Legislatura 16ª - Aula - Resoconto stenografico della seduta n. 097 del 20/11/2008

Sui richiami al Regolamento
avanzati nella seduta pomeridiana del 19 novembre 2008

PRESIDENTE. Onorevoli colleghi, vi pregherei di prestare un attimo di attenzione. La Presidenza ha ascoltato con doverosa considerazione gli interventi svolti ieri sera in Aula dai senatori Legnini e Morando e dal presidente Azzollini, in ordine alla situazione che può determinarsi per la concomitanza tra la sessione di bilancio e l'esame dei provvedimenti all'ordine del giorno del Senato, e si era riservata di approfondire i temi e dare delle risposte. Do atto quindi ai senatori Legnini, Morando e Azzollini dei significativi rilievi di carattere metodologico sollevati, ed esprimo gli orientamenti della Presidenza al riguardo.

Per quanto riguarda la questione di proponibilità, riconosco al Presidente dell'8ª Commissione di aver valutato gli emendamenti presentati e successivamente approvati in quella sede secondo criteri conformi ad una prassi consolidata. Alla luce di tale prassi va considerata anche l'assenza di precedenti che vedano la Presidenza dichiarare improponibili emendamenti approvati dalla Commissione di merito a disegni di legge di conversione di decreti-legge. Pertanto ritengo non vi siano oggi le condizioni per pronunciare la improponibilità degli emendamenti della Commissione né di alcun altro emendamento presentato al provvedimento in esame. Ciò anche alla luce della considerazione che, non consentendo la prassi attuale di dichiarare inammissibili emendamenti già dichiarati ammissibili e accolti in Commissione, si verrebbe a creare una incomprensibile difformità fra tali emendamenti e quelli successivamente presentati in Assemblea da parlamentari sia dell'opposizione che della maggioranza.

Gli emendamenti presentati hanno tuttavia quantomeno aspetti di attinenza al contenuto del decreto-legge.

Una diversa decisione della Presidenza assumerebbe poi - tenuto conto della prassi più volte richiamata - un valore in un certo senso retroattivo riflettendosi sulle deliberazioni già assunte dalla Commissione. Pertanto, allo stato degli atti, essa non può venire adottata.

Per il futuro dei nostri lavori, con particolare riferimento alla sessione di bilancio, esprimo qui - e lo farò formalmente nei prossimi giorni - una forte raccomandazione ai Presidenti delle Commissioni in ordine ad un puntuale vaglio di ammissibilità degli emendamenti a decreti-legge anche sotto il profilo richiamato dalla recente giurisprudenza costituzionale circa la necessaria coerenza per materia con il testo. La Presidenza si riserva fin d'ora di valutare tali emendamenti con l'opportuno rigore, e di dichiararne se del caso l'improponibilità qualunque sia la loro provenienza, dunque anche se approvati in Commissione o proposti dal Governo.

Quanto poi ai profili finanziari - richiamati con acutezza dai senatori Morando ed Azzollini - esprimo un invito al Presidente della Commissione bilancio per un vaglio rigoroso e puntuale delle conseguenze finanziarie dei testi e degli emendamenti in discussione, avvalendosi il più possibile dell'ausilio informativo del Governo, al quale rivolgo il medesimo invito ad esprimere la più fattiva collaborazione con la Commissione bilancio.

In particolare, a parte la conseguenza procedurale in termini di improcedibilità per gli emendamenti sui quali la Commissione bilancio abbia già espresso parere contrario ai sensi dell'articolo 81, quarto comma, della Costituzione, rivolgo un appello al Governo affinché valuti se presentare, all'inizio della sessione di bilancio in Senato, un emendamento che allinei le tabelle del disegno di legge finanziaria con lo stato della legislazione vigente, in maniera da permettere al Senato stesso di esaminare testi improntati al criterio della veridicità.

Invito altresì il Governo ad informare con la maggiore tempestività possibile la sede propria della 5^a Commissione, durante l'esame dei documenti di bilancio, circa lo stato degli emendamenti presentati ai vari provvedimenti in discussione. Ciò nel caso in cui gli emendamenti, avendo conseguenze finanziarie, vadano ad incidere direttamente sui documenti di bilancio e in particolare sul disegno di legge finanziaria. Il Governo infatti è a perfetta conoscenza anche dell'iter dei provvedimenti presso la Camera dei deputati. Il risultato di tale collaborazione dovrebbe ugualmente essere di improntare l'esame del disegno di legge finanziaria a criteri di piena consapevolezza dello stato dell'arte del momento.

MORANDO (PD). Domando di parlare.

PRESIDENTE. Ne ha facoltà.

MORANDO (PD). Signor Presidente, mi riferisco alla seconda parte della sua comunicazione, quella relativa alla questione che ho cercato di sollevare ieri nel corso della nostra discussione.

Non vi è dubbio che l'ipotesi da lei avanzata, cioè che all'inizio dei lavori della Commissione bilancio, e in generale del Senato, sulla legge finanziaria e sulla legge di bilancio il Governo si faccia carico di presentare un emendamento alla legge finanziaria stessa (qualora si tratti di tabelle) o alla legge di bilancio, per fare in modo che in partenza il disegno di legge all'esame della Commissione bilancio abbia recepito le conseguenze dell'approvazione di testi di legge che incidono, ad esempio, sulle tabelle (come ieri ho cercato di richiamare), aiuterebbe molto, almeno il Senato, a lavorare su testi che abbiano caratteri di veridicità, come lei ha scritto.

Risulta chiaro che martedì inizieremo i lavori della 5^a Commissione permanente sul disegno di legge finanziaria, ma abbiamo ad oggi numerosi testi di legge in approvazione che modificano le tabelle dello stesso disegno di legge finanziaria, creando una condizione di vera confusione nel procedimento legislativo. Tutto ciò potrebbe avere anche conseguenze molto gravi, perché potrebbe lasciare scoperto il disegno di legge finanziaria e contravvenire così a quel parere che lei, signor Presidente, ha espresso ieri rispetto ad una corretta copertura della finanziaria, utilizzando il parere formulato in questo senso dalla stessa Commissione bilancio.

Rispetto a quanto da lei rilevato, mi permetto di aggiungere che, se questa scelta del Governo certamente favorirebbe la correttezza dei lavori della 5^a Commissione, tuttavia, quanto meno in via di prassi, ove si dovessero presentare per il parere emendamenti che nuovamente ed ulteriormente impattino sul disegno di legge finanziaria, sarebbe necessario che, al di là dell'aspetto formale, la Commissione bilancio esprimesse diffusamente un parere contrario, ai sensi dell'articolo 81 della Costituzione. In tal modo si segnalerebbe all'Assemblea che la violazione non c'è da un punto di vista formale, ma c'è invece in via di sostanza, se vogliamo mantenere la valutazione di corretta copertura sul disegno di legge finanziaria.

Che io ricordi - e, purtroppo per me, ricordo abbastanza delle discussioni svolte su questo argomento negli ultimi anni - è la prima volta che durante la sessione di bilancio si propone con tanta insistenza e vastità il tema di emendamenti di carattere oneroso riferiti a decreti-legge. Mi chiedo se non sarebbe comunque il caso di fare una verifica delle nostre procedure di decisione di bilancio a tale propositoanche nella Giunta per il Regolamento per verificare se l'apporto di qualche piccola correzione possa aiutareil Senato a lavorare meglio.

In ogni caso, per questo aspetto, credo che la sua comunicazione possa fornire sia alla 5^a Commissione permanente che al Governo indicazioni utili per una migliore gestione della difficile fase che si è aperta con la sessione di bilancio e la contemporanea discussione di provvedimenti di legge onerosi che si collocano all'interno della conversione di decreti-legge.

Per quanto concerne la prima parte della sua comunicazione non ero stato io a sollevare problemi e, quindi, immagino che il collega Legnini voglia ulteriormente intervenire.

PRESIDENTE. La ringrazio, senatore Morando, anche per avere posto all'attenzione della Presidenza un problema che, secondo il sottoscritto, assume una rilevanza strategica nella gestione dei lavori dell'Assemblea durante la sessione di bilancio.

Miauguro che con il suo e con gli altri interventi svolti e con la mia risposta si possa aprire in queste settimane un dibattito, anche a livello bicamerale (non credo, infatti, che tale problema possa essere esclusivamente monocamerale), che disciplini in modo corretto e predeterminato un percorso per evitare l'insorgere di quelle tematiche e di quelle incongruenze che lei ha evidenziato con il suo intervento.

LEGNINI (PD). Domando di parlare.

PRESIDENTE. Ne ha facoltà.

LEGNINI (PD). Signor Presidente, la ringrazio per essersi fatto carico di approfondire e vagliare con ponderazione i rilievi regolamentari e costituzionali che abbiamo proposto ieri. Apprezziamo lo sforzo che lei ha compiuto. Tuttavia, relativamente alla prima parte della sua decisione, quella cioè che attiene all'improponibilità degli emendamenti estranei all'oggetto del contenuto del decreto-legge in fase di conversione, dobbiamo evidenziare una non condivisione.

Lei ha assunto tale decisione facendo riferimento a una prassi consolidata. A tal riguardo mi permetto di farle rilevare che questa prassi, nei limiti in cui è corrente, è certamente contraria ai precetti costituzionali a cui mi sono riferito nella giornata di ieri, in particolare all'articolo 77 della Costituzione, nonché a norme regolamentari precise che vigono, come ho detto ieri, in questo e ancor di più nell'altro ramo del Parlamento e che sono state oggetto di censure precise da parte della Corte costituzionale e della Presidenza della Repubblica. Lei ci insegna che la prassi, pur costituendo indiscutibilmente una fonte regolamentare per i nostri lavori, giammai può porsi in contrasto palese e aperto con le norme ed i principi costituzionali.

Credo che lei abbia condiviso l'impostazione complessiva del rilievo che abbiamo formulato sul punto, laddove mi sembra faccia trasparire, con la sottolineatura dell'oggi sul testo, che per il futuro intenderà invitare espressamente i Presidenti delle Commissioni (e comunque l'Assemblea) ad attenersi a principi più rigorosi.

PRESIDENTE. Lo faremo in via ufficiale, senatore.

LEGNINI (PD). Ciò significa, appunto, che il nocciolo delle argomentazioni giuridiche e regolamentari a cui ieri mi sono richiamato è - se posso permettermi - condiviso dalla Presidenza. Tuttavia, poiché la Commissione (qui c'è una contraddizione evidente) non si è attenuta alle norme e ai principi stessi, avendo dichiarato ammissibili, erroneamente e non conformemente alla prassi, molti emendamenti che noi rileveremo man mano che la discussione andrà avanti, è evidente che l'opinione su questo punto presenta una contraddizione palese, che noi non possiamo ovviamente accettare.

In merito al secondo punto si è già pronunciato il collega Morando, quindi faccio solo rilevare che il Governo in più occasioni è stato chiamato a fornire chiarimenti e informazioni sulle appostazioni di bilancio, sui rilievi di carattere finanziario che la Commissione ha man mano sollevato, ma non sempre mostra una puntualità informativa; anzi, la inviterei a sollecitare il Governo ad essere più pronto relativamente alle informazioni che sono oggetto della sua decisione.

Per questa ragione le chiedo, signor Presidente, di investire della questione la Giunta per il Regolamento che, come ci è noto, ha poteri precisi in relazione alle questioni interpretative e regolamentari da noi proposte, che assumono un rilievo molto significativo proprio in considerazione delle affermazioni che lei ha fatto con la decisione comunicataci questa mattina. Le chiederei, signor Presidente, sia relativamente all'approfondimento delle questioni che lei ha posto ed in parte risolto, sia soprattutto per le tematiche che riguardano i comportamenti futuri, di investire subito della problematica la Giunta per il Regolamento e, comunque, di farlo in tempi ragionevolmente brevi.

Le chiedo, inoltre, di rivalutare l'ipotesi, per il prosieguo dei lavori, di invitare i proponenti - e non facendolo d'imperio - a stralciare da questo provvedimento le norme che sono palesemente estranee al suo oggetto e che - ripeto - noi sottolineeremo man mano che andremo avanti con l'esame.

In conclusione, se la decisione odierna si assesterà su questo punto, se cioè la Presidenza inviterà a ritirare gli emendamenti (quindi senza dichiararli improponibili, ma conseguendo il medesimo risultato) che sono chiaramente improponibili e poi ad investire della questione la Giunta per il Regolamento, allora si può anche attendere qualche ora e qualche giorno per investire della questione la Giunta stessa; altrimenti ritengo che, proprio per poter meglio vagliare, approfondire e determinarsi sui punti che lei ha evidenziato, sarebbe necessario riunire subito la Giunta per il Regolamento.

AZZOLLINI (PdL). Domando di parlare.

PRESIDENTE. Ne ha facoltà.

AZZOLLINI (PdL). Signor Presidente, voglio ringraziarla, naturalmente, per aver accolto con precisione e puntualità le istanze che ieri sia io che i senatori Morando e Legnini le avevamo posto. Quindi personalmente sono profondamente soddisfatto delle sue dichiarazioni e del modo in cui ha impostato la risoluzione di questi problemi.

Per quanto riguarda la questione relativa alla proponibilità degli emendamenti, credo che sia molto soddisfacente quello che lei ha detto, perché in questo provvedimento i problemi di estraneità di materia sono francamente molto circoscritti dato che l'ampiezza stessa dei campi in cui questo provvedimento ab origine interviene ha consentito una emendabilità che sul piano della materia è abbastanza coerente con l'impostazione; dico "abbastanza" perché non è completamente coerente, però già su questo provvedimento i problemi francamente non ci sono stati per la materia. È chiaro che per il futuro, e con riferimento ad altri provvedimenti, il suo richiamo alla modifica della prassi che intende determinare a partire dal prossimo provvedimento secondo me è soddisfacente perché avvicina i lavori di quest'Aula sempre più al dettato costituzionale e alla giurisprudenza costituzionale.

Per quanto riguarda invece i profili finanziari, signor Presidente, che hanno investito più pertinentemente questo provvedimento, ma anche altri, naturalmente, accolgo con soddisfazione l'invito da parte sua al rigore estremo. Le assicuro che già per questo provvedimento la Commissione nel suo complesso (ringrazio per questo i colleghi dell'opposizione che nella nostra Commissione danno un contributo essenziale e costruttivo alla definizione dei provvedimenti) ha fatto un lavoro che va nel senso da lei indicato. Ci proponiamo di continuarlo con rigore, così come abbiamo fatto, ma anche con maggior rigore aderendo alla sua ispirazione.

Signor Presidente, apprezziamo soprattutto quel richiamo alla definizione delle grandi tabelle - della tabella C in particolare - che sono l'oggetto dei cosiddetti tagli lineari e che potrebbero compromettere l'operatività. Mi pare che la soluzione da lei scelta, il riallineamento di quella tabella all'inizio dell'esame della legge finanziaria, ci consentirà un miglior lavoro. È chiaro che, nel corso dell'esame di questi decreti-legge, dopo il riallineamento della tabella all'inizio della sessione di bilancio, sarà nostra cura valutare con estremo rigore.

Altrettanto opportuno è il suo richiamo ad uno sforzo anche bicamerale, perché una parte degli emendamenti è presentata nell'altro ramo del Parlamento, e credo che la sua direttiva - se così posso chiamarla - si presenta insieme puntuale, coerente e soddisfacente. Ovviamente, insieme con i colleghi dell'opposizione, continueremo.

Signor Presidente,avevo posto anche il problema specifico dell'utilizzo di risorse del Fondo per le aree sottoutilizzate. Naturalmente il compito ci è stato facilitato dal ritiro dell'emendamento 2.1000 del Governo e questo ci consente di non doverlo immediatamente affrontare in questa sede, ma ricordo al Presidente che la Commissione bilancio si era riservata di prendere in esame quell'emendamento solo dopo l'illustrazione da parte del Governo di una puntuale ricognizione dei prelievi fatti dal FAS e dei coefficienti utilizzati per capire quanto era stato già attinto, talvolta forse impropriamente, dallo stesso Fondo.

Per fortuna comincia la sessione di bilancio nella quale la legge finanziaria, con un emendamento della Camera, ridetermina la quota dei fondi FAS da dare direttamente alle aree sottoutilizzate nella misura minima dell'85 per cento. In quella sede sarà cura della Commissione bilancio fornire alla Commissione, prima, e all'Aula, poi, un'esauriente relazione su ciò che accaduto. Mi pare, aderendo anche al senso generale della sua impostazione, di poter fare di quel Fondo, particolarmente ampio e delicato, un utilizzo conforme al dettato della contabilità di Stato e per questo, signor Presidente, la ringrazio. (Applausi dal Gruppo PdL).

PRESIDENTE. Colleghi, prima di proseguire nei nostri lavori, ho il dovere di dare brevissime risposte al senatore Morando (al quale in realtà ho già risposto) e ai senatori Legnini e Azzollini.

La Presidenza si ritiene compostamente soddisfatta del dibattito intervenuto questa mattina e auspica che le risposte che ha dato all'Aula possano prevalentemente essere state condivise; dico in prevalenza e non in totalità perché vi sono osservazioni del senatore Legnini alle quali ora mi permetterò di replicare.

Sugli aspetti finanziari ho ascoltato con attenzione l'intervento del senatore Morando, che ha preso atto dello sforzo della Presidenza di porre in essere nuove regole che inseriscano procedure di più preciso allineamento tra le previsioni contenute nelle tabelle della finanziaria e gli interventi in itinere che attingono alla finanziaria determinandone un cambiamento delle linee. Un tema interessante, serio, al quale immediatamente, sin da ieri, abbiamo prestato la dovuta attenzione.

Auspichiamo di aver dato oggi una prima risposta, sulla quale non ho trovato forte criticità da parte del senatore Morando, e questo mi incoraggia in quanto la Presidenza è estremamente sensibile alle alte professionalità di esponenti sia di maggioranza che di opposizione su questi temi; non foss'altro perché sia la maggioranza che l'opposizione in quest'Aula oggi sono rappresentate, in materia di bilancio, da due senatori che si sono succeduti nella logica dell'alternanza nel presiedere la Commissione bilancio e ai quali non può che essere riconosciuta la ovvia e doverosa ampia competenza sulla materia. Infatti, quando il senatore Morando - ma è avvenuto anche per il senatore Azzollini - ha svolto le funzioni di presidente della Commissione bilancio, ricordo che da parte dell'intera Aula gli è stato tributato il pieno riconoscimento della sua grande professionalità.

Senatore Legnini, la prego di prendere del mio intervento l'aspetto propositivo e innovativo. Nel nostro intervento non abbiamo ribadito che durante l'iter dei lavori dell'8^a Commissione vi siano state proposte totalmente estranee alla materia; abbiamo detto che vi sono emendamenti sostanzialmente attinenti e ci siamo fermati a questa valutazione; ma abbiamo inserito un nuovo elemento di modifica della prassi, sul quale mi permetto di richiamare la sua attenzione. È un'innovazione alla quale la Presidenza ritiene di dover attribuire - e mi auguro che ciò valga sia per l'opposizione che per la maggioranza - la dovuta attenzione. Sostanzialmente, da ora in poi, anche se un emendamento dovesse essere ritenuto ammissibile dal Presidente di Commissione, la Presidenza stessa dell'Aula si riserva la facoltà di renderlo improponibile; lo farà però da domani in poi, perché innova una prassi e lei mi insegna che quando si innovano le prassi è giusto darsi un momento di verifica, di stasi per informare tutti che da domani le regole cambiano, proprio perché, essendo prassi e non regole scritte, non essendo fonte giuridica autonoma, ma soltanto consolidata e derivante dalla consuetudine, occorre un momento di decantazione e di informazione nei confronti dei soggetti chiamati poi ad applicare queste regole non scritte.

Nello stesso tempo, per quanto concerne la sua richiesta, le assicuro, senatore Legnini, che in occasione delle prossime riunioni della Giunta per il Regolamento questo tema verrà affrontato. Non lo faccio oggi per una questione di economia dei lavori dell'Aula. Siamo davanti ad un decreto-legge che ha i sui tempi di trattazione. Non vi sono importanti emendamenti e il presidente Azzollini ha anticipato il ritiro da parte del Governo di un sostanziale emendamento del Governo stesso su una consistente utilizzazione dei fondi FAS. Quindi, la Giunta per il Regolamento verrà chiamata senz'altro ad affrontare questo tema in occasione delle prossime riunioni.

La sua richiesta di invitare, durante i lavori dell'Assemblea, il relatore o la Commissione a ritirare emendamenti, anche se approvati, in quanto ritenuti improponibili, violerebbe quel principio cui le ho accennato, secondo il quale attueremo l'innovazione alla prassi dalle prossime sedute e non da questa. Se dovessi accedere alla sua richiesta sin da adesso nel modo e nei termini che lei ha posto, sostanzialmente eluderemmo la volontà di modificare la prassi da domani ma l'attueremmo immediatamente; non mi sembrerebbe conducente.

LEGNINI (PD). Domando di parlare.

PRESIDENTE. Ne ha facoltà.

LEGNINI (PD). Signor Presidente, data la costruttività di questo dibattito e la innovatività delle decisioni che lei ha sottolineato voglio prendere la parte condivisibile della sua replica e della sua determinazione conclusiva. Vorrei che sia chiaro - ma lo è da quanto lei ha detto - che, per i prossimi decreti-legge, i Presidenti di Commissione, prima, e poi eventualmente la Presidenza del Senato dichiareranno inammissibili gli emendamenti estranei agli oggetti dei decreti stessi. Naturalmente vi potranno essere testi al limite, ma questo appartiene ovviamente all'autonomia discrezionale e di valutazione dei Presidenti di Commissione e del Presidente del Senato.

Mi rendo conto e prendo atto che convocare questa mattina la Giunta per il regolamento per affrontare una questione così complessa comporterebbe lo stravolgimento dei lavori; prendiamo anche atto, però, della volontà di dedicare nei prossimi giorni, appena sarà possibile, una seduta della Giunta, per avere quindi un deliberato della medesima, su questa materia per mettere un punto fermo nel senso da lei stesso auspicato.

Insisto invece sul punto che riguarda la responsabilità del Governo, della maggioranza, del relatore, ma anche la responsabilità dell'opposizione (e noi di questo ci faremo carico), dovendo discutere fra poco di emendamenti che sono chiaramente estranei all'oggetto del decreto e che, in virtù della prassi innovata ovvero del decisum della Giunta per il Regolamento che verrà, sarebbero oggi inammissibili, di ritirare gli emendamenti o comunque di trasformarli in ordini del giorno. Avremo numerosi altri provvedimenti nelle prossime settimane e mesi a cui eventualmente agganciare le norme, a partire dalla legge finanziaria, seppur di limitata emendabilità, ai sensi delle norme introdotte con la legge n. 133 di quest'anno. Torno a chiedere, quindi, di assestare la decisione in questo senso: se alcune materie sono lontane mille miglia anche dal titolo del decreto, stralciamole ed in questo modo cominceremo a praticare ciò che lei, signor Presidente, ci ha annunciato essere l'innovazione di prassi nell'esame dei disegni di legge di conversione dei decreti.

Comunque la ringrazio per l'attenzione che ha voluto porre ai temi che abbiamo sollevato. (Applausi dal Gruppo PD).