Legislatura 15ª - Aula - Resoconto stenografico della seduta n. 240 del 05/11/2007

ALBONETTI, relatore sul disegno di legge n. 1818. Signor Presidente, prima di svolgere la relazione, intenderei aggiungere il mio voto tra coloro che hanno votato per garantire il numero legale anche da un punto di vista formale.

Onorevoli colleghi, il disegno di legge n. 1818 certifica la situazione dei conti pubblici a legislazione vigente. Quest'anno, esso recepisce indicazioni di lavoro e impegni scaturiti dal lavoro congiunto svolto dalle Commissioni bilancio di Camera e Senato con la fattiva collaborazione del Governo.

Come ho fatto in Commissione, voglio richiamare l'intervento svolto in quest'Aula lo scorso 3 ottobre dal ministro Tommaso Padoa-Schioppa che con soddisfazione dichiarava: «Il bilancio finalmente parla in lingua italiana e diventa leggibile per tutti» e si augurava che non fosse «lontano il giorno in cui il disegno di legge di bilancio (...) non abbia bisogno di una legge finanziaria che lo modifichi. Quel giorno indicherebbe che la legislazione implicante entrate o spese si è evoluta ordinatamente ed efficacemente nel corso dell'annata parlamentare, sicché la sessione di bilancio possa limitarsi a registrarne le implicazioni contabili».

Su queste parole del Ministro in Commissione, e spero anche questa sera in Aula, ho trovato larga condivisione. Ciò nonostante, è chiaro a tutti come la riforma della sessione di bilancio è tutt'altro che compiuta.

Il bilancio pubblico nel corso degli anni ha accumulato rigidità, incrostazioni, sedimenti che possono essere rimossi solo da una paziente opera di riordino legislativo, di snellimento delle procedure allocative e da una moderna capacità, allo stesso tempo generale e capillare, di attuare una revisione progressiva delle modalità d'impiego dell'intero ammontare delle risorse del bilancio.

Il presente disegno di legge, che salvaguarda lo schema giuridico previsto dalla legge n. 94 del 1997, riclassifica il bilancio in senso funzionale; al Parlamento offre una maggiore trasparenza sulle modalità con cui vengono impegnate le risorse dello Stato; alle singole Amministrazioni offre l'opportunità di ripensare la propria organizzazione.

Il bilancio per l'anno 2008 recepisce le indicazioni di parte di quel processo di riforma degli strumenti della manovra che riguardano specificamente la riclassificazione del bilancio e gli indicatori di performance. Tale processo è ancora in itinere. (Brusìo).

PRESIDENTE. Mi scusi, senatore Albonetti. Colleghi, siamo all'inizio di una riunione impegnativa; vi prego di prestare attenzione e di non disturbare il relatore.

Prego, senatore Albonetti, prosegua.

ALBONETTI, relatore sul disegno di legge n. 1818. Grazie, signor Presidente.

Nella relazione pubblicata - che potete quindi leggere con pazienza - sono elencate le principali tappe di questo itinerario. Da esse emerge un quadro di iniziative orientate verso un medesimo fine: il potenziamento delle istituzioni tecniche e politiche sulla finanza pubblica.

L'avvio del processo è stato segnato da una volontà politica del Parlamento e del Governo. D'altro canto, i fatti mostrano quanto l'obiettivo comune sia stato partecipato e fatto proprio dalle amministrazioni pubbliche. Tenuto conto del breve arco di tempo, meno di otto mesi, si comprende anche il grado di intensità nella diffusione delle innovazioni; ciò fa ben sperare che si tratti di un impianto stabile, ormai innestato nelle amministrazioni pubbliche, e che sia quindi ormai un processo acquisito dalle istituzioni.

Lavorare per missioni (ne potrete riconoscere 34) articolate in programmi (sono 168) facilita la costruzione di chiari contesti di riferimento su cui misurare l'efficacia dell'azione politica e della spesa e quindi il monitoraggio di quest'ultima, almeno in una prospettiva di medio periodo.

Nella formazione del nostro bilancio e nella sua gestione il peso del formalismo legislativo appare oggi ancora eccessivamente vincolante rispetto alla presentazione e articolazione degli obiettivi politici, cioè al contenuto sostanziale. Anche semplici raffronti visivo-sinottici con gli strumenti di bilancio di uno Stato a noi comparabile, come la Francia, evidenziano nella scrittura dei documenti la prevalenza della forma sul contenuto, ciò a discapito in Italia di un più ampio coinvolgimento dei cittadini.

Per offrire alle colleghe senatrici e ai colleghi senatori interessati un primo e generale esempio di come può cambiare in positivo la lettura del bilancio, ricorrendo anche a semplici innovazioni grafiche, ho fatto predisporre due fogli riepilogativi delle entrate e delle spese delle amministrazioni centrali dello Stato, che rendono più semplice un primo raffronto sulle scelte operate e offrono un quadro riassuntivo dei compiti e degli impegni dello Stato. Questi fogli sono stati fotocopiati a parte a colori perché l'attuale organizzazione della documentazione del bilancio non consente, anche per motivi tecnici, di stampare e riprodurre tabelle allorché si presenta il bilancio in Parlamento. Anche i particolari ci raccontano quindi della strada da percorrere nell'ammodernamento delle procedure di costruzione e approvazione del bilancio.

Passare da un bilancio che ha per oggetto chi spende a uno che spiega soprattutto per quali politiche si spende significa introdurre sostanziali cambiamenti. Attualmente la riclassificazione del bilancio sembra essere potenzialmente in grado di conferire nuovamente sostanza al documento di bilancio, spostando la consueta attenzione rivolta alla finanziaria (che reca risorse incrementali al margine) verso lo stock complessivo della spesa.

Non mancano, come si è discusso anche in Commissione con il contributo fattivo dell'opposizione, ostacoli che minacciano di interrompere o far deragliare il processo. Il principale rischio, non possiamo nascondercelo, è di natura politica: la paternità (o maternità) della riforma. Infatti, se nelle precedenti riforme l'innovazione è stata condivisa da un ampio arco di forze parlamentari, l'elemento distintivo del processo in atto è la difficoltà a pervenire ad una tale unità di intenti, questo anche se si tratta di temi che hanno contenuto prevalentemente istituzionale, temi centrali per il buon funzionamento della democrazia, indipendentemente da chi governa. Si tratta di una riprova della difficile fase che attraversa la mai finita transizione italiana.

Un secondo ostacolo sulla strada della riforma riguarda i rapporti tra Parlamento e Governo. Le regole che guidano la formazione e l'approvazione del bilancio riflettono infatti l'equilibrio di potere che storicamente si realizza in materia di politica fiscale tra Parlamento ed Esecutivo.

La prima direttrice di riforma che data 1997 è stata attuata mediante una riorganizzazione del bilancio, che ha ridotto in modo significativo il livello di dettaglio della decisione parlamentare; si passò da circa 6.000 capitoli alle circa 1.500 unità previsionali di base di oggi, introducendo, al contempo, la distinzione tra bilancio politico e bilancio gestionale. Successivamente, l'attuazione della riforma non ha portato ad un equilibrio istituzionale stabile tra Parlamento e Governo.

L'emersione di un binomio flessibilità-riduzione di spesa e la concessione ai Ministeri di spesa di una maggiore flessibilità nella gestione delle risorse hanno costituito la contropartita delle iniziative di contenimento generalizzato della spesa.

Sono state poi introdotte gradualmente nell'articolato dei disegni di legge di bilancio e nella legge finanziaria norme di cosiddetta flessibilità volte ad istituire fondi speciali (fondi unici di investimenti, trasferimenti alle imprese, consumi intermedi, eccetera) che consentono altresì trasferimenti di risorse tra unità previsionali di base afferenti allo stesso stato di previsione. Tale flessibilità è stata presentata come condizione per la realizzazione e il consolidamento stesso dei conti pubblici in quanto strumento diretto a rendere più sostenibili le riduzioni di spesa operate. Tuttavia, la flessibilità non sembra avere incentivato le organizzazioni amministrative per ricondurre le amministrazioni pubbliche verso un uso migliore delle risorse, in linea con le priorità della maggioranza al Governo.

Oggi, la riclassificazione del bilancio riduce il grado di dettaglio della decisione parlamentare, ma consente contemporaneamente una maggiore trasparenza e consapevolezza delle scelte di spesa operate.

Ma la trasparenza in un bilancio non è tutto. Il bilancio alla nostra attenzione presenta ancora un alto livello di rigidità nelle scelte allocative che non consente una vera revisione della spesa e solo una minima politica redistributiva. Ne sono testimonianza diretta gli emendamenti presentati, soprattutto dall'opposizione, che si sono configurati più come un esercizio economico, per usare le parole del senatore e collega Vegas, che non una proposta politica alternativa, scontando, bisogna dirlo, una difficoltà oggettiva che ha frenato del tutto l'azione emendativa della maggioranza.

Nell'audizione del 9 ottobre la Commissione tecnica per la finanza pubblica riassumeva così i suoi rilievi critici: insufficiente coerenza tra strutture del bilancio, (programmi) ed organizzazione amministrativa; eccessiva frammentazione dei programmi tra più centri di responsabilità; eccessiva eterogeneità delle dimensioni dei programmi; impossibilità di rapportare direttamente alle missioni alcune norme di carattere trasversale (pubblico impiego, consumi intermedi).

Passando ad un'azione di scandaglio del documento (invito i colleghi che stanno ascoltando a seguire l'esposizione anche attraverso le tabelle), il primo risultato interessante emerge dalla ripartizione percentuale delle missioni sul totale della spesa. Si evidenzia così la percentuale delle spese totali destinate alle diverse politiche pubbliche dell'amministrazione centrale, con la doverosa considerazione che si tratta soltanto delle amministrazioni centrali e non di quelle locali.

Si sottolinea come il 17,28 per cento della spesa sia destinato al servizio del debito; il 22,09 per cento alle relazioni finanziarie con le autonomie locali; il 14,77 per cento ai trasferimenti agli enti previdenziali per la previdenza obbligatoria e complementare, mentre all'istruzione è destinato il 9,19 per cento. Ancora, il 5,31 per cento è destinato ai diritti sociali, la solidarietà sociale e la famiglia, solo lo 0,88 per cento alla ricerca e all'innovazione e solo lo 0,60 per cento alle politiche del lavoro. Un misero 0,01 per cento, infine, per la diversificazione delle fonti energetiche, che dice molto sullo stato delle nostre dipendenze estere per ciò che concerne l'approvvigionamento di energia.

Per quanto riguarda le entrate, anche queste presentate graficamente nelle due fotocopie che vi ho presentato, appare assolutamente apprezzabile la riclassificazione e le tecniche di costruzione del bilancio a legislazione vigente. Il bilancio fornisce in modo più trasparente gli strumenti conoscitivi per individuare, nell'ambito degli emendamenti complessivi del comparto delle entrate tributarie, la quota strutturale destinata ad avere effetti permanenti sul bilancio pubblico e quella riferibile invece ad andamenti positivi di natura puramente congiunturale, nonché, infine, la componente di entrata una tantum ovvero non ripetibile negli esercizi successivi.

Emerge, in sostanza, l'esigenza di rafforzare il raccordo tra la decisione di spesa delle amministrazioni centrali e quelle degli altri settori della finanza pubblica per grandi comparti di spesa. Con la riclassificazione del bilancio diventa, infatti, più evidente «l'asimmetria dei documenti di bilancio per la decisione di spesa» dovuta al fatto che il Governo ed il Parlamento fissano i confini dell'azione di un sottoinsieme di enti pubblici con il bilancio, mentre con la finanziaria, agiscono normativamente sul complesso più ampio delle pubbliche amministrazioni, al fine di rispettare gli accordi europei ed al di là delle norme aventi effetto sul complesso della pubblica amministrazione, concorrendo con le autonomie locali al risultato finale di saldo di finanza pubblica.

Nelle intenzioni del Governo la nuova struttura di bilancio dello Stato ha come obiettivo primario quello di rendere più diretto il legame tra le risorse stanziate e le azioni perseguite. L'obiettivo politico dichiarato è quello di far emergere «un quadro, ancorché articolato, volto ad una politica di risanamento finanziario e di crescita economica e sociale del Paese». Non mi sembra difficile concordare sul fatto che la chiarezza informativa sia migliorata, mentre sulla trasparenza dei contenuti occorre lavorare ancora.

Come detto, le funzioni informativa, allocativa ed esecutiva sono rese più chiare dalla nuova classificazione in missioni e programmi. Le missioni, che possono coinvolgere uno o più Ministeri, consentono di confrontare risorse di settore considerate sotto forma di macroaggregati (le 714 unità di voto) e profilano una rappresentazione sintetica della spesa pubblica. I programmi sono il punto focale della nuova riclassificazione del bilancio. Pur trovando fondamento normativo nell'attuale legislazione, riescono a rappresentare in modo più univoco, sintetico e trasparente le finalità dello Stato e consentono una più chiara rendicontazione delle attività realizzate con le risorse allocate. Essi dovrebbero consentire anche una più semplice ed efficace attività emendativa al Parlamento e, se consideriamo il numero totale degli emendamenti presentati, quasi 200, ciò è risultato sicuramente vero.

Sarà una rinnovata collaborazione istituzionale a fare sì che il percorso della riforma proceda. Se il quadro politico dovesse stabilizzarsi dopo l'approvazione dei documenti di bilancio, anche in questa legislatura si potrebbero produrre ulteriori e concreti risultati, in particolare migliorando ulteriormente la trasparenza del bilancio, prima garanzia per un maggior coinvolgimento democratico dei cittadini, sempre auspicabile e da perseguire come riconosciuto da tutti i Ministri nelle audizioni.

Voglio riconoscere all'opposizione un ruolo positivo: in tutti questi mesi e anche nelle ultime settimane, durante la discussione e l'approvazione in Commissione bilancio non ha fatto mancare il proprio contributo costruttivo al dibattito. In particolare il senatore Vegas, nel suo intervento - per il quale rimando al resoconto stenografico - ha riassunto la propria proposta di riforma e quella dell'opposizione. È un dialogo istituzionale, quello che prosegue, promosso con grande forza dal presidente della Commissione bilancio Morando e che ha trovato nel Ministero dell'economia e delle finanze ascolto, attenzione e proficua collaborazione.

Il Governatore della Banca d'Italia, nella sua testimonianza del 10 ottobre scorso, riconosceva come «la riforma del bilancio e l'avvio dell'attività di revisione della spesa, spending review, applicata presso alcuni Dicasteri (giustizia, infrastrutture, interni, istruzione e trasporti) vadano nella direzione di migliorare la qualità della spesa pubblica e di contenere il livello nel medio termine».

La Commissione tecnica per la finanza pubblica osservava: «Tali obiettivi richiedono un orizzonte temporale di alcuni anni. Va infatti considerato che un ciclo completo di analisi e di revisione della spesa pubblica non può che essere su base pluriennale».

Così, signor Presidente, colleghi senatori e colleghe senatrici, è con in mente questo orizzonte temporale che il disegno di legge n. 1818 può essere affidato formalmente all'attenzione e al giudizio del Parlamento non solo in quanto specchio dei nostri conti pubblici ma anche come aggiornato e sempre più efficace strumento di politica economica. (Applausi dai Gruppi RC-SE, Ulivo, IU-Verdi-Com e SDSE).