Legislatura 14ª - Aula - Resoconto stenografico della seduta n. 297 del 10/12/2002

SCALERA, relatore di minoranza sui disegni di legge nn. 1826 e 1827. Signor Presidente, onorevoli colleghi, credo che l'esame del bilancio di previsione per l'anno finanziario 2003, prima di valutare il grado di attendibilità del quadro macroeconomico e delle previsioni di bilancio presentate dal Governo, debba innanzitutto tener conto dei risultati effettivamente conseguiti da questo Governo dall'inizio della legislatura, come emersi non da una nostra valutazione, ma dall'ultimo rendiconto generale dello Stato e dall'assestamento di bilancio relativi rispettivamente agli anni 2001 e 2002.

La valutazione di questi documenti di bilancio offre a tutti noi un'aritmetica che riteniamo chiara e che riteniamo evidente nei suoi contenuti; un'aritmetica che non lascia spazio - mi consenta il signor Ministro - a quella spirale di dichiarazioni di intenti e di ottimistiche rappresentazioni di scenari futuri cui il Governo e questa maggioranza sembrano ormai averci abituati.

Il quadro complessivo emerso dalla valutazione a posteriori dei risultati gestionali è apparso quindi sostanzialmente allarmante. Tutti i saldi hanno presentato un chiaro ed evidente peggioramento - sia in termini di competenza, sia in termini di cassa - rispetto alle previsioni iniziali contenute nella legge di bilancio 2002.

In particolar modo, tenendo conto delle variazioni proposte con il disegno di legge di assestamento, che si aggiungono all'incidenza negativa delle variazioni apportate con atto amministrativo, il saldo netto da finanziare è aumentato, in termini di competenza, del 10,4 per cento e, in termini di cassa, del 13,4 per cento, in corrispondenza di un peggioramento di 7.389 milioni di euro.

Con il saldo netto da finanziare sono peggiorati anche l'avanzo primario, che si è ridotto del 7,8 per cento e del 26,2 per cento rispettivamente per quanto riguarda la competenza e la cassa, e lo stesso risparmio pubblico in termini di cassa, arrivato a registrare un suo significativo peggioramento fino al 41 per cento.

Un ulteriore elemento sul quale credo sia importante e utile riflettere e meditare è emerso dai documenti di bilancio a consuntivo, ed è la vistosa crescita dei residui, sia attivi, sia passivi. Questi ultimi sono aumentati di circa il 40 per cento, con un incremento concentrato soprattutto sui trasferimenti alle Regioni e in particolare sul Fondo sanitario nazionale e sul Fondo per il federalismo fiscale.

In definitiva, se volessimo tracciare una sintesi di questa nostra valutazione, confrontando i risultati gestionali ormai assestati conseguiti dall’attuale Governo con il bilancio di previsione e, soprattutto, con i contenuti - del tutto privi di impatto strutturale - della manovra di bilancio per il 2003, ricaveremmo sostanzialmente uno scenario incerto e nebuloso per le finanze pubbliche e per le prospettive di crescita del Paese, su cui gravano ancora pesanti, chiare incertezze, accresciute dalle suggestioni "creative" che lei, signor Ministro, ha avuto modo di proporci in questi mesi.

Tra gli interventi di "finanza creativa" destinati ad avere un fortissimo impatto strutturale sul sistema di copertura delle leggi di spesa e, in generale, sull’attuale modello di finanza pubblica, figura il cosiddetto decreto "blocca-spesa", cioè il decreto-legge n. 194 del 2002. Si tratta, in sostanza, di un intervento legislativo tanto più allarmante per il corretto svolgimento della dialettica istituzionale tra il nostro Governo e il Parlamento in quanto, attraverso lo strumento della decretazione di necessità e d’urgenza, alla vigilia della presentazione alle Camere dei disegni di legge finanziaria e di bilancio per il 2003, che già recepiscono nell’articolato le modifiche introdotte dal decreto, senza alcun riguardo per il processo di conversione in legge che era ancora in corso in Parlamento, si configura sostanzialmente una violazione chiara delle disposizioni di cui alla legge di contabilità n. 468 del 1978, che prevede come, durante la sessione di bilancio, non possano essere certamente modificate le norme di legge che regolano la sessione stessa.

Il decreto-legge n. 194 del 2002, conferendo al Ministro dell’economia e delle finanze il potere di disporre, con propri decreti, la limitazione all’assunzione di impegni di spesa o all’emissione di titoli di pagamento a carico del bilancio dello Stato (sia pure con l’esclusione di alcune tipologie di spesa, in presenza di uno scostamento rilevante da non meglio specificati obiettivi generali), presenta chiaramente quello che alcuni colleghi hanno già rilevato come manifesto profilo di illegittimità costituzionale, in quanto vìola la riserva di legge di cui all’articolo 81, primo comma, della Costituzione, pregiudicando sostanzialmente l’equilibrio costituzionalmente garantito tra i poteri del Governo e del Parlamento in materia di politica di bilancio.

Le disposizioni di cui allo stesso decreto-legge, implicando il disconoscimento sostanziale dell’esistenza di posizioni giuridiche a contenuto patrimoniale, intestate a soggetti individuali o a imprese, che possano essere fatte valere come diritti soggettivi, comportano di fatto la retrocessione di tali posizioni giuridiche ad una condizione sostanziale di soggezione permanente ad una clausola sospensiva: se lo stanziamento previsto si rivela infatti insufficiente, l’erogazione delle prestazioni si blocca automaticamente.

Io mi chiedo e le chiedo, signor Ministro, in queste condizioni, quale politica di sviluppo può essere perseguita con successo; manca, in effetti, ogni reale prerequisito di certezza del diritto, indispensabile per la possibilità di alimentare la fiducia degli operatori economici e dei cittadini stessi.

Utilizzando le modalità di cui all’articolo 1, comma 3, del decreto-legge "blocca-spese", il Governo ha effettivamente proceduto - con il decreto del 29 novembre 2002 del Ministro dell’economia e delle finanze - ad una limitazione degli impegni e dell’emissione di titoli di pagamento per le amministrazioni centrali dello Stato, oltre che ad una riduzione delle spese di funzionamento per gli enti ed organismi pubblici non territoriali.

La relazione, nonché lo stesso schema di decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, trasmesso, come sempre, preventivamente al Parlamento e recante l’atto di indirizzo per l’adozione del citato decreto ministeriale, erano risultati privi di qualsiasi elemento informativo sotto il profilo quantitativo; non erano stati indicati, in questo senso, né l’entità dello scostamento previsto per il fabbisogno, né, onorevoli colleghi, alcun elemento utile a valutare il contesto dei fattori che potrebbero determinare tale scostamento.

I chiarimenti forniti in quell’occasione dal Governo quantificavano lo "scostamento rilevante" del fabbisogno relativo ai primi dieci mesi del 2002, rispetto allo stesso periodo del 2001, in circa 11.000 milioni di euro, che al netto degli introiti derivanti da operazioni di cartolarizzazione immobiliare e degli effetti delle operazioni effettuate nell’anno precedente - ma comunque contabilizzate, in base alla decisione Eurostat, nell’anno in corso - ammonta a circa 5.000 milioni di euro.

In realtà, l’entità effettiva dello "scostamento" al momento dell’adozione dell’atto di indirizzo non era quantificata, né quantificabile e lo stesso Parlamento era stato lasciato sostanzialmente all’oscuro, senza alcun reale momento o elemento di tipo conoscitivo. Nei fatti, i contenuti della manovra di bilancio per il 2003 configurano, in effetti, un serio e chiaro peggioramento dell’efficienza della pubblica amministrazione.

Un peggioramento, lo sappiamo tutti, purtroppo tristemente destinato a ripercuotersi pesantemente sui cittadini, soprattutto sui loro servizi, con una netta inversione di tendenza rispetto al processo di razionalizzazione, decentramento e responsabilizzazione dei centri di erogazione dei servizi che i Governi di centro-sinistra avevano cominciato ad attuare attraverso un sensibile, positivo ed utile mutamento nel rapporto dei cittadini con la pubblica amministrazione.

Ad aggravare tale quadro complessivo credo ci sia anche il progressivo spostamento verso la periferia dei costi del supposto rigore finanziario dello Stato, un rigore che di fatto si è tradotto soprattutto in una compressione dell’autonomia finanziaria delle Regioni, ormai pienamente riconosciuta dalla riforma del Titolo V della Costituzione.

In questo senso, mi sembra utile ricordare che, nell’ambito dei trasferimenti alle amministrazioni pubbliche, i minori trasferimenti alle Regioni, a bilancio assestato, ammontano a circa 1.096 milioni di euro. In questo senso, le politiche di questo Governo, che pure è il primo a misurarsi con il nuovo quadro costituzionale, si distinguono chiaramente per un grado di centralismo e di statalismo che per certi versi ci pare estremamente inedito e anche nuovo.

Il profilo della manovra di bilancio per il 2003 - dominato, come detto, da interventi di carattere contingente o microsettoriale - non chiarisce certamente alcuni punti cruciali, alcuni nodi e interrogativi circa l’effettivo indirizzo di finanza pubblica che il Governo intende perseguire. Resta ancora sospesa nella nostra discussione una serie di questioni importanti, per molti versi decisive.

Innanzitutto, il Tesoro si appresta a compiere ulteriori cartolarizzazioni di immobili per oltre 6 miliardi di euro, in aggiunta a quelle effettuate nello scorso anno, per le quali aveva fornito stime di gettito poi rivelatesi puntualmente sbagliate.

In secondo luogo, nessuna garanzia aggiuntiva è stata fornita circa la congruità delle attuali stime del Governo rispetto ai criteri Eurostat. Infine, alcuni emendamenti presentati dalla maggioranza in Commissione bilancio prefigurano operazioni di emissione di bond o cartolarizzazioni da parte di Regioni, enti locali, enti pubblici vari. A queste si aggiungerebbero le operazioni che il Tesoro intenderebbe portare avanti attraverso le neonate società "Infrastrutture Spa" e "Patrimonio Spa". A fronte di tale instabile, confuso e multiforme programma di cartolarizzazioni varie non è fornita alcuna valutazione degli effetti di queste operazioni sul costo del debito, né è reso noto come saranno recepite nell'ambito della contabilità pubblica.

Tra l'altro, la manovra di finanza pubblica relativa al prossimo anno appare in larga misura basata sui cosiddetti concordati per gli anni pregressi e sulla probabile sanatoria delle liti fiscali pendenti.

Al fine della contabilità pubblica, essendo queste entrate relative ad imposte maturate negli anni trascorsi, appare quanto meno dubbio che sia corretto imputare le relative entrare al prossimo anno e non agli anni passati ai quali i concordati stessi fanno riferimento.

Nel presentare la legge finanziaria in Parlamento, il Ministro dell’economia e delle finanze ha dichiarato che la prima tranche di manovra dell’IRPEF in essa contenuta è al momento solo un anticipo rispetto all’intera riforma da completare entro la fine della legislatura. Ma nell’aggiornamento del Patto di stabilita (che giunge fino al 2006) di questa riforma non vi è traccia: il dubbio - che, se ci consente, signor Ministro, non appare nemmeno troppo appassionante - è che il Governo italiano, in materia di finanza pubblica, parli un linguaggio diverso in sede europea, riservando al Parlamento italiano solo vaghe e indeterminate prospettive di riforma.

Una valutazione analitica complessiva della manovra di bilancio presentata al Parlamento evidenzia come non vi sia una reale coerenza fra il percorso di riduzione del debito ipotizzato nel Documento di programmazione economico-finanziaria (DPEF) e nella relativa Nota di aggiornamento e i livelli del fabbisogno, del disavanzo, delle entrate straordinarie da privatizzazioni e cartolarizzazioni, del PIL previsti negli stessi documenti. Lo scostamento raggiunge già nel 2003 alcune decine di miliardi di euro, per allargarsi fino a cifre che definirei certamente iperboliche negli anni a venire.

Il Ministro dell’economia e delle finanze, interrogato nel corso di un’audizione parlamentare, non ha a tutt’oggi fornito su questo tema, voglio sottolinearlo, nessuna risposta ufficiale.

Allora, appare chiaro ed evidente che il bilancio di previsione e la complessiva manovra finanziaria per il 2003 evidenziano la totale assenza di vere politiche di rigore e di sviluppo.

Se i mercati dovessero cominciare a percepire le finanze pubbliche italiane come opache e confuse, reagirebbero alzando il premio per il rischio che essi pretendono per finanziare il nostro debito. Dato il livello enorme di questo debito, un rialzo anche piccolo del tasso d’interesse finirebbe per farci precipitare di nuovo nella spirale interessi-disavanzo corrente-debito-interessi, con effetti chiari per il benessere e, come ha giustamente rilevato il collega Ripamonti, soprattutto per la credibilità che il nostro Paese deve ancora sostenere nei rapporti con la realtà europea.

Quanto al rigore, come si è detto, si sta realizzando nei fatti la definitiva dispersione del risanamento effettuato dal 1996 in poi (il deficit era al 7,2 per cento del PIL nel 1996 ed è arrivato all’uno per cento nel 2000). In più, il livello di percezione del rigore finanziario delle politiche di spesa appare oggi sostanzialmente, gravemente compromesso dalla sistematica approvazione, nel corso di questa legislatura, di leggi prive di copertura finanziaria.

Per via legislativa sono stati inoltre effettuati sconti e si annunciano ulteriori regali agli evasori fiscali, con pregiudizio chiaro rispetto ai livelli di legalità e regolarità faticosamente raggiunti, e si è assicurata protezione ai falsificatori di bilanci, in controtendenza con gli orientamenti legislativi di tutte le democrazie mondiali a capitalismo maturo e, soprattutto, in chiara ed evidente contraddizione con la disciplina comunitaria.

Anche sul fronte dello sviluppo i risultati sono ormai riconoscibili sostanzialmente come risultati disastrosi. La disciplina di emersione della "Tremonti-bis", per esempio (lei, signor Ministro, su questo dovrebbe darci qualche puntuale risposta), si e` dimostrata un clamoroso fallimento. La relazione tecnica del Governo che accompagnava il provvedimento aveva stimato le maggiori entrate derivanti dalle regolarizzazioni per il 2001 in una cifra pari a 3.480 miliardi di vecchie lire (e 261 miliardi di vecchie lire provenienti dai lavoratori), per un numero di lavoratori interessati alla regolarizzazione valutato in 900.000 unità, corrispondenti al 25,7 per cento del totale dei lavoratori irregolari.

I risultati, purtroppo, sono stati assai diversi. Il numero complessivo delle dichiarazioni è risultato di 159, per un numero di lavoratori interessati pari ad appena 430. In corrispondenza, l’imposta sostitutiva dovuta è risultata pari solo a 415.235 euro (appena 800 milioni di vecchie lire), lasciando supporre pesanti correzioni al ribasso anche per il prossimo Rendiconto generale dello Stato, relativo al 2002.

In conclusione, signor Presidente nessuno sviluppo è dunque venuto dall’emersione, come nessuno sviluppo sembra registrarsi dal rientro dei capitali illegalmente detenuti all’estero, pure generosamente incentivato da una tassazione minima, oggettivamente anch’essa umiliante per i contribuenti onesti.

Quanto agli incentivi allo sviluppo, a bloccare i processi virtuosamente innescati nella scorsa legislatura, che hanno dato eccellenti risultati anche in termini occupazionali, ha provveduto la nuova politica dei "tetti di spesa", ormai sistematizzata e generalizzata dal decreto n. 194 del 2002.

Valutati, quindi, i documenti e considerate anche le tendenze in atto, non possiamo che esprimere una valutazione negativa dell’intera manovra di bilancio per il 2003, in quanto essa conferma e addirittura accresce in tutti noi le preoccupazioni per una politica economica che, lungi dal condurre il Paese verso il processo che parte dal declino e si avvia allo sviluppo, lo sta nei fatti avvitando in una fase recessiva, disperdendo quel patrimonio di certezze, di credibilità internazionale e di fiducia verso le istituzioni che si era faticosamente costruito attraverso seri e sofferti sacrifici. (Applausi dai Gruppi Mar-DL-U, DS-U, Verdi-U e del senatore Crema).