Legislatura 14ª - Aula - Resoconto stenografico della seduta n. 185 del 11/06/2002

VIZZINI, relatore. Signor Presidente, onorevole rappresentante del Governo, colleghi senatori, ringrazio innanzitutto il collega Franco Paolo per la puntuale relazione che ha svolto nella precedente seduta e vorrei limitarmi a svolgere alcune osservazioni sugli articoli che hanno disciplinato la creazione e la funzione delle società Patrimonio dello Stato S.p.a. e Infrastrutture S.p.a., perché la descrizione del contenuto dei due articoli mostra con assoluta evidenza come questa parte del provvedimento abbia una sua intrinseca complessità determinata dalla delicatezza degli interventi normativi e dalla necessità di adattare alla realtà dell'amministrazione statale, con le sue peculiarità giuridiche, organizzative e contabili, strumenti che finora hanno prevalentemente trovato applicazione in ambito privatistico.

Può essere questa una chiave di lettura delle comprensibili perplessità e preoccupazioni espresse nell'audizione alla Camera dal rappresentante della Corte dei conti, che però in buona parte sembrano aver trovato adeguata risposta nelle integrazioni apportate al decreto-legge che stiamo esaminando.

Non posso neanche omettere il riferimento alle critiche formulate sulla stampa contro il provvedimento e alle successive polemiche riprese da molti nel dibattito svoltosi nell'altro ramo del Parlamento. Mi sembra però che in questo secondo caso le critiche non si ponessero sul piano di un sereno esame dei pregi e dei difetti di una disciplina normativa tesa a realizzare obiettivi condivisibili. Esse, piuttosto, muovevano dall'assunto indimostrato e, a mio avviso, indimostrabile che l'unico vero obiettivo del Governo fosse quello di porre in essere una sorta di manovra elusiva per finanziare le infrastrutture e le grandi opere pubbliche, sottraendosi al rispetto dei parametri del Patto di stabilità. Per intenderci, onorevoli colleghi, non vi è in atto alcun tentativo di nascondere sotto il tappeto di casa i pochi debiti.

Sarebbe una visione ingiustamente riduttiva, e perciò da non assecondare, dell'iniziativa governativa che invece ha messo il Parlamento in condizione di aprire una discussione indubbiamente proficua e a prendere delle decisioni su due problemi fondamentali per la crescita del Paese: la valorizzazione del patrimonio dello Stato e il reperimento delle risorse necessarie per la realizzazione delle infrastrutture e delle grandi opere pubbliche.

Certamente, come è stato più volte osservato alla Camera, i tempi per la conversione del decreto-legge costringono la discussione, che dovrebbe avere ampio respiro trattandosi di strumenti destinati ad innovare profondamente gli attuali assetti giuridici e organizzativi, entro steccati che qualcuno può considerare con insofferenza. Tuttavia, va altresì osservato che la strada prescelta era imposta dalle circostanze e comunque lo scarso tempo a disposizione può indurre a deporre gli intenti polemici e le contrapposizioni fini a se stesse per trovare soluzioni che coniughino l'efficienza e l'efficacia con la prudenza e la tutela dell'interesse pubblico.

Come già detto, non entrerò nel merito del dettaglio tecnico, ossia nell'esame delle singole disposizioni, poiché mi sembra preferibile dedicare il tempo alle problematiche di carattere generale, anche in considerazione del fatto che già la Camera ha svolto un esame approfondito degli aspetti tecnici e ha apportato le necessarie correzioni.

Il tema dell'insufficiente valorizzazione del patrimonio pubblico, e in particolare dello Stato, è stato da tempo oggetto di diffuse trattazioni caratterizzate dall'unanime riconoscimento che il settore pubblico avesse sempre trascurato il profilo patrimoniale, limitandosi a prescrivere obblighi inventariali frequentemente disattesi, almeno nella sostanza se non nella forma, e a disciplinare prevalentemente i connessi aspetti della responsabilità.

La lacuna, che discendeva da una deformata considerazione della preminenza degli aspetti finanziari ma finiva per coinvolgere gli stessi documenti contabili, fu spesso oggetto di segnale di allarme della Corte dei conti, soprattutto in sede di parificazione del Rendiconto generale, ed è apparsa sempre più intollerabile man mano che lo Stato si è visto costretto a procurarsi sul mercato le risorse necessarie, offrendo le opportune garanzie.

Stupisce dunque che si sviluppi un'ostinata resistenza su questo tema, riguardo al quale la proposta non è una pura e semplice dismissione, come pure ne sono state tentate negli ultimi anni, bensì "la valorizzazione, gestione ed alienazione nel rispetto dei requisiti e delle finalità proprie dei beni pubblici" (è quanto mai opportuna questa integrazione apportata dalla Camera dei deputati).

Non si può negare che mettere mano alla razionalizzazione degli assets esistenti nel patrimonio dello Stato sia oggi un'esigenza irrinunciabile e indifferibile, la cui alternativa è rendersi responsabili del permanere di uno stato di inutilizzazione e improduttività, se non addirittura di abbandono e di degrado.

Se sugli obiettivi di razionalizzazione e valorizzazione del patrimonio dello Stato si giunge ad una sostanziale condivisione, gli spazi per un dissenso nei confronti delle soluzioni proposte, pur nel pieno rispetto della legittima manifestazione di opinioni difformi, appaiono restringersi alla scelta dello strumento delle società di capitali.

Indubbiamente, è possibile immaginare soluzioni differenti, quale è quella dell'ente pubblico. Ma siamo effettivamente convinti che quella sarebbe la scelta migliore e al passo con i tempi? Siamo sicuri che oggi la forma dell'ente pubblico sia la più idonea per un soggetto che debba costituirsi interlocutore del mercato al fine di metter progressivamente a reddito il patrimonio pubblico?

Non possiamo certamente cadere nella trappola di una vecchia impostazione formalistica, credendo che sia la forma giuridica del soggetto a rappresentare la garanzia dell'interesse pubblico piuttosto che la linearità e la cogenza delle finalità e delle procedure.

Dunque, ritengo un'occasione propizia, da non perdere, quella costituita dal presente provvedimento per mettere mano alla valorizzazione e gestione del patrimonio dello Stato nel rispetto dei requisiti e delle finalità propri dei beni pubblici.

Né mi scandalizzo di fronte alla previsione di un canone d'uso nel caso di utilizzazione da parte di amministrazioni o agenzie, poiché ciò costituirà un passo avanti nell'attenta valutazione dei costi delle risorse materiali utilizzate per l'esercizio delle pubbliche funzioni, snodo centrale dell'ultima riforma del bilancio dello Stato.

Piuttosto, onorevoli colleghi, occorrerà al più presto pensare, ovviamente nel pieno rispetto delle prerogative riconosciute dal nuovo Titolo V della Costituzione, a far sì che anche gli altri soggetti del settore pubblico, in particolare Regioni, province e comuni, si muovano nella stessa direzione conferendo valore e redditività al cospicuo patrimonio di cui sono titolari.

A queste considerazioni, che ripeto mi sembrano costituire incontestabilmente un dato acquisito nel dibattito sul tema, devono aggiungersi quelle che possono svolgersi sul rapporto funzionale tra il patrimonio e l'investimento o, se si preferisce l'ottica degli attori, tra Patrimonio dello Stato S.p.a. e Infrastrutture S.p.a. Infatti, come ricordato in precedenza, il comma 12, dell'articolo 7, ipotizza esplicitamente la cessione a titolo oneroso di beni della Patrimonio dello Stato S.p.a. alla Infrastrutture S.p.a.

L'intento è evidente: i beni e i diritti conferiti alla Patrimonio dello Stato S.p.a., adeguatamente valorizzati e messi a reddito, costituiscono, se non indispensabili per l'uso pubblico, strumento privilegiato per la costituzione delle garanzie reali necessarie all'acquisizione delle risorse da spendere nel finanziamento delle infrastrutture e delle grandi opere pubbliche. Anche qui, non credo che si debba manifestare dissenso sugli obiettivi.

Se quanto ipotizzato dovesse realizzarsi, innanzitutto si dovrebbe prendere atto che è stata conseguita la finalità di valorizzare il patrimonio. Infatti, solo un patrimonio cui il mercato riconosce un valore può essere offerto in garanzia allo stesso mercato per ottenere credito. Nessuna banca accetta in garanzia per un prestito un bene che non vale nulla e non produce reddito.

E non è forse troppo ottimistico pensare che, se l'opera di valorizzazione dovesse realizzarsi al meglio, la garanzia reale costituita dagli assets patrimoniali trasferiti attraverso la Patrimonio dello Stato S.p.a. potrebbe nel tempo rendere non necessaria la garanzia aggiuntiva dello Stato, prevista dal comma 2, dell'articolo 8, riducendo, così, i problemi di copertura prefigurati da rappresentanti della Corte dei conti nell'audizione alla Camera.

Anche per Infrastrutture S.p.a. credo si possa esprimere un consenso alle soluzioni proposte nel decreto, così come modificato dalla Camera, focalizzando il giudizio su due aspetti fondamentali costituiti dalle finalità e dallo strumento prescelto per raggiungerle.

Le finalità sono esplicitate al comma 3 dell'articolo 8 e sono riconducibili sostanzialmente a finanziare le infrastrutture e le grandi opere pubbliche, purché suscettibili di utilizzazione economica, nonché a finanziare investimenti per lo sviluppo economico.

Mi sembra si tratti di due obiettivi che non possono non essere condivisi, lasciando naturalmente impregiudicato il discorso sull'individuazione degli specifici interventi. Qualunque intervento sia ritenuto meritevole di realizzazione necessita però di risorse cospicue, la cui attivazione richiede l'intervento di soggetti che si muovano con efficacia sul mercato catalizzando interessi e aspettative.

La soluzione proposta peraltro - e qui veniamo al profilo dello strumento - si muove, come è stato più volte sottolineato e ricordato, nel solco di analoghe esperienze già consumate con successo nel resto dell'Europa. Non si tratta di immaginare percorsi del tutto nuovi quanto piuttosto di utilizzare ciò che altrove ha già dato buona prova di sé.

Che poi la delicata funzione di promozione e finanziamento dell'investimento sia affidata ad una società, le cui azioni siano detenute da un soggetto come la Cassa depositi e prestiti, non può non costituire garanzia di affidabilità, così come rassicura l'affidamento della vigilanza, per i profili di rispettiva competenza, al Ministro dell'economia e alla Banca d'Italia.

Debbo a questo punto svolgere qualche considerazione sulle osservazioni contenute nel parere dell'8^a Commissione, un parere favorevole in ordine al quale si evidenzia "l'importanza strategica degli strumenti di natura finanziaria e patrimoniale …" e "…la necessità di poter acquisire risorse finanziarie, anche di natura privata, per poter dare realmente avvio ad un piano di attuazione di grandi opere infrastrutturali per la modernizzazione del Paese".

Il significato delle espressioni riprodotte mostra che anche l'8^a Commissione ha condiviso appieno lo strumento che è stato adottato e, rispetto alle osservazioni fatte in cinque punti dalla Commissione, vorrei che esse non costituissero una sorta di smentita interna all'esplicito parere favorevole invece espresso.

La prima osservazione riguarda l'eventuale concessione di garanzia sussidiaria da parte dello Stato che viene giudicata superflua dal momento che le opere saranno suscettibili di utilizzazione economica e che la Società potrà già beneficiare delle garanzie patrimoniali costituite dal patrimonio pubblico trasferito.

Il giudizio di superfluità non mi sembra assistito da una sufficiente valutazione tecnica, perché il rilascio della garanzia statale consentirà al titolo di ottenere una ponderazione del rischio pari a zero, a fronte del coefficiente 100 altrimenti spettante alla Società.

La seconda osservazione sembra voler contestare l'opportunità della lettera b) del comma 3, laddove è previsto che la Società "concede finanziamenti sotto qualsiasi forma finalizzati ad investimenti per lo sviluppo economico".

Viene paventato che in tal modo la Società potrebbe costituire un sorta di merchant bank di fatto e che la sua attività in tale settore riprodurrebbe il modello delle partecipazioni statali.

Preferisco resistere sul punto alla tentazione di divagare circa le tematiche citate, attenendomi al testo proposto nel suo specifico contenuto, benché sia intimamente convinto che la valutazione sul modello delle partecipazioni statali non possa essere rappresentata da un giudizio sbrigativo e non argomentato.

La preoccupazione sollevata non mi sembra abbia ragione di esistere. Infatti, la citata lettera b) del comma 3 non può che essere letta nel combinato disposto con il successivo comma 4, e la Infrastrutture S.p.a. costituisce esclusivamente uno strumento finanziario e non operativo o gestionale.

Concordo invece sull'opportunità che la Società predisponga annualmente una relazione sull'attività destinata alle competenti Commissioni parlamentari e ritengo che tale suggerimento possa essere tenuto in conto dal Ministro dell'economia in sede di adozione dei provvedimenti previsti dal comma 11 dell'articolo 8, mentre considero l'istituzione di un registro telematico delle garanzie concesse dalla Società un'idea che presenta molti inconvenienti.

Da ultimo, e mi avvio alla conclusione, resta da considerare il quarto punto secondo cui dovrebbe essere specificato che l'intervento della Infrastrutture S.p.a. riguardi le opere strategiche individuate nel DPEF secondo la legge n. 443 del 2001. Anche in questo caso temo che un'esigenza condivisibile sia posta alla base di una soluzione che suscita qualche dubbio.

Non mi sembra affatto opportuno che venga normativamente prevista un'identificazione assoluta tra gli interventi della Società e le opere individuate nei citati documenti. Infatti, è possibile ipotizzare che queste ultime trovino in alcuni casi finanziamento attraverso strumenti diversi dalle Infrastrutture S.p.a. (perché, ad esempio, non immediatamente suscettibili di utilizzazione economica) e che, per converso, la Società si trovi a dover finanziare, per motivi di interesse generale, infrastrutture o opere non indicate nel Documento di programmazione economico-finanziaria.

Signor Presidente, onorevoli colleghi, in conclusione, nel ribadire il giudizio positivo sulle soluzioni normative che sono state dal Governo proposte con questo provvedimento, ritengo che sia opportuno mettere da parte le polemiche delle scorse settimane, sulla magia e sul negozio sul tempo, discutendo liberamente sulle scelte di finalità e di strumenti, senza però correre il rischio di far perdere al Paese occasioni importanti per quello sviluppo che tutti affermiamo di volere. (Applausi dai Gruppi FI, AN, UDC:CCD-CDU-DE e LP e del senatore Carrara. Congratulazioni.)

Signor Presidente, le chiedo di allegare la parte non letta della mia relazione al Resoconto della seduta odierna.

PRESIDENTE. Senatore Vizzini, la Presidenza la autorizza in tal senso.