Allegato A

Relazione del Ministro della giustizia sull'amministrazione della giustizia

PROPOSTE DI RISOLUZIONE

(6-00027) (20 gennaio 2010) n. 1

Respinta

D'ALIA, BIANCHI, CUFFARO.

Il Senato,

        premesso che:

            l'amministrazione della giustizia in Italia viene avvertita dai cittadini come distante e incapace di contribuire al progresso civile;

            la lentezza e l'imprevedibilità sono le cause fondamentali che contraddicono i diritti individuali, compromettono il buon andamento dell'economia e finiscono per sfociare nell'irragionevolezza;

        premesso, inoltre, che riformare la giustizia deve significare anzitutto:

            ottenere giudizi più rapidi, attraverso una radicale e razionale riforma del sistema (in particolare, rivedendo completamente le procedure ed i riti, tanto quelli civili quanto quelli penali, in maniera sistematica e non per interventi approssimativi ed episodici, e coinvolgendo nell'analisi critica la magistratura, l'avvocatura, le cancellerie, l'università ed il mondo accademico);

            rendere maggiormente prevedibili le conseguenze giuridiche dei comportamenti dei cittadini;

            l'attuale irragionevole durata dei processi è determinata da una pluralità di fattori, su cui bisogna agire congiuntamente;

            la necessaria svolta sul piano organizzativo, tuttavia, non può essere di per sé sola sufficiente a risolvere le forti criticità presenti;

            udite le comunicazioni del Ministro sull'amministrazione della giustizia, impegna il Governo ad intraprendere tutte le iniziative necessarie ad intervenire:

            I)  nel settore civile, dove anche di recente si è proceduto attraverso una successione di mini-riforme settoriali, spesso scollegate l'una dall'altra, che hanno avuto l'inevitabile effetto di moltiplicare i fattori di disfunzione. In particolare si segnala che:

            a) una riforma all'insegna della razionalizzazione dovrebbe incidere prioritariamente sulla pluralità di riti. In un sistema a grado d'appello generalizzato, che si ritiene utile conservare e auspicabilmente potenziare, la garanzia della collegialità è comunque assicurata al cittadino. Nulla dovrebbe ostare, allora, all'introduzione del giudice monocratico in tutto il primo grado del processo civile, il che consentirebbe di dare vita a un unico rito ordinario di cognizione;

            b) l'assunzione della prova in contraddittorio davanti ad un giudice terzo dovrebbe rappresentare una garanzia imprescindibile per i cittadini. E tuttavia il sistema non appare oggi in grado di assicurare in concreto detta garanzia. La necessaria alternativa a questa situazione non può essere rappresentata solo da una prova assunta in forma scritta;

            c) è indispensabile affrontare il problema della deflazione del contenzioso giudiziale. In quest'ottica, occorre ripensare il precetto di cui all'articolo 24 della Costituzione, immaginando forme di tutela dei diritti anche non «giudiziali». I cosiddetti strumenti alternativi di risoluzione delle controversie vanno potenziati; i giudizi che hanno finalità di mera liquidazione di diritti sostanzialmente incontroversi, per i quali resta indispensabile la funzione di un'autorità «terza» ma non di un vero e proprio processo, potrebbero essere affidati a quei «cittadini idonei estranei alla magistratura» di cui parla proprio l'articolo 102 della Costituzione; occorrerebbe, infine, puntare decisamente sulla sperimentazione di arbitrati di derivazione contrattuale del genere «obbligatorio» (ad esempio in campo previdenziale), senza per questo rinunciare all'introduzione di modelli arbitrali di derivazione legislativa;

            d) è necessario rivedere l'attuale sistema delle impugnazioni. Tre gradi di giudizio generalizzati, infatti, sono difficilmente compatibili con il precetto costituzionale della ragionevole durata del processo. Appare assai opportuna la previsione della non ricorribilità per cassazione nell'ipotesi di «doppia conforme» sul fatto. Si potrebbe anche, più radicalmente, eliminare la facoltà di ricorso per cassazione per «insufficiente o contraddittoria motivazione»; il che, per un verso non lederebbe il principio costituzionale di cui al comma 6 dell'articolo 111 della Costituzione e, per altro verso, consentirebbe l'adozione di provvedimenti giurisdizionali in forma particolarmente sintetica;

            II) nel settore penale, poiché il sistema è oggi largamente inefficace sia per il corto circuito determinato dal rapporto tra lunghezza dei processi e termini di prescrizione, sia per il carattere virtuale che la pena ha assunto in troppi casi, e dunque non è in grado di svolgere alcuna funzione deterrente; inoltre, per altro verso, i provvedimenti cautelari reali e personali, adottati in assenza di contraddittorio, anche per la loro rilevanza mediatica, hanno ormai assunto una funzione sostanzialmente surrogatoria della pena, occorrerebbe seguire le seguenti indicazioni:

            a) occorrerebbe un intervento efficiente e razionale sul terreno degli istituti della contumacia, delle notifiche, della durata del processo. Fermo restando che non deve celebrarsi un processo a carico di imputato che ne abbia avuto provata conoscenza, la nomina del difensore dovrebbe valere comunque come elezione di domicilio ai fini di tutte le comunicazioni, anche in via telematica. Le notifiche, che pesano enormemente sulla lunghezza del processo, devono essere completamente rivedute, con sistemi telematici ed informatici (e con le relative modifiche normative e finanziarie) ed anche, se necessario, privatizzando in tutto o in parte il sistema. L'irragionevole durata del processo - come è noto, una pena in sé - non può giustificare l'ampliamento dei termini di prescrizione. E tuttavia, nell'attuale situazione, termini di prescrizione brevi comportano un indiretto effetto-amnistia. È necessario intervenire, dunque, attraverso un bilanciamento dei diritti fondamentali delle parti processuali. Tuttavia, il diritto del cittadino a non essere sottoposto a tempo indefinito a un «processo» non può essere tutelato attraverso progetti legislativi che introducano istituti astrusi ed estranei alla tradizione giuridica, quale quello della "prescrizione processuale" che, come attualmente congegnato, determinerà non il miglioramento ma il collasso del sistema giudiziario penale. Allora, occorre che - prevedendo per il futuro regole di durata massima dei processi, si introducano e garantiscano sistemi, normativi ed organizzativi, di efficienza tali da permettere il rispetto di quei termini.

            b) i provvedimenti cautelari andrebbero tendenzialmente adottati, almeno per i reati più gravi, da un giudice collegiale (estendendo la soluzione introdotta dal decreto-legge sullo smaltimento dei rifiuti in Campania), con previsione di sistemi di salvaguardia dai pericoli di incompatibilità;

            c) quanto alle intercettazioni telefoniche, restano fermi gli emendamenti proposti al disegno di legge del Governo (che disciplinano un sistema complesso e differenziato a seconda del reato, con previsione di interventi in fasi diverse, ed a maggior garanzia, del giudice collegiale in fase autorizzativi e di proroga). Inoltre, trattandosi di strumento d'indagine altamente invasivo, dovrebbe essere rafforzato il potere di vigilanza del Capo dell'ufficio. Infine, per porre rimedio ai costi, sempre in aumento, occorrerebbe introdurre un sistema di noleggio centralizzato delle apparecchiature tecniche e prevedere obblighi di fornitura gratuita dei dati telefonici a carico dei gestori di telefonia, pubblici concessionari;

            d) nessuna seria efficacia deterrente potrà essere assicurata dal sistema penale se la pena non torna ad essere effettiva. Si conferma la necessità di una rivisitazione della legislazione penale ispirata al principio di residualità: occorre, in sostanza, una drastica depenalizzazione, accompagnata da istituti quali l'oblazione nel processo penale per i reati bagatellari, l'archiviazione per irrilevanza del fatto, e soprattutto, nella doverosa ottica di tutela delle vittime, l'estinzione del reato in seguito a condotte riparatorie. É assolutamente indispensabile, poi, una profonda revisione del modello sanzionatorio, che riduca l'utilizzazione della pena detentiva (troppo spesso tanto apparentemente pesante quanto nei fatti meramente virtuale) e la sostituisca con pene alternative alla detenzione (interdittive, prescrittive o ablative), di cui assicurare l'effettività. Anche la pena detentiva, ove irrogata, deve essere effettivamente scontata. In proposito, è necessario ripensare tanto l'istituto della sospensione condizionale della pena, quanto l'impianto della legge Simeone-Saraceni. In ogni caso, per restituire certezza alla pena, detentiva o meno, occorre affidare al giudice che l'ha irrogata anche la decisione circa le concrete modalità di esecuzione della stessa; infine, occorre che la pena sia scontata secondo criteri di civiltà e modernità, in carceri nuovi ed adeguati, eliminando la situazione di invivibilità e sovraffollamento che opprime il nostro sistema carcerario, con progetti di sistema e adeguati finanziamenti;

            III) nei rapporti istituzionali, poiché affrontare il tema della Giustizia come potere significa inevitabilmente considerare l'assetto dei diversi poteri quale delineato dalla nostra Costituzione, in particolare dal titolo IV.

La Costituzione è una cornice che disegna un equilibrio tra i poteri. Sarebbe errato, dunque, pensare a interventi di modifica costituzionale «parcellizzati». Occorre considerare, invece, l'evoluzione che l'assetto dei poteri ha subito dal 1948 ad oggi, determinando un innegabile squilibrio rispetto all'originario disegno costituzionale. È necessario, insomma, riflettere sulla complessiva dinamica evolutiva dei poteri, con lo scopo di assicurare un nuovo equilibrio. In particolare:

            a) l'azione penale deve restare obbligatoria, a garanzia del principio di uguaglianza dei cittadini di fronte alla legge. Si impone, tuttavia, una riflessione sui criteri di priorità nell'esercizio dell'azione penale, oggi sostanzialmente discrezionali.

Occorre, dunque, un intervento in direzione di un rapporto di cooperazione istituzionale tra Consiglio superiore della magistratura e Parlamento. Periodicamente dovrebbe funzionare un raccordo in senso sia discendente che ascendente tra il Consiglio superiore della magistratura ed i Consigli giudiziari; dall'altro lato dovrebbe operare il medesimo raccordo tra il Consiglio superiore della magistratura, il Parlamento ed il Ministro della giustizia, al fine di fissare i criteri di priorità nell'esercizio dell'azione penale sulla base delle proposte provenienti dai diversi ambiti territoriali;

            b) se l'azione penale resta obbligatoria, il pubblico ministero, che la esercita, deve restare un magistrato indipendente. Occorre porsi, tuttavia, il problema di un bilanciamento del potere che oggettivamente - anche per ragioni legate alle dinamiche del sistema mediatico - il pubblico ministero esercita oggi in tutte le democrazie contemporanee. In proposito, la ipotizzata separazione delle carriere tra pubblico ministero e giudici non risolverebbe di per sé i problemi. Per un verso, con la separazione e la conseguente nascita della figura del «PM a vita» verrebbero inevitabilmente accentuati gli elementi negativi che si vorrebbero eliminare (a cominciare dall'affievolimento della cultura della giurisdizione).

            c) il legame inscindibile tra potere e responsabilità del magistrato implica la soluzione del problema del controllo sul lavoro del magistrato. In proposito, occorre introdurre un sistema informatico di rilevazione statistica uniforme e generalizzato, al fine di consentire una misurazione della quantità e qualità del lavoro dei magistrati; ciò anche al fine di prevedere sistemi adeguati di premialità per il conseguimento di risultati oggettivamente apprezzabili:

            d) il rilevante ruolo ormai assunto dalla cosiddetta magistratura onoraria nel nostro ordinamento, e quello ancor più rilevante che potrebbe assumere, impongono di affrontare senza equivoci il problema della sua collocazione ordinamentale. In primo luogo, occorre superare l'equivoco in cui continua a dibattersi la figura del giudice di pace, e scegliere definitivamente tra «modello di prossimità», che privilegia il giudizio secondo equità, e «modello semiprofessionale».

Questa presa d'atto rende ineludibile garantire la professionalità iniziale e permanente del giudice di pace, nonché il rispetto delle regole deontologiche. Si devono individuare, insomma, criteri più stringenti degli attuali sia per selezionare i giudici di pace, sia per controllarne l'operato, sia sotto il profilo delle incompatibilità; il che potrà essere assicurato solo inserendo a pieno titolo il giudice di pace nel sistema di governo autonomo della magistratura. Distinto e diverso è il problema dei magistrati onorari propriamente detti quali giudici onorari di tribunale e vice procuratori onorari, le cui funzioni - considerata l'attuale insostituibilità - devono essere adeguatamente normate;

            e) in tutto il mondo, l'affermazione dello stato sociale ha comportato nelle democrazie la progressiva espansione del «potere dei giudici»; e poiché ad ogni potere deve corrispondere pari responsabilità, una maggiore responsabilizzazione del magistrato è corollario indispensabile dei nuovi poteri acquisiti. A sua volta, corollario della responsabilità è l'esistenza di un affidabile sistema che consenta di limitare e, ove necessario, reprimere i comportamenti «irresponsabili». Il che non deve affatto comportare una riduzione delle garanzie di autonomia e di indipendenza di coloro che esercitano funzioni giurisdizionali, quali delineate dalla nostra Costituzione, ma deve tendere, al contrario, a rafforzarle e generalizzarle attraverso una riforma del sistema di governo autonomo che quelle garanzie assicura. Occorre ribadire la validità del modello pluralistico dell'assetto dei poteri delineato dalla Costituzione, sottolineando che non può esservi alcuna gerarchia tra potere politico legittimato dalla volontà popolare e poteri neutri di controllo che fondano differentemente la propria legittimazione;

            f) è necessario dare vita ad un'unica figura di magistrato, con identità di percorsi di accesso, di diritti e di doveri, di garanzie e di indipendenza, di regole di carriera e regole disciplinari. È giunto il momento di realizzare l'unità della giurisdizione, rendendo comune il percorso professionale dei magistrati ordinari, amministrativi, contabili, militari. Il che non significa unificazione materiale delle giurisdizioni, ma deve significare unificazione del sistema di governo autonomo delle magistrature e dei percorsi di accesso e progressione delle carriere. Una simile soluzione, per un verso, comporterebbe il rafforzamento delle garanzie di indipendenza di tutti i magistrati a prescindere dalle funzioni svolte, attraverso la «costituzionalizzazione» del governo della magistratura amministrativa, di quella contabile, e di quella militare; per altro verso, consentirebbe se non di eliminare, certamente di diluire il tasso di corporativismo inscindibilmente connesso all'autogoverno di un corpo burocratico. Si potrebbe pensare, insomma, a un CSM quale Consiglio superiore delle magistrature, all'interno del quale la disarticolazione delle logiche corporative e correntizie si realizzi anche attraverso il necessitato confronto tra le diverse culture delle diverse magistrature. L'unificazione del governo autonomo delle magistrature consentirebbe di affrontare in un'ottica unitaria anche il tema della responsabilità disciplinare dei magistrati;

            g) il rilievo costituzionale dell'avvocatura, quale tramite necessario per l'affermazione del diritto alla giustizia del cittadino, rende la riforma dell'ordinamento professionale un tassello indispensabile di una più complessiva riforma della giustizia. La professionalità dell'avvocato rappresenta corollario indispensabile del rilievo costituzionale della professione forense, e deve dunque essere garantita al cittadino-cliente attraverso più stringenti controlli tanto nella fase di accesso quanto nel corso della vita professionale. Il non avere proceduto contestualmente alla riforma dell'ordinamento giudiziario e di quello forense ha determinato una profonda crisi di fiducia da parte dell'avvocatura nei confronti delle forze politiche che occorre cercare di recuperare.

(6-00028) (20 gennaio 2010) n. 2

Approvata

GASPARRI, BRICOLO, QUAGLIARIELLO, MAZZATORTA, BERSELLI, MUGNAI.

II Senato,

        udite le comunicazioni del Ministro della giustizia,

        rilevato:

            che in quanto riferito dal Ministro hanno trovato puntuale riscontro e conferma le indicazioni contenute nella Risoluzione n. 1, approvata dal Senato della Repubblica il 28 gennaio 2009, con particolare riferimento alla lotta al crimine organizzato, alla tutela della sovranità dello Stato e della sicurezza dei cittadini, alla emergenza carceraria e alle riforme dei Codici di rito;

        considerato:

            che gli impegni assunti dal Ministro per l'anno 2010 si pongono in assoluta linea di continuità con le predette indicazioni e che, in particolare, mirano:

            alla definitiva attuazione del precetto Costituzionale del giusto processo;

            a introdurre riforme che restituiscano la Magistratura e il CSM alle loro più naturali funzioni;

            a riequilibrare il processo discorsivo che ha alterato, nel corso degli anni, le funzioni del CSM;

            ad un più razionale uso delle risorse sia finanziarie che umane nel comparto Giustizia, in linea con quelle di altri grandi Paesi europei, ma troppo spesso, nel passato, mal utilizzate;

            al completamento delle riforme codicistiche e ordinamentali oramai improcrastinabili per rendere il servizio giustizia degno di una grande nazione civile;

            approva la Relazione del Ministro.

(6-00029) (20 gennaio 2010) n. 3

Preclusa

FINOCCHIARO, DELLA MONICA, ZANDA, CASSON, LATORRE, CAROFIGLIO, CHIURAZZI, D'AMBROSIO, GALPERTI, MARITATI.

Il Senato,

            udite le comunicazioni del Ministro della giustizia, ai sensi dell'articolo 86 del regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12, come modificato dall'articolo 2, comma 29, della legge 25 luglio 2005, n. 150,

        premesso che:

            tali comunicazioni sono essenziali per definire l'indirizzo politico del governo in tema di amministrazione della giustizia e richiedono, pertanto, un attento esame da parte del Parlamento;

            la garanzia del diritto dei cittadini alla sicurezza impone - oltre all'efficienza dell'azione delle Forze dell'ordine cui vanno assicurati i mezzi indispensabili per il loro operato - un sistema giudiziario efficiente, a favore del quale siano stanziate risorse adeguate e idonee a realizzare un effettivo miglioramento;

            il buon funzionamento della giustizia è inoltre condizione per lo sviluppo economico del Paese, perché ne favorisce la competitività e l'attitudine ad attrarre investimenti internazionali;

        considerato che:

            il nostro sistema giudiziario soffre, oggi, di un grave carico di lavoro e di serie carenze strutturali che, finora il Governo non ha affrontato non disponendo di una strategia e riducendo lo stanziamento di risorse: ne è prova l'ultima manovra finanziaria che le ha ulteriormente ridotte rispetto all'esercizio precedente, quando esse già rappresentavano soltanto l'1,4 per cento del bilancio dello Stato;

            in particolare, la "missione Giustizia" è stata privata, rispetto al precedente esercizio finanziario, di 327 milioni di euro: una riduzione significativa, che pregiudica gli standard qualitativi della macchina giudiziaria, soprattutto con riferimento ai quattro "programmi" cruciali per la sua funzionalità quali l' amministrazione penitenziaria, la giustizia civile e penale, la giustizia minorile e l'edilizia giudiziaria, penitenziaria e minorile;

            la riduzione delle risorse stanziate ostacolerà la realizzazione di politiche per la sicurezza, il controllo del territorio ed il contrasto alla criminalità, impedendo l'efficiente svolgimento delle attività di indagine, di accertamento dei reati e di identificazione dei colpevoli. Si evidenzia, così, il carattere simbolico e meramente propagandistico degli interventi del governo in materia penale, che accrescono le norme incriminatrici senza predisporre le risorse necessarie alla loro applicazione;

            gli uffici giudiziari italiani patiscono una carenza di organico e si assiste alla cd. "desertificazione delle procure" con circa 300 vacanze solo nelle funzioni requirenti. Le misure prefigurate nel decreto legge n. 193 del 2009 ("Interventi urgenti in materia di funzionalità del sistema giudiziario") non sono sufficienti ad affrontare la gravità del problema perché prefigurano soluzioni tampone: si impone, invece, una riorganizzazione sistematica e a regime delle risorse umane e strutturali; una ridefinizione delle circoscrizioni giudiziarie mediante l'accorpamento di uffici e di sezioni distaccate nonché la creazione di un organico unico di più uffici limitrofi; una reintegrazione delle dotazioni organiche del personale amministrativo;

            la domanda diffusa e motivata di una giustizia rapida ed efficace richiede interventi idonei a ridurre la durata dei processi civili e penali, garantendo il completo accertamento dei fatti nell'interesse delle vittime e delle parti lese. Questa esigenza non è soddisfatta dal disegno di legge sul c.d. processo breve (A.S. 1880-A). La fissazione di un termine perentorio per il compimento dei singoli gradi di giudizio non serve, infatti, a realizzare un giusto processo, ma ad accelerarne l'estinzione; non sono previste misure di semplificazione dei riti, per agevolare gli adempimenti e gli oneri burocratici che ancora appesantiscono tempi e costi delle procedure.

            la riduzione delle risorse rischia di rallentare l' informatizzazione dei procedimenti civili, penali, amministrativi e di prevenzione, necessaria per assicurare la qualità complessiva del "servizio giustizia", come è imposto, peraltro, dalle crescenti esigenze di cooperazione internazionale;

            la legge n. 111 del 2007 ("Modifiche alle norme sull'ordinamento giudiziario") ha garantito un ampio rinnovamento e un'adeguata professionalità della magistratura ordinaria, rafforzando il sistema disciplinare, limitando la durata degli incarichi direttivi e semi-direttivi, consentendo la partecipazione degli avvocati ai consigli giudiziari e introducendo in particolare quelle valutazioni di professionalità quadriennali rivendicate dal Ministro. Occorre dunque implementare in ogni sua parte tale riforma, garantendo in primo luogo l'effettiva funzionalità della Scuola Superiore della Magistratura;

            le crescenti competenze attribuite ai magistrati onorari esigono una riforma organica della disciplina a loro riservata: non basta- come fa il decreto-legge 193/2009 - prorogarli ancora nell'esercizio delle loro funzioni, ma è necessario regolarne lo status, la posizione, le garanzie e i doveri, come stabilisce l'articolo 106 cpv. Cost.;

            il "servizio giustizia" ha anche bisogno di un'avvocatura in grado di agire con professionalità e competenza. La riforma della professione forense, non più rinviabile, è un tassello della più complessiva riforma della giustizia, da realizzare declinando la funzione costituzionale dell'avvocato dentro il nuovo contesto comunitario;

 rilevato che:

            gli interventi di sistema non possono essere disgiunti da un programma di riforma organica dei codici di diritto civile e penale, sostanziali e processuali, per restituirli, così, alla funzione loro propria di assicurare la certezza del diritto e la conoscibilità delle norme da parte dei cittadini;

            per quanto concerne il sistema penale, occorre depenalizzare i reati privi di offensività a terzi, introdurre l'istituto del non luogo a procedere per irrilevanza penale del fatto, prevedere sanzioni differenziate in ragione della gravità del reato, secondo i principi di sussidiarietà, offensività, colpevolezza. Di tali prospettive non v'è traccia alcuna nei provvedimenti proposti da Governo e maggioranza, che producono invece, con singolare schizofrenia, una totale disarticolazione del sistema penale: da un lato infatti si prevede l'estinzione del processo troppo 'lungo' e dall'altro si accrescono i fattori del suo rallentamento, precludendo ad esempio al giudice di espungere dalla lista testimoniale della difesa le deposizioni palesemente irrilevanti. E così, mentre da un lato si afferma che la lotta alle mafie è obiettivo prioritario dell'azione del Governo, dall'altro si privano gli inquirenti dello strumento delle intercettazioni (telefoniche e soprattutto ambientali), rendendole quasi impossibili per i cosiddetti delitti-presupposto, dal cui accertamento si risale all'organizzazione criminale e precludendo altresì al pubblico ministero l'acquisizione della notizia di reato. E ancora: da un lato si lamenta la scarsa effettività della pena, e dall'altro sono criminalizzati fatti bagatellari o status soggettivi (es. immigrazione irregolare), legittimando la logica illiberale della colpa d'autore o per la condotta di vita. E' molto singolare che forze politiche che si autodefiniscono liberali aumentino le figure di reato aggravando quell'ipertrofia del diritto penale che produce impunità peri reati più gravi;

            il sistema civile necessita di innovazioni processuali ben più ampie di quelle introdotte dalla legge 69/2009 (Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile), tali da razionalizzare e velocizzare la fase esecutiva e da prevedere istituti che negli altri ordinamenti hanno contribuito in misura significativa al miglioramento dell'efficienza della giustizia civile, come il calendario del processo. Ciò appare tanto più urgente in ragione degli effetti deleteri che si determineranno a seguito dell'approvazione del ddl sul 'processo breve', che comporterà un vero e proprio ingolfamento del processo civile, nel quale le vittime di reati trasferiranno certamente l'azione (inutilmente) intentata in sede penale;

        considerato che

            nell'ultimo anno si è registrato un incremento significativo delle morti in carcere (173, di cui 71 dovute a suicidi). Ne sono certamente causa le condizioni di estremo degrado delle strutture e la assoluta carenza di percorsi rieducativi e di reinserimento sociale. Negli istituti di pena italiani si registra un incremento preoccupante del sovraffollamento, in ragione del quale l'Italia è stata condannata dalla Corte europea dei diritti umani per violazione dell'art. 3 CEDU;

            il problema del sovraffollamento e delle condizioni delle carceri non può certo trovare una risposta adeguata nelle politiche criminogene portate avanti finora da questo Governo con l'introduzione di norme punitive dello status di immigrato irregolare ed in materia di uso di sostanze stupefacenti (a partire dalla legge Fini-Giovanardi), i cui risultati sono stati proprio - contrariamente a quanto dichiarato - proprio il sovraffollamento delle carceri e l'assenza di ogni politica di prevenzione;

            di fronte alle drammatiche condizioni di vita dei detenuti, il "piano carceri" - che peraltro sembra prevedere la secretazione delle procedure di appalto - fornisce risposte del tutto inadeguate: non si possono ridurre a mera questione di edilizia penitenziaria i più grandi e complessi temi della funzione rieducativa della pena, delle modalità di esecuzione della condanna, della funzionalità dei programmi tratta mentali, dell'effettiva applicazione delle misure alternative, della predisposizione di programmi di reinserimento sociale e lavorativo dei detenuti;

        ritenuto che

            l'apertura dell'anno giudiziario, tramite i dati acquisiti, conferma una reale distanza tra le politiche del governo e il bisogno di un sistema al servizio di tutti i cittadini. I gravi problemi che affliggono la giustizia italiana rivelano che non si stanno praticando riforme adeguate, nel breve e medio periodo, a soddisfare l'interesse collettivo; si stanno favorendo interventi che soddisfano esigenze estemporanee ed interessi particolari aggravando ulteriormente le inefficienze e le ingiustizie del sistema giudiziario;

            non si affrontano i problemi veri della giustizia con gli annunci propagandistici né con gli attacchi indiscriminati e delegittimanti della magistratura. Servono, piuttosto, maggiori risorse umane ed economiche, innovazioni strumentali, interventi di semplificazione delle regole processuali e di deflazione del contenzioso giudiziario; serve una giustizia vicina ai cittadini, credibile e accessibile nelle forme e nei luoghi,

            la giustizia avrebbe bisogno di un intervento globale e coerente che investa tutti gli ambiti e tutte le questioni ricordate; il Gruppo parlamentare del Partito Democratico ha già presentato a questa Assemblea due consistenti mozioni e diversi disegni di legge che meriterebbero un sollecito esame, anche in ragione della perdurante inerzia del Governo su temi rilevanti;

            le comunicazioni del Ministro non forniscono alcuna soluzione idonea a risolvere i gravi problemi della giustizia italiana, né indicano una corretta e credibile copertura finanziaria dei pochi interventi annunciati,

            non le approva.

(6-00030) (20 gennaio 2010) n. 4

Respinta (*)

LI GOTTI, BELISARIO, GIAMBRONE, BUGNANO, CARLINO, CAFORIO, DE TONI, DI NARDO, LANNUTTI, PARDI, MASCITELLI, PEDICA.

Il Senato,

            udite le comunicazioni e preso atto della relazione presentata dal Ministro della giustizia, ai sensi dell'articolo 2, comma 29, lettera a), della legge 25 luglio 2005, n. 150;

        considerato che:

            le comunicazioni e la relazione dovrebbero costituire un momento significativo di bilancio dell'amministrazione della giustizia per l'anno 2009 e di definizione programmatica per il futuro tale quindi da richiedere un esame particolarmente rigoroso da parte del Parlamento, in considerazione della vitale importanza del servizio giustizia per i cittadini e per le Istituzioni. Non può non rilevarsi, tuttavia, che nell'anno 2010 tali comunicazioni sono rese in Senato il giorno stesso dell'approvazione, in prima lettura, di un provvedimento - il cosiddetto "processo breve" - fortemente sostenuto dal Governo, che per i suoi molteplici profili di irragionevolezza e palese incostituzionalità si configura tale da infliggere al sistema giustizia nel suo complesso, ed al sistema giurisdizionale nello specifico, un vulnus potenzialmente catastrofico ove definitivamente approvato;

            l'efficienza del sistema giudiziario e l'accelerazione dei processi, la rapidità dell'accertamento delle trasgressioni penali e la certezza della pena dovrebbero costituire le principali preoccupazioni del Ministro della giustizia e del Governo nella sua collegialità. Si assiste tuttavia a scelte, dal punto di vista delle politiche finanziarie, delle dotazioni infrastrutturali, delle politiche del personale e del quadro normativo che non vanno in tale direzione, quando non vanno in direzione diametralmente opposta a quella non solo auspicata ma, più semplicemente, del "buon senso" e della buona amministrazione ordinaria;

            uno dei problemi più rilevanti che affligge la giustizia italiana concerne la mancata riorganizzazione del comparto giustizia sia in termini di investimenti che di personale e il perdurare di tale situazione determina riflessi inevitabilmente negativi sulla funzionalità ed efficacia del servizio reso al cittadino, a cominciare dalla ragionevole durata del processo. Il 27 gennaio 2009 il Ministro della Giustizia ha presentato al Parlamento la «Relazione sull'amministrazione della giustizia in Italia». Circa l'andamento della Giustizia (i cui dati risalgono al 30 giugno 2008) sono questi i punti più significativi della Relazione. a) Settore civile. Si registra un progressivo aumento delle sopravvenienze, passate da 3.665.479 del 2001 a 4.577.594 del 2007. La giacenza media dei procedimenti ordinari è pari a circa 960 giorni per il primo grado ed a 1509 giorni per il giudizio di appello. b) Nel settore della Giustizia penale si registra un aumento dei procedimenti iscritti, sia contro indagati noti che ignoti (rispettivamente pari a 1.534.320 e 1.831.237), mentre è sostanzialmente stabile il numero dei processi (pari a 1.263.205). Per la definizione del giudizio di primo grado la giacenza media dei procedimenti è pari a circa 426 giorni (imputati noti) ed a 730 giorni per il grado di appello. Rispetto a tali cifre, riferite all'anno 2009, sostanzialmente confermate dalla relazione 2010 per l'anno 2009, risulta evidente che gran parte degli impegni assunti dal governo lo scorso anno sono risultati disattesi e con l'entrata a regime delle nuove disposizioni sul "processo breve" si determinerebbe la caducazione di un numero incalcolabile di processi;

            una delle questioni cruciali per il nostro Paese è rappresentata dalla risposta che il sistema giustizia è in grado di offrire al fenomeno della corruzione, che, oltre a determinare sacche di illegalità in ambiti pubblici e privati, costituisce una vera e propria "zavorra" per lo sviluppo e per il progresso economico e sociale. E' evidente che una risposta a tale problema non può essere circoscritta al piano giudiziario, tuttavia occorre rilevare che il Consiglio d'Europa ha più volte sottolineato criticamente come la prescrizione del reati incida pesantemente, nel nostro paese, sui processi per corruzione, invocando riforme che consentano di addivenire alle sentenze. Le riforme che sono in corso, sovrapponendo la prescrizione del processo a quella sostanziale del reato, rendono più difficile, a giudizio della magistratura e dell'avvocatura associata, l'impegno dell'Italia nella lotta alla criminalità e alla corruzione in particolare, reato per il quale la legge 5 dicembre 2005 n. 251 sulla prescrizione breve ha purtroppo già potuto dispiegare i suoi effetti. Il gruppo di Stati contro la corruzione del Consiglio d'Europa ha, peraltro, inviato all'Italia 22 raccomandazioni amministrative, procedurali (per evitare l'interruzione dei processi) e normative. Nel corso del G8 dell'Aquila è stato sottoscritto il documento dell'Ocse per un global legal standard. Il predetto rapporto del Consiglio d'Europa si conclude con una raccomandazione all'Italia, ove si auspica l'individuazione di soluzioni che consentano di addivenire ad una pronuncia di merito . L'applicabilità dell'Istituto della "prescrizione processuale" anche ai processi per il reato di corruzione oltre a non essere conforme alla tendenza espressa dalle fonti sovra-nazionali, rischia di impedire del tutto l'accertamento giudiziario in tale ambito penale;

            le riforme sostenute dal Governo prospettano anche l'estinzione dei giudizi di responsabilità davanti alla Corte dei Conti , con conseguente minor possibilità di reprimere e in futuro prevenire le responsabilità per i danni erariali. Tale scelta conferma una opzione del Governo per il progressivo depotenziamento della incisività della giurisdizione contabile;

            in tale contesto è ancor più grave la persistente mancata realizzazione della riqualificazione del personale amministrativo della giustizia, come proposto invece dal disegno di legge n. 579 del Gruppo Italia dei Valori del Senato. Tale importante procedimento di riorganizzazione deve necessariamente prevedere un corretto riconoscimento delle professionalità del personale dell'amministrazione giudiziaria, il cui sviluppo di carriera è rimasto da lungo tempo bloccato, nonché un adeguato accesso di personale qualificato dall'esterno. Per il conseguimento di tali risultati è quindi necessario un programma di assunzioni, mediante concorso pubblico, di un cospicuo contingente di personale ed un percorso di valorizzazione delle professionalità esistenti, concertato con le organizzazioni sindacali rappresentative dei lavoratori, nel rispetto delle indicazioni della Corte costituzionale in materia. In particolare, è necessario procedere ad una complessiva revisione delle dotazioni organiche alla luce dei compiti svolti e dell'elevata professionalità richiesta dalla modernizzazione dell'organizzazione del lavoro. Peraltro, l'istituzione dell'ufficio per il processo richiede, per il suo corretto funzionamento, un maggior numero di professionalità elevate. Ma di tutto ciò non si rileva la benché minima traccia nella relazione del Ministro e in senso del tutto contrario vanno le disposizioni finanziarie contenute nella manovra di bilancio recentemente approvata;

            il gruppo Italia dei Valori del Senato, per dare risposte concrete ai mali effettivi della giustizia in Italia ha depositato molti disegni di leggi, tutti finalizzati ad una maggiore efficienza ed incisività del sistema processuale, sia civile che penale. Basti citare l'A.S. 583 sulla certezza della pena e sui reati di maggior allarme sociale, l'A.S. 584 recante disposizioni per l'accelerazione e la razionalizzazione del processo penale, nonché in materia di prescrizione, l'A.S. 1004 per la riforma del processo civile e tanti altri ancora. Questi testi, articolati e puntuali, contengono proposte capaci di incidere efficacemente sul sistema processuale e di voler offrire contributi migliorativi di assoluto rilievo. Ma non hanno trovato adeguata attenzione e accoglimento, fatta eccezione per il disegno di legge di riforma del processo civile alla luce dell'approvazione della legge n. 69 del 2009 i cui decreti delegati debbono ancora entrare in vigore. Se fossero state valutate obiettivamente tali proposte, volte a risolvere i problemi dei "tanti" e non dell'"uno", avrebbero offerto un contributo valido per il miglioramento di una situazione che vede pendenti nel nostro Paese 9 milioni di processi: più precisamente, sono 5.625.000 nel civile (con un aumento del 3% nell'ultimo anni) e 3.271.000 nel penale;

            altrettanto inerte è il Governo sulla crisi del processo del lavoro che costituisce uno tra gli aspetti più allarmanti della crisi della giustizia civile, e sulle sue ragioni di fondo, nonostante il fatto che sulle stesse si dibatta da anni concordandosi sulla molteplicità delle sue origini - da quelle socioeconomiche a quelle culturali, dall'accresciuto accesso alla giustizia alle ragioni politico-normative, ai difetti strutturali del sistema giudiziario, eccetera - senza escludere fenomeni che documentano, talora, un «abuso» del processo del lavoro, come dimostrano recenti esperienze che hanno ulteriormente messo a dura prova la gestione, già sofferente, di un processo che il legislatore del 1973 voleva particolarmente celere, e che, tra l'altro, non ha potuto fruire dei benefici connessi all'introduzione del giudice di pace e del «giudice unico». Al contempo, il confronto con la situazione esistente in altri Paesi dell'Unione europea, e le severe censure mosse più volte all'Italia dalla Corte di Strasburgo per l'eccessiva durata dei nostri processi, rendono ancor più evidenti - anche al di fuori del nostro Paese - le disfunzioni ed i ritardi del nostro sistema il quale si pone, ormai, in aperta violazione del nuovo articolo 111 della Carta fondamentale che ha costituzionalizzato il principio della ragionevole durata del processo. Anche sul processo del lavoro, a parte limitatissime modifiche introdotte con un disegno di legge collegato al disegno di legge finanziaria, la relazione del Ministro e l'azione del Governo risulta scadente;

            manca, nell'azione governativa, una seria ed organica riforma volta a potenziare le misure di prevenzione antimafia, cui si riferisce invece il disegno di legge n. 582 del Gruppo Italia dei Valori del Senato. La legge finanziaria per il 2010, invece, ha stabilito che debbano essere destinati alla vendita i beni immobili confiscati alla criminalità organizzata di cui non sia possibile effettuare la destinazione o il trasferimento per finalità sociali entro un termine prestabilito, con ciò dando un segnale allarmante ed in controtendenza rispetto ad una consolidata pratica legislativa;

            sempre con riguardo alla legge finanziaria per il 2010, al di là di alcune modifiche apportate nel corso dell'esame parlamentare, resta gravemente carente il quadro complessivo delle risorse disponibili in tema di giustizia. In particolare, lo stato di previsione del Ministero della giustizia per il 2010 reca spese per complessivi 7.408,1 milioni di euro, con una riduzione, rispetto alle previsioni assestate 2009, di 349,2 milioni di euro, concentrata nelle spese correnti (-5,08%). In particolare, si segnala una decisa riduzione degli stanziamenti di competenza, per l'anno 2010, della Missione "1.Giustizia", che reca una variazione di competenza, pari a 327,6 milioni di euro rispetto alle previsioni assestate 2009. Si deve segnalare, in particolare, al programma "1.1 Amministrazione penitenziaria" una riduzione di 70 milioni di euro, rispetto alle previsioni assestate 2009, all'interno dell'Unità previsionale di base 1.1.2 Interventi - Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria. Desta una certa preoccupazione la riduzione di oltre 73 milioni di euro operata sulla dotazione di competenza per l'anno 2010, del capitolo 1761, esposto all'interno delle citata unità revisionale di base, relativo alla "spese riguardanti il mantenimento, l'assistenza e la rieducazione dei detenuti". Analoga riduzione delle spese di competenza per l'anno 2010 si registra all'interno del Programma "1.2 Giustizia civile e penale" che subisce una riduzione degli stanziamenti di competenza, rispetto alle previsioni assestate 2009, di oltre 429 milioni di euro. Per quanto riguarda l'anno finanziario 2009 la dotazione di bilancio, assestata, è pari a 474 milioni di euro, mentre la spesa prevista è di circa 650 milioni (si registra quindi un ammanco di fondi per 176 milioni di euro). Si osservi che il governo ha provveduto ad implementare la legislazione riferita alla giustizia, introducendo nuove fattispecie di reati e quindi determinando ulteriori costi a carico del sistema giustizia, ed in particolare: si è provveduto ad estendere il gratuito patrocinio alle vittime di violenza sessuale; è stato ampliato il novero dei reati per i quali si applicano le misure cautelari, determinando così maggiori spese connesse ai costi di custodia; è stata introdotta la Banca dati nazionale del DNA; è stato introdotto il reato di ingresso e soggiorno illegale nel territorio dello stato, la cui applicazione determina ulteriori rilevanti oneri a carico del sistema giustizia (di cui alla legge n. 94 del 2009);

            rispetto a tali scelte di politica per la giustizia e fermo restando l'impegno assunto per un modello di processo informatizzato e per garantire alla giustizia la funzione strumentale rispetto ad altri settori, si prevede una attribuzione di risorse inferiore rispetto a quanto si è speso nel 2009, apportando riduzioni di assegnazioni totali di oltre l'8% e rendendo così di fatto impossibile l'applicazione delle nuove leggi approvate, con particolare riferimento alla necessaria riforma della giustizia civile;

            siffatte riduzioni degli investimenti e delle spese correnti non solo non consentiranno di aumentare l'efficienza del servizio giustizia, ma non permetteranno neppure di garantire l'attuale, pur insufficiente, funzionamento degli uffici giudiziari, che in questi anni hanno persino esaurito le scorte senza poterle ripristinare. Tutto ciò si aggiunge alla seria riduzione delle risorse operato dal precedente Governo Berlusconi nel corso del quinquennio 2001-2006, quando dai 202 milioni di euro destinati nel 2002 alle spese vive della giustizia si è passati ai 107 milioni di euro del 2006, con un taglio del 50 per cento. Tra l'altro, tagli tanto indiscriminati non tengono conto delle spese non comprimibili, cui si deve far comunque fronte e la sicurezza rientra tra questi;

            tutto questo dimostra come il Governo sia, a dispetto di quanto contenuto nella relazione e nelle dichiarazioni programmatiche che il Ministro ha reso in Senato, in realtà disinteressato ai diritti dei cittadini avendo preferito occuparsi, invece, di come sottrarre alla giustizia risorse economiche e di personale, di «salvare» il Presidente del Consiglio dei Ministri dai suoi processi - prima attraverso la fulminea approvazione, del disegno di legge recante il cosiddetto «lodo Alfano», dichiarato incostituzionale con la sentenza della Corte Costituzionale n. 262 del 2009, poi con il cosiddetto "legittimo impedimento" (attualmente all'esame della Camera dei Deputati), oltre che con il cosiddetto "processo breve", approvato dal Senato della Repubblica, proprio nella seduta del 20 gennaio 2010. Se tale innovazione entrasse in vigore, i riti alternativi e le procedure deflattive del processo entrerebbero definitivamente in crisi, determinando l'inevitabile allungamento dei tempi della macchina della giustizia, a scapito sia dei diritti dell'imputato che, soprattutto, dei diritti delle parti civili. Tutto ciò evidenzia ancor di più come la finalità della proclamata azione riformatrice sia quella di ridurre le possibilità di arrivare ad una decisione di merito, non quella di arrivare ad una giusta ed equa decisione di merito. Fine ultimo è la rimozione del processo, non la rimozione delle cause che rendono lungo e costoso un processo e per fare ciò si è pronti a sacrificare i diritti delle parti civili e persino l'interesse dell'imputato ad avere un accertamento non frettoloso dei propri diritti;

            in luogo della introduzione nel codice di rito dell'istituto della fattispecie estintiva del processo per violazione del termine di durata stabilito in maniera assolutamente arbitraria ed apodittica, sarebbe necessario lo snellimento e la semplificazione delle procedure, oltre che congrue dotazioni di personale e di mezzi degli uffici giudiziari. Occorrerebbe, altresì, una più analitica disciplina per governare i tempi del processo, anche sotto il profilo organizzativo, dando così concretezza al principio sancito dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 255 del 1992 , secondo il quale : "Fine primario ed ineludibile del processo penale non può che rimanere quello della ricerca della verità". Fine primario ed ineludibile del cosiddetto "processo breve" sostenuto dal Governo, appare invece quello di ostacolare in tutti i modi, se non impedire, la funzione giudiziaria processuale e, dunque, impedire artatamente la ricerca della verità;

            in questo contesto si inserisce la "pendenza" in seno alla Commissione Giustizia del Senato della Repubblica un minaccioso disegno di legge sulle intercettazioni, volto a limitare gravemente l'attività investigativa della Magistratura oltre che il diritto-dovere di informazione degli organi di stampa;

            il Governo ha altresì annunciato altri interventi non meno inquietanti volti ad incidere, anche con stravolgimenti costituzionali, sull'ordinamento giudiziario con la separazione delle carriere, cui dovrebbe far seguito la divisione del Consiglio superiore della magistratura. Premesse, queste, per l'attenuazione o l'eliminazione dell'obbligatorietà dell'esercizio dell'azione penale e la dipendenza del pubblico ministero dal Governo; il tutto funzionale a sottoporre la magistratura e la giustizia al controllo politico, a danno della indipendenza e autonomia riconosciuta dalla Costituzione e dalle originarie teorie sulla separazione dei poteri;

        considerato, inoltre, che:

            gli indirizzi di politica dell'amministrazione della giustizia seguiti in questa legislatura dal Ministro della Giustizia hanno determinato una elevata e dannosa conflittualità con tutte le componenti del sistema giustizia (magistrati, avvocati, personale amministrativo, cultura giuridica);

            le leggi approvate dalla maggioranza - avversate e criticate non solo dall'opposizione, ma anche da parte della dottrina più autorevole con argomentazioni solide ed avanzando, in ogni occasione, puntuali proposte alternative - hanno determinato gravi squilibri e stravolgimenti nell'ordinamento e nel sistema giudiziario;

            il giudizio globalmente negativo emerge anche dalle numerose manifestazioni di protesta organizzate, anche recentemente, tanto dagli avvocati quanto dai magistrati;

            le iniziative e le scelte del Ministro, con riferimento all'organizzazione giudiziaria, ed alle strutture essenziali per il servizio giustizia, sono insufficienti e del tutto errate producendo risultati complessivamente fallimentari;

            numerose tra queste leggi (e di altri disegni di legge all'esame parlamentare) hanno prodotto privilegi e discriminazioni, creando disuguaglianze, tutelando gli interessi dei potenti contro i cittadini più deboli ed indifesi, in contrasto palese e latente con i principi della Carta costituzionale;

            gli interventi normativi fino ad ora adottati e i tagli finanziari previsti nel settore giustizia determineranno la vanificazione di ogni progetto di riorganizzazione del sistema, con particolare riferimento alla informatizzazione degli uffici, alla definitiva introduzione del processo telematico e alla auspicata introduzione dell'ufficio per il processo, impedendo di provvedere alla spese primarie e quotidiane. Va peraltro rilevato che, indipendentemente dalla passiva accettazione da parte del Ministro dei numerosi e pesanti tagli in termini di risorse economiche e umane al comparto della Giustizia, il Ministero ha praticamente abbandonato il progetto di istituzione dell'«ufficio per il processo» pur condiviso nella relazione presentata dal Ministro nel giugno 2008 presso la 2ª Commissione permanente (Giustizia) del Senato;

            nessun riscontro concreto hanno avuto proposte legislative volte a rafforzare la normativa per il contrasto alla circolazione e all'impiego di capitali illeciti , dando autonoma rilevanza penale alle cosiddette condotte di «autoriciclaggio», come proposto dall'A.S. 1445 presentato dal Gruppo Italia dei Valori, in modo da punire adeguatamente l'utilizzo e l'occultamento dei proventi criminosi, da parte di coloro che hanno commesso il reato che ha generato detti proventi. Si è invece preferito introdurre misure volte ad agevolare la regolarizzazione di capitali illecitamente esportati o detenuti all'estero, con ciò premiando in misura rilevante quanto avevano violato la normativa fiscale vigente, prevedendo addirittura la deroga all'obbligo di segnalazione delle operazioni sospette di riciclaggio;

            allo stesso modo, non risulta approvata una riforma dell'ordinamento professionale forense, fortemente auspicata dagli operatori del settore;

            si ricordano inoltre i disegni di legge del Gruppo, tra i quali l'A.S. 1632, volti a provvedere alla modifica del decreto legislativo 5 aprile 2006, n. 160, al fine di consentire che, al termine del tirocinio, possano essere assegnate ai magistrati ordinari le funzioni inquirenti e di giudice monocratico penale , così ponendo immediato, seppur parziale, rimedio alle problematiche di copertura degli uffici;

        valutato, altresì, che:

            a dispetto delle gravi insufficienze economico finanziarie, risulterebbe perdurante un ingente sperpero di risorse in riferimento all'utilizzo degli strumenti tecnici di controllo a distanza dei soggetti condannati agli arresti domiciliari ovvero all'obbligo di dimora (c.d. "braccialetti elettronici"). In particolare, come emerso dall'atto di sindacato ispettivo n. 3-00987, sarebbe stato stipulato un contratto da undici milioni di euro (di cui sei solo di spese di gestione) nel 2003 tra il ministero dell'interno e Telecom Italia per l'utilizzo, sino al 2011, di quattrocento braccialetti elettronici: soltanto uno su 400 sarebbe attualmente in uso, senza che, prima dell'acquisto, sia stato effettuata opportuna verifica della effettiva efficacia di tali strumenti;

        considerato, ancora, che:

            il Ministro della giustizia si dimostra disinteressato ed insensibile al fondamentale potere di controllo parlamentare, non fornendo alcun tipo di risposte alle rilevanti interrogazioni ed interpellanze, presentate dal Gruppo dell'Italia dei Valori ed, in generale, dai gruppi parlamentari di opposizione;

            la situazione delle carceri italiane è in una gravissima situazione emergenziale, con oltre 65 mila presenze, vale a dire un surplus di circa 22 mila detenuti rispetto ai 43 mila compatibili con le strutture disponibili; con una deficienza organica del Corpo di polizia penitenziaria di circa 5.500 unità, con la gran parte delle strutture penitenziarie fatiscenti, obsolete e non adatte, con strutture pressocchè pronte ma non aperte, con gravi carenze del personale del trattamento e della rieducazione;

            l'annoso ed ormai drammatico problema del sovraffollamento carcerario rappresenta innanzitutto una questione di legalità "perché nulla è più disastroso che far vivere chi non ha recepito il senso di legalità e, quindi, ha commesso reati, in una situazione di palese non corrispondenza tra quanto normativamente definito e quanto attuato e vissuto". Sono aumentati i suicidi in carcere nell'ultimo anno, così come sono in costante aumento le aggressioni nei confronti della polizia penitenziaria, così come aumentano gli atti autolesivi. Proliferano altresì le malattie infettive, vero pericolo per tutti coloro che vivono e lavorano in carcere. A questo, il governo non fornisce adeguate e concrete risposte né normative, né di tipo strutturale sotto il profilo degli investimenti di adeguamento delle strutture esistenti,oltre che in riferimento alla creazione di nuovi istituti penitenziari;

            solo dopo due anni, con colpevole negligenza, il Governo ha annunciato un cd "piano carceri" di cui non si conosce la consistenza e l'efficacia, ma che certamente non potrà avere effetti in tempi ragionevoli: nè esso si accompagna ad interventi di deflazione carceraria basati sull'alternatività delle sanzioni;

            la giustizia minorile sta vivendo il periodo più buio della sua esistenza perchè gli si stanno facendo mancare le risorse necessarie (persino per il trattamento dei minori) e, sotto il pretesto di una riorganizzazione, si sta consentendo il depotenziamento delle professionalità attraverso lo svuotamento delle competenze con il loro trasferimento alle strutture organizzative del Ministero della giustizia che si occupano di tutto. Ciò costituisce la premessa per lo svilimento di un settore e di una cultura dei diritti dei minori che vede l'Italia all'avanguardia in un panorama internazionale, in contrasto con l'affermata opinione del Ministro della giustizia per cui la giustizia minorile rappresenta un "fiore all'occhiello" che va salvaguardato e difeso;

            va precisato altresì che luoghi comuni ed errate informazioni compromettono la serietà della discussione relativa all'intervento legislativo sulle intercettazioni. Innanzitutto è errato che rappresentino «il 33 per cento delle spese per la giustizia»: per il 2007 lo Stato ha messo a bilancio della giustizia 7 miliardi e 700 milioni di euro, mentre per le intercettazioni si sono spesi non certo 2 miliardi abbondanti, ma soltanto 224 milioni. «Siamo tutti intercettati» è altra leggenda che, alimentata da una bizzarra aritmetica «empirica», galleggia anch'essa su un'illusione statistica. Il numero dei decreti con i quali i giudici per le indagini preliminari autorizzano le intercettazioni chieste dai pubblici ministeri non equivale in alcun modo al numero delle persone sottoposte a intercettazione. Le proroghe dei decreti autorizzativi sono infatti a tempo (15 o 20 giorni) e vanno periodicamente rinnovate; inoltre un decreto non vale per una persona ma per una utenza. Dunque il numero di autorizzazioni risente anche del numero di apparecchi o di schede usati dal medesimo indagato. Il cosiddetto «spreco economico» delle intercettazioni è un colossale errore: esse costano troppo non perché se ne facciano troppe rispetto ad altri Paesi, dove l'apparente minor numero di intercettazioni disposte dalla magistratura convive con il fatto che lì le intercettazioni legali possono essere disposte (in un numero che resta sconosciuto) anche dai servizi di informazione, forze dell'ordine e persino autorità amministrative (come quelle di Borsa). Invece le intercettazioni in Italia costano davvero troppo (quasi 1 miliardo e 600 milioni dal 2001) perché lo Stato affitta presso società private le apparecchiature usate dalle procure; e in questo noleggio è per anni esistito un coacervo delle tariffe, con il medesimo tipo di utenza intercettata che in un ufficio giudiziario poteva costare «1» e in un altro arrivava a costare «18». Non a caso Procure come la piccola Bolzano (costi dimezzati in un anno a parità di intercettazioni) o in tutto il Lazio (meno 50 per cento di spese nel 2005 rispetto al 2003 a fronte di un meno 15 per cento di intercettazioni) mostrano che risparmiare si può. L'altra ragione del boom di spese è che, ogni volta che lo Stato acquisisce un tabulato telefonico, paga 26 euro alla compagnia telefonica; e deve versare al gestore circa 1,6 euro al giorno per intercettare un telefono fisso, 2 euro al giorno per un cellulare, 12 al giorno per un satellitare, quindi il gestore di telefonia si fa pagare il canone dal titolare della linea ed un ulteriore canone dallo Stato sulla medesima linea. Qui, però, stranamente nessuno guarda all'estero, dove quasi tutti gli Stati o pagano a forfait le compagnie telefoniche, o addirittura le vincolano a praticare tariffe agevolate nell'ambito del rilascio della concessione pubblica. Prima di dire poi che «le intercettazioni sono inutili» andrebbe bilanciato il loro costo con i risultati processuali propiziati. Ed è ben curioso che, proprio chi ha imperniato la campagna elettorale sulla promessa di «sicurezza» per i cittadini, preveda di eliminare questo strumento che, per fare un esempio che non riguarda la corruzione dei politici, ha consentito la condanna di alcune delle più pericolose bande di rapinatori in villa nel Nord Italia, e ancora ha svelato a Milano il destino di pazienti morti in ospedale perché inutilmente operati solo per spillare rimborsi allo Stato. Tuttavia, il dato più ignorato, rispetto al ritornello per cui «le intercettazioni costano troppo», è che sempre più si ripagano. Fino al clamoroso caso di una di quelle più criticate per il massiccio ricorso a intercettazioni, l'inchiesta cosiddetta Antonveneta sui «furbetti del quartierino». Costo dell'indagine: 8 milioni di euro. Soldi recuperati in risarcimenti versati da 64 indagati per poter patteggiare: 340 milioni, alcune decine dei quali messi a bilancio dello Stato per nuovi asili. Il resto basta a pagare le intercettazioni di tutto l'anno in tutta Italia. Si aggiunga che dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo emerge la necessità che gli Stati membri predispongano nel diritto interno un sistema di investigazione e perseguimento dei reati adeguato a far valere la violazione di determinati diritti fondamentali, evitando casi di impunità: le autorità nazionali sono tenute a garantire l'effettiva applicazione, e non solo la vigenza astratta, delle norme penali incriminatici. Si ricordi, infine, che nell'anno 2007 i costi delle intercettazioni sono scesi di oltre il 20 per cento, pur essendo aumentato il numero dei bersagli, nell'ottica della costituzione di macro-lotti finalizzati all'ottenimento di un prezzo unitario su tutto il territorio nazionale. Sul fronte dei costi occorre comunque intervenire con maggiore decisione e che vi siano ampi margini di risparmio a legislazione vigente è dimostrato dalla riduzione dei costi unitari erogati dall'amministrazione, riduzione evidenziata dalla stessa relazione del Ministro la quale, tuttavia, giunge ad auspicare una rapida e definitiva approvazione del disegno di legge sulle intercettazioni che, ove approvato, oltre a comprimere gravemente la libertà di stampa, renderebbe quasi impossibile ogni attività investigativa;

            con l'obiettivo di razionalizzazione della gestione delle somme amministrate dal sistema giustizia, con il D.L. 143/2008, convertito nella legge 181/2008, recante "Interventi urgenti in materia di funzionalità del sistema giudiziario", si è istituito il Fondo unico giustizia. La gestione del Fondo è stata affidata ad Equitalia Giustizia spa. La gestione delle risorse gestione avrebbe dovuto consentire il recupero di quote di risorse da devolvere, al Ministero dell'Interno e al Ministero della Giustizia, avrebbero dovuto utilizzare, rispettivamente, per la tutela della sicurezza e del soccorso pubblico e per il potenziamento dei propri servizi istituzionali. Con una modifica introdotta all'art. 2 dalla legge 27 febbraio 2009, n. 14 il Governo ha previsto che con D.P.C.M. siano stabilite - fino a una percentuale non superiore al 30 % delle sole risorse oggetto di sequestro penale o amministrativo - le quote delle risorse rese disponibili per massa e in base a criteri statistici, intestate "Fondo unico giustizia", anche frutto di utili della loro gestione finanziaria, da destinare: in misura non inferiore ad 1/3 al Ministero dell'interno per la tutela della sicurezza pubblica e del soccorso pubblico, fatta salva l'alimentazione del Fondo di solidarietà per le vittime delle richieste estorsive e del Fondo di rotazione per la solidarietà delle vittime dei reati di tipo mafioso; in misura non inferiore ad 1/3, al Ministero della giustizia per assicurare il funzionamento e il potenziamento degli uffici giudiziari e degli altri servizi istituzionali; all'entrata del bilancio dello Stato. In tal modo la dotazione delle risorse volte ad assicurare il funzionamento ed il potenziamento degli uffici giudiziari e degli altri servizi del Ministero della Giustizia è stata ridotta ad appena un terzo del 30 per cento del "paniere" iniziale. Stando alla relazione del Ministro sono confluiti nel Fondo Unico Giustizia oltre 1.590.000.000; ne deriva che al Ministero della Giustizia verranno destinati circa la somma 145 milioni di euro a fronte di un costo del sistema giustizia valutato da Ministro in 8 miliardi di euro l'anno;

        non approva le comunicazioni rese dal Ministro della Giustizia;

        impegna, invece, il Governo, in materia di amministrazione della giustizia:

            ad indicare chiaramente le riforme possibili, le priorità ed i tempi di realizzazione;

            ad intraprendere la strada di riforma del sistema processuale, intervenendo sulla struttura del procedimento penale eliminando non il processo (come, di fatto, contenuto nell'A.S. 1880 approvato dal Senato), bensì gli ostacoli alla sua celere celebrazione, per risolvere definitivamente i problemi della giustizia legati alla ragionevole durata del processo, anche in ragione dei pressanti inviti rivolti al nostro Stato ad esibire risultati concreti o piani d'azione realistici per risolvere le gravi carenze strutturali della giustizia, i cui ritardi causano violazioni ripetitive dei diritti umani e costituiscono una seria minaccia al principio dello Stato di diritto;

            a sostenere l'approvazione dell'A.S. 583 in materia di reati di grave allarme sociale e di certezza della pena;

            a sostenere l'approvazione dell'A.S. 584 per l'accelerazione e razionalizzazione del processo penale ed in materia di prescrizione dei reati;

            a sostenere l'approvazione dell'A.S. 579 per l'istituzione dell"ufficio per il processo" e la riorganizzazione dell'amministrazione giudiziaria;

            a sostenere l'approvazione dell'A.S. 1445 in materia di autoriciclaggio e meccanismi di prevenzione applicabili agli strumenti finanziari;

            a provvedere urgentemente al reperimento delle risorse adeguate per assicurare un'efficiente e celere amministrazione della giustizia ed anche una riforma organica del processo sia civile che penale, con particolare riferimento al sistema delle comunicazioni e delle notificazioni per via telematica, in modo da consentire agli uffici giudiziari di gestire il carico degli adempimenti e di superare i ritardi nella trattazione dei processi determinati da meri problemi procedurali o formali;

            a prevedere, nel comparto della giustizia, un significativo incremento di personale sia giudicante che amministrativo, con particolare riferimento ai servizi di cancelleria, assicurando inoltre un intervento urgente per garantire la verbalizzazione e la trascrizione degli atti presso tutti i singoli uffici giudiziari, quale passaggio fondamentale per lo svolgimento dei processi penali;

            a reperire le necessarie risorse finanziarie per salvaguardare i livelli retribuitivi degli operatori della giustizia e del settore carcerario, nonché - soprattutto - per l'edilizia penitenziaria prevedendo nuove strutture o l'ampliamento, e l'ammodernamento di quelle esistenti, assicurando anche l'attuazione dei piani e dei programmi a tal fine previsti da precedenti leggi finanziarie, anziché a fare ricorso a procedure straordinarie in deroga alla normativa sugli appalti di lavori pubblici;

            a trasferire, come proposto dal disegno di legge n. 775 del Gruppo Italia dei Valori del Senato, le risorse finanziarie giacenti nei depositi giudiziari, a favore del Ministero della giustizia, sfruttando così le risorse «dormienti» giacenti presso i depositi giudiziari, utilizzandole in favore dei Ministero della giustizia, consentendo così il tendenziale autofinanziamento del sistema giudiziario, recependo tra l'altro le proposte avanzate dalla Commissione per lo studio e la proposta di riforme e di interventi per la razionalizzazione, armonizzazione e semplificazione delle procedure processuali ed amministrative relative alle sanzioni pecuniarie da reato applicate a norma del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231, alle spese processuali ed alla gestione dei beni confiscati ed in giudiziale sequestro;

            in riferimento al fondo unico giustizia, a voler modificare la normativa vigente, al fine di ripristinare le iniziali dotazioni finanziarie riservate al Ministero della Giustizia, così come sancito dal decreto legge 16 settembre 2008, n. 143, prima delle modifiche apportate nel febbraio 2009.

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(*) La parte evidenziata in neretto è preclusa dall'approvazione della proposta di risoluzione n. 2

(6-00031) (20 gennaio 2010) n. 5

Approvata

PISTORIO, BRUNO, BURGARETTA APARO, GUSTAVINO, OLIVA, RUSSO, VILLARI, ASTORE.

Il Senato,

        premesso che:

            l'amministrazione della giustizia in Italia rappresenta lo strumento fondamentale per l'espletamento della piena tutela dei diritti costituzionali garantiti ai cittadini;

            l'eccessiva durata, sia in sede civile che penale, del processo determina una forte compressione dei fondamentali diritti individuali e compromette la funzione primaria dello Stato finendo per inficiarne e screditarne il ruolo di garanzia e terzietà;

            è necessario conseguire maggiore rapidità nell'espletare il processo, attraverso una seria e profonda revisione dell'organizzazione giudiziaria finalizzata a ridurre l'irragionevole durata dei processi e la farraginosità dei procedimenti giudiziari;

            occorre porre immediatamente in essere una serie di atti amministrativi e legislativi concreti volti a riformare il sistema giudiziario italiano nel suo complesso, anche ricercando un iter legislativo condiviso;

            udite le comunicazioni del Ministro,

        impegna il Governo ad intraprendere tutte le iniziative legislative volte a:

        1. riorganizzare il sistema di selezione, formazione e di verifica delle professionalità del giudice, nel pieno rispetto dell'autonomia dell'ordine giudiziario e delle competenze del Consiglio superiore, costituendo un'alta scuola di formazione della magistratura, poiché la professionalità del magistrato è condizione indispensabile della sua indipendenza e autonomia;

        2. costruire un percorso formativo dedicato al personale amministrativo dell'organizzazione giudiziaria, sollevando i capi degli uffici da tutte quelle incombenze proprie dell'attività logistico-amministrativa che distolgono dal pieno esercizio delle loro funzioni i magistrati, anche attraverso l'introduzione di apposite figure altamente specializzate con compiti di sola gestione amministrativa degli uffici;

        3. intervenire sulla riorganizzazione degli uffici attraverso una profonda revisione e razionalizzazione delle circoscrizioni giudiziarie da attuarsi con un accorpamento di sedi distaccate e improduttive permettendo, anche ai fini di una pronta ed immediata risposta alle criticità di personale in molte sedi disagiate, il trasferimento di magistrati tra circoscrizioni limitrofe e superando alcuni eccessi di rigidità introdotti da riforme legislative per molti versi condivisibili;

        4. governare il flusso della domanda di giustizia attraverso l'introduzione di meccanismi di selezione sia nel processo civile che in quello penale, nel primo caso, amplificando e migliorando i procedimenti di conciliazione e arbitrato, nel secondo, attuando le politiche di depenalizzazione dei cosiddetti reati minori;

        5. intervenire per risolvere il grave problema del sovraffollamento delle carceri italiane, anche individuando un sistema di pene alternative alla detenzione. Porre in essere misure specifiche volte a migliorare la vivibilità degli istituti di pena attuando una serie di atti legislativi e amministrativi finalizzati, ad esempio, a distinguere i luoghi di detenzione destinati a custodire gli imputati in attesa di giudizio, le cui finalità di detenzione sono di natura prettamente cautelare, da quelli che devono scontare a titolo definitivo la pena che ha come principale obiettivo la rieducazione del reo;

        6. procedere, contestualmente alla riforma dell'ordinamento giudiziario, a quello della professione forense quale elemento indispensabile per l'affermazione piena del diritto alla giustizia del cittadino, e di una più complessiva riforma della giustizia .