Onorevoli Senatori. – Si ricorda
preliminarmente come la firma del Trattato che adotta una Costituzione
per l’Europa, avvenuta a Roma il 29 ottobre 2004, si ponga in una
linea di continuità con la firma del Trattato che ha istituito la
Comunità europea il 25 marzo 1957. Il nuovo Trattato, che racchiude
in sé i precedenti Trattati e la Carta dei diritti, opera una semplificazione
delle procedure delineando una nuova gerarchia delle fonti del diritto
dell’Unione, superando la suddivisione in pilastri e attribuendo alle
istituzioni un ruolo rafforzato.
La conferenza intergovernativa ha
approvato il Trattato, ma gran parte delle sue disposizioni sono state
definite dalla Convenzione sul futuro dell’Unione. In essa si sono
confrontati per la prima volta rappresentanti dei Parlamenti nazionali,
del Parlamento europeo e dei Governi dei Paesi membri. Questo metodo dovrà
essere, anche per il futuro, il metodo ordinario per le eventuali modifiche
del Trattato stesso.
Il Trattato consta di 448 articoli
arricchiti da atti connessi, protocolli e dichiarazioni, ed è volto
a disciplinare le basi dell’intero diritto dell’Unione.
Il disegno di legge è composto
di soli tre articoli, recando esclusivamente l’autorizzazione alla
ratifica, l’ordine di esecuzione e la clausola di immediata entrata
in vigore del provvedimento.
Il Preambolo del Trattato reca i princìpi
fondamentali su cui si fonda l’Unione. Vengono menzionate le eredità
culturali, religiose ed umanistiche dell’Europa, che richiamano i
valori universali dei diritti dell’uomo. Si ricorda che, a causa dell’opposizione
di alcuni Stati e nonostante un intenso dibattito, non è stato possibile
inserire un esplicito riferimento alle radici giudaico-cristiane.
Il Trattato si articola in quattro
parti: la I, composta di 60 articoli, reca le disposizioni relative al
funzionamento delle istituzioni; la II contiene i 54 articoli della Carta
dei diritti fondamentali; la III, composta di 322 articoli, disciplina
le politiche dell’Unione; la IV contiene 12 articoli recanti le disposizioni
finali.
Passando all’illustrazione della
parte I, v’è da chiarire come essa definisca in primo luogo
le istituzioni dell’Unione e ne enunci gli obiettivi. L’Unione
europea è descritta come unione di popoli e di Stati intenzionati
a costruire un futuro comune sulla base di valori fondanti e condivisi:
la dignità umana, la libertà, la democrazia, l’uguaglianza,
lo Stato di diritto e la tutela dei diritti umani. Gli obiettivi dell’Unione
sono ricompresi in un unico articolo (l’articolo I-3) che ne enuncia
anche alcuni non contenuti in disposizioni normative previgenti. Tra questi
i princìpi di tutela sociale sottesi all’obiettivo di un elevato
livello di occupazione, il perseguimento del progresso scientifico e tecnologico,
la lotta contro l’esclusione sociale e la discriminazione e la promozione
della giustizia. L’articolo I-4 attribuisce forza costituzionale alle
libertà fondamentali sancite dal Trattato: la libertà di
circolazione delle persone, delle merci, dei servizi e dei capitali, nonché
la libertà di stabilimento.
Si sottolineano gli elementi di novità
contenuti anche nell’articolo I-5 che, nel disciplinare i rapporti
tra l’Unione e gli Stati, riconosce per la prima volta in modo esplicito
il ruolo delle autonomie regionali e locali. Esso stabilisce inoltre che
l’Unione rispetta l’uguaglianza degli Stati e l’identità
nazionale. L’articolo I-7 attribuisce all’Unione la personalità
giuridica che, sino ad oggi veniva riconosciuta alla Comunità europea
(CE) e all’EURATOM, ma non all’Unione medesima la quale, per
tale ragione, non era legittimata a stipulare accordi con Stati terzi o
con organizzazioni internazionali. Mentre la CE, assorbita dall’Unione,
non sussisterà più come entità giuridica separata,
l’EURATOM manterrà una personalità giuridica distinta
finché il relativo Trattato non sarà sottoposto alla revisione.
In sostanza, l’attribuzione di personalità giuridica sembra
cruciale sia per il potere di stipulare trattati sia per lo sviluppo in
prospettiva della politica estera comune.
L’articolo I-9 integra nella
Costituzione la Carta dei diritti fondamentali che acquista quindi un valore
giuridico vincolante e precisa che l’Unione aderisce alla Convenzione
europea di salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà
fondamentali.
L’articolo I-11, relativo alle
competenze dell’Unione, contiene un’innovazione significativa.
Vengono infatti ribaditi i princìpi di attribuzione, sussidiarietà
e proporzionalità già enunciati nei Trattati e, per la prima
volta, è previsto il coinvolgimento diretto dei Parlamenti nazionali
nel controllo del rispetto del principio di sussidiarietà: qualora
un terzo dei Parlamenti nazionali consideri una proposta legislativa lesiva
del principio di sussidiarietà, la Commissione è tenuta a
riesaminare la proposta medesima. Inoltre, si ricorda come un Parlamento
nazionale, attraverso il proprio Governo, possa presentare ricorso alla
Corte di giustizia per violazione del medesimo principio di sussidiarietà.
La novità sembra consistere nel controllo politico ex ante
cui si aggiunge un controllo giurisdizionale ex post, ma sempre
attivato dai Parlamenti dei singoli Stati nazionali. Un cenno merita, inoltre,
l’attribuzione di un potere di ricorso per violazione del principio
di sussidiarietà al Comitato delle Regioni in relazione agli atti
legislativi che devono essere sottoposti al parere del Comitato stesso.
Si ricorda come gli articoli da I-12
a I-18 mirino a disciplinare con chiarezza le competenze dell’Unione
ripartendole in tre categorie: esclusive; concorrenti; di sostegno, coordinamento
o complemento. Solo la prima categoria esclude l’intervento degli
Stati, salvo autorizzazione da parte dell’Unione. Le competenze concorrenti
ammettono invece l’intervento degli Stati qualora l’Unione non
le eserciti o abbia cessato di esercitarle. Per quanto riguarda la terza
categoria si realizza invece un concorso dell’Unione all’azione
degli Stati che mantengono, tuttavia, un ruolo fondamentale.
La politica estera e di sicurezza
comune (PESC) costituisce un settore dove le competenze dell’Unione
e degli Stati tendono a sovrapporsi ed integrarsi. In particolare, l’articolo
I-16 dispone che gli Stati membri sostengano attivamente e senza riserve
la politica estera e di sicurezza comune dell’Unione in uno spirito
di lealtà e di solidarietà. Gli Stati devono astenersi da
qualsiasi azione contraria agli interessi dell’Unione e tale da nuocere
alla sua efficacia.
Per quanto riguarda gli articoli da
I-19 a I-32, essi riguardano le istituzioni e gli organi dell’Unione.
L’elemento innovativo è rappresentato dall’attribuzione
al Consiglio europeo della qualifica di istituzione dell’Unione. Il
mandato del Presidente del Consiglio europeo, figura di nuova istituzione
con il compito di assicurare il buon funzionamento dell’organo, avrà
una durata di due anni e mezzo. Al Parlamento europeo vengono attribuite
la funzione legislativa, di bilancio, di controllo politico e consultiva
ed il compito di eleggere il Presidente della Commissione su proposta del
Consiglio europeo adottata a maggioranza qualificata. Quanto al Consiglio
dei ministri, questo, insieme al Parlamento europeo, eserciterà
le funzione legislativa e di bilancio, definirà le politiche dell’Unione
e le coordinerà secondo il dettato della Costituzione.
Solo il Consiglio Affari Generali
e quello Affari esteri, tra le formazioni consiliari, vengono espressamente
regolamentati. Il primo ha compiti di coordinamento delle varie formazioni
consiliari e di preparazione delle riunioni del Consiglio europeo, al secondo
spetterà il compito di elaborare l’azione esterna dell’Unione
secondo le linee strategiche fissate dal Consiglio stesso. La Presidenza
del Consiglio dei ministri è assicurata per periodi di 18 mesi da
gruppi di tre Stati. È noto come questo abbia rappresentato uno
degli aspetti più controversi in sede di Conferenza intergovernativa.
La soluzione raggiunta è, nella sostanza, vicina all’attuale
sistema di rotazione semestrale.
Altro cruciale punto cardine delle
trattative in Conferenza intergovernativa e nei lavori della Convenzione
è il meccanismo della doppia maggioranza quale regola generale per
le deliberazioni assunte a maggioranza qualificata dal Consiglio dei ministri.
Esso rappresenta una delle innovazioni maggiormente significative e un
aspetto qualificante l’intera forma di Governo dell’Unione europea.
Una decisione è validamente adottata se approvata dal 55 per cento
degli Stati membri rappresentativi del 65 per cento della popolazione dell’Unione.
Per esplicita dizione dell’articolo I-25, la minoranza di blocco delle
decisioni deve essere costituita da almeno quattro Stati.
La Commissione europea, composta in
via transitoria da un commissario per ogni Stato, e, a regime, da un numero
di commissari pari ai due terzi degli Stati membri, mantiene il monopolio
dell’iniziativa legislativa, mentre il suo Presidente viene dotato
dei poteri necessari ad assicurargli un’effettiva autorità
sul collegio; tra questi la possibilità di richiedere le dimissioni
dei Commissari europei.
Sempre nel quadro della funzione di
governo, si sottolinea l’innovazione istituzionale di maggiore rilievo,
rappresentata dall’istituzione del Ministro degli affari esteri dell’Unione
che partecipa alle riunioni del Consiglio europeo e presiede il Consiglio
affari esteri, ma è anche membro e vicepresidente della Commissione.
La nuova figura eserciterà le attuali competenze dell’Alto
rappresentante per la PESC e del Commissario per le Relazioni esterne.
In questo modo il Ministro risulterà responsabile verso i Governi,
ma anche responsabile nei confronti del Parlamento europeo. L’intera
azione esterna dell’Unione, anche se condotta, a seconda degli ambiti,
sulla base del metodo intergovernativo o del metodo comunitario, farà
quindi capo ad un unico soggetto secondo la formula del «doppio cappello».
Si tratta di un ulteriore passo verso il riconoscimento di una piena identità
politica dell’Unione per la quale la politica estera costituisce uno
dei banchi di prova più impegnativi.
Il Ministro è chiamato ad assicurare
l’organizzazione ed il coordinamento degli Stati membri nei consessi
internazionali. L’articolo I-28 sembra così rafforzare il principio
di cooperazione tra gli Stati membri e sancisce un obbligo di consultazione
nell’ambito del Consiglio europeo prima di intraprendere qualsiasi
azione o assumere qualsiasi impegno internazionale.
Per quanto concerne la procedura di
assunzione delle decisioni nell’ambito della PESC, viene sostanzialmente
confermata la regola dell’unanimità. In questo caso si è
mantenuta la clausola passerella, in base alla quale il Consiglio europeo
può decidere all’unanimità che il Consiglio dei ministri
deliberi a maggioranza qualificata.
Passando ad illustrare la disciplina
della politica di sicurezza e di difesa comune (PESD) (articolo I-41),
quale parte integrante della PESC, si sottolinea come anche in questo ambito
valga la regola dell’unanimità con l’introduzione di alcune
innovazioni: in particolare, viene arricchito l’elenco delle missioni
dell’Unione, istituita un’Agenzia europea per gli armamenti,
prevista la possibilità di cooperazioni rafforzate ed introdotta
una clausola di mutua assistenza nel caso di attacco armato contro uno
Stato membro.
Il Trattato disciplina inoltre una
rilevante clausola di solidarietà (articolo I-43) con carattere
obbligatorio e vincolante che prevede un’azione congiunta degli Stati
membri, qualora uno di questi risulti vittima di un attacco terroristico,
di una calamità naturale o provocata dall’uomo.
Sotto il versante della semplificazione
degli strumenti giuridici, ma anche dell’efficacia e della trasparenza
dell’azione dell’Unione, gli articoli da I-33 a I-39 compiono
un’opera di ridefinizione degli atti giuridici dell’Unione prevedendone
solo sei rispetto agli attuali quindici. Si rileva come si tratti di un’opera
di risistemazione delle fonti del diritto per cui i «regolamenti»
e le «direttive» vengono sostituiti dalle «leggi europee»
e dalle «leggi quadro europee», denominazioni, queste ultime,
assai più conformi alla forza giuridica degli atti in questione.
Gli atti non legislativi, a seconda che rivestano necessariamente o meno
una portata generale, vengono invece ridenominati regolamenti o decisioni,
mentre le tipologie di atti non vincolanti si riducono a due: le raccomandazioni
ed i pareri. Si ricorda infine l’istituto del regolamento europeo
delegato che consente di delegare l’esercizio del potere normativo
alla Commissione.
Venendo ad illustrare le modifiche
inerenti la realizzazione di uno spazio unico di libertà, sicurezza
e giustizia (articolo I-42), si ricorda che è prevista l’adozione
di leggi e leggi quadro europee per il riavvicinamento delle legislazioni
nazionali con il conseguente superamento degli strumenti tipici dell’attuale
terzo pilastro: posizioni comuni, decisioni quadro, decisioni e convenzioni.
In questo ambito si prospetta quindi il passaggio dal metodo intergovernativo
al metodo comunitario.
Va quindi richiamata l’attenzione
sulla garanzia del cosiddetto freno di emergenza che consente ad uno Stato
di appellarsi al Consiglio europeo, con conseguente blocco del procedimento,
qualora ritenga che una proposta di atto legislativo incida su aspetti
fondamentali del suo ordinamento giudiziario penale.
Gli articoli da 45 a 54 della I parte
del Trattato riguardano la vita democratica dell’Unione. In essi è
affermato il principio dell’uguaglianza democratica di tutti i cittadini
dell’Unione. Il suo fondamento è identificato nella democrazia
rappresentativa, precisando che i cittadini devono ritenersi rappresentati
sia dal Parlamento europeo sia dai Governi nazionali responsabili dinanzi
ai Parlamenti. È altresì enunciato il principio della democrazia
partecipativa, in base al quale i cittadini e le associazioni rappresentative
devono avere la possibilità di partecipare attivamente alla vita
dell’Unione. Vi è inoltre da evidenziare il riconoscimento
del ruolo delle parti sociali tra le quali l’Unione si impegna a facilitare
il dialogo nel rispetto della loro autonomia.
L’articolo I-52 riconosce lo
status delle chiese e delle organizzazioni non confessionali, prevedendo
che l’Unione non pregiudichi la posizione di cui esse godono negli
Stati membri in virtù del diritto nazionale.
La Parte II realizza l’incorporazione
nel Trattato della Carta dei diritti fondamentali, proclamata a Nizza il
7 settembre 2000. I relativi articoli sono disposti in sette titoli che
riguardano rispettivamente: dignità, libertà, uguaglianza,
solidarietà, cittadinanza, giustizia e le disposizioni generali
che disciplinano l’interpretazione e l’applicazione della Carta.
Rispetto al testo elaborato a suo
tempo, e che fu proclamato in occasione del Consiglio europeo di Nizza,
l’articolato reca alcune modifiche nel preambolo e negli articoli
II-111 e II-112. Più precisamente, al paragrafo 5 del Preambolo
è stata aggiunta una disposizione per mezzo della quale le cosiddette
spiegazioni elaborate sotto l’autorità del Praesidium della
Convenzione e aggiornate sotto la responsabilità del Praesidium
della Convenzione europea, vengono elevate a fonti interpretative. Esse
dovranno, quindi, essere utilizzate dai giudici comunitari e dai giudici
nazionali al fine di dirimere eventuali questioni sorte nell’interpretazione
o nell’attuazione della Carta dei diritti fondamentali, delimitandone
dunque il campo di applicazione. La seconda modifica al testo proclamato
a Nizza è rappresentata da due aggiunte al testo dell’articolo
II-111 (che riproduce l’articolo 51 della Carta), ai sensi delle quali
l’incorporazione della Carta nel Trattato non modificherà la
ripartizione delle competenze tra Unione e Stati membri. L’altra modifica
si ritrova nel testo dell’articolo II-112 (che riproduce l’articolo
52 della Carta), relativo alla portata e interpretazione dei diritti e
dei princìpi.
L’articolo in questione distingue
tra diritti soggettivi e princìpi fondamentali, per la cui attuazione
può essere necessaria l’emanazione di atti legislativi ed esecutivi
comunitari o nazionali. Laddove, infatti, la Carta recepisca diritti fondamentali
mutuati dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, la loro
interpretazione dovrà essere effettuata sulla base delle tradizioni
costituzionali stesse, che sono così elevate a fonte interpretativa
diretta (articolo II-112, paragrafo 4). Nel paragrafo 5, viene invece affermato
che le disposizioni che contengono princìpi attuabili solamente
per mezzo di ulteriori atti legislativi o esecutivi potranno essere utilizzate
dal Giudice comunitario o nazionale esclusivamente ai fini dell’interpretazione
o del controllo di legalità degli atti derivati. Si vuole quindi
delimitare restrittivamente la portata dei princìpi e dei diritti
sanciti dalla Carta dei diritti fondamentali ed evitare riflessi sugli
equilibri istituzionali dell’Unione, come ulteriormente ribadito dal
paragrafo 6 dello stesso articolo. La Conferenza intergovernativa ha inoltre
aggiunto un nuovo paragrafo 7 che prevede, per i giudici dell’Unione
e degli Stati membri, l’obbligo di tenere nel debito conto le spiegazioni
elaborate al fine di fornire orientamenti per l’interpretazione della
Carta. A tal fine si ribadisce come una Dichiarazione allegata all’atto
finale riporti i testi di tutte le spiegazioni relative alla Carta.
Passando ad illustrare la Parte III
del Trattato, concernente le politiche ed il funzionamento dell’Unione,
si evidenzia come nel Trattato trovino disciplina il mercato interno, la
politica economica e la politica monetaria, per la quale si prevede tra
l’altro una più accentuata cooperazione tra i Paesi che adottano
l’euro. Vengono inoltre regolamentate le politiche relative ai seguenti
ambiti: occupazione; politica sociale; coesione economica, sociale e territoriale;
agricoltura e pesca; ambiente; protezione dei consumatori; trasporti; reti
transeuropee; ricerca, sviluppo tecnologico e spazio; energia. In tali
ambiti la disciplina vigente rimane per molti aspetti invariata, ma non
mancano significative novità.
Sulla Parte III del Trattato relativa
alle politiche ed al funzionamento dell’Unione, peraltro, si sono
pronunciate le Commissioni competenti in sede consultiva, esprimendosi
con un’illustrazione approfondita e completa a cui pare opportuno
rinviare per intero. Un apposito capo, il capo IV, è esclusivamente
dedicato alle politiche relative allo spazio di libertà, sicurezza
e giustizia prevedendo, come accennato, una significativa estensione del
metodo comunitario specie in materia di controllo alle frontiere, asilo
e immigrazione.
Nel titolo V, dedicato all’azione
esterna dell’Unione, oltre alle disposizioni in materia di PESC, particolare
importanza rivestono le disposizioni in materia di politica commerciale
comune, cooperazione allo sviluppo, aiuto umanitario, misure restrittive
nei confronti di Paesi terzi, accordi internazionali e relazioni dell’Unione
con le organizzazioni internazionali e i Paesi terzi. Tale disciplina va
posta in relazione sia con quanto riferito circa la personalità
giuridica sia con le funzioni del ministro degli esteri dell’Unione.
La parte IV del Trattato disciplina
la procedura di revisione ordinaria del Trattato e la procedura di revisione
semplificata che consente al Consiglio europeo, deliberando all’unanimità,
di prevedere che nell’ambito della parte III del Trattato il Consiglio
dei ministri possa votare a maggioranza qualificata. Viene inoltre disciplinata
una procedura di revisione semplificata riguardante le politiche e le azioni
interne dell’Unione che affida al Consiglio europeo un potere di decisione,
su proposta dei Governi nazionali, del Parlamento europeo e della Commissione,
salva l’approvazione degli Stati membri conformemente alle rispettive
norme costituzionali.
Sulla base degli elementi di fatto
e delle considerazioni che precedono, la Commissione raccomanda all’Assemblea
l’approvazione del disegno di legge.
Provera, relatore