Onorevoli Senatori. – A quindici anni dall'entrata in vigore della legge n. 6 del 2004, sono maturi i tempi per l'approvazione del progetto abrogativo dell'interdizione e dell'inabilitazione, da anni invocato o annunciato a vari livelli: non sussiste alcuna seria ragione che giustifichi l'ulteriore conservazione nel codice civile, in effetti, dei due vecchi modelli « incapacitanti ».
Anzi tale abrogazione è divenuta non più rinviabile, oggi, per un ordinamento giuridico che intenda dirsi realmente proteso al rispetto dei diritti fondamentali della persona fragile quali, in primo luogo, la dignità personale e il diritto al sostegno.
Le caratteristiche del tutto negative proprie dell'interdizione (e dell'inabilitazione) sono molteplici. Possono, in estrema sintesi, indicarsi come segue:

a) taglio espropriativo dell'interdizione: la persona interdetta viene collocata in uno status giuridico equivalente alla morte civile. Con l'interdizione, infatti, la persona risulta dichiarata legalmente incapace di agire, ciò che comporta l'espulsione totale della stessa dalla possibilità di compiere un qualsivoglia negozio produttivo di effetti nei confronti dei consociati: non un contratto, non un acquisto, non il matrimonio, né alcun atto di natura personale. La cosiddetta « protezione » assicurata dai vecchi istituti tradisce, in realtà, valenze punitive ed escludenti, non più tollerabili in una società evoluta;

b) mancanza di valore terapeutico: all'incapacitazione formale della persona, in tutto il suo essere, non si accompagna nella legge e nella prassi alcun progetto di risocializzazione ed empowerment; enfasi solo economicistica: i soli interessi presidiati mediante i vecchi istituti sono quelli economico-patrimoniali, propri dei familiari e dei parenti;

c) scarsa trasparenza del procedimento di interdizione e debolezza delle garanzie formali riconosciute all'interdicendo: di fatto, egli rimane ai margini del giudizio e nonostante il codice di procedura civile gli riconosca la capacità di stare in giudizio personalmente (articolo 716 del codice di procedura civile), tale norma è di fatto disapplicata (tanto che il ricorso introduttivo non viene quasi mai notificato personalmente all'interdicendo);

d) irrevocabilità « pratica » della misura: una volta interdetta, la persona è destinata nel 99 per cento dei casi a rimanere tale per il resto dell'esistenza. Nonostante infatti la possibilità di revoca dell'interdizione (e dell'inabilitazione) figuri astrattamente prevista dalla legge e malgrado l'esistenza stessa dell'amministrazione di sostegno costituisca ragione valida per la revoca delle vecchie misure, i casi di revoca effettiva sono oggigiorno scarsissimi.

È ben vero che lo spazio applicativo attuale delle misure di protezione tradizionali appare, ormai, abbastanza residuo; e ciò grazie al diffondersi della nuova cultura del sostegno, indotto dalla riforma sull'amministrazione di sostegno e dalla stessa giurisprudenza della Corte costituzionale e della Cassazione.
Ciò posto, il presente disegno di legge procede alla soppressione dei residuali istituti dell'interdizione e dell'inabilitazione, implementa quello dell'amministrazione di sostegno e prevede nuove tutele, anche patrimoniali, per le persone deboli.
In particolare, la prima parte (dall'articolo 1 all'articolo 3) attiene alla soppressione dell'interdizione e dell'inabilitazione.
L'articolo 1 prevede l'abrogazione delle disposizioni componenti la disciplina dell'interdizione e inabilitazione di cui al capo II del titolo XII del libro primo del codice civile, con l'esclusione dell'articolo 428. Quest'ultima disposizione disciplina, infatti, il rimedio dell'annullabilità degli atti compiuti da persona incapace di intendere e di volere, talché essa conserva la sua validità, sia pure con l'eliminazione del riferimento all'interdizione. Dispone inoltre la sostituzione della rubrica del capo II del titolo XII del libro primo del codice civile, « Della interdizione, della inabilitazione e della incapacità naturale », con la seguente: « Della incapacità naturale ».
L'articolo 2 abroga le principali disposizioni del codice civile facenti riferimento agli istituti soppressi o che li presuppongano.
L'articolo 3 apporta delle modifiche di coordinamento puntuali ad alcuni articoli del codice civile e introduce una disposizione di chiusura secondo cui tutte le disposizioni del codice civile relative agli istituti dell'interdizione e dell'inabilitazione, dove l'interpretazione sistematica delle disposizioni lo consenta, si intendono riferite all'istituto dell'amministrazione di sostegno. Esso apporta inoltre modifiche al codice di procedura civile. In particolare sono inseriti nell'articolo 716 del codice di procedura civile due commi di nuova formulazione, i quali prevedono che (in ogni fase del procedimento) il giudice tutelare, qualora, con riferimento esclusivo all'interesse del beneficiario, ritenga di stabilire divieti, limitazioni o decadenze incidenti su diritti fondamentali della persona, debba invitare il beneficiario e l'amministratore di sostegno anche provvisorio a nominare un difensore. Si è ritenuto opportuno precisare poi che, qualora l'interessato non provveda alla nomina di un difensore in un termine assegnatogli dal giudice tutelare, quest'ultimo potrà procedere, ciò nonostante, all'assunzione del provvedimento per il quale era contemplata la difesa tecnica. Tale opzione si ritiene essere la più idonea ad evitare blocchi ed ingessature dell’iter procedimentale, poiché si correrebbe altrimenti il rischio di vedere snaturata l'essenza stessa del nuovo sistema di protezione, improntato alla maggiore speditezza e snellezza possibile. Per gli stessi motivi, non si prevede alcuna sanzione di nullità del provvedimento adottato o, addirittura, del procedimento, per l'eventualità in cui il giudice tutelare non abbia provveduto secondo i dettami dell'articolo 716, secondo comma. Una simile soluzione, infatti, comporterebbe seri rischi di ingessamento e indurrebbe, con verosimile probabilità, un giudice tutelare « eccessivamente » scrupoloso nel rispetto delle regole processuali a ordinare la difesa tecnica anche in relazione a casi « dubbi » o per i quali, in realtà, non vengano propriamente in gioco interessi fondamentali della persona. E la medesima riflessione vale per l'opposta ipotesi, in cui il giudice tutelare potrebbe scegliere di non « incapacitare » proprio al fine di evitare le complicazioni della nomina del difensore (e per scongiurare gli inevitabili rallentamenti che questa comporta, nello svolgimento dell’iter procedimentale) o per andare incontro alle « rimostranze » dell'interessato il quale non ne voglia sapere di rivolgersi ad un avvocato.
In definitiva, la direzione prescelta è quella di consentire e, anzi, istituzionalizzare la difesa tecnica, rimettendo tuttavia al giudice tutelare la valutazione, discrezionale ed equitativa (di buon senso), circa la necessità o meno di farvi ricorso.
Gli articoli da 4 a 6 attengono al rafforzamento dell'amministrazione di sostegno, disponendo la riformulazione di alcune norme contenute nella disciplina codicistica dell'amministrazione di sostegno al fine di rafforzare la misura di protezione e di chiarire la possibile estensione operativa della stessa. In particolare, l'articolo 4 inserisce nell'articolo 411, comma primo, del codice civile il riferimento all'articolo 371 del codice civile stante il dibattito dottrinale e giurisprudenziale che riguarda, ancora oggi, il mancato riferimento a detta disposizione da parte dell'articolo 411. Ciò si ritiene importante per legittimare anche sul piano disciplinare la possibilità che l'amministratore di sostegno suggerisca al giudice tutelare e questi decida relativamente al luogo di vita e di cura del beneficiario, laddove ciò si renda necessario. Inoltre, l'articolo 4 modifica l'articolo 411, quarto comma, del codice civile, prevedendo la possibilità che il giudice tutelare stabilisca limitazioni o impedimenti a carico del beneficiario dell'amministrazione di sostegno al compimento di atti anche di natura personale, e ciò sempre soltanto avuto riguardo all'interesse esclusivo del beneficiario. È anche specificato che l'impedimento o la limitazione che sia disposta dal giudice tutelare deve avere carattere temporaneo, salva la possibilità di proroga motivata dalla ricorrenza di gravi motivi. Quindi è inserito un comma quinto nell'articolo 411 del codice civile contemplante la facoltà del giudice tutelare di autorizzare il compimento dell'atto che altrimenti dovrebbe essere impedito, con l'assistenza dell'amministratore di sostegno. Si inserisce poi un ulteriore comma nell'articolo 411 del codice civile volto ad apprestare una protezione sostitutiva, ove occorra, nell'interesse esclusivo del beneficiario. La disposizione stabilisce ulteriormente che qualora si tratti di atti, accertamenti, terapie o interventi di natura o contenuto sanitario, il provvedimento del giudice dovrà conformarsi ad una serie di principi volti a garantire al beneficiario il rispetto delle prerogative fondamentali di cui agli articoli 13 e 32 della Costituzione.
L'articolo 5 introduce ulteriori modifiche al codice civile rese necessarie dalla riformulazione dell'articolo 411, quarto comma, del medesimo codice e dall'inserimento di un nuovo quinto comma.
Le modifiche di cui sopra consentiranno di chiarire che l'ambito dei compiti assegnabili all'amministratore di sostegno si estende agli atti di natura personale, denominati anche « personalissimi ». Si tratta degli atti mediante i quali la persona esercita diritti afferenti la sfera personale o affettiva propria del soggetto che li pone in essere e che, in quanto tali, sono di stretta competenza del titolare dell'interesse che essi tendono a soddisfare. In relazione al compimento di detti atti, di conseguenza, non è ammessa, in via generale, alcuna forma di sostituzione.
Si annoverano fra tali atti il matrimonio, il riconoscimento del figlio naturale, l'azione per dichiarazione giudiziale di paternità e maternità, il disconoscimento del figlio, il testamento, la donazione.
Tali atti – il cui compimento è oggi impedito alla persona interdetta – potranno, a seguito dell'abrogazione dell'istituto, essere compiuti dalla persona disabile.
Il principio orientatore che viene accolto diviene quello della piena capacità di agire e, dunque, della possibilità di compiere l'atto, salvo che, rispetto ad esso, la persona venga « incapacitata » – nel proprio esclusivo interesse – da parte del giudice tutelare; ipotesi questa verificabile con riguardo al soggetto che sia beneficiario di amministrazione di sostegno e sulla base di una valutazione del giudice tutelare rispondente, in via esclusiva, all'interesse della persona.
Tale nuovo assetto viene realizzato, vale ribadire, mediante il nuovo quarto comma dell'articolo 411 del codice civile. Soluzione intermedia, a sua volta contemplata nel nuovo quinto comma dell'articolo 411 del codice civile, è la previsione della possibilità di autorizzare il compimento dell'atto con l'assistenza o affiancamento dell'amministratore di sostegno. Le modifiche introdotte dall'articolo 5 del presente disegno di legge riguardano i seguenti articoli del codice civile: articolo 102, commi secondo e quinto; articolo 119; articolo 266; articolo 409 (ove viene inserito un nuovo comma); articolo 412, secondo comma; articolo 1442, secondo comma.
L'articolo 6 introduce alcune ulteriori modifiche alla disciplina dell'amministrazione di sostegno al fine di apportare taluni correttivi e miglioramenti.
All'articolo 405 del codice civile si prevede la possibilità per il giudice di nominare un co-amministratore di sostegno, così recependo tale prassi virtuosa già applicata presso non poche sedi giudiziarie. Nell'articolo 406 del codice civile, la possibilità per l'interessato di presentare personalmente il ricorso per la nomina dell'amministrazione di sostegno, e dunque senza obbligo di dotarsi di un difensore. È inoltre inserita, tra i soggetti legittimati a presentare il ricorso, la parte dell'unione civile (quale adeguamento alle previsioni della legge n. 76 del 2016). Nell'articolo 407 del codice civile infine si prevede la necessità della difesa tecnica limitatamente ai casi in cui il giudice tutelare intenda adottare provvedimenti incidenti su diritti fondamentali della persona. In relazione a detta ipotesi, il nuovo quarto comma dell'articolo 407 del codice civile qui introdotto rinvia alla disposizione processuale di cui all'articolo 716 del codice di procedura civile.
L'articolo 7 contempla la quasi totale soppressione dell'istituto della sostituzione fedecommissaria e l'inserimento nelle disposizioni « svuotate » degli articoli da 692 a 697 del codice civile della disciplina relativa al nuovo istituto del patrimonio con vincolo di destinazione.
Infine si prevedono le norme transitorie.
Il passaggio delle consegne dall’ancien régime al nuovo sistema viene, quindi, affidato a due disposizioni transitorie, contenute negli articoli 8 e 9 del presente disegno di legge, onde consentire una sollecita attivazione della procedura per la nomina dell'amministratore di sostegno, relativamente ai giudizi di interdizione pendenti alla data di entrata in vigore della riforma: prevede, così, la prima delle due norme transitorie che il giudice del procedimento di interdizione o di inabilitazione pendente dispone, d'ufficio, la trasmissione degli atti al giudice tutelare; è data facoltà al medesimo giudice istruttore del giudizio pendente di adottare i provvedimenti urgenti di cui al quarto comma dell'articolo 405.
Per il caso di interdizione o inabilitazione già pronunciate, alla data di entrata in vigore della riforma, si prevede la revoca automatica del relativo status, con contestuale attivazione dell'amministrazione di sostegno, da parte del pubblico ministero (salva, comunque, la legittimazione attiva dell'interessato e dei soggetti legittimati ex articolo 406 del codice civile). Viene altresì previsto che il tutore e il curatore assumano automaticamente la funzione di amministratore di sostegno provvisorio, relativamente al compimento degli atti di ordinaria amministrazione, fino all'istituzione della misura di protezione, da parte de giudice tutelare.