Onorevoli Senatori. – La legge 2 dicembre 2016, n. 242, si poneva lo scopo di rilanciare la filiera della canapa industriale compromessa da decenni di anacronistiche politiche proibizionistiche. A seguito dell'approvazione della legge, nonostante la vendita delle infiorescenze e dei loro derivati non fosse espressamente prevista, in Italia hanno aperto più di 3.000 « canapa shop », negozi che vendono la cosiddetta « cannabis light » ovvero fiori di canapa industriale con percentuale di tetraidrocannabinolo (THC) molto bassa, inferiore allo 0,6 per cento, e quindi del tutto priva di effetto psicoattivo.
La vendita di cannabis light in Italia, secondo la Coldiretti, nel 2017 ha fatturato circa 40 milioni e, nel 2018, è più che triplicata arrivando a 150 milioni di euro. Il business coinvolge migliaia di commessi, agricoltori e rivenditori. Sempre secondo Coldiretti, nel giro di cinque anni sono aumentati di dieci volte i terreni coltivati a canapa: dai 400 ettari del 2013 ai quasi 4.000 del 2018. La legge del 2016, inoltre, ha parzialmente diminuito la diffusione di erba illegale, scesa del 12 per cento rispetto a due anni e mezzo fa, oltre ad aver ridotto il mercato di ansiolitici e sonniferi grazie all'effetto rilassante del cannabidiolo (CBD) e degli altri cannabinoidi non psicoattivi presenti nei fiori.
La vaghezza della norma riguardo alla vendita dei fiori derivati dalla canapa industriale ha creato però molti problemi applicativi. Sono infatti noti alle cronache i sequestri e le recenti chiusure dei cosiddetti « canapa shop » in quanto i prodotti in vendita avrebbero un principio attivo superiore a quello previsto dalla legge.
Così come sono noti i contrasti giurisprudenziali in materia, che hanno visto esprimersi pochi giorni fa le Sezioni unite penali della Corte di cassazione che, con informazione provvisoria n. 15, in data 30 maggio 2019, hanno stabilito che « la commercializzazione di cannabis sativa L. e, in particolare, di foglie, inflorescenze, olio, resina, ottenuti dalla coltivazione della predetta varietà di canapa, non rientra nell'ambito di applicazione della legge n. 242 del 2016, che qualifica come lecita unicamente l'attività di coltivazione di canapa delle varietà iscritte nel Catalogo comune delle specie di piante agricole, ai sensi dell'articolo 17 della direttiva 2002/53/CE del Consiglio, del 13 giugno 2002, e che elenca tassativamente i derivati dalla predetta coltivazione che possono essere commercializzati; pertanto, integrano il reato di cui all'articolo 73, commi 1 e 4, del decreto del Presidente della Repubblica 309/1990, le condotte di cessione, vendita e, in genere, commercializzazione al pubblico, a qualsiasi titolo, dei prodotti derivati dalla cannabis sativa L., salvo che tali prodotti siano in concreto privi di efficacia drogante ».
La IV Sezione penale della Suprema Corte di cassazione, con ordinanza n. 8654 del 27 febbraio 2019, rilevando la sussistenza di contrasti giurisprudenziali, aveva infatti emesso ordinanza di remissione alle Sezioni unite per la risoluzione del quesito di diritto volto a comprendere se le condotte diverse dalla coltivazione di canapa delle varietà di cui al catalogo indicato nell'articolo 1, comma 2, della legge 2 dicembre 2016, n. 242 – e, in particolare, la commercializzazione di cannabis sativa L. – rientrassero o meno nell'ambito di applicabilità della predetta legge e fossero pertanto penalmente rilevanti. La questione, oggetto del contrasto deriva da una diversa interpretazione che si voleva dare alla norma.
L'interpretazione restrittiva della norma ricondurrebbe infatti astrattamente, ed in ogni caso, la commercializzazione di prodotti diversi da quelli elencati nell'articolo 2 (tra cui le infiorescenze di canapa sativa L. o le resine) tra le condotte penalmente rilevanti ai sensi del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 309 del 1990, stante l'inclusione della cannabis nelle tabelle allegate al medesimo decreto, il quale fa riferimento a tutti i derivati della cannabis senza distinzioni. In un tale contesto la legge n. 242 del 2016 avrebbe reso lecita la coltivazione di cannabis sativa L. nel rispetto dei requisiti e per le finalità previste dalla medesima legge, ma non avrebbe esteso al commercio dei prodotti derivati dalla filiera e, nello specifico, delle infiorescenze, riconducendo quindi astrattamente, ed in ogni caso, la commercializzazione di prodotti diversi da quelli elencati tra le finalità della legge tra le condotte penalmente rilevanti ai sensi del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 309 del 1990.
Aderendo invece alle considerazioni già fornite da alcuni tribunali di merito (cfr. tribunale di Asti, 4 luglio 2018, tribunale di Macerata, 11 luglio 2018, tribunale di Rieti, 26 luglio 2018, tribunale di Ancona, 27 luglio 2018), l'interpretazione estensiva, fatta propria dalla VI Sezione penale della Suprema Corte di cassazione, con sentenza n. 4920 del 2019, è che la legge n. 242 del 2016, avendo lo scopo di promuovere e sostenere l'intera filiera produttiva della canapa industriale, contempla, come necessario corollario logico-giuridico, anche la commercializzazione dei prodotti ottenuti da tale filiera, tra i quali rientrano anche le infiorescenze). Il Ministero delle politiche agricole alimentari, forestali e del turismo (MIPAAF) con la circolare n. 5059/2018 aveva infatti già ricondotto le infiorescenze alla categoria del florovivaismo di cui alla lettera g) dell'articolo 2 della legge n. 242 del 2016, ritenendo così lecita la produzione e successiva commercializzazione di tutta la pianta, infiorescenze comprese, dal momento che rappresentano il prodotto del florovivaismo. Diversamente interpretando, si configurerebbe una legge che promuove ed incentiva una filiera produttiva ma non consentirebbe di commerciarne alcuni prodotti. Il legislatore non avrebbe infatti promosso solo la coltivazione, ma espressamente l'intera filiera agroindustriale della canapa, andando a ricomprendere anche tutte le fasi successive alla mera produzione agricola. In un tale contesto la Suprema Corte, con la sentenza n. 4920 del 2019, ha evidenziato che se la legge promuove e sostiene una filiera agroindustriale, la commercializzazione dei prodotti da essa ottenuta rientra nella « natura dell'attività economica » stessa, anche in considerazione del fatto che la normativa europea riconosce alla canapa industriale il carattere di « prodotto agricolo » e di « pianta industriale » e quindi la commercializzazione della canapa greggia e il commercio al dettaglio deve poter essere consentito. Osserva infatti la Corte che « il riferimento alla tipologia di uso non comporta che siano di per sé vietati per altri usi non menzionati ». Risulta quindi « del tutto ovvio che la commercializzazione sia consentita per i prodotti della canapa oggetto del “sostegno e della promozione”, espressamente contemplati negli articoli 2 e 3 della legge », in quanto « la legge è diretta ai produttori e alle aziende di trasformazione e non cita i passaggi successivi semplicemente perché non li deve disciplinare ».
Anche sui limiti di THC la Corte di cassazione, con la sentenza n. 4920 del 31 gennaio 2019, ha operato un'accurata ricostruzione del quadro normativo europeo stabilendo che il limite dello 0,2 per cento trova la sua ragione nel regolamento (CE) n. 73/2009 del Consiglio, del 19 gennaio 2009, in materia di regime di sostegno diretto agli agricoltori al fine di evitare che venissero erogati contributi a colture illecite. La Corte ha quindi individuato la ratio delle previsioni di cui all'articolo 4 della legge n. 242 del 2016, ossia il doppio limite 0,2 per cento/0,6 per cento, prevedendo all'ultimo comma di tale articolo che lo 0,6 per cento sia il limite per cui la coltivazione di canapa è conforme alla legge e quindi rappresenta la percentuale di THC sotto la quale la sostanza non è considerata dalla norma come produttiva di effetti stupefacenti giuridicamente rilevanti. La soglia dello 0,6 per cento, infatti, costituisce – secondo la Corte – un « ragionevole equilibrio » sancito dal legislatore tra « le esigenze precauzionali relative alla tutela della salute e dell'ordine pubblico e le (in pratica inevitabili) conseguenze della commercializzazione dei prodotti delle coltivazioni ». Non può quindi incorrere in alcuna sanzione né il commerciante che vende le infiorescenze né il consumatore che ne viene trovato in possesso, non trovando spazio l'applicazione né dell'articolo 73, né dell'articolo 75 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 309 del 1990, per il semplice fatto che non si tratta di sostanza considerata stupefacente. « La questione va inquadrata nel corretto rapporto fra i princìpi fondamentali dell'ordinamento che considera le norme incriminatrici come (tassative) eccezioni rispetto alla generale libertà di azione delle persone per cui eventuali ridimensionamenti delle loro portate normative non costituiscono eccezioni (norme eccezionali non estensibili analogicamente per il divieto posto dall'articolo 14 preleggi), ma fisiologiche riespansioni (ben estensibili analogicamente) delle libertà individuali, che nel nostro sistema normativo non sono funzionalizzate (a differenza di quel che vale per altre concezioni del rapporto Stato-individuo), a scopi pubblici e restano espressioni individuali della persona ».
Considerati i contrasti giurisprudenziali richiamati e l'incertezza interpretativa normativa, si ritiene necessario e urgente sul piano nazionale modificare la legge n. 242 del 2016, che promuove e sostiene l'intera filiera produttiva incentivando « la coltivazione e la trasformazione » dei prodotti ottenuti per una pluralità di destinazioni (alimentare, cosmetico, semilavorati innovativi che valorizzino i risultati della ricerca, bioedilizia, plastiche, florovivaismo). Risulta infatti evidente come tale promozione debba necessariamente presupporre anche la possibilità di commercializzare tali prodotti. E sul punto se le infiorescenze siano o meno comprese nella legge, appare dirimente la circolare del MIPAAF n. 5059/2018 del 23 maggio 2018, che ha chiarito come le infiorescenze, seppure non espressamente menzionate nella legge, vi sarebbero comunque ricomprese quali prodotti delle coltivazioni destinate al florovivaismo ai sensi dell'articolo 2, comma 2, lettera g), della legge n. 242 del 2016.
In un tale contesto giurisprudenziale e normativo, le anacronistiche regole legate ad un proibizionismo indiscriminato devono a nostro avviso prendere una decisa inversione di tendenza, accogliendo diverse formulazioni legislative destinate a coniugare l'interesse di tutela della salute del cittadino con l'espressione di un modello sociale rispettoso delle scelte individuali.
In una società civile che intende garantire la rispettosa convivenza delle abitudini e dei comportamenti, la certezza del diritto rappresenta l'unica garanzia del cittadino e di conseguenza l'unico strumento per non incorrere nella discrezionalità della giurisprudenza che di volta in volta sarebbe chiamata a valutare la soglia di efficacia drogante che rientri nel consentito. Lo Stato deve, quindi, necessariamente dotarsi di una legge chiara, precisa, definita nei suoi contorni e nell'ambito di applicazione, individuando ciò che è lecito e ciò che non lo è, anche al fine di permettere alla magistratura di applicare la legge e non di interpretarla con valutazioni soggettive e spesso contraddittorie, come l'esperienza della Quarta e Sesta Sezione penale della Corte di cassazione hanno clamorosamente evidenziato. La modifica della legge n. 242 del 2016 appare, non solo necessaria per tutelare la salute del consumatore, scopo primario del legislatore, ma dovrà garantire le iniziative economiche di assoluta rilevanza economica, industriale, commerciale ed agricola di opportunità di lavoro, che sono sorte e che sorgeranno di conseguenza in futuro, anche nel rispetto di quanto stabilito e garantito dall'articolo 41 della Costituzione. Lo Stato ha, infatti, l'obbligo giuridico ed ancora prima morale, di tutelare e permettere al cittadino, al consumatore, non ultimo all'imprenditore, di esprimere i propri comportamenti e le proprie iniziative economiche, nella certezza della liceità, in considerazione del fatto che l'iniziativa privata è libera e non può svolgersi in contrasto con l'utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà e alla dignità umana.
La stessa Unione europea ritiene che la ricerca e il conseguimento di un elevato livello di protezione della vita e della salute umana siano obiettivi fondamentali della legislazione europea e di conseguenza debbano essere regolamentate con norme che ne determinino la conformità e la liceità, oltre ad escludere interpretazioni applicative soggettive o pretestuose.

Il presente disegno di legge modifica alcune parti della legge n. 242 del 2016, e specifica meglio il contenuto della tabella II (droghe leggere) del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 309 del 1990.

Con l'articolo 1 si intende ampliare il campo di applicazione della legge n. 242 del 2016, modificando, anzitutto, l'articolo 2, comma 2, con l'aggiunta di due ulteriori lettere: g-bis) infiorescenze fresche ed essiccate per uso alimentare e g-ter) materiale destinato alla distillazione di oli essenziali, alla estrazione di terpeni e ad uso erboristico ed aromatizzante, prevedendo altresì che la percentuale di THC in essi contenuta sia inferiore all'0,6 per cento e che siano garantiti gli standard di qualità relativi alla produzione e alla conservazione. Viene inoltre aggiunto, al medesimo articolo 2, il comma 3-bis, prevedendo che sull'etichetta della confezioni di vendita delle infiorescenze fresche ed essiccate per uso alimentare e del materiale destinato alla distillazione di oli essenziali, alla estrazione di terpeni e ad uso erboristico ed aromatizzante, debba necessariamente essere indicata:

a) la quantità di THC contenuta, la quale deve essere inferiore allo 0,6 per cento;

b) il contenuto di CBD;

c) l'assenza di metalli pesanti;

d) l'origine di provenienza della coltivazione.

Viene esteso il campo di applicazione dell'articolo 3, comma 1, relativo agli obblighi del coltivatore, non solo alla semente, ma anche alla talea.

Viene quindi modificato l'articolo 6, prevedendo che una quota delle risorse iscritte annualmente nello stato di previsione del Ministero delle politiche agricole alimentari, forestali e del turismo, sulla base dell'autorizzazione di spesa di cui alla legge 23 dicembre 1999, n. 499, può essere destinata, con decreto del Ministro delle politiche agricole alimentari, forestali e del turismo, anche agli agricoltori che fanno ricerca per selezionare e registrare nuove varietà atte a garantire un contenuto di THC inferiore allo 0,6 per cento.

Si intende, in fine, apportare una modifica al testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 309 del 1990, prevedendo che il comma 1, lettera a), n. 1), riguardante la tabella II dell'articolo 14, comprenda oltre alla cannabis e ai prodotti da essa ottenuti, anche i loro analoghi e le sostanze ottenute per sintesi o per semisintesi che siano ad essi riconducibili per struttura chimica o per effetto farmacologico, purché il contenuto di THC sia superiore o uguale allo 0,6 per cento.

L'articolo 2 disciplina l'entrata in vigore il giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale .