Legislatura 16ª - Aula - Resoconto stenografico della seduta n. 240 del 21/07/2009

BELISARIO, GIAMBRONE, ASTORE, BUGNANO, CAFORIO, CARLINO, DE TONI, DI NARDO, LANNUTTI, LI GOTTI, MASCITELLI, PARDI, PEDICA, RUSSO - Il Senato,

premesso che:

il 15 luglio 2009 il Presidente della Repubblica, Giorgio Napolitano, ha promulgato la legge recante disposizioni in materia di pubblica sicurezza - definitivamente approvato il 2 luglio 2009 dal Senato - ritenendo "di non poter sospendere in modo particolare la entrata in vigore di norme, ampiamente condivise in sede parlamentare, volte ad assicurare un più efficace contrasto - anche sul piano patrimoniale e delle infiltrazioni nel sistema economico - delle diverse forme di criminalità organizzata";

dal comunicato della Presidenza della Repubblica si è appreso che "suscita peraltro perplessità e preoccupazioni l'insieme del provvedimento che, ampliatosi in modo rilevante nel corso dell'iter parlamentare, risulta contenere numerose norme tra loro eterogenee, non poche delle quali prive dei necessari requisiti di organicità e sistematicità; in particolare si rileva la presenza nel testo di specifiche disposizioni di dubbia coerenza con i principi generali dell'ordinamento e del sistema penale vigente";

su tali criticità il presidente Napolitano "ha ritenuto pertanto di richiamare l'attenzione del Presidente del Consiglio e dei Ministri dell'interno e della giustizia per le iniziative che riterranno di assumere, anche alla luce dei problemi che può comportare l'applicazione del provvedimento in alcune sue parti";

"la lettera, ampiamente argomentata, è stata inviata, per conoscenza, anche ai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati";

premesso, altresì, che:

emerge il sostanziale carattere della promulgazione "dissenziente", così come esercitata dal Presidente della Repubblica in occasione del disegno di legge in materia di sicurezza pubblica. Carattere corroborato anche dalla particolarità dei destinatari formali della missiva presidenziale - il Presidente del Consiglio dei ministri ed i Ministri dell'interno e della giustizia - in capo ai quali risiede certamente il potere di indirizzo politico, ma non quello legislativo, il cui detentore esclusivo nel provvedimento in questione è il Parlamento, che ha ricevuto la predetta lettera soltanto per conoscenza;

considerato inoltre che:

nel leggere il testo e la portata della lettera del Presidente della Repubblica emerge con chiarezza come tutte le "perplessità e preoccupazioni" dimoranti nella sensibilità presidenziale - in ordine alla disomogeneità e, soprattutto, al loro contrasto con i principi generali dell'ordinamento - si siano manifestate non solo negli interventi dei senatori del Gruppo parlamentare dell'Italia dei Valori nelle Commissioni parlamentari ed in Assemblea, in occasione dell'esame dell'Atto Senato n. 733-B, ma si siano sostanziati nella proposizione di emendamenti (in Aula e in Commissione) e, soprattutto, di questioni pregiudiziali di costituzionalità. In esse, infatti, venivano evidenziati - invano, perché respinte dall'Aula del Senato - punto per punto, riga per riga, i difetti di organicità, ragionevolezza ed omogeneità del disegno di legge, in alcune sue parti, palesemente non compatibili con i principi generali posti alla base del nostro ordinamento. Si fa, a questo proposito, riferimento alle questioni pregiudiziali QP2 e QP3 - pubblicate nel Resoconto stenografico della seduta n. 229 del 30 giugno 2009 - che sollevavano il problema in riferimento all'art 1, comma 1, all'articolo 1, comma 22, lett. o), all'articolo 1, comma 16, lett. b), all'articolo 1, comma 28, all'articolo 3, comma 58, all'art 3, comma 6, all'art 3, comma 14, all'articolo 3, commi 40-44, all'articolo 1, comma 16 in generale, e all'articolo 2, comma 13, nonché alla mancata copertura finanziaria del provvedimento nel suo complesso, ai sensi dell'articolo 81, comma quarto, della Costituzione;

nelle citate questioni pregiudiziali, il Gruppo parlamentare dell'Italia dei Valori ha formalmente sollevato i suoi rilievi puntuali, giungendo alla conclusione conseguente sotto il profilo istituzionale e procedurale conforme alle prescrizioni del Regolamento del Senato: quella di non procedere all'esame del provvedimento per incostituzionalità di alcuni punti, espressamente indicati. Ad adiuvandum, occorre altresì rilevare che le proposte emendative presentati dai senatori del Gruppo dell'Italia dei Valori - nessuna delle quali di taglio ostruzionistico - sono state tutte rigettate "a scatola chiusa", nonostante la condivisione di quelle norme antimafia che hanno dissuaso il Presidente della Repubblica dal rinviare - ex articolo 74 della Costituzione - alle Camere il disegno di legge;

considerato, altresì, che:

dal complesso di questa esperienza appare dunque opportuno riconsiderare e rivalutare il ruolo del Parlamento e, in particolare, del procedimento legislativo e del contributo che le forze in esso presenti forniscono al miglioramento concreto dei testi normativi. Per questo motivo - anche in questa occasione - appare giusto rimarcare con forza l'assoluta centralità del Parlamento e della decisione parlamentare, anche perché, come scritto dal Presidente della Repubblica, "è in gioco la qualità e la sostenibilità del modo di legiferare" e, quindi, la tenuta del sistema democratico;

il Parlamento e la decisione parlamentare appaiono mortificati pesantemente dall'inizio di questa Legislatura da un modus operandi caratterizzato dalla totale mancanza di rispetto, se non da una sorta di "eversione", delle più elementari prassi e regole democratiche che garantiscono l'equilibrio tra Camere e Governo, tra potere legislativo e potere esecutivo. E ciò è accaduto piegando ed interpretando disinvoltamente le regole e la prassi parlamentare;

la nostra Carta costituzionale disegna una forma di governo parlamentare che si sostanzia in un saldo rapporto tra Camere rappresentative e Governo. La prevaricazione governativa assoluta, caratterizzata da un combinato disposto di decretazione d'urgenza, delegazione legislativa fuori misura, fiducie parlamentari, emendamenti, maximemendamenti, rinuncia ai poteri di "filtro" dei Presidenti delle Camere, nonché abuso delle peculiari prerogative che il Regolamento riconosce al Governo configurano, piuttosto, un ordinamento altro e diverso che non conosce più il principio supremo della separazione dei poteri, un ordinamento che il costituzionalismo liberale occidentale non sarebbe più in grado né di classificare né di definire;

la forma di governo parlamentare - e dunque la centralità sistematica del Parlamento - non può e non deve morire sotto le macerie catastrofiche di una prassi che distrugge, nei fatti, i principi democratici fondamentali;

si riscopre, dunque, che attraverso questa esperienza, la "centralità del Parlamento" è un valore da salvaguardare, non sacrificabile sull'altare della produzione legislativa senza regole e senza limiti: nell'interesse di tutte le forze presenti nelle Camere rappresentative, per mantenere vivo lo spirito che disegnò ed ispirò l'essenza della nostra Carta costituzionale;

considerato, inoltre, che, come si legge nella lettera del Presidente della Repubblica:

"Il provvedimento trae origine dal disegno di legge presentato dal Governo in Senato il 3 giugno 2008, dopo che, per l'assenza dei presupposti di straordinaria necessità e urgenza oltre che per la natura dei temi trattati, si era convenuto che alcune sue significative disposizioni non potevano essere inserite nel decreto legge - sempre in tema di sicurezza - emanato qualche giorno prima (decreto legge 23 maggio 2008, n. 92). Gli originari 20 articoli del disegno di legge divennero però ben 66 nel testo licenziato dall'Assemblea del Senato il 5 febbraio 2009 venendo poi accorpati in 3 attraverso la presentazione di "maxi-emendamenti" sui quali il Governo appose la questione di fiducia alla Camera: fiducia ottenuta il 14 maggio 2009 e poi nuovamente apposta al Senato sul medesimo testo per la definitiva approvazione del 2 luglio";

"I tre articoli della legge si compongono ora, rispettivamente, di 32, 30 e 66 commi. Con essi si apportano modifiche o integrazioni a 43 disposizioni del codice penale, a 38 disposizioni del testo unico sulla immigrazione, a 16 disposizioni dell'ordinamento penitenziario e ad oltre circa 100 disposizioni inserite nel codice di procedura penale, nel codice civile e in 30 testi normativi complementari o speciali";

"A spiegare il ricorso a una sola legge per modificare o introdurre disposizioni inserite in molti disparati corpi legislativi, tra i quali anche codici fondamentali, è stata la convinzione che esse attenessero tutte al tema della "sicurezza pubblica" nella sua accezione più ampia, funzionale all'intento di migliorare la qualità della vita dei cittadini rimuovendo situazioni di degrado, disagio e illegalità avvertite da tempo";

"Dal carattere così generale e onnicomprensivo della nozione di sicurezza posta a base della legge, discendono la disomogeneità e la estemporaneità di numerose sue previsioni che privano il provvedimento di quelle caratteristiche di sistematicità e organicità che avrebbero invece dovuto caratterizzarlo";

considerato, in conclusione, che nel disegno di legge sono apparse previsioni di "rilevante criticità e sulle quali" il Presidente della Repubblica "auspica una rinnovata riflessione, che consenta di approfondire la loro coerenza con i principi dell'ordinamento e di superare futuri o già evidenziati equivoci interpretativi e problemi applicativi",

impegna il Governo:

ad intraprendere, con urgenza, iniziative anche di carattere normativo in relazione ai "problemi che può comportare l'applicazione del provvedimento in alcune sue parti" ed in particolare a considerare l'opportunità di intervenire sugli articoli e commi, di seguito indicati, del disegno di legge in materia di sicurezza pubblica, così come approvato definitivamente dal Senato, in data 2 luglio 2009 (Atto Senato n. 733-B);

a promuovere la modifica dell'articolo 1, commi 16 e 17, nella parte in cui ha introdotto il reato di ingresso e soggiorno illegale nel territorio dello Stato, in quanto esso punisce non il solo ingresso, ma anche la permanenza nel territorio dello Stato. La norma è perciò applicabile a tutti i cittadini extracomunitari illegalmente presenti nel territorio dello Stato al momento dell'entrata in vigore della legge. Il dettato normativo non consente interpretazioni diverse: allo stato, esso apre la strada a effetti difficilmente prevedibili. In particolare, suscita forti perplessità la circostanza che la nuova ipotesi di trattenimento indebito non preveda l'esimente della permanenza determinata da "giustificato motivo". La Corte costituzionale (sentenze n. 5/2004 e n. 22/2007) ha sottolineato il rilievo che l'esimente può avere ai fini della "tenuta costituzionale" di disposizioni del genere di quella ora introdotta. L'attribuzione della contravvenzione di immigrazione clandestina alla cognizione del giudice di pace appare poi in linea con la natura conciliativa di questi e disegna nel contempo, per il reato in questione, un "sottosistema" sanzionatorio non coerente con i principi generali dell'ordinamento e meno garantista di quello previsto per delitti di trattenimento abusivo sottoposti alla cognizione del tribunale. Per il nuovo reato la pena inflitta non può essere condizionalmente sospesa o "patteggiata", mentre l'eventuale condanna non può essere appellata;

a riconsiderare le modifiche apportate dall'articolo 1, comma 22, lett. m), in materia di espulsione del cittadino extracomunitario irregolare, che determinano - a ragione di un difettoso coordinamento normativo - il contraddittorio e paradossale effetto di non rendere più punibile (o, al più, punibile solo con un'ammenda) la condotta del cittadino extracomunitario che fa rientro in Italia pur dopo essere stato materialmente espulso. La condotta era precedentemente punita con la reclusione da uno a cinque anni;

a riconsiderare l'articolo 1, comma 11, che introduce una fattispecie di tipo concessorio per l'acquisto della cittadinanza da parte di chi è straniero e contrae matrimonio con chi è italiano. La norma non individua, però, i criteri in base ai quali la concessione è data o negata e affida qualsiasi determinazione alla più ampia discrezionalità degli organi competenti;

a promuovere la modifica dell'articolo 3, comma 27, che vieta di effettuare il giudizio di equivalenza o prevalenza tra alcune circostanze aggravanti del reato di rapina ed eventuali circostanze attenuanti. Le aggravanti del reato di rapina sono le stesse previste per quello di estorsione che, rispetto al primo, è punito più gravemente. La norma che impedisce il bilanciamento delle aggravanti non è però richiamata per l'estorsione, con l'irragionevole conseguenza che, per il delitto più grave, è consentito "neutralizzare" l'aumento sanzionatorio derivante dalla presenza delle circostanze;

a promuovere la modifica dell'articolo 1, comma 8, che ha reintrodotto il delitto di oltraggio, stabilendo una singolare causa di estinzione del reato collegata al risarcimento del danno. La causa di estinzione è concettualmente incompatibile con i delitti che, come l'oltraggio, rientrano tra quelli contro la pubblica amministrazione;

a promuovere la modifica dell'articolo 3, commi da 40 a 44, laddove si stabilisce che i Sindaci possano avvalersi della collaborazione di associazioni tra cittadini per segnalare alle Forze di polizia anche locali eventi che possano arrecare danno alla sicurezza urbana ovvero situazioni di disagio sociale, nel senso di affidare alla legge ordinaria - e non solo a un successivo decreto del Ministro dell'interno - la determinazione degli "ambiti operativi" di tali disposizioni, in termini di rigorosa aderenza al dettato costituzionale relativamente al carattere delle associazioni e al compito ad esse attribuito.

(1-00172)