in diritto» della sentenza n. 24 del 2004, di un interesse apprezzabile che deve però essere tutelato «in armonia con i principi fondamentali dello Stato di diritto, rispetto al cui migliore assetto la protezione è strumentale», Per contro, nel disegno di legge in questione, la titolarità delle cariche istituzionali appaiono venir assunte non già come fondamento e limite dell'immunità «funzionale», bensì come pretesto per sospendere l'ordinario corso della giustizia. Nè si vede come il sereno svolgimento delle funzioni, interesse alla cui tutela si dice di voler provvedere, possa essere turbato dalla comparizione davanti al tribunale ordinario e non davanti al tribunale dei ministri;
valuta, inoltre, che:
il disegno di legge viola il principio di obbligatorietà dell'azione penale (art. 112 Cost.) poiché, senza neppure riconoscere alcun ruolo al pubblico ministero, potrebbe impedire che il processo penale giunga all'accertamento della verità, in considerazione del fatto che il soggetto imputato potrebbe continuare a ricoprire quella carica (ed a reiterare l'impedimento) per un tempo comunque sufficiente a compromettere l'esito, in mancanza di possibilità di assunzione delle prove non rinviabili ai sensi degli articoli 392 e 467 del codice di procedura penale. Va ribadito, dunque, che nel nostro ordinamento la sospensione dei processi è prevista esclusivamente per situazioni di tipo puramente oggettivo del processo, intimamente funzionali al suo regolare proseguimento. Non per tutte le fattispecie di reato il perseguimento di interessi, giudicati «cedevoli» di fronte a quello della serenità della carica o funzione ricoperta, può essere rinviato, determinandosi anzi gravi danni per la tenuta istituzionale dell'ordinamento. Pertanto, il sereno svolgimento delle rilevanti funzioni non è garantito in armonia con i principi fondamentali dello stato di diritto, come già richiesto nella sentenza n. 24 del 2004 in assenza di un meccanismo autorizzatorio, subordinato ad una valutazione caso per caso;
la facoltà di rinunciare alla sospensione procedimentale - configurabile nella astratta possibilità legislativa di non attestare la continuatività dell'impedimento ai sensi del comma 4 o di non invocare l'esercizio di una attribuzione ai sensi del comma 1 - da parte delle cariche indicate dai commi 1 e 2 dell'articolo 1 del provvedimento in esame profila un ulteriore evidente forma di privilegio di tipo «personale» che inficia costituzionalmente tutta la proposta legislativa. Il nostro costituente, infatti, nell'articolo 68, secondo comma, della Costituzione ha sancito l'immunità per i membri del Parlamento volta alla tutela dell«'organo» e del potere legislativo rispetto agli altri poteri dello Stato. Tale prerogativa «immunitaria» non è, però, in alcun modo né disponibile né rinunciabile dal singolo parlamentare. È la Camera di appartenza - ovvero l'organo che il Costituente vuole tutelare - che ha la disponibilità di autorizzare, ovvero di non autorizzare, le eventuali limitazioni e restrizioni alla libertà del deputato o del senatore. Allo stesso modo, all'articolo 96 Cost., in cui si sancisce che «il Presidente del Consiglio dei Ministri ed i Ministri, anche se cessati dalla carica sono sottoposti, per i reati commessi nell'esercizio delle loro funzioni, alla giurisdizione ordinaria», si prevede l'autorizzazione del Senato della Repubblica o della Camera dei deputati e non la libera disponibilità degli interessati. La rinunciabilità della sospensione, ovvero la sua applicabilità automatica, è posta puramente a tutela del diritto di difesa dell'imputato e contrasta con la ratio della Costituzione in riferimento alle immunità parlamentari e governative in essa sancite. Nello Stato costituzionale e democratico, però, la responsabilità è la regola e la irresponsabilità è l'eccezione, giustificabile soltanto in ragione della particolare funzione ed entro i limiti di questa. La prerogativa si trasforma altrimenti in privilegio e i privilegi sono inammissibili negli stati costituzionali di diritto. Può, a tal proposito, evocarsi anche sotto il profilo della ragionevolezza la violazione dell'art. 3 Cost.: la discrezionale disponibilità della sospensione processuale, realizzata de facto mediante rinvio delle udienze, riconosciuta ai titolari delle cariche governative, si pone in contrasto con la tutela del munus publicum, attribuendo una discrezionalità «meramente potestativa» al soggetto beneficiario, anziché prevedere quei filtri aventi carattere di terzietà e quelle valutazioni della peculiarità dei casi concreti che soli, secondo la sentenza della Corte costituzionale n. 24 del 2004, potrebbero costituire adeguato rimedio rispetto tanto all'automatismo generalizzato del beneficio quanto «al vulnus al diritto di azione». Come la Corte Costituzionale ha rilevato nella sentenza n. 262 del 2009, la sospensione del processo per legittimo impedimento a comparire disposta ai sensi del codice di rito penale contempera il diritto di difesa con le esigenze dell'esercizio della giurisdizione, differenziando la posizione processuale del componente di un organo costituzionale solo per lo stretto necessario, senza alcun meccanismo automatico e generale (sentenze n. 451 del 2005, n. 391 e n. 39 del 2004 e n. 225 del 2001). L'esigenza della tutela del diritto di difesa è già oggi adeguatamente soddisfatta in via generale dall'ordinamento con l'istituto del legittimo impedimento;
negli artt. 68, 90 e 96 Cost. l'immunità trova il fondamento ed il limite nell'esercizio della funzione. Per effetto del disegno di legge in oggetto, il Presidente del Consiglio dei ministri ed i Ministri già sottoposti, previa autorizzazione parlamentare, alla giurisdizione ordinaria per i reati funzionali, ne sono viceversa sottratti ope legis (seppur temporaneamente) dai procedimenti penali. Ciò risulta palesemente contraddittorio, perché in base all'art. 96 Cost. l'autorizzazione a procedere può essere negata solo nei casi ivi previsti. Il nostro ordinamento costituzionale non prevede alcuna ipotesi di immunità personale che si tradurrebbe in privilegio. Lo dimostra il costante riferimento alla funzione esercitata in tutte le disposizioni costituzionali richiamate che porta a ritenere «strumentale» ogni tipo di immunità. Lo ha ribadito altresì la recente giurisprudenza costituzionale in tema di immunità parlamentare e il dibattito dottrinale che da questa giurisprudenza ha preso, volti ad interpretare, più o meno estesamente, la connessione tra gli atti o i fatti compiuti dal parlamentare e la funzione da questi esercitata. Dunque la prospettiva introdotta dal disegno di legge in oggetto, rinunciando a qualsiasi collegamento oggettivo con le funzioni esercitate, risulta differenziarsi sul piano sistematico da tutti gli altri casi previsti nel nostro ordinamento. L'immunità è uno strumento per assicurare l'autonomia dell'organo costituzionale, non il privilegio dell'investitura;
valutato, altresì, che:
quanto alla violazione degli artt. 101 e 112 Cost., ogni condizione di procedibilità intanto può ritenersi legittima in quanto sia direttamente riconducibile ad un interesse costituzionalmente protetto, da bilanciare con quello ex art. 112 Cost., che, nella specie, non sussiste. Infatti, non ogni processo penale è tale da comportare necessariamente un «turbamento» per la carica, il cui prestigio e la «serenità» sarebbero anzi ancor più gravemente compromessi, ove colui che la ricopre se ne servisse per sottrarsi alla giurisdizione. È, viceversa, interesse della collettività sapere se i titolari delle più alte cariche erano e sono al di sopra di ogni sospetto. Non si comprende quale serenità derivi dall'impossibilità di dimostrare subito la propria estraneità alle accuse che hanno determinato il rinvio a giudizio, lasciandole in sospeso per un periodo dato, nel quale l'incertezza permarrebbe, impedendo anche l'eventuale proscioglimento giudiziario. Paradossalmente, per tutelare la funzione, si «iberna» il processo a carico di chi la ricopre. L'apprezzabilità dell'interesse individuato nel sereno svolgimento delle funzioni dovrebbe comportare, tuttavia, una distinzione tra la protezione dell'organo o della funzione e la protezione dell'individuo che tale funzione, pro tempore, ricopre. Ciò anche alla luce dell'insuperabile postulato della personalità della responsabilità penale di cui all'art. 27 Cost. L'apprezzabilità di tale interesse, ove lo si volesse ammettere, risulta denegata proprio dalla generalità dei reati comuni coperti dallo «scudo processuale» in esame, che non si applica invece ai reati propri della carica. Vi è dunque, nella norma in questione, un grave profilo di irragionevolezza, consistente proprio nella mancata distinzione tra soggettività dell'ambito applicativo e oggettività (generalizzata) dei reati per i quali si ha la sospensione. Peraltro anche la Corte Costituzionale, nella sentenza n. 24 del 2004 ha dichiarato che «il sereno svolgimento delle rilevanti funzioni che ineriscono a quelle cariche» è da considerarsi «interesse apprezzabile che può essere tutelato in armonia con i principi fondamentali dello Stato di diritto. Rispetto al cui migliore assetto la protezione è strumentale». Nel caso in oggetto, tuttavia, l'interesse apprezzabile da tutelare contrasta con il sovrano principio del pari trattamento dei soggetti rispetto alla giurisdizione. Ma soprattutto, la serenità da preservare risulterebbe quella della funzione pubblica e non quella del soggetto investito dal potere. Indagini penali che coinvolgessero soggetti investiti di potere, ove turbassero la funzione, potrebbero eventualmente portare all'abbandono della funzione stessa al fine di preservare la serenità e l'autonomia delle istituzioni democratiche cui ineriscono le alte cariche. Non potrebbero, invece, porsi a fondamento giustificativo di un'immunità, ovvero farsi valere come un interesse apprezzabile dal giudice costituzionale per ammettere una lesione del principio di pari trattamento dei soggetti rispetto alla legge. Non tenere nettamente distinte la «serenità» della funzione da quella del privato rischia di produrre effetti estremi, chiaramente inconciliabili con il rispetto del principio di uguaglianza;
emerge, inoltre, nel presente disegno di legge una violazione del giudicato costituzionale ex art. 136 Cost., formatosi prima sulla sentenza n. 24 del 2004, poi sulla sentenza n. 262 del 2008. La presente inidonea fonte normativa ed i precetti ivi contenuti ripropongo - di fatto - la medesima disciplina prevista dalle leggi n. 140 del 2003 e n. 124 del 2008, dichiarate incostituzionali con dette sentenze. Il legislatore, col presente provvedimento, introduce una disposizione che riproduce, sotto il profilo della rafia, nonché sotto quello contenuitistico, altre disposizione dichiarate incostituzionali e pertanto già caducate da Sentenze della Corte Costituzionale con efficacia ex nunc;
il disegno di legge, per come è configurato, viola l'art. 117, primo comma Cost. con riguardo alla Convenzione europea per i diritti dell'uomo, sia sotto il profilo del diritto ad un tribunale (ex artt. 13 e 14 della Convenzione che, rispettivamente, sanciscono il diritto a un ricorso effettivo davanti ad un giudice, nonché la garanzia del godimento dei diritti e delle libertà ivi assicurati) sia in riferimento al «diritto ad un processo equo»;
il disegno di legge si applica anche ai processi penali in corso, in ogni fase, stato o grado, alla data di entrata in vigore del disegno di legge. Si sancisce pertanto, in violazione dei principi generali dell'ordinamento in materia di efficacia della legge nel tempo e dell'articolo 11 delle disposizioni preliminari al codice civile in particolare, la applicazione retroattiva di norme procedurali a processi iniziati sotto la vigenze di altre e diverse regole, laddove invece appartiene al secolare patrimonio del diritto il dato certo secondo cui la legge non dispone che per l'avvenire e non può avere, pertanto, effetto retroattivo;
la irragionevolezza della norma risiede anche nel mancato coordinamento con gli articoli 68 e 96 della Costituzione, potendosi dare il caso di avvenuto esercizio dell'azione penale, con rinvio a giudizio o, paradossalmente, persino di applicazione di misure cautelari personali nei confronti del Presidente del Consiglio dei Ministri senza però che a ciò possa seguire un processo. Anche in tale caso è da escludersi che la sospensione possa essere funzionale al sereno esercizio della carica, data la scelta di non operare differenziazioni rispetto a reati immediatamente perseguibili, ad esempio nel caso di flagranza del reato, pure contemplata dall'articolo 68 Cost.;
l'ibernazione processuale sancita dal disegno di legge in questione, oltre che contraddittoria con altri provvedimenti legislativi recentemente approvati o avviati in materia processuale - contraddizione già emersa in tutta la sua flagranza in sede di presentazione delle questioni pregiudiziali sul c.d. «processo breve» da parte del Gruppo «Italia dei Valori» del Senato - sarebbe poi lesiva anche del principio della ragionevole durata dei processi sancito dall'art. 111 Cost. A questo proposito la Corte costituzionale ha già affermato che all'effettività dell'esercizio della giurisdizione non sono indifferenti i tempi del processo. Ancor prima che fosse espressamente sancito in Costituzione il principio della sua ragionevole durata (art. 111, secondo comma), la Corte aveva già ritenuto che una stasi del processo per un tempo potenzialmente indefinito e indeterminabile vulnerasse il diritto di azione e di difesa (sentenza n. 354 del 1996) e che la possibilità di reiterate sospensioni ledesse il bene costituzionale dell'efficienza del processo (sentenza n. 353 del 1996). In tal modo si consegue un effetto indesiderabile ulteriore: la trasformazione dell'istituto della sospensione da elemento funzionale all'ottimizzazione del processo in elemento ad esso estraneo, confliggente con questo obiettivo, alla cui tutela il richiamato articolo 111 Cost. è posto. L'istituto della sospensione così configurato, sciolto da ogni connessione funzionale con il processo stesso, si pone al di fuori dell'ordinamento. Dal momento che l'effettività dei diritti citati dipende, nel caso della parte civile, dalla scelta dell'interessato di avvalersi o meno dello «scudo» che la carica ricoperta gli offre, ne deriva un regime di aleatorietà che la mancata operatività dell'articolo 75, comma 3 c.p.p., non bilancia, avendosi una ineffettività dell'azione civile a fronte di una impossibilità di pervenire a responsabilità personale penale mediante processo;
la deducibilità del legittimo impedimento a comparire nel processo penale, infatti, non costituisce prerogativa costituzionale, perché prescinde dalla natura dell'attività che legittima l'impedimento, è di generale applicazione e, perciò, non deroga al principio di parità di trattamento davanti alla giurisdizione. Si tratta, dunque, di uno strumento processuale posto a tutela del diritto di difesa di qualsiasi imputato, come tale legittimamente previsto da una legge ordinaria come il codice di rito penale, anche se tale strumento, nella sua pratica applicazione, va modulato in considerazione dell'entità dell'impegno addotto dall'imputato. Anche in riferimento all'art. 111, secondo comma, Cost., sotto il profilo della ragionevole durata del processo, il parametro è violato perché la presente disposizione blocca «il processo in ogni stato e grado per un periodo non puntualmente definibile e provoca «un evidente spreco di attività processuale», oltretutto non stabilendo alcunché «sull'utilizzabilità delle prove già assunte», all'interno dello stesso processo penale al termine del periodo di sospensione, con conseguente necessità per la stessa parte di sostenere ex novo l'onere probatorio in tutta la sua ampiezza. Infatti, la sospensione assoluta senza deroga alcuna determinerebbe grave pregiudizio all'esercizio dell'azione penale, perché tale esercizio sarebbe non soltanto differito, ma sostanzialmente alterato, per l'estrema difficoltà di reperire le fonti di prova a distanza di diversi anni: Così interpretata, la disposizione censurata comporterebbe il rischio di una definitiva sottrazione dell'imputato alla giurisdizione;
la sospensione procedimentale prevista dal presente provvedimento è, derogatoria rispetto al regime processuale comune, perché si applica solo a favore dei titolari di cariche governative, con riferimento ai processi instaurati nei loro confronti, per imputazioni relative a tutti gli ipotizzabili reati extrafunzionali, cioè estranei alle attività inerenti alla carica. La deroga si risolve, - come ricordato, da ultimo, nella sentenza della Corte Costituzionale n. 262 del 2009 - in particolare, in una evidente disparità di trattamento delle cariche rispetto a tutti gli altri cittadini che, pure, svolgono attività che la Costituzione considera parimenti impegnative e doverose, come quelle connesse a cariche o funzioni pubbliche (art. 54 Cost.) o, ancora più generalmente, quelle che il cittadino ha il dovere di svolgere, al fine di concorrere al progresso materiale o spirituale della società (art. 4, secondo comma, Cost.);
valutato, infine che:
l'estendersi della sfera immunitaria dei soggetti detentori del potere politico rappresenta una lacerazione profonda del tessuto costituzionale repubblicano: una svolta culturale che tende a modificare la visione generale del sistema istituzionale complessivo, mettendo seriamente in discussione sia la forma di governo (i rapporti e gli equilibri tra i poteri), sia la forma di Stato (i rapporti tra il potere e i cittadini);
delibera, ai sensi dell'articolo 93 del Regolamento del Senato, di non passare all'esame dell'A.S. 1996.
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