Legislatura 16ª - Aula - Resoconto stenografico della seduta n. 309 del 12/01/2010

Allegato A

DISEGNO DI LEGGE

Misure per la tutela del cittadino contro la durata indeterminata dei processi, in attuazione dell'articolo 111 della Costituzione e dell'articolo 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (1880)

PROPOSTE DI QUESTIONE PREGIUDIZIALE

QP1 (*)

BELISARIO, LI GOTTI, GIAMBRONE, BUGNANO, CAFORIO, CARLINO, DE TONI, DI NARDO, MASCITELLI, LANNUTTI, PARDI, PEDICA

Il Senato,

preso atto che:

l'A.S. 1880-A, a dispetto del titolo che fa riferimento a «Misure per la tutela del cittadino contro la durata indeterminata dei processi, in attuazione dell'articolo 111 della Costituzione e dell'articolo 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali», introduce nell'ordinamento l'istituto della fattispecie estintiva del processo per violazione del termine di durata stabilito in maniera indifferenziata ed apodittica all'articolo 2;

premesso che:

com'è noto, la durata del singolo processo è difficilmente determinabile a priori, dal momento che in esso possono verificarsi eventi del tutto indipendenti dall'impegno del giudice o dalla efficienza dell'organizzazione giudiziaria (assenze dei testi, ritardi dei periti, impegni concomitanti dei difensori, eccetera). Per garantire una ragionevole celerità dei processi sarebbero perciò importanti lo snellimento e la semplificazione delle procedure oltre che congrue dotazioni di personale e di mezzi degli uffici giudiziari; occorrerebbe, altresì, una più analitica disciplina per governare i tempi del processo, anche sotto il profilo organizzativo;

la complessità dei profili concernenti l'organizzazione delle udienze penali, principalmente in dipendenza della diversità dei riti, rende necessario prevedere uno schema di gestione delle udienze penali flessibile ed adattabile alle diverse esigenze. La finalità che si deve perseguire attraverso la predisposizione di un programma dell'udienza, o del processo, è dunque quella di ottimizzare le risorse date, realizzando il miglior servizio possibile tenuto conto di personale, mezzi, logistica e dotazioni disponibili. Attraverso la predisposizione di alcune regole che, nel rispetto delle garanzie delle parti, si confrontino con un sistema organizzato di svolgimento dell'attività processuale, sarebbe necessario realizzare un recupero di efficienza, mirando a raggiungere il giusto punto di equilibrio tra l'obiettivo della rapidità e della velocizzazione dei tempi dell'udienza e quello dell'accertamento dei fatti, nel rigoroso rispetto delle regole processuali, ma anche secondo il principio costituzionale della ragionevole durata del processo, presente nella nostra Costituzione e richiamato nella giurisprudenza della Corte Europea dei diritti dell'Uomo;

a ciascun soggetto che interviene nel processo è richiesto, perciò, quell'impegno di tempo che è necessario e doveroso pretendere in relazione alla funzione assolta, evitando, quindi, inutili e dispendiose presenze in udienza. Pertanto, anche una adeguata programmazione delle attività di udienza, se inserita in un quadro normativo volto alla complessiva razionalizzazione delle risorse impiegate nel processo penale e di modifica delle norme processuali, potrebbe risultare utile, compiutamente disciplinando la prima udienza di comparizione attraverso la previsione di una cosiddetta «udienza filtro», e prevedendosi, come peraltro avviene già nella prassi di numerosi tribunali, che essa sia dedicata alla sola verifica della regolare costituzione delle parti, alla discussione delle questioni preliminari, alle formalità di apertura del dibattimento, all'ammissione delle prove, alla definizione dei giudizi ai sensi degli articoli 444 e seguenti del codice o nelle forme del rito abbreviato, purché non condizionato all'assunzione di prove dichiarative, ovvero ad ogni altra ipotesi in cui debba dichiararsi l'estinzione o l'improcedibilità del reato;

sarebbe opportuno prevedere che nel corso di tale udienza, il giudice stabilisse con ordinanza il calendario delle successive udienze ed autorizzasse le parti alla citazione dei propri testi, periti o consulenti alle date stabilite nel calendario in questione. La lettura di quest'ultimo in udienza sostituirebbe gli avvisi di rinvio per tutti coloro che sono o devono considerarsi presenti. In ossequio al principio di lealtà processuale, si dovrebbe prevedere quindi che, ai fini della formulazione del calendario, i difensori debbano comunicare al giudice l'eventuale sussistenza di concomitanti impegni professionali. In tal caso essi potrebbero, tenuto conto dell'attività istruttoria da svolgere alla data indicata, manifestare al giudice la propria disponibilità a nominare un sostituto;

la persona offesa eventualmente comparsa alla prima udienza potrà essere sentita, salvo che il processo sia di particolare complessità, solo ove detenuta o proveniente da regione diversa da quella in cui si celebra il processo, ed in ogni caso quando il giudice lo ritenga assolutamente necessario. Nel formare il ruolo e nella effettiva trattazione dei processi, la norma dovrebbe prevedere che il giudice assegni precedenza assoluta ai giudizi con imputati detenuti, anche per reato diverso da quello per cui si procede, nonché, anche su segnalazione delle parti, ai giudizi per i quali si siano verificate nullità, difetti di notificazione o accadimenti processuali tali da determinare immediata definizione o rinvio del processo; il giudice, inoltre, nel programmare le udienze, dovrebbe assicurare che il processo si concluda in tempi compatibili con il principio costituzionale della sua ragionevole durata, stabilendo termini indicativi contenuti e non perentori che potrebbero tuttavia essere superati per i processi connotati da particolare complessità in ragione dei reati contestati, del numero degli imputati, delle persone offese o dei testimoni, ovvero della particolare complessità delle questioni tecnico-giuridiche da affrontare;

di tutti gli interventi sopra descritti, nessuno è contemplato dal disegno di legge in esame, che interviene in modo devastante sul processo al fine di chiuderlo e non di velocizzarlo, violando così lo stesso articolo 111 della Costituzione per non operare in alcun modo un equo bilanciamento degli interessi costituzionalmente protetti che vengono in rilevo nel processo penale a cominciare da quelli delle parti processuali, dal momento che le ragioni delle parti offese e delle parti civili vengono del tutto cancellate dalla estinzione prevista dall'articolo 2, così come ne risultano lesi e compressi i diritti degli imputati che intendano difendersi non «dal» processo ma «nel» processo;

delibera, ai sensi dell'articolo 93 del Regolamento, di non procedere all'esame dell'Atto Senato n. 1880-A.

QP2 (*)

LI GOTTI, BELISARIO, GIAMBRONE, BUGNANO, CAFORIO, CARLINO, DE TONI, DI NARDO, MASCITELLI, LANNUTTI, PARDI, PEDICA

Il Senato,

preso atto che:

il disegno di legge nel suo complesso si configura, di fatto, come una amnistia permanente per reati puniti fino a dieci anni di carcere, senza neppure il rispetto di quanto disposto dall'articolo 79 della Costituzione;

premesso che:

il disegno di legge in esame reca disposizioni che avranno forte impatto sulla amministrazione della Giustizia penale e civile in Italia, che verrebbero approvate senza una adeguata valutazione delle conseguenze che potrebbero prodursi in ordine al sistema processuale esistente e senza alcun intervento risolutivo per il potenziamento e l'efficienza della amministrazione stessa;

il 27 gennaio 2009 il Ministro della Giustizia ha presentato al Parlamento la «Relazione sull'amministrazione della giustizia in Italia». Circa l'andamento della Giustizia (i cui dati risalgono al 30 giugno 2008) sono questi i punti più significativi della Relazione. a) Settore civile. Si registra un progressivo aumento delle sopravvenienze, passate da 3.665.479 del 2001 a 4.577.594 del 2007. La giacenza media dei procedimenti ordinari è pari a circa 960 giorni per il primo grado ed a 1509 giorni per il giudizio di appello. b) Nel settore della Giustizia penale si registra un aumento dei procedimenti iscritti, sia contro indagati noti che ignoti (rispettivamente pari a 1.534.320 e 1.831.237), mentre è sostanzialmente stabile il numero dei processi (pari a 1.263.205). Per la definizione del giudizio di primo grado la giacenza media dei procedimenti è pari a circa 426 giorni (imputati noti) ed a 730 giorni per il grado di appello. Rispetto a tali cifre è evidente che con l'entrata in regime delle nuove disposizioni si determinerebbe la caducazione di gran parte dei processi in appello, con ciò travolgendo anche il giudicato di primo grado che fosse stato in grado di concludersi entro i ventiquattro mesi imposti dalla legge;

alla data del 31 dicembre 2008, risultavano pendenti al dibattimento di primo grado 391.917 processi penali, di cui circa 94 mila da oltre due anni, pari circa al 24 per cento. Stando alla originaria formulazione del disegno di legge, a questo numero dovrebbe essere sottratto il dato relativo ai recidivi, «poiché dal casellario giudiziario risulta che l'incidenza percentuale della recidiva è stimabile nella misura del 45 per cento dei soggetti condannati.» Vale a dire che si ritiene la norma applicabile al rimanente 55 per cento dei casi. Il Consiglio superiore della Magistratura e l'Associazione Nazionale Magistrati hanno stimato l'impatto massimo della norma fino al 40 per cento dei processi penali e fino al 47 per cento di quelli civili. Secondo prime stime a Roma, Bologna e Torino oltre il 50 per cento , Firenze, Napoli e Palermo tra il 20 ed il 30 per cento dei procedimenti in fase di udienza preliminare e dei dibattimenti in primo grado già prescritti, o dei quali sarebbe imminente la prescrizione, in caso di entrata in vigore del disegno di legge in titolo;

il 30 novembre 2009 la Commissione Giustizia del Senato ha audito le comunicazioni del Ministro della giustizia in ordine agli effetti dell'introduzione nell'ordinamento dell'istituto dell'estinzione del processo per violazione dei termini di durata ragionevole. I dati forniti dal Ministro si riferivano al solo ambito penale e l'impatto veniva considerato come «evento istantaneo», senza dunque valutare l'effetto a regime sui procedimenti sopravvenienti nelle varie fasi e gradi di giudizio secondo i tempi già individuati dalla Relazione annuale al Parlamento sullo Stato dell'Amministrazione della Giustizia. Senza tener conto dell'evoluzione dei procedimenti e computando l'incidenza dei termini di prescrizione (nel quinquennio 2004-2008 ben 850 mila processi si sono estinti per la prescrizione dei reati) il ministero ha ritenuto di affermare che le disposizioni del disegno di legge sono destinate ad incidere sull'1 per cento dei procedimenti penali complessivamente pendenti e su poco più del 9 per cento dei procedimenti di primo grado. I dati forniti sono stati elaborati con riguardo ai 165 tribunali con relative sezioni distaccate nelle quali si articola geograficamente il sistema giudiziario italiano. I dati ministeriali non sono invece affidabili sull'esclusione dei reati con pena edittale superiore a dieci anni in quanto non risulta nella disponibilità del Ministero una rilevazione specifica. Sembrano non computati i procedimenti che secondo il Ministero sarebbero destinati comunque ad estinguersi sulla base delle norme vigenti, che sono però ugualmente interessati dal provvedimento in mancanza di una norma che escluda la sovrapposizione della estinzione processuale con quella del reato. Gli stessi dati relativi al rapporto tra imputati recidivi ed incensurati scomputati dal ministero non si comprende se abbiano o meno tenuto conto dei ben noti ritardi nelle iscrizioni nel casellario giudiziario delle sentenze passate in giudicato. Il Ministero si è limitato a dire di aver avviato iniziative per ovviare a tali inconvenienti;

le tabelle più dettagliate trasmesse successivamente alla commissione referente dal Ministero della Giustizia - pur rispondendo non all'oggetto dell'analisi di impatto condotta dalla Commissione bensì alla formulazione di due interrogazioni precedentemente presentate alla Camera dei Deputati - lasciano presumere un impatto a regime di poco inferiore al 20 per cento dei processi di primo grado, vale a dire il doppio rispetto al 9,2 per cento stimato dal Governo stesso;

i giudizi connotati da tempi processuali ampiamente superiori al biennio sono quelli caratterizzati da particolari problemi istruttori , mentre i dati relativi ai processi in celebrazione con i riti alternativi evidenziano il rischio che il disegno di legge in esame possa disincentivare il ricorso ai suddetti riti. I tempi di iscrizione delle sentenze trascritte nel casellario giudiziario, i quali variano da tre mesi a circa un anno, influiscono sull'ambito soggettivo di applicazione del disegno di legge;

l'Associazione Nazionale Magistrati ha offerto alla Commissione Giustizia del Senato una valutazione di impatto, escludendo i procedimenti contro ignoti, quelli per i quali è stata chiesta l'archiviazione, o i procedimenti per i quali è stata chiesta l'emissione del decreto penale di condanna, avente carattere dinamico, la quale tiene conto cioè non solo dei processi che, all'entrata in vigore della legge, siano durati già più di due anni, ma anche quelli per i quali, atteso il tempo già trascorso, non può esservi una ragionevole aspettativa di conclusione in tempo utile. Sulla base di tale valutazione a Roma i processi pendenti, presso l'ufficio del giudice delle indagini preliminari o del giudice dell'udienza preliminare, risultano essere 3.716, dei quali è prevedibile l'estinzione per 1.691 (45, 50 per cento). I processi In dibattimento monocratico e collegiale sono 13.147, dei quali a rischio di estinzione 9.321 (70,07 per cento);

il duplice dato fornito in diversi momenti dal Ministero (1 per cento o 9,2 per cento dei processi a rischio di estinzione) è determinato dalla scelta di adottare quale denominatore il complesso dei procedimenti non ancora definiti con una sentenza di primo grado o solo quelli effettivamente pendenti in primo grado. Il dato dei procedimenti pendenti in primo grado è incerto perché le statistiche attualmente disponibili sono effettuate sulla base delle norme vigenti e ai fini processuali determinati dalla legislazione in vigore: a questi fini, quindi, una causa si considera pendente in primo grado solo dopo l'apertura del dibattimento e non, come previsto dal disegno di legge n. 1880-A, dal momento in cui è stata formulata l'impugnazione (imputazione) ai sensi dell'articolo 405 del codice di procedura penale. È chiaro dunque che procedimenti che attualmente non sono considerati dalle vigenti statistiche come pendenti in primo grado, nei fatti lo sono già ai fini della nuova normativa, e si può ragionevolmente affermare che laddove sia passato più di un anno dal momento in cui il pubblico ministero ha formulato l'imputazione e il dibattimento non sia stato ancora aperto, sia destinato, con le nuove norme, ad estinguersi;

i dati forniti dal Ministero sembrano fondarsi in parte su elementi di conoscenza astratti; ad esempio, non appare fruttuoso esprimere una valutazione numerica dei processi esclusi dall'eventuale applicazione della nuova normativa sulla base dei dati complessivi circa la presenza di pregiudicati tra gli imputati, dal momento che questi dati statistici sono formulati sulla base di dati identificativi del processo che sono per forza di cose generici e un discorso analogo vale anche per i capi di imputazione. Non sono inoltre stati valutati gli effetti dovuti all'incompatibilità determinata dal compimento processuale di cui all'articolo 34 del codice di procedura penale, problema che sicuramente sarà sollevato in relazione al giudice monocratico o al collegio che dovesse condurre il processo contro il coimputato pregiudicato, laddove abbia pronunciato l'estinzione nei confronti dei coimputati incensurati;

il Consiglio Nazionale Forense ha rimarcato la sua perplessità sulla scelta della formulazione dell'accusa quale dies a quo per il computo dei due anni nei quali deve essere concluso il giudizio di primo grado; il timore infatti di sottrarre tempo prezioso al dibattimento e impedire la conclusione del processo in tempo utile, potrebbe indurre il giudice delle indagini preliminari a decidere un frettoloso rinvio a giudizio. Unanime è comunque la valutazione circa l'effetto disincentivante del disegno di legge sui riti alternativi e sugli effetti inflazionistici nel processo civile;

In segno di protesta contro «le scorciatoie inutili, pericolose ed incostituzionali del "processo breve", frutto avvelenato del rapporto tra politica e magistratura», l'Unione Camere Penali Italiane ha proclamato per l'11 gennaio 2010 una giornata di astensione dalle udienze, per «segnalare alla politica la necessità di uno stop al progetto»,

in tale quadro, l'articolo 2, il quale introduce nell'ordinamento un istituto, quale quello dell'estinzione del processo per violazione dei termini di durata ragionevole, del tutto sconosciuto agli altri ordinamenti europei, introduce un'inusitata fattispecie di prescrizione dell'azione senza che vi sia inerzia da parte dell'attore. Sul piano del diritto comparato, come è stato autorevolmente segnalato, lo strumento proposto non ha precedenti nella legislazione processuale occidentale: ove esistano strumenti sanzionatori automatici dell'inerzia procedurale, questi non coinvolgono mai il giudizio, proprio in relazione al fatto che una volta incardinata l'azione, il tempo del processo è condizionato solo in parte dai comportamenti dell'autorità giudiziaria, ciò che rende indispensabile verificare caso per caso se l'eccessiva lunghezza della procedura sia ad essa effettivamente rimproverabile;

nella giurisprudenza della Corte di Strasburgo la valutazione della ragionevole durata del processo non è mai stata effettuata sulla base di standard di durata prefissati, ma è sempre stata considerata in relazione a parametri oggettivi quali la complessità del caso, la condotta dell'istante o delle autorità competenti o l'importanza del giudizio per la parte e sentenze in tal senso sono state ripetutamente pronunciate sin dal 1969;

l'articolo 2 del disegno di legge in esame interviene sul codice di rito e non, come sarebbe stato in linea di principio condivisibile se non vi fosse stato l'inserimento di nuove cause di estinzione processuale, nell'ambito delle norme di attuazione del codice in materia di programmazione e disciplina delle udienze dibatti mentali. A tale impropria collocazione dell'articolo 346-bis fa riscontro la sua irrazionale formulazione, che lo rende di difficilissima ed imprevedibile applicazione prevedendo peraltro una serie di criteri soggettivi e oggettivi di esclusione complessivamente incoerenti e irrazionali, senza neppure aver predisposto opportune forme di adattamento in caso di annullamento dell'udienza preliminare e rinvio degli atti al pubblico ministero;

il provvedimento, esaminato separatamente dagli altri disegni di legge già In fase di discussione generale vertenti sulla riforma del codice processuale penale, introduce un istituto quale quello dell'estinzione del giudizio non compatibile con l'assetto complessivo del nostro ordinamento processuale, nel quale numerosi termini tengono conto della prescrizione del reato, mentre non vengono considerati, dal disegno di legge in esame, in rapporto alla estinzione del processo che tale proposta prefigura, lasciando ampio margine di incertezza se non di vero e proprio vuoto normativo;

lo stesso concetto normativo di ragionevolezza della durata, oltre a non essere assimilabile a quello di «brevità», è incompatibile con scansioni temporali rigide e non modulabili in relazione alle peculiarità dell'accertamento, in violazione dell'articolo 111 secondo comma della Costituzione ed in particolare della regola costituzionale del contraddittorio nella formazione della prova, in spregio ad ogni esigenza di corretto bilanciamento ed alla stessa gerarchia interna delle norme costituzionali;

poiché le disposizioni di cui all'articolo 2 impediscono, negandone il fondamento, la realizzazione delle pretese oggetto delle controversie, il vulnus all'art. 24 della Costituzione è reso evidente dal fatto che il legislatore opera una sostanziale vanificazione della via giurisdizionale, intesa quale mezzo al fine dell'attuazione di un preesistente diritto;

la Corte Costituzionale (sentenza n. 56/2009) ha affermato che «il principio della ragionevole durata del processo va contemperato con il complesso delle altre garanzie costituzionali rilevanti nel processo medesimo; in particolare, possono arrecare un vulnus a tale principio solamente quelle norme "che comportino una dilatazione dei tempi del processo non sorrette da alcuna logica esigenza"»;

occorre evitare l'introduzione nell'ordinamento di norme mal formulate ed estranee, nella loro concezione, al sistema processuale italiano, al fine di prevenire gli effetti nefasti di un intervento fin troppo disarmonico in relazione all'impostazione complessiva del codice di rito. Appare infatti impensabile contenere, nell'ambito di una durata predefinita, i tempi relativi al giudizio di primo grado, che al suo interno si compone di due distinti processi; d'altro canto il giudizio di appello e quello di legittimità soffrono di numerosi tempi morti che spezzano l'ordinato sviluppo del processo;

con riferimento all'articolo 5, esso risulta inusitatamente lesivo del secolare principio del tempus regit actum, dal momento che, mentre introduce un termine di prescrizione processuale che potrà essere rispettato solo prestabilendo una scansione dei tempi delle varie fasi del processo, colpisce gli atti compiuti quando tale scansione non era legittimamente prevista. Applicando la disposizione in oggetto ai processi in corso si va ad incidere sullo svolgimento di processi modulati in assenza di una durata contingentata, configurando un'eccessiva forzatura, anche rispetto alla logica che guida l'articolo 2, giustificabile solo nell'ottica di voler sostenere ragioni estranee all'oggetto specifico della discussione;

anche a prescindere dalle ricadute applicative, che pure imporrebbero di valutare con attenzione anche l'elusione dell'art. 79 della Costituzione, la soluzione recata dall'articolo 5 del disegno di legge è inconciliabile con l'art. 3 della Costituzione, innanzitutto sotto il profilo dalla irragionevolezza di una sanzione processuale che investa, privandole totalmente di efficacia, attività svolte quando il precetto non era minimamente previsto dall'ordinamento e senza neppure il filtro della apertura o meno della istruzione dibattimentale;

il complesso del disegno di legge appare intrinsecamente irrazionale e disarmonico anche laddove si consideri che lo stesso articolo 1 mal si coordina con quanto previsto nel successivo articolo 2, nella parte in cui il primo prevede la possibilità per il giudice, in sede di decisione sulla richiesta di riparazione ex lege n. 89 del 2001, di elevare a tre anni i termini di ragionevole durata in considerazione della particolare difficoltà del processo, sebbene il processo si debba considerare poi estinto ai sensi del nuovo articolo 346-bis. Può dunque avvenire che la parte civile del reato veda da un lato denegato il suo diritto a veder punito il colpevole per il solo fatto che non si sia riusciti a concludere il processo entro due anni, e dall'altro rifiutata la riparazione perché per quel processo il superamento della durata temporale non era ritenuto irragionevole;

la parte civile, che ha agito in giudizio per la tutela dei propri diritti e dovrebbe poter contare sulla «ragionevole durata» della via intrapresa, vede così vanificare la propria pretesa nel processo penale ed è costretta ad intraprendere ex novo il processo civile, che presenta caratteristiche del tutto diverse rispetto alla sede penale. Peraltro, dal momento che nell'ipotesi di trasferimento dell'azione civile dall'una all'altra sede è la stessa azione, e quindi il medesimo «processo», a proseguire in altra sede» (Corte Costituzionale sentenza 211/2002), è stato da più parti rilevato come verrebbe ad essere violato il principio della ragionevole durata del processo in relazione alle ragioni della parte civile;

in sostanza, in luogo di rimuovere le cause dei ritardi nel processo, il disegno di legge in esame rimuove il processo stesso;

configurandosi pertanto una violazione palese del dettato costituzionale, con particolare riferimento agli articoli 3, 10, 11, 24, 25, 79, 111, 112 delibera, ai sensi dell'articolo 93 del Regolamento, di non procedere all'esame dell'Atto Senato n. 1880.

QP3 (*)

MASCITELLI, BELISARIO, LI GOTTI, GIAMBRONE, BUGNANO, CAFORIO, CARLINO, DE TONI, DI NARDO, LANNUTTI, PARDI, PEDICA

Il Senato,

preso atto che:

considerato che:

ai fini delle richieste di indennizzo per l'eccessiva durata del processo, attualmente, la normativa vigente riconosce una certa flessibilità nella valutazione dei tempi ritenuti non irragionevoli; la normativa che si intende introdurre con il provvedimento in oggetto stabilisce invece criteri più rigidi. In questa innovazione si individua un onere per il quale non viene prevista alcuna previsione di spesa, come imporrebbe il disposto di cui all'art. 81 della Costituzione;

l'articolo 1 dell'A.S. 1880-A provvede, in particolare, alla modifica dell'articolo 2 della legge n. 89 del 2001 (la cosiddetta «legge Pinto»), laddove sono disciplinate le modalità di individuazione delle fattispecie e dei soggetti aventi diritto all'equa riparazione. Si segnala che la citata legge n. 89 del 2001 sulla equa riparazione in caso di violazione del termine ragionevole del processo recava un dotazione finanziaria di 12 milioni di euro a decorrere dal 2002 (articolo 7). Per i profili di interesse, pur ipotizzando una sostanziale neutralità delle modifiche indicate al comma 1, lettere a) e b), a cui non sembrerebbero associabili effetti finanziari aggiuntivi, occorre però considerare in dettaglio quelle, invece indicate alla lettera c) del medesimo comma;

in tal senso sembra determinarsi senz'altro una modifica degli elementi fondamentali della platea dei beneficiari della misura dell'indennizzo, di fatto ampliandone per lo più la densità ipotizzabile, sia attraverso la fissazione di un termine «tassativo» - entro il quale il ritardo può ritenersi dal giudice adito «non irragionevole» e, quindi, non sanzionabile con la procedura in questione - stabilito in un massimo di 2 anni dal comma 3-ter e dal comma 3-quater dell'articolo 2 novellato, sia in funzione dell'estensione della procedura anche al contenzioso amministrativo e contabile, per cui è sufficiente la sola fissazione della udienza per il decorso dei presupposti «cronologici» indicati al comma 3-bis e 3-quinquies;

l'A.S. 1880-A riducendo l'appetibilità dei procedimenti speciali quali l'applicazione della pena su richiesta della parte o il rito abbreviato, caratterizzati da una forte riduzione della fase processuale con conseguenti risparmi di spesa per la celebrazione del processo, favorirebbe il ricorso al processo ordinario determinando così maggior oneri a carico dello Stato;

anche l'adozione della formulazione dell'imputazione quale dies a quo per la decorrenza del termine prescrizionale riduce il tempo di celebrazione dei processi in opposizione al decreto penale di condanna, rischiando così di aumentare esponenzialmente le opposizioni ai decreti penali, di cui al 461 del codice di procedura penale. Come noto, il procedimento per decreto penale di condanna rientra nei cosiddetti riti speciali alternativi al rito ordinario del processo penale. Come tutti i procedimenti alternativi è stato introdotto per attuare una deflazione del carico di lavoro pendente sui Tribunali. Esso costituisce un procedimento speciale che si sostanzia in una sorta di condanna applicata all'imputato senza passare per la fase processuale, con conseguenti risparmi di spesa. Il decreto penale, essendo emesso senza previo contraddittorio, conferisce all'interessato il diritto ad opporvisi nei successivi 15 giorni dall'avvenuta conoscenza dello stesso con conseguente instaurazione del processo e relativi aggravi. Con l'A.S. 1880-A si rischierebbe, dunque, di aumentare le opposizioni ai decreti penali, con relativo aumento degli oneri;

si rileva infine che l'articolo 2, al comma 8, prevede che la parte civile, costituitasi nel processo colpito dall'estinzione, è legittimata a trasferire nel processo civile la propria azione con diritto alla trattazione in via prioritaria del processo relativo all'azione trasferita. Tale meccanismo potrebbe comportare una duplicazione di processi, in sede penale e civile, con conseguente aggravamento dei relativi oneri a carico dello Stato. Inoltre potrebbe assumere un rilievo economicamente negativo anche la previsione della trattazione in via prioritaria;

si segnala altresì che l'estinzione del processo che scatterebbe, a regime, vanificherebbe alla radice ogni grado o fase processuale eventualmente già svolti, così rendendo inutili le somme spese per la fase istruttoria e dibattimentale non già in ragione di elementi emersi dal processo stesso bensì per il mero decorso del termine astrattamente fissato dal disegno di legge in oggetto per la celebrazione dei giudizi;

peraltro, sommandosi al ben diverso e già consolidato istituto della prescrizione dei reati, la prescrizione processuale determinerebbe il mancato accertamento di responsabilità penali con il venir meno anche di introiti derivanti dalla applicazione di multe, ammende e pene accessorie;

anche l'ipotesi (in verità paradossale perché negherebbe il senso stesso della giurisdizione e di una essenziale funzione dello Stato) di un risparmio derivante dalla mancata celebrazione di processi in virtù della loro estinzione per decorso del biennio, sarebbe cancellata dall'aumento inevitabile delle istanze risarcitorie per durata non ragionevole del processo disciplinate dall'articolo 1;

è dunque indubbia una incidenza del disegno di legge dal punto di vista economico, come rilevato anche dalle audizioni tenutesi in commissione Giustizia nella seduta pomeridiana del 30 novembre 2009, dal momento che molti dei 34 mila giudizi relativi alla cosiddetta «legge Pinto» potranno essere influenzati dalle norme del provvedimento. In quelle audizioni, peraltro, è emerso come Ministero della giustizia, Consiglio superiore della magistratura, Associazione nazionale magistrati e Consiglio nazionale forense, concordino sul fatto che la diversa impostazione delle basi statistiche assunte renda difficile quantificare l'impatto sui processi penali del disegno di legge in oggetto;

peraltro la stessa avvocatura associata, audita nella medesima occasione (seduta 2ª Commissione Giustizia n. 102 del 2009) ha lamentato gli effetti inflazionistici del disegno di legge sulla giustizia civile, il che è suscettibile di determinare inevitabilmente nuovi e maggiori oneri per l'amministrazione della giustizia. Il disegno di legge dovrebbe quindi quantomeno prevedere risorse aggiuntive per un settore nel quale (e la Commissione Bilancio del Senato ne ha preso atto in sede di legge finanziaria) si sono registrati importanti tagli di risorse negli ultimi anni;

vi sarebbe, infine, un onere derivante dalla applicazione dell'articolo 34 del codice di procedura penale, il quale regola la incompatibilità del giudice, dal momento che in processi con più imputati per diversi capi di reato si potrebbe determinare un effetto estintivo per alcuni e non per altri, la riassunzione del processo dovrebbe avvenire con collegi diversi e con tempi e meccanismi amministrativi tali da determinare maggiori oneri per l'amministrazione della giustizia. Anche di tale aspetto, che sicuramente sarà sollevato in relazione al giudice monocratico o al collegio che dovesse condurre il processo contro il coimputato pregiudicato, laddove abbia pronunciato l'estinzione nei confronti dei coimputati incensurati, il disegno di legge in oggetto non tiene conto per i profili finanziari (il disegno di legge non tiene altresì in alcun conto istituti quali la competenza, la ricusazione, l'astensione, non regolando in alcun modo l'impatto di questi con la normativa del cosiddetto processo breve);

di tutti questi aspetti il disegno di legge non sembra tenere conto, mentre (a prescindere dalle valutazioni che si possono fare circa le gravi ricadute del provvedimento su alcuni processi per reati societari, finanziari o relativi a truffe ai danni dello Stato o a procedimenti per danni erariali anche alla luce del fatto che gli effetti estintivi sono stati estesi anche alle ipotesi di responsabilità amministrativa degli enti di cui al decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231) sarebbe opportuna anche una attenta valutazione dei profili di onerosità sulla base della acquisizione di dati oggettivi circa l'impatto della nuova legge sul sistema giudiziario nazionale;

tali rilievi vengono ad essere ulteriormente aggravati dalla modifica apportata in Commissione con riferimento ai requisiti soggettivi ed oggettivi dell'articolo 2 comma 7 nonché in riferimento alla estensione della causa estintiva alla responsabilità amministrativa di cui al decreto legislativo 231 del 2007, circostanze per le quali non è certo sufficiente la clausola di monitoraggio introdotta con articolo aggiuntivo;

configurandosi, pertanto, totale assenza di specifica previsione di spesa nei termini sovra esposti è da rilevare l'incompatibilità dell'A.S. 1880-A in riferimento all'articolo 81, quarto comma, della Costituzione che recita: «Ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte»;

delibera, pertanto, ai sensi dell'articolo 93 del Regolamento, di non procedere all'esame dell'Atto Senato n. 1880-A.

________________

(*) Illustrate dai proponenti.