Legislatura 16ª - Aula - Resoconto stenografico della seduta n. 301 del 15/12/2009

LEGNINI (PD). Signora Presidente, signor Vice Ministro, onorevoli colleghi, l'impianto di questa riforma è il frutto di un dibattito risalente negli anni, ed è il frutto di apporti tecnici e politici di grande qualità: una discussione all'altezza del compito che il Parlamento si è dato nell'esprimere una ferma volontà di riforma della legge di contabilità e degli strumenti di bilancio.

Mi associo al ringraziamento del collega Garavaglia ai colleghi, al relatore, al collega Morando ed a molti altri che hanno dato un apporto importante nel definire la qualità di questo testo legislativo: un testo, appunto, frutto di una cooperazione vera tra maggioranza ed opposizione, che ha portato, almeno in prima lettura, ad una sua scrittura condivisa.

Ciò mi porta ad una prima considerazione di carattere generale: quando si vogliono fare riforme utili al Paese e stabili, perché frutto di un vero confronto e di una vera condivisione, il nostro partito di certo non si sottrae a tale compito. Lo abbiamo qui ribadito anche la settimana scorsa nel dibattito sulle riforme costituzionali possibili.

La seconda considerazione che volevo fare riguarda l'enfasi che si è voluta dare nel corso di questi mesi, riecheggiata anche nella discussione di questa importante riforma, all'organizzazione della scansione temporale della sessione di bilancio ed ai contenuti degli strumenti di bilancio, in particolare per quanto riguarda la vecchia legge finanziaria, oggi legge di stabilità: un dibattito iniziato in concreto in questa legislatura con la discussione del decreto-legge n. 112 del 2008, che recava norme in parte recepite da tale provvedimento. È un assetto condivisibile quello che colloca temporalmente la Decisione di finanza pubblica, il vecchio DPEF, al 15 settembre (quindi in un tempo che consente di registrare meglio gli andamenti dell'economia e della finanza pubblica ed il contenuto della legge di stabilità e della legge di bilancio), nonché dei collegati entro il 15 febbraio: si tratta di uno sforzo serio, un'indicazione chiara del completamento della riforma del bilancio che fu avviata già nel 2007 con uno strumento improprio, comunque riduttivo, quello regolamentare. Sono tutti aspetti che noi abbiamo sottolineato come positivi e che confermiamo essere tali.

Come riecheggiato però anche in questa discussione oggi, si può attribuire a questo migliore assetto della sessione di bilancio ed a questo migliore contenuto degli strumenti di bilancio la virtù salvifica dei conti pubblici oppure della qualità dei testi normativi, come abbiamo sentito in questi mesi nei termini che abbiamo ascoltato in questi mesi? A me sembra di no, non è lo strumento o la regola in sé che ci garantiscono il conseguimento di tale risultato. Io certo non sono nostalgico - nessuno di noi credo lo sia - delle vecchie leggi finanziarie, ma l'esperienza di quest'anno, a partire dal decreto n. 112 del 2008, ci dimostra che così non è; ce lo dimostra la legge finanziaria così com'è venuta a configurarsi alla Camera in questi giorni, per contenuto, ampiezza e per superamento anche di quei limiti che erano stati indicati con il citato decreto n. 112, ma soprattutto ce lo dimostra la qualità della produzione legislativa di questi mesi e dell'ultimo anno, da cui si può constatare che il famoso "assalto alla diligenza" non è vero che non sia avvenuto: è avvenuto a rate; se andiamo a vedere i cinque o sei provvedimenti più importanti di questo periodo possiamo constatare come essi contengano micromisure ed interventi impropri e, se facciamo la sommatoria di quegli interventi, non siamo molto lontani dalle vecchie leggi finanziarie che abbiamo visto negli anni.

Così come credo sia stata eccessivamente enfatizzata - ho avuto modo di sottolinearlo durante la prima lettura - la necessità di eliminare dalla legge di stabilità, dalla vecchia legge finanziaria, le norme finalizzate allo sviluppo, eccessivamente demonizzate, a mio modo di vedere. La realtà è che aver compresso fortemente la possibilità di inserire nella futura legge di stabilità le norme per lo sviluppo ci fa correre il rischio che possa venir meno una visione unitaria delle politiche di sviluppo e della politica economica, che prima in qualche modo veniva garantita. Infatti, pur con i difetti e all'interno della caoticità in cui si formavano i testi delle vecchie leggi finanziarie, anche nel contraddittorio tra Governo e Parlamento si garantiva comunque un minimo di visione unitaria. Il rischio che si possa invece disperdere, almeno per il Parlamento, una visione unitaria della politica economica è tanto più elevato, se si tiene conto del fatto che non si è voluto attribuire, come noi avevamo proposto, un carattere cogente ai tempi di approvazione dei collegati alla legge finanziaria che contenessero eventualmente la parte dello sviluppo della manovra economica.

Le regole quindi sono importanti (e credo che, in questo caso, si arrivi comunque ad un netto miglioramento della normativa contabilistica vigente), ma ciò che è ancora più importante è il costume politico e la Costituzione materiale, nonché la concezione dei rapporti tra Governo e Parlamento, soprattutto in questa delicata fase storica, nella quale l'Esecutivo, in generale, tende, com'è noto, a spostare verso di sé il potere di iniziativa e di decisione, cosa che avverrà anche per effetto delle norme contenute in questo provvedimento, oltre che per effetto di quelle autolimitazioni che il Parlamento ha deciso di darsi e alle quali poco fa ho fatto riferimento. Prima vi era la possibilità per il Parlamento di incidere in misura maggiore nel rapporto con il Governo e di modificare, se del caso, l'impostazione di politica economica che il Governo andava a proporre. Oggi lo si può fare all'interno dei limiti posti dall'indirizzo e dalla programmazione contenuti nella Decisione di finanza pubblica, ma il potere di tradurre in norme le indicazioni programmatiche inserite in questo provvedimento viene tendenzialmente spostato verso il Governo.

Il Parlamento, allora, come esce da questa riforma? Questa è la riflessione che vorrei proporre, per ricollegarmi poi anche alle importanti questioni che sono state evidenziate dai colleghi Morando e Giaretta. In particolare, mi chiedo se il Parlamento veda crescere il suo ruolo di controllo e di proposta.

Il collega Mascitelli poco fa ha richiamato la modifica che è stata apportata alla Camera, in base alla quale si prevede ora espressamente che la Decisione di finanza pubblica debba essere quella risultante dall'approvazione dei due rami del Parlamento. Ricordo al senatore Mascitelli che noi proponemmo qui, in prima lettura, un emendamento finalizzato a chiarire questo aspetto, che cioè la Decisione di finanza pubblica doveva essere sottoposta all'approvazione delle due Camere: quell'emendamento qui in Senato fu rigettato perché si disse - probabilmente lo disse il Governo, mi pare di ricordare il vice ministro Vegas, nonché il relatore, senatore Azzollini - che era scontato, che era una norma ultronea. Mi permetto dunque di precisare che, in realtà, quell'innovazione non aggiunge nulla a ciò che sarebbe stato se il testo fosse rimasto quello licenziato dal Governo.

Tornando alla questione che prima ho posto, come esce il Parlamento da questa vicenda? A mio modo di vedere, a seguito della riforma, così come si è venuta a configurare dopo la lettura della Camera, il Parlamento non esce bene nel rapporto con il Governo.

È stato detto con dovizia di particolari e con argomenti pregevoli, che non voglio in alcun modo riprendere nel merito, che la soppressione della struttura unica di supporto tecnico a disposizione del Parlamento e della Commissione parlamentare per la trasparenza dei conti pubblici costituisce una grave ed inaccettabile mutilazione dei poteri effettivi del Parlamento. Il nostro consenso si basava su un assetto di questo tipo: da un lato, l'accrescimento non solo di un potere propositivo del Governo ma anche di un potere decisionale, dall'altro, una maggiore possibilità per il Parlamento di dire la propria, nei modi e nelle forme consentite dalla nuova legge di contabilità, essendo munito di questi strumenti di controllo molto incisivi e forti, evenienza non più attuabile con il testo pervenutoci dalla Camera.

Voglio essere più chiaro, signora Presidente: chi detiene storicamente e ancora oggi il potere vero di determinare o meno decisioni di finanza pubblica, a volte importanti, o decisioni che comunque impattano sulla finanza pubblica? C'è una sola fonte informativa, a disposizione del Governo e del Parlamento; a volte infatti, secondo l'esperienza che abbiamo potuto vivere in questi anni, anche il Governo può trovarsi in difficoltà. Sto parlando di una fonte che non è confutabile, o confutabile con argomenti logici, con deduzioni che facciamo molte volte in Commissione bilancio; una fonte che non è tecnicamente e scientificamente confutabile perché gli strumenti di cui disponiamo sono troppo limitati, eccessivamente contenuti.

Vogliamo citare qualche esempio di attualità? Noi da qualche anno, con un dibattito molto avanzato discutiamo della famosa introduzione della cedolare secca sui canoni di locazione; da anni, e quest'anno più degli altri, abbiamo registrato la condivisione unanime del Parlamento su questa misura, che è necessaria, è utile al Paese e nel medio e lungo periodo sarà utile anche alla finanza pubblica. Ebbene, da anni la Ragioneria generale dello Stato dice che non si può fare, perché costa troppo, perché non è vero che gli effetti virtuosi si vedranno dal primo o dal secondo anno, forse dal terzo. Il Parlamento è pertanto impedito dall'assumere una decisione così importante, destinata ad avere riflessi sul mercato immobiliare, sul bene casa, sulle famiglie in quanto la Ragioneria si rifiuta di spiegare il perché è vero o meno che il primo anno costa qualcosa, il secondo - lo abbiamo detto più volte in quest'Aula - forse non costa più e il terzo si potrebbe verificare un effetto virtuoso. Il Parlamento non è posto nelle condizioni di assumere una decisione consapevole e di munirsi a sua volta di uno strumento informativo che gli consenta di assumere una decisione consapevole.

Stando ancora più all'attualità, relativamente al disegno di legge sul processo breve abbiamo avviato un dibattito approfondito la settimana scorsa in Commissione bilancio. Ebbene, guardando la parte buona di quel provvedimento, di cui parleremo (spero di no, ma se saremo costretti a parlarne lo faremo), ovvero far durare i processi poco, ottenere finalmente la ragionevole durata del processo, la maggioranza, con l'assenso del Governo, sostiene che far durare i processi non più sei anni o dieci ma due anni non costa niente. È possibile una cosa del genere? Abbiamo chiesto al Governo di fornire una Relazione tecnica: com'è possibile che uno dei più grandi problemi italiani, quello che riguarda la giustizia e la durata dei processi, che nessun Governo finora, ahinoi, è riuscito a scalfire significativamente, ad un certo punto, per effetto di una norma che limita la durata di ciascun grado di giudizio a due anni, diventa risolvibile senza spendere un euro in più? Chi ci dà la possibilità di controllare se quella affermazione, quella posizione del Governo è fondata o meno? Noi siamo convinti che sia totalmente infondata e però non abbiamo gli strumenti per dimostrare ciò che ad una persona qualunque sembra normale, logico, e cioè che si vuole far durare i processi poco, se si vuole ottenere un processo rapido occorre investire di più, in mezzi, personale, organizzazione: occorrono le risorse. Eppure, il Governo e la maggioranza hanno provato a convincerci che così non è. Quindi, noi di quali strumenti disponiamo?

Eppure, lei, presidente Baldassarri, ci ha intrattenuto (e noi abbiamo prestato attenzione alle sue proposte) sul fatto che sarebbe possibile con la legge finanziaria tagliare la spesa corrente dello Stato di 37 miliardi di euro (o 40, non ricordo), e ha configurato la cosiddetta - per stare alla vulgata giornalistica - contromanovra. Era, per così dire, una manovra alternativa.

Noi eravamo e siamo convinti che tagliare 37 miliardi di euro non è possibile, ma può darsi che avesse ragione il presidente Baldassarri, cioè che all'interno del bilancio dello Stato si possano reperire risorse da destinare o orientare diversamente da quanto avviene oggi, senza smantellare misure, provvedimenti, azioni essenziali per un importo enorme: 37 miliardi di euro. Ma chi ci dà o ci ha dato la possibilità di riscontrare se ha ragione il presidente Baldassarri o hanno ragione quanti di noi ritengono che fare operazioni in quei termini quantitativi (non mi riferisco all'aspetto qualitativo), a occhio e croce non sia possibile? Non disponiamo di strumenti per farlo.

Presidenza del presidente SCHIFANI (ore 18,57)

(Segue LEGNINI). Ecco quindi che il tema che è stato posto dal collega Morando è di primaria importanza. Non è un aspetto marginale del dibattito in corso in quest'Aula. È in gioco il potere del Parlamento di essere informato sulle grandezze finanziarie, sull'impatto finanziario derivante dalle misure adottate, sugli andamenti di finanza pubblica, di disporre cioè di un'autonoma, autorevole fonte informativa, propria, sulla base della quale poter svolgere il lavoro che ci compete e in questo senso alimentare il contraddittorio ed il confronto con il Governo.

Il risultato, dunque, se la riforma verrà approvata così com'è, rappresenta certamente un miglioramento sotto molteplici aspetti, ma è un peggioramento sotto l'aspetto decisivo del rapporto tra il Parlamento ed il Governo. Questo è un problema politico di primo ordine, a mio avviso. Ecco perché insistiamo: insistiamo perché è ragionevole che si reintroducano quelle norme, perché le avete condivise e votate in prima lettura.

Qualcuno ha poi detto - credo anche il presidente Azzollini - che alla Camera anche all'interno del Partito Democratico si è votato in questo senso. I deputati del Partito Democratico possono pure sbagliare, non c'è nulla di male; così come possiamo sbagliare noi. Non si può sostenere come argomento che siccome alla Camera dei deputati hanno votato all'unanimità, dobbiamo approvare per forza il testo così com'è. C'è tutto il tempo di apportare le modifiche, anche perché siamo alla vigilia di appuntamenti importanti, signor Presidente.

Quando si è discusso del federalismo fiscale, con la stessa impostazione che abbiamo seguito con questa riforma e dunque con la cooperazione, l'apporto dell'opposizione, un'impostazione tutto sommato condivisa, il ministro Tremonti venne qui in Aula e ci disse di non essere nelle condizioni di fornire i dati prognostici - che avevamo insistentemente chiesto - sulle modificazioni che si sarebbero apportate sulle grandezze finanziarie per effetto dell'attuazione di quei principi, non ancora norme di dettaglio, che poi sarebbero stati oggetto di specifici decreti delegati.

Cosa accadrà quando ci verranno trasmessi non uno, ma molti provvedimenti? Sulla base di che cosa ragioneremo con riferimento all'impatto sui territori, sulle Regioni, sui Comuni, sulle Province, sulla fiscalità generale? Sulla base di che cosa? Sulla base di dati che verranno partoriti non sappiamo dove o da chi, dati non riscontrabili?

Insomma, gli argomenti sono molteplici per ritenere che se vogliamo fare per davvero una riforma condivisa, seria, che serva al Paese, e vogliamo farla, possiamo apportare qui i cambiamenti necessari a cui ci siamo riferiti e che sono oggetto dei nostri emendamenti, dei quali discuteremo. Se lo faremo, avremo fatto una cosa importante per il Paese; altrimenti, avremo fatto una mezza riforma che, a mio modo di vedere, avrà necessità di ulteriori interventi e, comunque, non sarà quella di cui il Paese aveva ed ha bisogno. (Applausi dal Gruppo PD).