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Ordine del Giorno n. G1 alla mozione n. 1-00552


G1

MATTESINI, BIANCONI, PANIZZA, Maurizio ROMANI, BLUNDO, CARDIELLO, STEFANI, ROMANO (*)

Approvato

Il Senato,

        premesso che:

            la sottrazione internazionale dei minori è un fenomeno crescente, per diverse concause che lo alimentano, a partire dall'aumento consistente di matrimoni o di convivenze binazionali, prodotte dall'incremento dei flussi migratori. Tali unioni sono spesso caratterizzate da un'elevata conflittualità legata alle differenze socio-culturali e religiose, che inducono, nei casi più estremi, alla sottrazione del figlio da parte di uno dei due genitori allo scopo di trasferirlo nel proprio Paese di origine;

            la "sottrazione internazionale di minore" si verifica nel caso in cui un minore viene illecitamente trasferito all'estero o illecitamente trattenuto all'estero (mancato rientro);

            tra i principi fondamentali dei diritti dell'infanzia, ampiamente tutelati da normative nazionali che internazionali, emerge quello del "superiore interesse" del minore: in ogni legge, provvedimento, iniziativa pubblica o privata ed in ogni situazione problematica, l'interesse del minore deve essere prioritario (articolo 3 della Convenzione ONU; preambolo della convenzione de L'Aja del 25 ottobre 1980). Fondamentale è anche il diritto ad avere rapporti affettivi stabili e duraturi con entrambe le figure genitoriali, anche dopo la separazione od il divorzio (articolo 9.3 della Convenzione ONU; articolo 24 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea);

            la sottrazione internazionale dei minori viene comunemente definita: a) "attiva" quando il minore viene illecitamente condotto dall'Italia all'estero o non è ricondotto in Italia, quale Paese di residenza abituale, a seguito di un soggiorno all'estero; b) "passiva" quando viene trasferito illegittimamente in Italia, provenendo da un diverso Paese;

            le modalità della sottrazione sono: a) ad opera di un genitore, in assenza di dispositivo-giuridico, immediatamente prima cioè della separazione o dell'interruzione della convivenza. Questo comportamento è caratteristico di chi ambisce a diventare genitore affidatario ed è espressione di un progetto altamente premeditato. Si tratta spesso di sottrazione attuata con l'inganno, che non si configura immediatamente come tale; tipica è la motivazione di partire con i figli per un periodo di vacanze nel proprio Paese d'origine, per poi non fare più ritorno, e nella gran parte di casi il tentativo è quello di inibire immediatamente le frequentazioni tra i figli sottratti ed il genitore che vive in Italia; b) ad opera del genitore affidatario, dopo la separazione o l'interruzione di convivenza; tale situazione si concretizza solitamente in un periodo compreso fra le poche settimane ed i 6 mesi dal provvedimento del giudice con il quale si dispone l'affido, e le motivazioni che spingono a sottrarre i figli per condurli all'estero possono essere di carattere emotivo-relazionale o pratico-economico; c) ad opera di un genitore non affidatario che vuole riacquistare l'esercizio della responsabilità genitoriale sine titulo;

            la mancanza di un'adeguata normativa, la scarsa incisività della nostra diplomazia, una tempistica dilatata ed assolutamente inadeguata, la blanda efficacia delle convenzioni internazionali determinano una difficoltà di soluzione dei casi di sottrazione internazionale dei minori sulla quale occorre riflettere per disporre interventi più efficaci;

            tra gli accordi internazionali che concernono la sottrazione di minori vi è la Convenzione ONU sui diritti dell'infanzia, approvata a New York il 20 novembre 1989 ed introdotta nell'ordinamento italiano con la legge n. 176 del 1991. Tale convenzione è stata ratificata da 194 Stati e chiede loro di adeguare la propria normativa al fine di rispondere ai princìpi della Convenzione. La Convenzione ed i suoi 3 protocolli opzionali sono lo strumento internazionale più completo in materia di promozione e di tutela dei diritti dell'infanzia. Tra questi va segnalato il principio del superiore interesse del bambino (articolo 3); il diritto a preservare la propria identità, ivi compresa la nazionalità, il nome e le sue relazioni familiari (articolo 8); ad intrattenere rapporti personali e diretti con entrambi i genitori (articoli 9 e 10); ad essere tutelato contro gli illegittimi trasferimenti all'estero (articolo 11). La Convenzione non ha portata immediatamente precettiva (self-executive) e, pertanto, non può essere fonte di alcun ricorso nel Paese convenuto. È infatti un documento che sancisce l'accordo tra diverse nazioni ed ovviamente non prevede sanzioni per i singoli cittadini sottraenti; altresì non previste sanzioni, richiami, ammonizioni o radiazioni per i Paesi convenuti che la applicano limitatamente o non la applicano affatto;

            vi è inoltre la Convenzione de L'Aja del 1980, sugli "aspetti civili della sottrazione internazionale dei minori", introdotta nell'ordinamento italiano con la legge n. 64 del 1994 e ratificata da 93 Paesi. Si pone l'obiettivo primario di consentire il ritorno del minore nello Stato di residenza abituale (articolo 8); altro fondamentale obiettivo della Convenzione è la regolamentazione del diritto di visita del genitore non affidatario. Ad oggi la Convenzione è l'unico strumento giuridico internazionale cogente cui è possibile ricorrere per i casi di sottrazione o per la regolamentazione del diritto di visita con Paesi non appartenenti all'Unione europea. Occorre tuttavia evidenziare che le procedure previste non trovano applicazione identica ed uniforme in tutti gli Stati, dipendendo l'attuazione, in concreto, dalle singole normative interne di recepimento;

            tale strumento convenzionale risulta infatti debole per 3 principali motivi: a) tempi insostenibili dell'iter giudiziario (mediamente 3 gradi di giudizio ai fini della definitività della sentenza); b) frequenti interpretazioni strumentali dell'articolo 13 da parte degli organi di giustizia del Paese verso il quale il minore è sottratto. L'articolo 13 prevede difatti le eccezioni al rimpatrio del minore sottratto: 1) qualora la persona, l'istituzione o l'ente che si oppone al ritorno, esercitava a pieno titolo il diritto di affidamento, ovvero aveva acconsentito, anche successivamente al ritorno del minore; 2) qualora il minore di adeguata età e maturità manifesti il rifiuto di tornare; 3) qualora il rimpatrio esponga il minore a situazioni intollerabili o pericolose. Non è previsto alcun obbligo di dettagliare e dimostrare le presunte "situazioni intollerabili o pericolose", pertanto quest'ultima eccezione risulta essere di gran lunga la più utilizzata; c) manca inoltre la ratifica di quasi tutti i Paesi di religione islamica e dei Paesi dell'Estremo oriente;

            vi è anche la Convenzione europea sul riconoscimento e l'esecuzione di decisioni in materia di affidamento dei minori, meglio nota come Convenzione del Lussemburgo del 1980, ratificata con legge n. 64 del 1994, sul riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia di affidamento dei minori e sul ristabilimento dell'affidamento. La Convenzione è infatti fondata sul presupposto dell'esistenza di un provvedimento di affidamento del minore nello Stato in cui egli risiede al momento della sottrazione. È stata ratificata da 34 Stati aderenti al Consìglio d'Europa, ma risulta alquanto debole e lascia ampio margine di discrezionalità al giudice dello Stato convenuto. Proprio in ragione della sua inefficacia la Convenzione di Lussemburgo viene raramente invocata nei procedimenti;

            ancora, la Convenzione di Bruxelles II (Regolamento (CE) n. 1347/2000), entrata in vigore nel 2001, rappresenta un tentativo di regolamentare la materia in ambito comunitario; tale strumento è stato sostituito a partire dal 2005 dalla Bruxelles II e II-bis;

            infine, vi è il Regolamento (CE) n. 2201 del Consiglio dell'Unione europea del 27 novembre 2003 (cosiddetto Bruxelles II) relativo alla competenza, al riconoscimento ed all'esecuzione delle decisioni in materia matrimoniale ed in materia di responsabilità genitorìale. Il Regolamento, attualmente in vigore dal 2004, ha subito un aggiornamento nel 2005 per quello che concerne il riconoscimento delle sentenze tra la Santa sede e la Spagna, Italia e Malta. In materia di sottrazione dei minori, il Regolamento integra la Convenzione de L'Aja e stabilisce tra l'altro: a) la competenza del giudice del Paese ove il minore risiedeva prima della sottrazione; b) l'esecutività delle decisioni emesse dal giudice competente provviste del cosiddetto certificato standard (titolo esecutivo europeo). Il Regolamento rappresenta quindi uno strumento incisivo per la regolamentazione delle vicende riguardanti la sottrazione illecita di minore, nonostante, come tutti gli atti comunitari, sia direttamente applicabile solo tra i Paesi europei firmatari. Lo scopo è quello di uniformare la legislazione europea ed evitare il più possibile casi di contrasto giurisprudenziale che, alimentando le dispute tra genitori, altro non fanno che minacciare il sereno sviluppo della psicologia del bambino;

            in tal senso si rende indispensabile la condivisione delle procedure, arrivando all'istituzione di uno spazio giuridico europeo che sia armonico ed omogeneo, promuovendo la definizione di un unico diritto di famiglia europeo;

        considerato che:

            in Italia le competenze istituzionali sono assegnate: 1) al Ministero della giustizia, che interviene mediante l'autorità centrale istituita presso il Dipartimento per la giustizia minorile, nei casi di sottrazione (attiva e passiva) che coinvolgono sia italiani minori che stranieri, avvenuti tra l'Italia e quei Paesi nei quali è in vigore la Convenzione de L'Aja. Il Dipartimento per la giustizia minorile è autorità centrale anche per l'attuazione del Regolamento (CE) n. 2201/2003 (Bruxelles II); 2) alla Direzione generale degli italiani all'estero del Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale: è competente per casi che non hanno avuto esecuzione a mezzo della Convenzione de L'Aja e per i casi che coinvolgano Stati non aderenti alla Convenzione di Bruxelles. Il Ministero, nei soli casi di sottrazione "attiva" di un minore italiano, può fornire assistenza consolare all'estero al genitore ed al minore italiani e, ove opportuno, sostenere le procedure avviate dai legali; 3) alle ambasciate italiane nel mondo: il console generale ha funzione di giudice tutelare per i minori italiani residenti nel suo territorio di competenza (ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica n. 200 del 1967);

            nella maggioranza dei Paesi occidentali la sottrazione di minori viene considerata un reato di grave allarme sociale e la relativa fattispecie si fonda sulla violenza fisica o psichica, anche in termini di coartazione, subita dal minore. In Italia la relativa fattispecie (articolo 574-bis del codice penale) non sembra ancora garantire sufficiente tutela. Anzitutto, come può evincersi dalla collocazione sistematica della norma (all'interno della sezione codicistica inerente ai delitti contro la famiglia, non certo contro la personalità o libertà individuale o, comunque, contro la persona): il bene giuridico protetto in questo caso non è la libertà del minore ma la potestà (oggi responsabilità) dell'altro genitore, al punto che il consenso dell'interessato non ha funzione discriminante ma meramente attenuante (ai sensi del comma 2, ovviamente in presenza di minore ultraquattordicenne). In secondo luogo, la previsione in 4 anni del massimo edittale di pena determina l'inapplicabilità dei principali e più efficaci mezzi di ricerca della prova: intercettazioni telefoniche e ambientali in primo luogo, nonché di misure cautelari custodiali,

        impegna il Governo:

                l) a rafforzare la task force tra i Ministeri dell'interno, degli affari esteri e della cooperazione internazionale e della giustizia, anche nella sua funzione di relazione tempestiva e costante con le famiglie coinvolte;

                2) a prevedere che a un membro di Governo, tra quelli competenti, sia affidato il coordinamento della task force e la relazione annuale al Parlamento;

                3) a valutare la portata applicativa della fattispecie dell'articolo 574-bis del codice penale, con esclusione di ogni automatismo circa la preclusione dell'applicazione delle circostanze generiche;

                4) a sostenere l'approvazione dell'articolo 7 (Norme di adeguamento per l'ammissione al patrocinio a spese dello Stato nelle cause transfrontaliere in materia di obbligazioni alimentari e sottrazione internazionale di minori) della legge comunitaria 2015 (Disposizioni per l'adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea - Legge europea 2015), nei limiti della capienza di bilancio;

                5) a favorire attraverso il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale la stipula di accordi con gli Stati non aderenti alla Convenzione de L'Aja, che facilitino il rientro dei minori sottratti nei Paesi di abituale residenza anteriormente alla sottrazione, nel rispetto delle rispettive sovranità nazionali;

                6) ad attivarsi in favore di un'iniziativa di coordinamento tra le legislazioni nazionali in materia di diritto di famiglia e a continuare a favorire in ambito comunitario ogni iniziativa utile a migliorare la comunicazione tra il mediatore europeo e le Autorità centrali degli Stati membri;

                7) a continuare a diramare a tutte la Ambasciate italiane nel mondo indicazioni operative sulle iniziative da intraprendere nei casi di sottrazione di minore;

                8) ad intensificare il controllo alle frontiere, affinché non vengano sottratti minori, nonostante:divieti giudiziari di espatrio, attraverso frontiere ed aeroporti italiani;

                9) a considerare, nell'agenda dei lavori di ogni incontro internazionale, di livello politico, con i Paesi interessati, anche la questione dei minori contesi;

                10) a favorire, quanto alla normativa sovranazionale, in costanza della fase di revisione del Regolamento Bruxelles II, una rivisitazione dell'attuale formulazione dell'articolo 13 con riferimento alla esposizione eventuale al pericolo, in caso di rientro del minore a seguito di pronuncia favorevole dello Stato attivo.

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(*) L'ordine del giorno G1 reca le firme di tutti gli altri firmatari delle mozioni nn. 1-00482 (testo 2), 1-00508, 1-00509, 1-00521, 1-00535 e 1-00548