Legislatura 19ª - Comitato per la legislazione - Resoconto sommario n. 2 del 24/01/2023

PARERE APPROVATO

DAL COMITATO PER LA LEGISLAZIONE SUL DISEGNO DI LEGGE N. 452

Il Comitato per la legislazione, esaminato il disegno di legge in titolo e rilevato che

in data 19 gennaio il Governo ha trasmesso l'analisi tecnico-normativa (ATN) e l'analisi di impatto della regolamentazione (AIR), la dichiarazione di esenzione dall'AIR per le disposizioni di cui agli articoli 13, commi da 2 a 5, 16, commi 3 e 5, e 17 e la dichiarazione di esclusione dall'AIR per l'articolo 21;

la sussistenza delle condizioni per l'esenzione dall'AIR, ai sensi dell'articolo 7 del DPCM n. 169 del 2017, è stata motivata con l'argomento che le disposizioni in oggetto hanno un ridotto impatto in termini di costi di adeguamento, destinatari, risorse pubbliche, assetti concorrenziali;

la sussistenza della causa di esclusione è stata motivata con l'argomento che l'articolo riguarda "disposizioni direttamente incidenti su interessi fondamentali in materia di sicurezza interna ed esterna dello Stato";

sotto il profilo dell'analisi e valutazione d'impatto:

in relazione alla proroga dal 31 dicembre 2022 al 31 dicembre 2023 del termine a partire dal quale acquistano efficacia le disposizioni che consentono anche ai cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea, purché regolarmente soggiornanti in Italia, di utilizzare le dichiarazioni sostitutive (articolo 2, comma 1), si ravvisa l'opportunità di acquisire maggiori elementi circa il numero dei soggetti coinvolti, la fattibilità amministrativa dell'intervento e della strumentazione necessaria per renderlo operativo al termine della proroga, con particolare riferimento alla realizzazione del canale informativo con gli Stati di origine per l'acquisizione delle informazioni necessarie a verificare quanto autocertificato;

in relazione alla proroga dal 31 dicembre 2022 al 31 dicembre 2023 del termine per l'adeguamento degli edifici scolastici alla normativa antincendio e dal 31 dicembre 2022 al 31 dicembre 2024 del termine per l'adeguamento degli edifici e i locali adibiti ad asilo nido (articolo 5, comma 5), si ravvisa l'opportunità di acquisire maggiori elementi relativamente al numero di edifici interessati, lo stato di avanzamento degli interventi, la stima completa dei tempi di adeguamento per gli edifici coinvolti, l'impiego delle risorse specificamente allocate e ripartite negli ultimi quattro anni, in particolare con D.M. 13 febbraio 2019, n. 101, riparto MIUR tra le regioni per 114,16 milioni di euro, annualità dal 2019 al 2022 e con D.M. 29 novembre 2019, n. 1111, riparto tra le regioni, per il triennio 2019- 2021, di 98 milioni di euro;

in relazione alla soppressione del termine per l'adozione del decreto del Ministro dell'interno che definisce le misure gestionali di mitigazione del rischio nelle more dell'adeguamento complessivo degli edifici e i locali adibiti ad asilo nido (articolo 5, comma 6) si ravvisa l'opportunità di acquisire maggiori elementi circa le procedure di valutazione e controllo del rischio incendio impartite agli edifici interessati;

sotto il profilo della qualità della legislazione:

con riguardo ai presupposti di straordinaria necessità e urgenza,

nel preambolo del decreto-legge le ragioni di straordinaria necessità ed urgenza che impongono l'adozione di misure volte alla proroga e alla definizione di termini di imminente scadenza sono individuate nell'esigenza di garantire la continuità dell'azione amministrativa e di adottare misure organizzative essenziali per l'efficienza e l'efficacia dell'azione delle pubbliche amministrazioni;

con riguardo alla specificità e omogeneità e ai limiti di contenuto,

le misure del decreto-legge risultano omogenee, sotto gli aspetti finalistico e funzionale, in conformità alla costante giurisprudenza costituzionale. Si segnalano, tuttavia, alcune disposizioni di carattere ordinamentale che richiederebbero un'integrazione del titolo del decreto-legge, in particolare l'articolo 12, commi 5 e 6, che disciplina le modalità attuative di un accordo internazionale in materia di radiodiffusione televisiva e sonora; l'articolo 16, comma 5, che dispone il trattenimento, da parte della società Sport e salute S.p.A., delle somme ad essa trasferite per il pagamento dell'indennità per i collaboratori sportivi connesse all'emergenza da COVID-19, non utilizzate e risultate eccedenti rispetto allo stanziamento originario e l'articolo 17, commi da 2 a 5, in materia di contratti delle pubbliche amministrazioni con le agenzie di stampa per l'acquisizione di servizi informativi;

con riguardo alla formulazione tecnica dell'atto legislativo,

alcune disposizioni (es.: articolo 4, comma 3, e articolo 5, comma 10) prorogano il termine con modifica indiretta e non con novella legislativa. Quest'ultima tecnica andrebbe privilegiata, in applicazione del paragrafo 3, lettera a), delle Regole e raccomandazioni per la formulazione tecnica dei testi legislativi, di cui alla circolare del Presidente del Senato del 21 aprile 2001, in quanto il ricorso a formulazioni implicite o indirette non consente di intervenire sulla disposizione originaria;

le disposizioni di proroga si limitano ad indicare l'atto legislativo modificato, senza esplicitare l'ambito di intervento; l'oggetto dell'intervento normativo risulta, pertanto, di difficile comprensione. A questo proposito, il paragrafo 1 delle menzionate Regole e raccomandazioni richiede che il titolo degli atti legislativi espliciti l'oggetto dell'intervento normativo, escludendo l'utilizzo di «semplici citazioni per data e numero di promulgazione o emanazione di leggi e decreti (c.d. titoli "muti")». Le disposizioni citate producono effetti analoghi, configurandosi come disposizioni "mute" in quanto formulate in termini che non consentono di comprenderne l'oggetto. Tale anomalia è evidente anche alla luce del raffronto con alcune disposizioni che, anche nel corpo di un medesimo articolo, più opportunamente riportano la sintetica indicazione del proprio oggetto (es.: articolo 1, commi 5 e 12; articolo 3, commi 1 e 2; articolo 6, alinea del comma 1; articolo 8, commi 1, 2 e 5). Anche in considerazione dell'effetto di disomogeneità derivante dalla diversa modalità di formulazione, è auspicabile, in sede di predisposizione del testo dei cosiddetti decreti "Milleproroghe", adottati dal Governo «con cadenza ormai annuale» stante la loro «ratio unitaria di intervenire con urgenza sulla scadenza di termini il cui decorso sarebbe dannoso per interessi ritenuti rilevanti dal Governo e dal Parlamento», come riconosciuto dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 22 del 2012, che si provveda a corredare le singole disposizioni con la sommaria esplicitazione del loro contenuto;

con riguardo alla semplicità, chiarezza e proprietà della formulazione,

come previsto dal paragrafo 4, lettera o), delle Regole e raccomandazioni, va utilizzata «l'espressione "proroga" quando il termine non è ancora scaduto e l'espressione "differimento" quando il termine è già scaduto». Tale prescrizione non è sempre rispettata nel testo; in particolare, il comma 9 dell'articolo 10 «proroga» al 30 giugno 2023 il termine per i versamenti di cui all'articolo 42, commi 1 e 1-bis, del decreto-legge n. 104 del 2020, benché il termine originario del 21 dicembre 2020 risulti ampiamente scaduto; parimenti al comma 10 dello stesso articolo («versamenti prorogati ai sensi del comma 9»). All'inverso, l'articolo 11, comma 3, prevede che sia «differito al triennio 2022-2024» un termine precedentemente fissato al biennio 2021-2022, quindi formalmente non ancora scaduto;

per assicurare una migliore comprensione del testo appaiono opportuni alcune riformulazioni tecniche di singole disposizioni di seguito indicate;

in base ai parametri di cui all'articolo 20-bis del Regolamento,

sotto il profilo dell'analisi e valutazione d'impatto:

in relazione alla proroga di cui all'articolo 2, comma 1, in materia di utilizzo delle dichiarazioni sostitutive, ravvisa l'opportunità di acquisire maggiori elementi circa le ragioni della proroga stessa e la fattibilità amministrativa dell'intervento e della strumentazione necessaria per renderlo operativo;

in relazione alla proroga di cui all'articolo 5, comma 5, in materia di adeguamento alla normativa antincendio degli edifici scolastici e degli edifici e locali adibiti ad asilo nido, ravvisa l'opportunità di acquisire maggiori elementi circa le ragioni della proroga stessa, il numero di edifici interessati, lo stato di avanzamento degli interventi e l'impiego delle risorse specificamente allocate e ripartite negli ultimi quattro anni;

in relazione alla soppressione del termine per l'adozione del decreto del Ministro dell'interno che definisce le misure gestionali di mitigazione del rischio nelle more dell'adeguamento complessivo degli edifici e i locali adibiti ad asilo nido di cui all'articolo 5, comma 6, ravvisa l'opportunità di acquisire maggiori elementi sulle procedure di valutazione e controllo del rischio incendio impartite agli edifici interessati;

sotto il profilo della qualità della legislazione:

con riguardo alla semplicità, chiarezza e proprietà della formulazione,

invita le Commissioni di merito a valutare la riformulazione delle disposizioni che seguono:

− articolo 1, comma 13, la cui seconda novella è da apportare all'articolo 1, comma 884, della legge 30 dicembre 2020, n. 178, anziché all'articolo 9, comma 10, del decreto-legge n. 152 del 2021;

− articolo 3, comma 6, che proroga di un anno, con formulazione implicita, i termini indicati all'articolo 8, comma 1, della legge n. 130 del 2022. Si tratta di una disposizione in tema di cessazione dalla carica dei componenti le corti di giustizia tributaria, che al suo interno reca numerosi e diversi termini che delineano il graduale abbassamento dell'età pensionabile dei giudici tributari. Sarebbe preferibile un intervento in forma di novella sostitutiva dell'intero comma 1 dell'articolo 8 della legge n. 130 del 2022, con rimodulazione esplicita dei termini indicati;

− articolo 5, comma 1, che proroga solo alcuni contenuti dell'articolo 1, comma 6, del decreto-legge n. 22 del 2020. Andrebbe univocamente delineato l'ambito della proroga, poiché il citato articolo 1, comma 6, è richiamato nel suo complesso, mentre l'articolo 5, comma 1, sembra incidere solo sul primo periodo del citato comma 6;

− articolo 6, comma 6, che proroga i termini di cui all'articolo 19-quinquies, commi 3 e 4, del decreto-legge n. 4 del 2022. La formulazione indiretta dispone la proroga al 31 dicembre 2023 di termini che nel testo di riferimento figurano con la sola indicazione dell'anno 2022 (al comma 4, nel contesto di una norma di copertura finanziaria); il comma 7, nel prorogare i termini di cui all'articolo 28, comma 2-ter, primo e secondo periodo, del decreto-legge n. 50 del 2022, presenta analoga caratteristica, cui va aggiunta la circostanza che il richiamato primo periodo non sembra contenere alcun termine; in entrambi i casi, è auspicabile la riformulazione delle disposizioni in forma di modifica testuale;

− articolo 9, comma 2, che proroga, con novella, all'anno 2023 la disposizione di cui all'articolo 44, comma 1, del decreto-legge n. 73 del 2022, originariamente prevista per gli anni 2021 e 2022. Tale intervento richiederebbe un coordinamento, al comma 4, secondo periodo, dello stesso articolo 44, che reca l'espressione «per entrambe le annualità di cui al comma 1»;

− articolo 17, comma 4, che prevede adempimenti la cui tempistica, almeno in parte, si sovrappone. Il decreto di individuazione delle agenzie di stampa che possono essere iscritte in uno specifico elenco deve essere emanato entro sessanta giorni dell'entrata in vigore del decreto-legge e il Comitato previsto dallo stesso comma 4 formula la relativa proposta di decreto entro sessanta giorni dalla propria costituzione.

con riguardo alla formulazione tecnica dell'atto legislativo,

raccomanda

che per la modifica di atti legislativi in vigore sia privilegiata la tecnica della modifica testuale (cd. "novella"), evitando modifiche implicite o indirette;

che in sede di predisposizione dei decreti-legge cosiddetti "Milleproroghe", il Governo provveda a corredare le singole disposizioni di proroga con la sommaria esplicitazione del loro contenuto.