Legislatura 17 Atto di Sindacato Ispettivo n° 1-00139

Atto n. 1-00139

Pubblicato il 4 settembre 2013, nella seduta n. 94
Esame concluso nella seduta n. 96 dell'Assemblea (05/09/2013)

ENDRIZZI , AIROLA , BATTISTA , BENCINI , BERTOROTTA , BLUNDO , BOCCHINO , BOTTICI , BUCCARELLA , CAPPELLETTI , CASTALDI , CATALFO , CIOFFI , CRIMI , DE PIETRO , FUCKSIA , GIROTTO , LEZZI , MANGILI , MARTON , MOLINARI , MONTEVECCHI , MORONESE , MORRA , MUSSINI , ORELLANA , PUGLIA , TAVERNA , VACCIANO

Il Senato,

premesso che:

il gioco d'azzardo è un'attività che comporta rilevantissimi rischi per la salute. Il GAP (gioco d'azzardo patologico) è un disturbo mentale di natura ossessivo-compulsiva, con molti punti di contatto con le tossicodipendenze. Il giocatore patologico tende a finalizzare tutto il suo tempo, ogni proprio interesse, risorsa economica e psicologica al gioco d'azzardo che diviene un comportamento monomaniacale;

l'Organizzazione mondiale della sanità vede nel "gioco d'azzardo compulsivo una forma morbosa chiaramente identificata e che, in assenza di misure idonee d'informazione e prevenzione, può rappresentare, a causa della sua diffusione, un'autentica malattia sociale";

le stime disponibili di questo disturbo si basano su studi effettuati nel periodo 2006-2009; esse indicano una prevalenza di giocatori patologici intorno all'1,2 per cento della popolazione generale, circa 800.000 persone. Ma il danno sociale investe tutto l'ambiente di vita del giocatore che ne subisce le conseguenze: crisi familiari, mancanza di sostentamento, carenze affettive e di accudimento per i figli; assenteismo, crollo della produttività, conflitti sul luogo di lavoro; crimini commessi o subiti per procurare il denaro necessario (furti, rapine, truffe, usura);

il codice penale vieta il gioco d'azzardo; così era ed è stato per mezzo secolo di storia della Repubblica. Poche eccezioni erano previste (lotto, totocalcio e scommesse sportive, casinò, lotterie), tutte limitate per distribuzione territoriale, o frequenza degli eventi;

gli studi clinici evidenziano come l'insorgere della patologia non dipenda soltanto da caratteristiche della persona o della popolazione, ma sia direttamente correlata alla varietà di giochi disponibili, alla disponibilità ed accessibilità di locali di gioco. Particolarmente potenti nell'indurre dipendenza risultano i giochi istantanei e con minor tempo di latenza tra il momento della puntata e l'esito finale (nelle lotterie nazionali l'ordine è di settimane-mesi, per lotto e totocalcio era di giorni, per gli apparecchi elettronici come slot machine e videolottery di qualche secondo);

dal 1997 si è intensificata la frequenza dei giochi d'azzardo esistenti (seconda e poi terza giocata settimanale al lotto) e sono stati via via introdotti nuovi giochi d'azzardo e luoghi di gioco (sale scommesse, superenalotto, bingo, slot machine, scommesse "Big Match", nuovi giochi via SMS e on line in solitario, videolottery- VLT, lotto istantaneo): ad essere espansa è stata dunque proprio la quota di mercato potenzialmente più pericolosa;

le slot machine, da sempre bandite dal territorio italiano, sono divenute una presenza comune e capillarmente diffusa nei locali pubblici su tutto il territorio nazionale, in contesti che per propria natura non garantiscono un efficace controllo. Complessivamente gli apparecchi elettronici sono circa 420.000, uno ogni 150 abitanti, neonati compresi. In particolare le VLT sono 40.000, che rapportate al numero di abitanti risultano il triplo rispetto agli Stati Uniti d'America;

l'offerta di nuovi giochi e l'aumento della pressione pubblicitaria ha determinato una impennata delle somme giocate che in 7 anni sono più che triplicate, passando da 28 a 88,5 miliardi, con un incremento del 30 per cento nel solo 2011. La pubblicità sui media è diventata pressante, comprendendo forme di sponsorizzazione di società sportive ed eventi di particolare richiamo verso i giovani e giovanissimi;

la relazione sui profili di riciclaggio connessi al gioco lecito ed illecito, approvata dalla Commissione parlamentare di inchiesta sul fenomeno della mafia e sulle altre associazioni criminali, anche straniere in data 17 novembre 2010, ha segnalato la preoccupazione per il crescente ricorso anche da parte dei giovani e delle fasce sociali più deboli al gioco d'azzardo, lecito ed illecito. La relazione al Parlamento del Dipartimento delle politiche antidroga della Presidenza del Consiglio dei ministri per il 2011 segnalava che, utilizzando l'andamento della spesa come elemento di prossimità per la valutazione dell'entità del gioco d'azzardo, è plausibile ipotizzare che anche la quota di soggetti affetti da GAP stia aumentando all'interno della popolazione generale. Addirittura, a fronte dell'aumento delle giocate e della pressione pubblicitaria, ipotizzava che la dimensione del fenomeno, rispetto ai dati 2007-2008 (1 per cento di giocatori patologici e 5 per cento di giocatori problematici) potesse essersi moltiplicata (7-10 per cento di giocatori patologici, 10-18 per cento di giocatori problematici);

malgrado queste preoccupazioni nelle relazioni successive non risultano disponibili dati più aggiornati sulla popolazione generale; sono state condotte invece due indagini sui minorenni. L'indagine SPS 2012 pubblicata dal Dipartimento delle politiche antidroga ha riscontrato che i minorenni giocano abitualmente d'azzardo, al punto che il 6,7 per cento dei quindicenni presentava profili riconducibili a gioco d'azzardo problematico. Il dato peraltro risulta confermato dall'indagine 2013 che evidenzia una percentuale del 7,2 per cento nella fascia 15-19 anni;

rilevato in particolare che:

la sentenza della Corte costituzionale n. 237 del 2006 ha statuito che i profili relativi all'installazione degli apparecchi e congegni automatici da trattenimento o da gioco presso esercizi aperti al pubblico, sale giochi e circoli privati, peraltro compiutamente disciplinati dall'art. 110 del regio decreto n. 773 del 1931, afferiscono alla materia "ordine pubblico e sicurezza" che l'art. 117, comma secondo, lettera h), della Costituzione riserva alla competenza esclusiva dello Stato. I poteri in materia di ordine pubblico e tutela della salute, conferiti ai sindaci ai sensi del testo unico degli enti locali di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000 risultano pertanto insufficienti rispetto ai propri compiti e alle istanze provenienti dai cittadini per la tutela del decoro e della salute in particolare dei minori. Sono sempre più numerosi i sindaci e le cittadinanze che chiedono maggiori poteri e autonomia nel regolamentare in senso restrittivo la collocazione e le regole di apertura dei locali che ospitano attività di gioco d'azzardo;

nel 2012 le somme giocate a livello nazionale sono aumentate da 79,9 miliardi a 88,5 miliardi, mentre le entrate erariali sono addirittura diminuite da 8,8 a 8,0 miliardi;

la tassazione, peraltro disomogenea tra i diversi giochi e concessioni, nel 2012 è risultata dunque intorno al 9 per cento, quando l'aliquota IVA per la maggioranza dei beni e servizi è del 21 per cento;

a fronte di ciò la nazione e lo Stato subiscono danni elevatissimi. Uno studio del 2012, condotto dall'Istituto di ricerca economica dell'Università di Neuchatel in collaborazione con la Corte di giustizia della comunità europea, ha stimato i costi sanitari diretti: maggior ricorso al medico di base (con un aumento del 48 per cento), interventi ambulatoriali psicologici, ricoveri; i costi sanitari indiretti: perdita di produttività (pari al 28 per cento) e perdita di reddito; costi per la qualità della vita: problematiche familiari, divorzi, violenze, depressione, ansia, deficit di attenzione, bassa resistenza ad altre dipendenze, idee suicidarie. La campagna "Mettiamoci in gioco" calcola in totale per l'Italia tra i 5,5 e i 6,6 miliardi di danni economici (si veda il dossier di "Avvenire" intitolato "L'azzardo non è un gioco");

a questa cifra si aggiungono 3,8 miliardi di mancato gettito dell'IVA per la sottrazione di risorse ai consumi interni (21 per cento su 18,4 miliardi di perdite nette sostenute dai giocatori), a cui corrispondono peraltro una perdita occupazionale stimabile in 115.000 posti di lavoro e il relativo gettito per l'erario delle imposte sui redditi;

la Commissione parlamentare antimafia nel corso della XVI Legislatura ha chiaramente evidenziato come il settore del gioco costituisca il punto di incontro di plurime, gravi distorsioni dell'assetto socio-economico quali, in particolare, l'esposizione dei redditi degli italiani a rischio di erosione; l'interesse del crimine organizzato; la vocazione "truffaldina" di taluni concessionari che operano, sovente, in regime di quasi monopolio; il germe di altri fenomeni criminali come usura, estorsione, riciclaggio; infine, la sottrazione di ingenti risorse destinate all'erario. Peraltro, nei periodi di crisi economica si denota ancor più tale fenomeno degenerativo in quanto, nell'impossibilità di un aumento della tassazione, si accentua il ricorso ad incentivazioni della "malattia del gioco", un meccanismo che, quanto più cresce, tanto più è destinato a favorire forme occulte di prelievo dalle tasche dei cittadini, mascherando tale prelievo con l'ammiccante definizione di gioco, divertimento e intrattenimento;

considerato che:

l'articolo 1, comma 70, della legge n. 220 del 2010 (legge di stabilità per l'anno 2011) prevedeva l'emanazione di un decreto interdirigenziale del Ministero dell'economia e delle finanze, dell'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato e del Ministero della salute, d'intesa con la Conferenza unificata, per l'adozione di interventi volti a prevenire e contrastare fenomeni di dipendenza da GAP; i 60 giorni previsti sono trascorsi senza esito;

il 29 giugno 2011 il Senato ha approvato la mozione 1-00441 che impegnava il Governo a misure per la regolamentazione della pubblicità, per l'introduzione di messaggi deterrenti rivolti ai giocatori, per l'introduzione di sistemi di filtro e tessere elettroniche a tutela dei più giovani, nonché a destinare quote delle maggiori entrate ad interventi di prevenzione e cura delle forme patologiche e compulsive da gioco;

tanto il succitato articolo 1, comma 70, della legge n. 220 del 2010, quanto la mozione sono rimasti sostanzialmente disattesi;

il Tar del Lazio il 1° agosto 2012 ha accolto il ricorso n. 3473/12 presentato dal Codacons contro la pubblica amministrazione per non avere ancora emesso il decreto fissato dalla legge di stabilità per il 2011. Nella citata sentenza il Tar aveva ordinato ai Ministeri dell'economia e delle finanze e della salute e alla Conferenza unificata Stato-Regioni, di adottare entro 60 giorni il decreto;

il Governo il 13 settembre 2012 ha emanato il decreto-legge n. 158, recante "Disposizioni urgenti per promuovere lo sviluppo del Paese mediante un più alto livello di tutela della salute", convertito, con modificazioni, dalla legge n. 189 del 2012. Esso introduce (art. 7, comma 4) il divieto di pubblicità nei programmi rivolti ai giovani, il divieto totale per i messaggi caratterizzati da "incitamento al gioco ovvero esaltazione della sua pratica", ovvero privi di chiari avvertimenti sul rischio di dipendenza o delle reali probabilità di vincita. Si tratta di concetti e limiti non ben definiti, senza parametri oggettivi per definire tali programmi e criteri di evidenza e comprensibilità per gli avvisi in questione. Il concetto di vincita inoltre non viene definito, laddove è noto che la maggior parte delle "vincite" in realtà consiste nel mero rimborso della giocata. Non si fa cenno allo sfruttamento da parte della pubblicità delle credenze erronee e delle distorsioni cognitive che inducono false attese e rappresentano notoriamente fattori di rischio di intensificazione del gioco. Nulla viene inoltre disposto per le forme di sponsorizzazione di eventi sportivi, musicali, o di richiamo per i più giovani, da parte di società e gestori di giochi d'azzardo, con propri marchi e loghi;

i messaggi pubblicitari concernenti il gioco d'azzardo non sono, nel nostro ordinamento, integralmente vietati: si pensi, infatti, che l'art. 7, comma 4-bis, dello stesso decreto-legge dispone che: «La pubblicità dei giochi che prevedono vincite in denaro deve riportare in modo chiaramente visibile la percentuale di probabilità di vincita che il soggetto ha nel singolo gioco pubblicizzato»;

inoltre, il decreto-legge dispone l'inserimento nei LEA (livelli essenziali di assistenza) della prevenzione e terapia del GAP;

a fronte del richiamo al "rispetto degli equilibri programmati di finanza pubblica" e in assenza di finanziamenti ad hoc, in sede di Conferenza Stato-Regioni non si è dato seguito alle linee indicate e allo stato attuale solo in alcune Regioni e Aziende sanitarie locali sono attive strutture pubbliche con programmi specifici di terapia e riabilitazione;

con il decreto direttoriale AAMS 12 ottobre 2011 (Gazzetta Ufficiale n. 265 del 14 novembre 2011), in attuazione di quanto disposto dall'articolo 2, comma 3, del decreto-legge n. 138 del 2011, sono stati individuati gli interventi in materia di giochi pubblici utili per assicurare le maggiori entrate previste. L'articolo 5 del decreto direttoriale ha disposto la variazione differenziata della misura del prelievo erariale unico (PREU);

rilevato inoltre che:

il Vice Ministro dell'interno in carica ha già espresso più volte pubblicamente la necessità di fare autocritica ed arginare il mercato del gioco d'azzardo ed i problemi sociali che da esso derivano;

il Ministro dello sviluppo economico ha recentemente incontrato il movimento consumatori, assumendo l'impegno ad approfondire in tempi brevi la fattibilità del divieto della pubblicità del gioco d'azzardo;

considerato, infine, che l'art. 14 del decreto-legge n. 102 del 2013, approvato dal Consiglio dei ministri il 28 agosto 2013, dispone una sanatoria per danni erariali, accertati con sentenza di primo grado, a condizione del versamento del 25 per cento del danno quantificato nella sentenza di primo grado. Tale disposizione, al netto della sua gravità sotto il profilo dell'etica e della moralità pubblica, consentirà alle imprese operanti nel settore dei giochi di azzardo di "risolvere" le loro controversie con l'erario attraverso un semplice ed immediato pagamento di 600 milioni di euro, in luogo di una condanna al versamento di una somma pari a 2,5 miliardi di euro inflitta dalla Corte dei conti per la loro ingentissima evasione ed elusione fiscale del periodo 2004-2006,

impegna il Governo:

1) ad adottare, anche con provvedimenti di urgenza, misure atte a:

a) attribuire agli enti locali un reale potere di controllo sulla diffusione, installazione e regolamentazione dell'attività dei locali in cui si pratica il gioco d'azzardo;

b) introdurre protocolli e sistemi di riconoscimento e accertamento della maggiore età dei giocatori per tutti i giochi d'azzardo;

c) adottare un registro unico nazionale dei soggetti che chiedono l'autoesclusione dai siti di gioco d'azzardo, uniformando la disciplina che regola le scelte di autolimitazione ed esclusione per tutti i concessionari di gioco on line;

d) vietare totalmente la pubblicità del gioco d'azzardo, diretta ed indiretta, su ogni spazio mediatico, comprese le sponsorizzazioni sportive e di altra natura, di marchi, loghi, società presenti su questo mercato; in relazione a ciò definire un efficace sistema sanzionatorio;

e) definire in modo oggettivo i requisiti di visibilità e comprensibilità delle avvertenze sui rischi previste dal decreto-legge n. 158 del 2012; in relazione all'obbligo di indicare in modo evidente le probabilità di vincita, escludere dal computo delle "vincite" l'erogazione di somme di denaro non significativamente superiori alla giocata;

f) allineare ed innalzare, senza indugio, la tassazione sui proventi dai diversi giochi d'azzardo già a partire dall'anno in corso;

g) destinare una quota pari all'1 per cento del fatturato complessivo del settore, per il finanziamento delle azioni di prevenzione, assistenza e cura del gioco d'azzardo patologico, per promuovere programmi e campagne di informazione in materia di prevenzione e trattamento della dipendenza da gioco d'azzardo, indirizzate prioritariamente ai giovani e alle fasce sociali più a rischio, per portare a termine, sia nelle Commissioni ministeriali sia nella Conferenza Stato-Regioni, le procedure previste dal decreto-legge n. 158 del 2012 per l'effettivo inserimento del GAP nei livelli essenziali di assistenza, e per garantire l'istituzione su tutto il territorio nazionale di équipe e di programmi terapeutici e riabilitativi;

h) stabilire una moratoria all'introduzione di nuove concessioni e di nuove forme di gioco, sia in presenza fisica, sia attraverso la rete web, tramite SMS o altre forme di collegamento;

i) avvalendosi di risorse derivanti da maggiore tassazione sui giochi e di concerto con le associazioni a tutela dei cittadini promotrici della campagna nazionale contro i rischi del gioco d'azzardo "Mettiamoci in gioco", istituire e finanziare uno studio sui costi globali del gioco d'azzardo per il Paese, nonché a determinare il rapporto costi benefici di un possibile ripristino della situazione antecedente al 1997, definendo eventualmente un piano di uscita;

l) integrare l'art. 88 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, concernente la disciplina delle concessioni e delle licenze in materia di giochi e scommesse, nel senso proposto nella relazione della Commissione parlamentare antimafia approvata in data 17 novembre 2010;

m) incrementare il regime sanzionatorio, sia di carattere penale che amministrativo, per coloro che esercitano, anche a distanza, in qualunque modo, attività di scommesse, sportive o non sportive, anche come intermediario di terzi, in mancanza della prescritta autorizzazione o licenza;

n) assicurare la piena tracciabilità dei flussi finanziari nell'ambito del gioco d'azzardo su tutto il territorio nazionale, finalizzata a prevenire infiltrazioni criminali ed il riciclaggio di denaro di provenienza illecita;

2) a promuovere, nel corso dell'esame parlamentare del citato decreto-legge n. 102 del 2013, la soppressione dell'art. 14, attivando tutte le procedure necessarie per esigere integralmente le somme dovute dalle imprese operanti nel gioco d'azzardo, immediatamente dopo l'accertamento giudiziario definitivo e destinarle principalmente ad azioni di prevenzione, assistenza e cura del GAP, con programmi e campagne di informazione in materia di prevenzione e trattamento della dipendenza da gioco d'azzardo, indirizzate prioritariamente ai giovani e alle fasce sociali più a rischio;

3) a provvedere alla rimozione da ruoli di responsabilità e di discrezionalità dei funzionari dello Stato coinvolti, a vario titolo, nella vicenda giudiziaria suddetta.