Legislatura 16ª - Aula - Resoconto stenografico della seduta n. 043 del 21/07/2008

VIZZINI, relatore. Signor Presidente, signori rappresentanti del Governo, colleghi senatori, la questione dei rapporti tra le condizioni di esercizio dei poteri pubblici più eminenti e il controllo di legalità è da tempo motivo di dibattito: la ricerca di una soluzione normativa equilibrata è preoccupazione diffusa tra gli attori politici e corrisponde a un'esigenza di certezza e stabilità.

Com'è noto, la sfera di immunità a garanzia dei titolari di cariche politiche rappresenta uno degli aspetti più significativi e al contempo più problematici del costituzionalismo liberaldemocratico. Essa, da una parte, concorre al mantenimento di quel complesso sistema di equilibri tra diversi poteri che caratterizza lo Stato costituzionale di democrazia pluralista: si tratta, infatti, di uno degli strumenti escogitati per garantire la complessiva autonomia degli organi costituzionali, che contribuisce a comporre la trama di quel complesso di checks and balances che caratterizza in profondità l'esperienza politico-costituzionale europea e nordamericana.

Dall'altra parte, essa costituisce anche una limitazione del principio di legalità e del collegato principio di uguaglianza - con il postulato dell'eguale sottoposizione di tutti i cittadini alla legge - che pure rappresenta un'altro dei fondamenti costitutivi dello Stato costituzionale di democrazia pluralista, in cui esistono una molteplicità di gruppi, interessi, ideologie in conflitto tra loro.

La sfida centrare del costituzionalismo del Novecento è stata, in questo contesto, quella di assicurare la coesistenza pacifica di più gruppi politici e sociali. Da questa esigenza sono nati sia un'architettura istituzionale complessa e articolata, in cui il pluralismo degli organi costituzionali è la proiezione e la tutela del pluralismo politico e sociale, sia quegli strumenti di garanzia - primo fra tutti la rigidità della Costituzione - finalizzati ad assicurare la permanenza del pluralismo e la reciproca autonomia degli organi costituzionali.

All'interno di questo complesso quadro politico-costituzionale, cessa l'antica equazione legalità-legittimità e la legittimazione del sistema complessivo riposa sulla compresenza e sull'equilibrio di legittimazione democratica degli organi elettivi - non solo i Parlamenti ma anche i Governi nell'era della "democrazia immediata" - che devono essere posti nelle condizioni di attuare l'indirizzo politico sulla cui base hanno avuto il consenso elettorale.

È stato giustamente osservato che oggi lo Stato di diritto vede due circuiti di decisione e di legittimazione, ciascuno dei quali è insostituibile. Vi è quello della politica, che trova la sua radice in elezioni libere e competitive e che postula l'autonomia degli organi politici investiti dal consenso elettorale e titolari del potere di indirizzo politico. Accanto ad esso vi è il circuito del diritto, che vede la legge staccarsi dal suo autore (il Parlamento) ed essere applicata attraverso l'interpreta-zione di giudici indipendenti.

Come comporre armonicamente le esigenze suddette, come assicurare che la tensione tra politica e magistratura non diventi eccessiva, è un problema che deve essere affrontato. Più precisamente, in una democrazia pluralista ben funzionante, questo problema va risolto senza ignorare nessuno dei termini dello stesso e degli interessi costituzionali coinvolti, ed in rapporto alle concrete circostanze storico-politiche.

D'altra parte, la democrazia pluralista e lo Stato costituzionale vivono del bilanciamento di diversi e confliggenti interessi. Se, in ossequio al principio della sovranità popolare, deve essere assicurata l'autonomia degli organi legittimati dal voto, nondimeno, proprio a garanzia del pluralismo, occorre porre dei limiti al potere della maggioranza. Nello stesso tempo, l'espansione del ruolo del giudiziario, la sua indipendenza e la sua forza impongono la ricerca di limiti al potere della magistratura, al fine di evitare che il regolare svolgimento delle funzioni degli organi costituzionali politici possa essere bloccato da strumentali iniziative giudiziarie.

Le guarentigie dei titolari di cariche politiche vanno inserite nel quadro che si è ora tratteggiato. Esse non sono privilegi attribuiti alla persona fisica titolare dell'organo, ma vanno ricondotte nell'ambito delle garanzie. Come osserva la dottrina, l'abuso che talvolta si è fatto di taluni istituti non può avere come conseguenza quella di un loro azzeramento, pena il venir meno del già citato sistema di checks and balances che rappresenta il fondamento di un ordinamento costituzionale liberal-democratico. Ribadire la legittimità delle garanzie può essere, invece, il punto di partenza per una loro rilettura conforme con i dettami del costituzionalismo, che non ammette certo indiscriminate forme di impunità, ma discipline ragionate di sfere di sottrazione alla giurisdizione ordinaria, al fine di garantire il doveroso esercizio di funzioni costituzionalmente previste.

Ragioni polemiche e legittimi dissensi politici rendono la materia particolarmente controversa. A maggior ragione s'impone dunque un tentativo accorto e misurato di risolvere la questione senza traumi istituzionali, verso un risultato che tragga origine da un confronto dialettico anche se non necessariamente condiviso.

La storia della democrazia repubblicana in Italia è stata segnata, in un momento assai critico, anche dalla cesura tra il sistema di guarentigie degli eletti in Parlamento vigente fino al 1993 e il nuovo sistema, meno protettivo, adottato quell'anno con la revisione dell'articolo 68 della Costituzione. Da allora non si è ancora affermato un nuovo equilibrio e gli sconfinamenti di potere sono stati a volte anche molto sensibili, in entrambi i sensi. In Italia, poi, esiste un contrasto tra l'obbligatorietà dell'azione penale e l'enorme quantità di notizie di reato che rischia di rimettere alla discrezionalità di ciascun pubblico ministero la scelta se e contro chi intraprendere l'azione penale. Il che può accentuare il rischio o quanto meno il sospetto di iniziative avventate o che possono intralciare il regolare svolgimento delle funzioni costituzionali.

Così come non si dovrebbe accettare alcun intervento costrittivo verso l'esercizio della giurisdizione, se non nel canone del limite costituzionalmente fondato e legittimamente posto, allo stesso modo è bene tutelare almeno le figure più rappresentative del potere politico da incursioni, pur sempre possibili, della funzione giurisdizionale.

Una regola che possa arginare tali possibili sconfinamenti è conosciuta, in forme diverse, in molti ordinamenti democratici: anche nel sistema italiano, come è noto, vi sono presidi costituzionali che regolano in modo specifico casi di responsabilità cosiddetta funzionale, come quelli degli articoli 90 e 96 della Costituzione, riferiti rispettivamente al Presidente della Repubblica e ai membri del Governo.

In altri Paesi, come la Francia, vi è un'immunità estesa alla responsabilità penale di diritto comune per il Presidente della Repubblica, con una previsione di improcedibilità generale nel corso del mandato, laddove il Presidente, in quell'ordinamento costituzionale, presiede anche il Consiglio dei ministri. Così come, in altri Paesi, ad esempio la Repubblica federale di Germania, i parlamentari hanno la garanzia dell'autorizzazione a procedere verso ogni procedimento penale, e tale guarentigia si applica anche al Cancelliere in quanto parlamentare. In Spagna, ancora, per il Primo ministro che sia anche parlamentare è prevista l'autorizzazione a procedere, senza la quale il processo è sospeso.

In Italia, dunque, vi è stata un'evoluzione normativa, che ha toccato dapprima l'articolo 96 e quindi l'articolo 68, corrispondente a una sensibilità crescente verso la progressiva assimilazione, ma con alcune eccezioni rilevanti, alla giurisdizione comune. Tale processo è stato però accompagnato da spinte contraddittorie e da evidenti e ripetute pratiche abusive, a volte tali da poter compromettere seriamente l'esercizio legittimo e sereno di prerogative e di doveri costituzionali.

Pertanto, oggi si ripropone, in forma aggiornata e rimeditata, una soluzione normativa alla complessa questione, che tenga conto del precedente intervento legislativo colpito nel 2004 dal giudice delle leggi. La Corte costituzionale, peraltro, rilevò, in quell'occasione, un'esigenza di tutelare il sereno svolgimento delle funzioni che fanno capo alle più alte cariche dello Stato. Nel necessario bilanciamento con altri principi fondamentali, la stessa Corte riconobbe al legislatore la possibilità di regolare tale istanza con legge ordinaria, senza istituire nuove forme di immunità ma agendo nel procedimento penale mediante la misura della sospensione.

Ciò che alla Corte costituzionale è apparso irragionevole nella disciplina apportata dalla legge n. 140 del 2003 è stato ora eliminato, attraverso una regolamentazione particolarmente attenta a realizzare un ragionevole bilanciamento dei diversi interessi in gioco. Il disegno di legge approvato dalla Camera dei deputati non interferisce con un livello normativo superiore, quello costituzionale. Tutelando valori e interessi assai rilevanti per il bene comune, come la continuità e la serenità nell'esercizio di quelle eminenti funzioni pubbliche, esso introduce, in equilibrio con altri interessi rilevanti, un regime differenziato e specifico, riconosciuto e assistito da garanzie di contrappeso per gli altri interessi coinvolti.

In questo modo si aderisce pienamente all'imperativo funzionale dello Stato costituzionale di democrazia pluralista che non crea gerarchie assolute di valori, ma richiede la paziente ricerca di un punto di equilibrio tra principi diversi e in origine configgenti.

Le considerazioni fin qui svolte attengono ai profili di carattere generale che sorreggono l'impianto del disegno di legge, individuandone la ratio ispiratrice.

In sede di illustrazione, rilevo che sono di competenza della 1ª Commissione il comma 1 e il comma 5 dell'articolo unico di cui si compone il disegno di legge. Trattandosi di disposizioni di estrema chiarezza mi limito solo ad osservare che, fuori dal campo dei reati funzionali, il disegno di legge si applica al Presidente della Repubblica e al Presidente del Consiglio dei ministri per i reati comuni, evidentemente anche per fatti anteriori all'assunzione della carica.

Rilevo inoltre che la sospensione opera nei confronti dei titolari di quelle due cariche, nonché dei Presidenti delle due Camere, della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, essendo comune la fonte genetica di investitura che deriva dalla sovranità popolare e comunque la natura del potere inerente in senso lato alla rappresentanza democratica e all'indirizzo politico.

Come stabilisce il comma 5, essa trova un limite nella durata della legislatura o del periodo previsto per la carica ricoperta. Si tiene conto, dunque, della duplice esigenza di garantire continuità e serenità nell'esercizio della funzione, senza comprimere oltre misura l'esercizio effettivo della funzione giurisdizionale.

È dunque per questi motivi che il provvedimento al nostro esame concorre al mantenimento di quel complesso sistema di equilibri tra diversi poteri che caratterizza lo Stato costituzionale di democrazia pluralista e garantisce, in equilibrio con altri interessi rilevanti, come già detto, un regime differenziato e specifico, riconosciuto ed assistito da garanzie di contrappeso per gli altri interessi. (Applausi dal Gruppo PdL).