Legislatura 16ª - Aula - Resoconto stenografico della seduta n. 043 del 21/07/2008

DISEGNO DI LEGGE

Disposizioni in materia di sospensione del processo penale nei confronti delle alte cariche dello Stato (903)

PROPOSTE DI QUESTIONE PREGIUDIZIALE

QP1

BELISARIO, LI GOTTI, PARDI, GIAMBRONE, ASTORE, BUGNANO, CAFORIO, CARLINO, DE TONI, DI NARDO, LANNUTTI, MASCITELLI, PEDICA, RUSSO

Respinta (*)

Il Senato,

premesso che:

l'Atto Senato n. 903, trasmesso dalla Camera dei deputati e recante disposizioni in materia di sospensione del processo penale nei confronti delle alte cariche dello Stato, introduce, nei confronti del Presidente della Repubblica, del Presidente del Senato della Repubblica, del Presidente della Camera dei deputati e del Presidente del Consiglio dei ministri la sospensione dei processi penali in corso in qualsiasi fase, per qualsiasi reato, anche riguardante fatti antecedenti all'assunzione della carica ed anche se commessi al di fuori dell'esercizio delle loro funzioni;

considerato che:

vi è da rilevare, in primo luogo il problema della fonte normativa che dovrebbe regolare tali materie. Il regime delle immunità e delle garanzie processuali dei titolari di funzioni costituzionali trova la sua disciplina in norme di rango costituzionale, le sole costituzionalmente abilitate ad introdurre eccezioni al principio dell'eguale soggezione alla legge di tutti i cittadini, stabilito dall'articolo 3 della Costituzione. Questo fondamentale principio costituzionale ha una valenza e una portata generale e rappresenta uno degli assi portanti dell'intero disegno della nostra Carta costituzionale. Eccezioni o deroghe sono perciò legittime solo se esplicite e solo se contenute in una fonte di grado costituzionale. Non a caso, quindi, laddove il costituente ha ritenuto opportuno porre un limite o una deroga al principio generale, ha avvertito la necessità di predisporre una specifica e puntuale disciplina costituzionale quale è quella contenuta negli articoli 68, 90 e 96 della Costituzione. Nella giurisprudenza della Corte costituzionale, come chiaramente affermato al punto 6 del «Considerato in diritto» della sentenza n. 24 del 2004, emerge chiaramente che «alle origini della formazione dello Stato di diritto sta il principio di parità di trattamento rispetto alla giurisdizione, il cui esercizio, nel nostro ordinamento, sotto più profili, è regolato dai precetti costituzionali». È da qui che discende, quindi, la palese necessità di una legge di revisione costituzionale ovvero di rango costituzionale per incidere nell'equilibrio tra i diversi diritti costituzionalmente sanciti e tutelati. Nel presente disegno di legge si va ad incidere pesantemente sul delicato rapporto tra potere giudiziario da un lato e potere politico dall'altro, entrambi legittimati «in nome del popolo». È evidente, dunque, che tale delicato e fondamentale equilibrio tra poteri dello Stato sia modificabile esclusivamente con legge costituzionale. Tale equilibrio oggettivo si disegna precisamente in quelle norme che si sono nel tempo occupate del rapporto giustizia-governo. In particolare, quando nel 1989 si volle abolire la «giustizia politica» che proteggeva, con un complicato sistema processuale, Presidente del Consiglio e ministri per i «reati commessi nell'esercizio delle loro funzioni», si usò - non a caso - una legge costituzionale. Fu una riforma diretta a ricondurre, per i reati «ministeriali», la responsabilità penale del Presidente del Consiglio e dei Ministri di fronte al giudice ordinario, come per qualunque cittadino. E del giudice ordinario restava piena la competenza per i «reati comuni». Con la norma in esame, viceversa, si prevede una sospensione generale dei processi per i reati comuni: quelli che riguardano la vita privata e non le funzioni pubbliche dei quattro presidenti. In un certo senso, si traccia, dunque, per l'equilibrio giustizia-governo, un percorso inverso a quello del 1989. Allora, dalla giustizia «politica» si passò alla giustizia ordinaria per reati «politici». Ora si passa alla sospensione «politica» della giustizia ordinaria per i reati «comuni». E davvero non si vede come si possa farlo «saltando» - questa volta - la revisione costituzionale. Senza cambiare la Costituzione, dunque, non si può creare uno «scudo» per sospendere i processi penali contro il Presidente della Repubblica, il Presidente del Consiglio, il Presidente del Senato e quello della Camera. Usare una semplice legge ordinaria, invece di una legge di qualità superiore che nel nostro ordinamento è la legge costituzionale, è un tentativo che già è, in definitiva, stato respinto dalla Corte costituzionale nel 2004;

le vigenti deroghe al principio dell'articolo 3 della Costituzione in favore di titolari di cariche istituzionali, tutte previste da norme di rango costituzionale o fondate su precisi obblighi costituzionali, riguardano sempre ed esclusivamente atti o fatti compiuti nell'esercizio delle proprie funzioni. Per contro, nel disegno di legge in questione la titolarità della carica istituzionale viene assunta non già come fondamento e limite dell'immunità «funzionale», bensì come mero pretesto per sospendere l'ordinario corso della giustizia con riferimento a reati «comuni». In ragione del carattere rigido della Costituzione, nessuna fonte può modificarla surrettiziamente, qualora ne pregiudichi una o più norme: le limitazioni sostanziali o processuali della (altrimenti assoluta) responsabilità del funzionario - ex articolo 28 della Costituzione - devono individuarsi in altre norme costituzionali (presidente della Repubblica, Presidente del Consiglio ministri, parlamentari, giudici costituzionali, titolari di organi giurisdizionali) perché ogni limitazione di tale responsabilità si risolve nella corrispondente restrizione del diritto di azione e di difesa. Inoltre la differenziazione delle discipline processuali con riferimento a fatti extrafunzionali risulta costituzionalmente incompatibile con il principio di eguaglianza, non sopprimibile nemmeno con una legge di revisione costituzionale. Peraltro, non si può discutere della legittimità costituzionale del disegno di legge in oggetto come se l'illegittimità dipendesse esclusivamente dal fatto che essa sia contenuta in una legge ordinaria, anziché in una disposizione approvata ex articolo 138 della Costituzione. La sottoponibilità al sindacato costituzionale permarrebbe comunque, poiché le immunità valgono soltanto nei limiti delle previsioni costituzionali e qualsiasi legge ordinaria che ne ampliasse l'ambito risulterebbe anti-costituzionale. Nel porre una disciplina di favore per i governanti in relazione a fatti extrafunzionali, si determina la violazione sia del principio di eguaglianza, sia di quello della responsabilità dei pubblici funzionari allorché agiscano al di fuori delle funzioni, sia infine del diritto di azione e di difesa. Infatti, esiste un istituto che adeguatamente mette al riparo i titolari delle più alte cariche pubbliche da eventuali impedimenti alla propria attività istituzionale, derivanti dalla pendenza di un processo penale, ancorché relativo a reati comuni, essendo imposto al giudice penale di valutare in concreto la sussistenza di impedimenti dell'imputato, tenendo conto degli interessi degli altri poteri. Il disegno di legge in oggetto prevede una forma di immunità processuale, prescindendo da ogni connessione funzionale fra la carica pubblica e gli atti posti in essere dal soggetto che la ricopre. Ciò in palese violazione dell'articolo 3 della Costituzione, che vieta al legislatore ordinario di introdurre differenziazioni normative basate esclusivamente su elementi soggettivi. Per la tendenziale universalità del precetto di legge, la norma deve dirigersi a tutti senza distinguere in base a categorie soggettive, ma soltanto oggettive (natura dell'atto, dei beni, eccetera) in logico rapporto con la natura dell'attività e senza aver riguardo a connotati inerenti alle persone. Nella fattispecie, invece, un tale rapporto è del tutto assente (laddove si prevede la sospensione dei processi per illeciti compiuti prima dell'assunzione della carica). In essa, infatti, il munus publicum rappresenta non già il fondamento e il limite dell'immunità, bensì il mero presupposto di essa. Ciò che si tutela, dunque, non è la funzione, ma la persona, introducendo così un vero e proprio privilegio personale;

una violazione palese dell'articolo 3 della Costituzione risulta inoltre nell'unificazione, in unica disciplina, di cariche e funzioni profondamente diverse tra loro, non soltanto per le fonti di investitura, ma anche per la natura delle funzioni. In tal modo si opera, parallelamente, una distinzione, inaccettabile sotto il profilo della parità riguardo ai principi fondamentali della giurisdizione, tra i Presidenti delle Camere ed il Presidente del Consiglio dei ministri rispetto agli altri componenti degli organi da loro presieduti. La scelta di omogeneizzare il trattamento del Capo dello Stato e del Presidente del Consiglio va in controtendenza con la copertura differenziata che la Costituzione prevede, per queste due figure, negli articoli 90 e 96, distrattamente citati dal comma 1 del disegno di legge in esame. Se l'articolo 3 della Costituzione, nell'esigere trattamento omogeneo di situazioni omogenee consente, specularmente, che situazioni diverse possano giustificare regimi differenziati, la norma in esame risulta confliggere con tale principio proprio nella omogeneizzazione di posizioni e funzioni non assimilabili nè per natura nè per rilievo costituzionale. Sotto tale proftlo non può dirsi superata neppure l'obiezione portata dalla sentenza n. 24 del 2004. Peraltro, proprio l'avvenuta espunzione del presidente della Corte costituzionale rileva nell'evidenziare l'irragionevolezza della distinzione che invece permane tra le rimanenti funzioni e i rispettivi organi collegali. Si pensi al diverso trattamento che il vertice dell'assemblea parlamentare verrebbe ad avere, in termini processuali, rispetto ai componenti della stessa, laddove invece tale trattamento resta identico tra vertice della Corte costituzionale e componenti della Corte stessa. Non a caso per estendere a tutti i giudici della Corte costituzionale il godimento dell'immunità funzionale è stata necessaria una legge costituzionale e non si è distinto in alcun modo il collegio della Corte dal vertice della stessa. La Corte ha chiaramente escluso la possibilità di invocare, come precedente e termine di comparazione, l'articolo 205 del codice di procedura penale il quale disciplina un aspetto secondario dell'esercizio della giurisdizione, ossia i luoghi in cui i titolari delle cinque più alte cariche dello Stato possono essere ascoltati come testimoni. Ne consegue che permangono nella norma in esame i gravi elementi di intrinseca irragionevolezza che fanno ritenere palesemente fondata una questione di costituzionalità rispetto all'articolo 3 della Costituzione;

la situazione cui si riconnette la sospensione processuale disposta dalla norma in oggetto dovrebbe essere costituita dalla coincidenza delle condizioni di imputato e di titolare di una delle quattro alte cariche dello Stato ed il bene oggetto di tutela andrebbe ravvisato nell'assicurazione del sereno svolgimento delle rilevanti funzioni che ineriscono a tali cariche. Si tratta, come già rilevato al punto 4 dei «Considerato in diritto» della sentenza n. 24 del 2004, di un interesse apprezzabile che deve però essere tutelato «in armonia con i principi fondamentali dello Stato di diritto, rispetto al cui migliore assetto la protezione è strumentale». Per contro, nel disegno di legge in questione, la titolarità della carica istituzionale appare venir assunta non già come fondamento e limite dell'immunità «funzionale», bensì come pretesto per sospendere l'ordinario corso della giustizia con riferimento a reati extrafunzionali. Se non è fondata l'obiezione secondo la quale il protrarsi della sospensione del processo sarebbe da attribuire ad accadimenti e non alla norma, perché è questa a consentire il protrarsi della sospensione, ciò vale qualora il procedimento nasca durante l'esercizio della funzione, dopo la sua assunzione. Laddove si consideri, tuttavia, che il meccanismo di reiterabilità recato dal comma 5 del disegno di legge, consentirebbe, pur nel limite temporale massimo della Legislatura la ripetibilità della sospensione del processo per un numero imprecisato ovvero illimitato di volte (in caso di dimissioni e successivo reincarico, anche con soluzione di continuità) si vede bene che il rapporto tra accadimento e norma non già soggetto a sindacato di costituzionalità, viene qui ribaltato. Infatti il Presidente del Consiglio, e solo lui fra le quattro cariche di cui al comma 1 (che non sono nominate e non sono ri-nominabili nella medesima legislatura) potrebbe utilizzare un accadimento di cui è consapevole per far scattare il beneficio della sospensione e, quindi, incidere su prerogative costituzionali, almeno fin tanto che perdura l'assenza di norme sulla incompatibilità che prevenga l'assunzione di cariche da parte di soggetti imputati. Si pensi al caso in cui un processo per fatti antecedenti l'assunzione della carica venga sospeso dopo la nomina e si abbia una cessazione dalla carica. Il processo riprenderebbe, salvo essere nuovamente sospeso in caso di re-incarico al soggetto in questione. Situazione di indefinita ripetibilità della sospensione, pur nel limite massimo dei cinque anni della legislatura, che può ledere il corretto andamento del processo (cui la sospensione va finalizzata) e vedere come beneficiario il solo Presidente del Consiglio, in ciò configurando una situazione tipicamente contraria a quella che il punto 8 dei «considerato in diritto» della sentenza n. 24 del 2004 ritiene ammissibile;

il disegno di legge viola, inoltre, il principio di obbligatorietà dell'azione penale (articolo 112 della Costituzione) poiché impedisce che il processo penale venga condotto ad una definizione, in considerazione del fatto che il soggetto imputato potrebbe continuare a ricoprire quella carica per molti anni sancendo, di fatto, una immunità «senza preciso termine». Il protrarsi dell'arresto del processo potrebbe attribuirsi dunque ad accadimenti e non alla norma, perché è questa a consentire l'indefinito protrarsi della sospensione. La durata dell'incarico di Presidente del Consiglio non è pre-definibile, differentemente dalle altre tre cariche di cui al comma 1, ma è soprattutto la possibilità di reincarico (con o senza soluzione di continuità nell'arco dei cinque anni) e di conseguente successiva sospensione del processo, ad integrare i profili di indefinitezza che si era ritenuto di superare con l'indicazione del termine finale della legislatura e l'aggiunta della non reiterabilità nel corso dell'iter. Va ribadito, dunque, che nel nostro ordinamento la sospensione dei processi è prevista esclusivamente per situazioni di tipo puramente oggettivo del processo, intimamente funzionali al suo regolare proseguimento. Non per tutte le fattispecie di reato il perseguimento di interessi, giudicati «cedevoli» di fronte a quello della serenità della carica o funzione ricoperta, può essere rinviato al momento della cessazione dall'esercizio di funzioni protette, determinandosi anzi gravi danni per la tenuta istituzionale dell'ordinamento. Anche in questo caso rileva la indifferenziazione dei reati coperti dalla sospensione. Pertanto il sereno svolgimento delle rilevanti funzioni non è garantito in armonia con i principi fondamentali dello stato di diritto, come già richiesto nella sentenza n. 24 del 2004 in assenza di un meccanismo autorizzatorio, subordinato ad una valutazione caso per caso;

nel disegno di legge in questione, recidendo il legame con la funzione e guarentigiando le persone che ricoprono «alte» cariche, la dignità dei ruoli ricoperti prevarrebbe, risultando «più alta», rispetto alla dignità della persona, che in base all'articolo 27 della Costituzione si sostanzia anche nel principio della responsabilità penale personale, che «identifica negativamente lo status dell'uomo nella sua assolutezza di persona». Nel nostro ordinamento costituzionale contrapporre la «dignità dei ruoli» alla «dignità della persona» non appare costituzionalmente possibile. Si tratterrebbe, infatti, di contrapporre un principio (la «dignità dei ruoli») che in se non ha pregio costituzionale alcuno, ad un altro (la «dignità della persona») che si pone, invece, a fondamento dell'intero sistema costituzionale, essendo declinato in forme diverse: dalla dignità sociale al pieno sviluppo della persona, collegandosi tanto al principio di eguaglianza, quanto al complessivo progetto di trasformazione sociale, che rappresenta la scelta fondamentale della nostra Costituzione;

la possibilità della rinunciabilità della sospensione procedimentale da parte delle cariche indicate dal comma 2 del provvedimento in esame (con atto proprio o del difensore munito di procura speciale) profila un ulteriore evidente forma di privilegio di tipo «personale» che inficia costituzionalmente tutta la proposta legislativa. Il nostro costituente, infatti, nell'articolo 68, secondo comma, della Costituzione ha sancito l'immunità per i membri del Parlamento volta alla tutela dell'«organo» e del potere legislativo rispetto agli altri poteri dello Stato. Tale prerogativa «immunitaria» non è, però, in alcun modo né disponibile né rinunciabile dal singolo parlamentare. È la Camera di appartenza - ovvero l'organo che il Costituente vuole tutelare - che ha la disponibilità di autorizzare ovvero di non autorizzare le eventuali limitazioni e restrizioni alla libertà del deputato o del senatore. Allo stesso modo, all'articolo 96 della Costituzione, in cui si sancisce che «il Presidente del Consiglio dei Ministri ed i Ministri, anche se cessati dalla carica sono sottoposti, per i reati commessi nell'esercizio delle loro funzioni, alla giurisdizione ordinaria», si prevede l'autorizzazione del Senato della Repubblica o della Camera dei deputati e non la libera disponibilità degli interessati. La rinunciabilità della sospensione è posta puramente a tutela del diritto di difesa dell'imputato e contrasta con la ratio della Costituzione in riferimento alle immunità parlamentari e governative in essa sancite. L'articolo 90 della Costituzione prevede una irresponsabilità funzionale quasi generalizzata, con riferimento però alla forma di governo adottata nel nostro Paese, in ragione del ruolo di garanzia del Presidente della Repubblica e fin tanto che egli rimane estraneo all'esercizio, alle determinazioni ed alle attività dei poteri politici attivi. Nello Stato costituzionale e democratico, però, la responsabilità è la regola e la irresponsabilità è l'eccezione, giustificabile soltanto in ragione della particolare funzione ed entro i limiti di questa. La prerogativa si trasforma altrimenti in privilegio e i privilegi sono inammissibili negli stati costituzionali di diritto;

negli articoli 68, 90 e 96 della Costituzione l'immunità ha il fondamento ed il limite nell'esercizio della funzione. Per effetto del disegno di legge in oggetto, il Presidente del Consiglio dei ministri già sottoposto, previa autorizzazione parlamentare, alla giurisdizione ordinaria per i reati funzionali, ne è viceversa sottratto ope legis per quelli comuni. Ciò risulta palesemente contraddittorio, perché in base all'articolo 96 della Costituzione l'autorizzazione a procedere può essere negata solo nei casi ivi previsti. Il nostro ordinamento costituzionale non prevede alcuna ipotesi di immunità personale che si tradurrebbe in privilegio. Lo dimostra il costante riferimento alla funzione esercitata in tutte le disposizioni costituzionali richiamate che porta a ritenere «strumentale» ogni tipo di immunità. Lo ha ribadito altresì la recente giurisprudenza costituzionale in tema di immunità parlamentare e il dibattito dottrinale che da questa giurisprudenza prende spunto, volti ad interpretare, più o meno estesamente, la connessione tra gli atti o i fatti compiuti dal parlamentare e la funzione da questi esercitata. Dunque la prospettiva introdotta dal disegno di legge in oggetto, prescindendo da qualsiasi collegamento con la funzione esercitata, risulta differenziarsi sul piano sistematico da tutti gli altri casi previsti nel nostro ordinamento. L'immunità è uno strumento per assicurare l'autonomia dell'organo costituzionale, non il privilegio dell'investitura;

quanto alla violazione degli articoli 101 e 112 della Costituzione, ogni condizione di procedibilità intanto può ritenersi legittima in quanto sia direttamente riconducibile ad un interesse costituzionalmente protetto, da bilanciare con quello ex articolo 112 della Costituzione, che, nella specie, non sussiste. Infatti, non ogni processo penale è tale da comportare necessariamente un «turbamento» per la carica, il cui prestigio e la «serenità» sarebbero anzi ancor più gravemente compromessi, ove colui che la ricopre se ne servisse per sottrarsi alla giurisdizione. È viceversa interesse della collettività sapere se i titolari delle più alte cariche erano e sono al di sopra di ogni sospetto. Paradossalmente, per tutelare la funzione, si «iberna» il processo a carico di chi la ricopre, senza stabilire un termine massimo di durata della sospensione. L'apprezzabilità dell'interesse individuato nel sereno svolgimento delle funzioni dovrebbe comportare, tuttavia, una distinzione tra la protezione dell'organo o della funzione e la protezione dell'individuo che tale funzione, pro tempore, ricopre. Ciò anche alla luce dell'insuperabile postulato della personalità della responsabilità penale di cui all'articolo 27 della Costituzione. L'apprezzabilità di tale interesse, ove lo si volesse ammettere, risulta denegata proprio dalla generalità dei reati coperti dallo «scudo processuale» in esame. Vi è dunque, nella norma in questione, un grave profilo di irragionevolezza, consistente proprio nella mancata distinzione tra soggettività dell'ambito applicativo e oggettività (generalizzata) dei reati per i quali si ha la sospensione. In conclusione, la presenza, in questo insieme indifferenziato di reati comuni ed extrafunzionali, di fattispecie gravissime trattate alla stregua di altre di minore gravità, determina l'effetto di non conseguire la attesa tutela nè dell'organo nè della funzione, bensì solo dell'individuo che le ricopre, pur potendo derivare, dalla sospensione stessa, grave compromissione sia all'organo che alla funzione;

la ratio legis sottesa al disegno di legge in oggetto - come affermato nella relazione illustrativa - risiede nella tutela della «serenità» delle alte cariche, intesa come valore assoluto da difendere ed istituzionalizzare. Peraltro anche la Corte costituzionale, nella sentenza n. 24 del 2004 ha dichiarato che «il sereno svolgimento delle rilevanti funzioni che ineriscono a quelle cariche» è da considerarsi «interesse apprezzabile che può essere tutelato in armonia con i principi fondamentali dello Stato di diritto. Rispetto al cui migliore assetto la protezione è strumentale». Nel caso in oggetto, tuttavia, l'interesse apprezzabile da tutelare contrasta con il sovrano principio del pari trattamento dei soggetti rispetto alla giurisdizione. Ma soprattutto, la serenità da preservare risulterebbe quella della funzione pubblica e non quella della persona investita dal potere. Indagini penali (ammissibili con la proposta normativa in oggetto) che coinvolgessero soggetti investiti di potere, ove turbassero la funzione, potrebbero eventualmente portare all'abbandono della funzione stessa al fine di preservare la serenità e l'autonomia delle istituzioni democratiche cui ineriscono le alte cariche. Non potrebbero, invece, porsi a fondamento giustificativo di un'immunità, ovvero farsi valere come un interesse apprezzabile dal giudice costituzionale per ammettere una lesione del principio di pari trattamento dei soggetti rispetto alla legge. Non tenere nettamente distinte la «serenità» della funzione da quella del privato rischia di produrre effetti estremi, chiaramente inconciliabili con il rispetto del principio di uguaglianza;

il disegno di legge, inoltre, viola l'articolo 117, primo comma della Costituzione con riguardo alla Convenzione europea per i diritti dell'uomo, sia sotto il profilo del diritto ad un tribunale (ex articoli 13 e 14 della Convenzione che, rispettivamente, sanciscono il diritto a un ricorso effettivo davanti ad un giudice, nonché la garanzia del godimento dei diritti e delle libertà ivi assicurati) sia in riferimento al «diritto ad un processo equo»;

il disegno di legge viola l'articolo 1 della Costituzione. La sovranità, infatti, appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione. Si esclude tuttavia che il popolo possa, col suo voto, rendere giudiziariamente immuni, anche per reati extrafunzionali, i titolari di cariche elettive e che questi, per il solo fatto di ricoprire cariche istituzionali, siano esentati dal doveroso rispetto della Carta costituzionale e, più in particolare, del codice penale e civile;

nel disegno costituzionale fissato dagli articoli 68, 90 e 96 della Costituzione, le «speciali» forme di immunità e le particolari condizioni di procedibilità ivi regolate risultano strettamente connesse con l'esercizio delle funzioni di parlamentare, di Presidente del Consiglio, di ministro e di Presidente della Repubblica. Il disegno di legge in questione non ha invece alcun collegamento con la funzione, imponendo la sospensione di tutti i processi penali, per qualsiasi tipo di reato ed anche in riferimento a fatti antecedenti l'assunzione della carica. Il testo, quindi, non perviene al necessario bilanciamento tra beni di rilievo costituzionale, quali sono l'eguaglianza davanti alla giurisdizione e la giusta durata del processo, rispetto a un interesse che non ha tale rilievo costituzionale ma è solo genericamente «apprezzabile»;

la irragionevolezza della norma è anche nel mancato coordinamento con gli articoli 68 e 96 della Costituzione, potendosi dare il caso di avvenuto esercizio dell'azione penale, con rinvio a giudizio o, paradossalmente, persino di applicazione di misure cautelari personali nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri senza però che a ciò possa seguire un processo. Anche in tale caso è da escludersi che la sospensione possa essere funzionale al sereno esercizio della carica, data la scelta di non operare differenziazioni rispetto a reati immediatamente perseguibili, ad esempio nel caso di flagranza del reato, pure contemplata dall'articolo 68 della Costituzione;

l'improcedibilità sancita dal disegno di legge in questione sarebbe poi lesiva sia del diritto di difesa (articolo 24 della Costituzione) sia del principio della ragionevole durata dei processi sancito dall'articolo 111 della Costituzione A questo proposito la Corte ha già affermato che all'effettività dell'esercizio della giurisdizione non sono indifferenti i tempi del processo. Ancor prima che fosse espressamente sancito in Costituzione il principio della sua ragionevole durata (articolo 111, secondo comma), la Corte aveva già ritenuto che una stasi del processo per un tempo potenzialmente indefinito e indeterminabile vulnerasse il diritto di azione e di difesa (sentenza n. 354 del 1996) e che la possibilità di reiterate sospensioni ledesse il bene costituzionale dell'efficienza del processo (sentenza n. 353 del 1996). Allo stesso modo, deve ritenersi lesiva una sospensione per un tempo determinabile ma prolungato, rimettendo la durata della sospensione ad una variabile in sè non certa (la permanenza in carica) ma comunque suscettibile di estensione con procedimento diverso da quello penale (si pensi all'ipotesi di una modifica della durata delle cariche). In tal modo si consegue un effetto indesiderabile ulteriore: la trasformazione dell'istituto della sospensione da elemento funzionale all'ottimizzazione del processo in elemento ad esso estraneo, confliggente con questo obiettivo, alla cui tutela il richiamato articolo 111 della Costituzione è posto. L'istituto della sospensione così configurato, sciolto da ogni connessione funzionale con il processo stesso, si pone al di fuori dell'ordinamento. Dal momento che l'effettività dei diritti citati dipende, nel caso della parte civile, dalla scelta dell'interessato di avvalersi o meno dello «scudo» che la carica ricoperta gli offre, ne deriva un regime di aleatorietà che la mancata operatività dell'articolo 75 comma 3 del codice di procedura penale non bilancia, avendosi una ineffettività dell'azione civile a fronte di una impossibilità di pervenire a responsabilità personale penale mediante processo;

si rileva inoltre, dopo una disamina di diritto comparato, come non sia prevista in alcun ordinamento di democrazia parlamentare, tanto meno nell'ordinamento spagnolo più volte evocato, una immunità funzionale ed extrafunzionale propria dei titolari della cariche omologhe a quella del Presidente del Consiglio dei ministri italiano. L'immunità temporanea per reati comuni è semmai prevista solo nelle costituzioni greca, portoghese, israeliana e francese con riferimento però, esclusivamente al Presidente della Repubblica;

l'estendersi della sfera dell'immunità dei soggetti politici detentori del potere rappresenta una lacerazione profonda del tessuto repubblicano: una svolta culturale che tende a modificare la visione generale del sistema costituzionale complessivo, mettendo seriamente in discussione sia la forma di governo (i rapporti e gli equilibri tra i poteri), sia la forma di Stato (i rapporti tra il potere e i cittadini);

sotto il profilo procedurale, i ristrettissimi tempi di esame da parte della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica non hanno permesso il pieno esercizio della funzione istruttoria, propria delle Commissioni in sede re ferente, che l'articolo 72, primo comma, della Costituzione prescrive quando stabilisce che «ogni disegno di legge, presentato ad una Camera è, secondo le norme del suo regolamento, esaminato da una commissione e poi dalla Camera stessa, che l'approva articolo per articolo e con votazione finale»;

dispone, ai sensi dell'articolo 93 del Regolamento del Senato, di non passare all'esame dell'Atto Senato n. 903.

QP2

FINOCCHIARO, ZANDA, LATORRE, BIANCO, CASSON, CECCANTI

Respinta (*)

Il Senato,

premesso che:

l'articolo unico del disegno di legge in esame stabilisce la sospensione dei processi in cui siano imputati i titolari delle cariche di Presidente della Repubblica, Presidente del Senato, Presidente della Camera e Presidente del Consiglio dei Ministri, per reati commessi al di fuori dall'esercizio delle loro funzioni;

il regime delle immunità e delle garanzie processuali dei titolari di funzioni costituzionali trova la sua disciplina in norme di rango costituzionale, le sole costituzionalmente abilitate ad introdurre eccezioni, tra l'altro, al principio dell'eguale soggezione alla legge di tutti i cittadini, stabilito dall'articolo 3 della Costituzione: questo fondamentale principio costituzionale ha una valenza e una portata generale e rappresenta uno degli assi portanti dell'intero edificio costituzionale del nostro Paese. Esso, inoltre, incide su altre specifiche disposizioni costituzionali, quali quelle relative alla tutela giurisdizionale dei diritti (articolo 24), all'obbligatorietà dell'azione penale (articolo 112) e all'esercizio delle giurisdizione. Eccezioni o deroghe sono perciò legittime solo se esplicite e solo se contenute in una fonte di grado costituzionale. Non a caso, quindi, laddove il costituente ha ritenuto opportuno porre un limite o una deroga al principio generale, ha avvertito la necessità di predisporre una specifica e puntuale disciplina costituzionale quale è quella contenuta negli articoli 90, 96 e 68 della Costituzione;

tali prerogative, finalizzate ad assicurare le rispettive sfere di attribuzione degli organi cui si riferiscono, rappresentano una garanzia (e al tempo stesso una limitazione) di specifiche funzioni pubbliche disciplinate dalla nostra Carta fondamentale. Dunque, incidere su di esse equivale ad incidere sull'equilibrio tra i poteri e gli organi dello Stato, materia oggettivamente e logicamente riservata a disciplina di rango costituzionale;

l'articolo unico del disegno di legge equipara, per quanto da esso disposto, cariche pubbliche aventi natura costituzionale differente, e rispetto alle quali la comune derivazione dalla sovranità popolare, cui si riferisce la relazione illustrativa del disegno di legge medesimo, opera in forme e modi del tutto diversi fra loro;

tale disposizione prevede una forma di sospensione del processo che opera in via generale ed automatica: è generale in quanto essa «concerne i processi per imputazioni relative a tutti gli ipotizzabili reati, in qualunque epoca commessi, che siano extrafunzionali, cioè estranei alle attività inerenti alla carica, come risulta chiaro dalla espressa salvezza degli articoli 90 e 96 della Costituzione»; la sospensione stessa è automatica, poiché «la norma la dispone in tutti i casi in cui la suindicata coincidenza si verifichi, senza alcun filtro, quale che sia l'imputazione ed in qualsiasi momento dell'iter processuale, senza possibilità di valutazione delle peculiarità dei casi concreti» (sentenza della Corte costituzionale n. 24 del 2004), incorrendo così in due fra le principali censure in base alle quali una normativa sostanzialmente analoga a quella in esame è stata dichiarata illegittima dalla Corte costituzionale;

le differenze fra il disegno di legge in esame e l'articolo 1 della legge n. 140 del 2003, dichiarato costituzionalmente illegittimo dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 24 del 2004, attengono a profili complessivamente marginali (limitazione della sospensione al mandato in corso, con l'eccezione parziale del Presidente del Consiglio; rinunciabilità della sospensione da parte dell'imputato; salvezza dell'azione civile, eccetera) che non attengono al nucleo essenziale dell'istituto in esame. Non risulta in particolare superata l'obiezione relativa al vulnus all'articolo 3 della Costituzione sotto il profilo della ragionevolezza, derivante dalla differenziazione «sotto il profilo della parità riguardo ai principi fondamentali della giurisdizione, i Presidenti delle Camere e del Consiglio dei ministri rispetto agli altri componenti degli organi da loro presieduti» (Corte costituzionale, sentenza n. 24/2004). Nè del resto appare compatibile con il principio di ragionevolezza la prevista esenzione dalla procedibilità limitatamente ai reati extrafunzionali, a fronte della possibilità di procedere in relazione a reati commessi nell'esercizio delle funzioni;

delibera di non procedere all'esame dell'Atto Senato n. 903.

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(*) Su tali proposte è stata effettuata, ai sensi dell'articolo 93, comma 5, del Regolamento, un'unica votazione