DOCUMENTO CONCLUSIVO DELL'INDAGINE CONOSCITIVA

 SULLA CONDIZIONE STUDENTESCA NELLE UNIVERSITÀ

E IL PRECARIATO NELLA RICERCA UNIVERSITARIA

APPROVATO DALLA COMMISSIONE

(Doc.  XVII, N. 5)

 

 

Introduzione

 

La Commissione istruzione ha deliberato, in data 9 aprile 2019, lo svolgimento dell'indagine conoscitiva, ai sensi dell'articolo 48 del regolamento del Senato, sulla condizione studentesca nelle università e il precariato nella ricerca universitaria.

La Commissione ha ottenuto l'autorizzazione della Presidenza del Senato sia allo svolgimento della stessa sia ad un'ampia pubblicità dei lavori mediante la trasmissione audiovisiva delle audizioni sul circuito interno, sul canale satellitare e sulla web tv, nonché tramite la redazione del resoconto stenografico mediante la trascrizione delle registrazioni audiovideo delle singole sedute.

Con la presente procedura conoscitiva, la Commissione ha inteso indagare le criticità del sistema universitario italiano, con particolare riferimento a due ambiti strategici: la condizione degli studenti e il precariato nella ricerca universitaria.

Il Capitolo I del presente documento è dedicato ad un rapido raffronto internazionale di tipo statistico che consente un inquadramento del sistema italiano nel contesto dei sistemi degli altri Paesi OCSE.

Per quanto riguarda il primo ambito dell'indagine, al quale è dedicato il Capitolo II, si è inteso delineare lo stato dell'arte del diritto allo studio a distanza di vent'anni dall'entrata in vigore del nuovo Titolo V della Parte seconda della Costituzione, che ha ridefinito i rapporti fra lo Stato e le regioni anche in tale ambito, e di quasi dieci anni dall'entrata in vigore del decreto legislativo n.68 del 2012[1], che, a tutt'oggi, costituisce la disciplina legislativa di riferimento in materia.

Nel far ciò, la Commissione adotta un'accezione ampia del diritto allo studio che, partendo dall'erogazione di provvidenze economiche e servizi diretti agli studenti meritevoli, ancorché privi di mezzi, copre anche altri aspetti che incidono sul benessere degli studenti, quali la qualità della didattica, l'assistenza sanitaria e il diritto di voto ai non residenti. Nell'indagine sono stati individuati i punti di forza e di debolezza del sistema, anche grazie ai preziosi contributi degli auditi, fra cui le rappresentanze studentesche, e vengono illustrate alcune proposte per un rafforzamento degli istituti.

Al precariato nella ricerca universitaria è dedicato il Capitolo III, che, a oltre dieci anni dalla legge n.240 del 2010[2], opera una disamina dei rapporti di lavoro e delle prospettive di coloro che si incamminano nel percorso professionale della ricerca e della docenza universitaria. A tal fine la Commissione ha fatto tesoro dei contributi e delle riflessioni degli auditi e ha acquisto elementi utili, anche funzionali all'esame del disegno di legge A.S. 2285, recante "Disposizioni in materia di attività di ricerca e di reclutamento dei ricercatori nelle università e negli enti pubblici di ricerca", approvato in prima lettura dalla Camera dei deputati, e dei disegni di legge ad esso connessi[3].

 

Nell’ambito dell’indagine sono intervenuti in audizione, in ordine cronologico:

·         per l'Associazione studentesca Link, Francesco Pellas coordinatore e Ismail El Gharras rappresentante eletto nel Consiglio Nazionale degli Studenti Universitari;

·         per l'Associazione studentesca Azione Universitaria - Studenti per le libertà, Nicola D'Ambrosio consigliere nazionale degli studenti universitari 2016-2019, Claudio Barjami, consigliere nazionale degli studenti universitari 2019-2021 e Rosaria Lauro consigliere studentesco;

·         per la Confederazione degli studenti, Mariachiara Pollola, rappresentante della Confederazione;

·         per l'Unilab Svolta Studenti, Matteo Giugovaz, rappresentante dell'Unilab;

·         per Vento di cambiamento-Fenix, Erminio Vincenzo Talia, coordinatore dell'Associazione, Edoardo Subiaco e Giuseppe Santangelo, membri del Senato Accademico dell'Università degli studi di Roma La Sapienza e Antonio Stalteri, consigliere nazionale degli studenti universitari;

·         per l'Unione degli universitari (UDU), Enrico Gulluni, coordinatore nazionale e Raffaele Dubbioso, membro dell'esecutivo nazionale;

·         per la Primavera degli Studenti, Daniele Tagliacozzo, membro del coordinamento nazionale e neo-eletto al Consiglio Nazionale degli Studenti Universitari (CNSU), Tommaso Ovoli, coordinatore di studenti alla Terza (associazione universitaria dell'Università Roma Tre aderente a Primavera degli Studenti) e Luigi Contessini, membro di Primavera degli studenti;

·         per l'Associazione nazionale degli organismi per il diritto allo studio (ANDISU), il direttore generale di Er.Go, Azienda regionale per il diritto agli studi superiori dell’Emilia Romagna e membro del Comitato esecutivo, Patrizia Mondin, il presidente di Disco Lazio, Ente regionale per il diritto allo studio e alla conoscenza del Lazio e membro del Comitato esecutivo, Alessio Pontillo e il delegato del Rettore del Politecnico di Milano per il diritto allo studio e la contribuzione studentesca, Maurizio Zani;

·         per l'Ente nazionale per il diritto allo studio (Fondazione ENDISU), il presidente Maurizio Natali e il referente IT e progettazione europea della Fondazione, Andrea Baldin;

·         per il Coordinamento liste per il diritto allo studio (CLDS), il rappresentante degli studenti al Consiglio nazionale degli studenti universitari (CNSU) e capogruppo del gruppo consiliare CLDS - Obiettivo Studenti, Andrea Milillo e il segretario Gianluca Porta;

·         Luigi Chiapparino, presidente del Consiglio nazionale degli studenti universitari (CNSU);

·         per la FLC CGIL, il segretario nazionale Giuseppe Di Lullo e il membro del centro nazionale Annunziato Russo;

·         per la CISL Università, il segretario generale Francesco De Simone Sorrentino, il segretario nazionale Domenico Carlomagno e il segretario nazionale Olga Beffa;

·         per la Federazione UIL Scuola RUA il dirigente sindacale Claudio Amicucci;

·         per il Consiglio nazionale delle ricerche (CNR), Massimo Inguscio, presidente;

·         per l'Associazione ricercatori a tempo determinato (ARTeD), Daniele Pinchera, segretario nazionale;

·         per il Coordinamento nazionale ricercatori universitari (CNRU), Marco Merafina, Coordinatore Nazionale e Daniele Rinaldi, membro del Direttivo Nazionale;

·         per la Rete 29 aprile, Ludovico Pernazza e Alessandro Pezzella;

·         per i Precari del CNR, Giuseppe Mattioli, Marica Oliviero, Claudia Caddeo, Lorenzo Marconi, Francesco Cappelli e Giovanni Maria Sardi;

·         Vito Mocella in rappresentanza di ricercatori del CNR;

·         per l'Associazione Dottorandi e dottori di ricerca in Italia (ADI), Luca Dell'Atti, Segretario nazionale;

·         per il Segretariato italiano giovani medici (SIGM), Luigi Cardia, Coordinatore del Dipartimento Medici Ricercatori e per il Comitato per la Valorizzazione del Dottorato, Fulvio Musto, Presidente;

·         per il Consiglio universitario nazionale (CUN), il presidente Antonio Vicino;

·         per la Conferenza dei rettori delle università italiane (CRUI), il componente della Giunta Francesco Ubertini;

·         la dottoressa Federica Laudisa, ricercatrice IRES, ex membro dell'Osservatorio nazionale per il diritto allo studio universitario;

·         il dottor Giuseppe De Biase, segretario generale della FIR CISL (Federazione innovazione e ricerca);

·         la dottoressa Marcella Gargano, direttore generale per la formazione universitaria, l’inclusione e il diritto allo studio del Ministero dell'università e della ricerca;

·         per la Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, l'assessore della Regione Toscana Alessandra Nardini, coordinatrice della Commissione istruzione, lavoro, innovazione e ricerca.

 

Nelle conclusioni si dà conto degli esisti dell'indagine e si formulano alcune proposte con riferimento agli ambiti di analisi.

 

 

 

 

 

 

 

            Capitolo I - Il sistema italiano dell'istruzione terziaria in chiave comparata

 

Prima di entrare nel merito degli istituti oggetto dell'indagine conoscitiva e dei contributi conoscitivi acquisiti nel corso delle audizioni, si procede ad un inquadramento del sistema di istruzione terziaria italiana in una prospettiva internazionale comparata[4], al fine di trarre elementi per una prima valutazione dei punti di forza e di debolezza del sistema.

 

 

I.1 Livelli di istruzione

 

Il punto di partenza scelto per l'inquadramento è quello del livello di istruzione terziaria posseduto dalla popolazione adulta.

Nella Figura 1, nello specifico, sono messi a confronto i livelli di istruzione terziaria (colore arancione), di istruzione secondaria di secondo grado o post-secondaria ad orientamento generale o senza distinzione per orientamento (colore blu), di istruzione secondaria di secondo grado o post-secondaria ad orientamento professionalizzante (colore celeste) e di istruzione inferiore a quella secondaria di secondo grado (colore grigio).

 

Figura 1- Livello di istruzione degli adulti 25-34 anni nel 2019. Fonte OCSE (2020), pag. 44

 

Come si evince dalla Figura, circa il 45% degli adulti compresi tra i 25 e i 34 anni, considerando la media dei Paesi OCSE ("OCSE average"), possiede un'istruzione di tipo terziario. Analoga percentuale si registra con riguardo alla media dei Paesi dell'Unione europea considerati (cioè quelli contemporaneamente appartenenti all'OCSE, d'ora innanzi "EU23", si veda il valore "EU23 average").

Per quanto riguarda l'Italia, la percentuale di giovani adulti in possesso del livello di istruzione terziario è significativamente inferiore (è pari al 28%), ciò che suggerisce una minore capacità del sistema universitario e post universitario di attrarre giovani e di assicurare il completamento del percorso formativo.

Tale evidenza statistica pare in linea con quanto emerso dalle audizioni svolte nel corso della presente indagine conoscitiva. Al riguardo, il professor UMBERTINI, in rappresentanza della Conferenza dei Rettori delle Università italiane (CRUI), ha rilevato, nel proprio intervento, che "in termini di attrattività [..] il nostro sistema universitario non ha gli standard europei"[5].

 

 

I.2 Istruzione terziaria e occupazione

 

Al fine di comprendere l'efficacia di un sistema di istruzione terziario, occorre tener conto delle effettive chances, da parte dello studente che ha concluso il relativo ciclo di studi, di trovare un impiego. In proposito, si rinvia alla Figura 2 in cui si confrontano i tassi di occupazione dei giovani adulti a seconda del percorso formativo (più elevato) concluso.

I dati riportati nella Figura evidenziano che in media, nei Paesi OCSE, il tasso di occupazione è pari al 61% fra i giovani adulti (25-34 anni) che non possiedono neanche un'istruzione secondaria di secondo grado, al 78% fra coloro che sono in possesso di un'istruzione secondaria di secondo grado o post-secondaria (ma non di quella terziaria), e all'85% fra coloro che vantano un'istruzione di tipo terziario.

Invero occorre tener altresì presente che chi possiede livelli di istruzione bassi percepisce stipendi mediamente inferiori, si occupa di attività spesso di tipo routinario che possono essere in prospettiva oggetto di automazione, con conseguente crescita del rischio di disoccupazione, e più in generale risulta un soggetto più vulnerabile.

Rispetto alla correlazione positiva fra livello di istruzione e tasso di occupazione che si riscontra, in media, a livello di Paesi OCSE, in Italia essa è meno accentuata. Più precisamente il tasso di occupazione dei giovani adulti con istruzione terziaria, pari a quasi il 70%, è infatti inferiore, anche se di poco (e non superiore come ci si sarebbe potuti attendere), al tasso di occupazione dei giovani adulti che hanno concluso un ciclo di istruzione secondario di secondo grado o post-secondario ad orientamento professionale.

Lo scenario che si registra in Italia non trova molti riscontri negli altri Paesi OCSE: rispetto agli Stati con un tasso di occupazione comparabile a quello dell'Italia, analogie ci sono solo con la Repubblica Ceca, la Repubblica Slovacca e, in minor misura, con la Grecia. I richiamati dati lasciano intendere che il sistema di istruzione terziaria in Italia, oltre ad essere - come segnalato in precedenza - poco attrattivo, parrebbe essere meno efficace nell'assicurare le migliori competenze per il mercato del lavoro.  

Invero, anche se si tratta di una constatazione che esula dall'ambito della presente indagine, è significativa anche la circostanza che l'Italia sia l'unico Paese fra quelli presi in esame in cui a coloro che non possiedono neanche un'istruzione secondaria di secondo grado è associato un tasso di occupazione superiore (anche in questo caso di poco) rispetto a coloro che hanno concluso positivamente un percorso formativo secondario di secondo grado di carattere generalista.

 

Figura 2tassi di occupazione dei giovani adulti (25-34 anni) secondo il livello di istruzione. Fonte OCSE (2020), pag. 73

 

 

I.3 Spesa in istruzione terziaria

 

Proseguendo nell'inquadramento internazionale del sistema italiano, la Figura 3 dà conto della spesa complessiva in istruzione registrata nel 2017, distinguendo fra quella di livello terziario e le altre tipologie.

 

Figura 3 Spesa totale (inclusiva dei settori pubblico, privato e proveniente da fonti internazionali) in istruzione terziaria  e non terziaria in % del PIL nel 2017. Fonte OCSE (2020), pag. 284

Come si vede, in media i Paesi OCSE investono nell'istruzione il 4,9% del PIL, di cui circa l'1,5% in quella terziaria. Tali valori flettono solo leggermente considerando la media dei Paesi dell'Unione europea (EU23). Quanto all'Italia, essa (intesa come somma fra il settore pubblico e quello privato) investe meno della media dei Paesi OCSE in istruzione e, per quanto qui interessa, nell'istruzione terziaria: la spesa complessiva è infatti pari al 3,9%, di cui solo lo 0,9% è destinato all'istruzione terziaria.

 

Con specifico riguardo alla spesa in istruzione terziaria, la Figura 4 illustra le componenti pubblica e privata in percentuale del PIL.

 

Figura 4Spesa in istruzione terziaria con distinzione fra la componente pubblica (colore celeste) e quella privata (colore arancione) in % del PIL nel 2017. Fonte OCSE (2020), pag. 287

 

A livello medio, la componente pubblica della spesa in istruzione terziaria nei Paesi dell'OCSE è pari all'1% del PIL, nei 23 Stati dell'Unione europea (EU23) è pari allo 0,9%, mentre in Italia è pari allo 0,6%. Pertanto, anche la quota di risorse pubbliche dirette nel settore dell'istruzione terziaria è al di sotto della media OCSE.

 

I.4 Tasse universitarie e sostegno al diritto allo studio

 

Un altro ambito rilevante di raffronto è il livello della tassazione universitaria nel settore terziario, che è riportato nella Figura 5, in cui si distingue fra master, lauree e lauree brevi.

Quanto al livello di tassazione complessivo, si registra ampia eterogeneità nei Paesi considerati: vi sono infatti alcuni Paesi OCSE (circa un terzo) in cui non sono previsti oneri a carico degli studenti: fra questi la Danimarca, la Finlandia, la Grecia, la Norvegia, la Repubblica Slovacca, la Slovenia e la Svezia. In altri Paesi gli oneri sono consistenti (ad esempio Inghilterra e Stati Uniti). Quanto all'Italia, essa detiene una posizione (l'undicesima) intermedia, con oneri attorno ai 2.000 dollari, che - pur essendo considerevolmente inferiori rispetto ad alcuni sistemi (ad esempio quelli di derivazione anglosassone) - risultano superiori rispetto a Paesi (fra cui Spagna, Francia, Germania, Danimarca, Svezia, Norvegia e Finlandia) che, come evidenziano i confronti internazionali richiamati in precedenza, si distinguono per una capacità attrattiva maggiore, una migliore spendibilità della formazione acquisita nel mercato del lavoro e che investono maggiormente nel settore dell'istruzione terziaria. Il confronto suggerisce che il livello della tassazione universitaria italiana sia eccessivoavendo riguardo alle politiche adottate da altri Paesi europei.

Considerando la distinzione fra i percorsi formativi del terziario, emerge che, nel complesso, l'onere più elevato è sostenuto per i master, indi per la laurea e infine per la laurea breve. Invero tale distinzione è molto accentuata in alcune realtà (ad esempio negli Stati Uniti) e meno in altre (fra cui l'Italia).

 

Figura 5 Media delle tariffe annuali corrisposte dagli studenti per l'istruzione terziaria   con distinzione fra laurea breve, laurea e master nell'a.a. 2017/2018. Fonte OCSE (2020), pag. 323

 

Nella Figura 6 si confronta la quota di studenti che ha ricevuto un sostegno finanziario pubblico, in termini di borse di studio o di prestiti garantiti dallo Stato, nell'a.a. 2017/2018 e nell'a.a. 2007/2008. Ciò consente di verificare in quale direzione si siano mossi i sistemi di istruzione terziari nell'ultimo decennio.

 

 

Figura 6 - quota degli studenti dell'istruzione terziaria che beneficiano di sostegno finanziario pubblico: confronto fra l'a.a. 2007/2008 e 2017/2018. Fonte OCSE (2020), pag. 328

 

Rispetto ai 13 Paesi di cui sono disponibili statistiche in proposito, l'Italia presenta nell'a.a. 2017/2018 un livello di sostegno superiore a quello assicurato in Belgio, Portogallo, Austria e Svizzera, ed inferiore a tutte le altre realtà considerate. Si segnala tuttavia che l'Italia è il Paese europeo che, rispetto all'a.a. 2007/2008, ha incrementato in modo più significativo la quota di studenti beneficiari. I dati evidenziano che il percorso intrapreso dall'Italia in termini di sostegno al diritto allo studio stia andando nella giusta direzione, anche se il gap con molti Paesi continua a sussistere.

Andando ad operare un raffronto rispetto alla tipologia di sostegno pubblico condotta su 22 Paesi (si veda la Figura 7), si nota che, in circa la metà, prevale lo strumento del prestito garantito o effettuato dal settore pubblico e, nell'altra, lo strumento dei sussidi diretti o borse di studio.

 

Figura 7- Importi annuali medi ricevuti dagli studenti dell'istruzione terziaria sotto forma di borse di studio o prestiti pubblici: nell'a.a. 2017/2018. Fonte OCSE (2020), pag. 329

 

Si nota che nei Paesi in cui prevale lo strumento del prestito, trova spazio (più o meno ampio) anche lo strumento delle sovvenzioni/borse di studio, con l'unica eccezione della Lituania.

Di contro, in numerosi Stati in cui prevale tale ultimo strumento, il ruolo dei prestiti è del tutto marginale o inesistente. É il caso dell'Italia, in cui il sostegno pubblico si esplica attraverso lo strumento delle borse di studio (fermo restando che, come si dirà nel seguente capitolo, nell'ordinamento è comunque previsto il c.d. prestito d'onore). Il raffronto internazionale suggerisce che in Italia potrebbe essere avviata una riflessione sull'opportunità di rafforzare il sostegno pubblico al diritto allo studio anche mediante lo strumento dei prestiti. In proposito, alcuni studi (si veda OCSE, 2020, pag. 329) ne evidenziano i vantaggi, ed in particolare la circostanza che con le medesime risorse pubbliche si può riuscire a raggiungere una platea ben più vasta di beneficiari, e gli aspetti negativi, e nello specifico la minore efficacia ad attrarre nel percorso di studi gli studenti che appartengono a nuclei con reddito particolarmente basso.

Lo strumento dei prestiti è assente anche in altri Paesi: Austria, Portogallo, Belgio, Estonia, Repubblica Slovacca.

 

 

I.5 Rapporto tra studenti e personale docente

 

Fra gli ambiti di raffronto internazionale pertinenti ai fini dell'indagine vi è il rapporto fra il numero di studenti e il personale docente. Come si vede dalla Figura 8, in cui è considerata la quasi totalità dei Paesi OCSE, i rapporti tra studenti e   personale docente sono molto diversificati: si passa da realtà in cui tale rapporto è estremamente basso (4,4 in Lussemburgo, 9,4 in Norvegia, 10,1 in Svezia) sino a Paesi in cui esso è particolarmente elevato (27,7 Colombia, 27,3 in Indonesia e 25,1 in Turchia).

L'Italia si colloca fra i Paesi in cui detto rapporto è più elevato (20,3). Se si considerano esclusivamente i Paesi appartenenti all'Unione europea, tale rapporto è inferiore, peraltro di poco, solo all'Irlanda (20,4) e al Belgio (21). Rispetto alla maggior parte degli Stati, esso è, in alcuni casi anche di molto, superiore: in Germania (12), Spagna (12,3), Portogallo (14,3), Regno Unito (15,4) e Francia (16,8).

 

Figura 8 Rapporto fra studenti e personale docente nell'educazione terziaria nei Paesi OCSE (dati disponibili 2016- 2018). Fonte: rielaborazione su dati della Banca dati OCSE (2021) https://data.oecd.org/teachers/students-per-teaching-staff.htm

I dati appena richiamati lasciano supporre che in Italia sia necessario rafforzare il personale docente al fine di pervenire ad un rapporto studenti/docenti in linea con i principali Paesi europei.

 

 

I.6 Età media dei docenti

 

Proseguendo nel sintetico raffronto internazionale, un dato rilevante è costituito dall'età media dei docenti nel settore dell'istruzione terziaria.

La Figura 9 prende in considerazione la percentuale dei docenti con almeno 50 anni sul totale dei docenti nei Paesi OCSE considerati.

Come si evince dalla Figura 9, in Italia la quota di tali docenti costituisce il 55,6% del totale ed è la più elevata in assoluto. Volendo restringere il paragone ai principali Paesi dell'UE, in Germania tale rapporto è pari al 26,9%, in Olanda al 32,7%, nel Regno unito al 40,3%, in Spagna al 44,2% e in Portogallo al 44,5%.

 

 

Figura 9 Rapporto fra docenti dell'istruzione terziaria con età pari o superiore ai 50 anni sul totale dei docenti nel medesimo Paese OCSE (dati disponibili 2016- 2018). Fonte: rielaborazione su dati della Banca dati OCSE (2021) https://data.oecd.org/teachers/teachers-by-age.htm#indicator-chart

Nella Figura 10 sono presi in considerazione i docenti con età inferiore ai 30 anni in rapporto al totale (individuati graficamente con dei pallini) e i docenti con età compresa tra i 30 e i 39 anni sul totale (rappresentati graficamente con dei rombi).

 

Figura 10 Rapporto fra docenti dell'istruzione terziaria con età inferiore ai 39 anni sul totale dei docenti nel medesimo Paese OCSE (dati disponibili 2016- 2018). I pallini rappresentano il rapporto tra docenti con meno di 30 anni sul totale, mentre i rombi il rapporto fra docenti di età compresa tra i 30 e i 39 sul totale. Fonte: rielaborazione su dati della Banca dati OCSE (2021) https://data.oecd.org/teachers/teachers-by-age.htm#indicator-chart

 

Come si evince dalla Figura, in Italia la quota di docenti con meno di trent'anni è estremamente bassa (0,8%) ed è la più bassa con la sola eccezione della Slovenia. É inferiore, fra l'altro, rispetto alla Germania (24,6%), alla Norvegia (19,8%), all'Olanda (17,9) e anche ad alcuni Paesi, per molti aspetti comparabili con l'Italia, in cui tale rapporto è decisamente inferiore alla media, come la Spagna (4%) e Portogallo (3,8%).

Anche considerando i docenti di età compresa tra i 30 e i 39 anni, la situazione, in termini comparati, non muta. Il rapporto tra tali docenti e il totale è infatti pari a 13,5%, superiore solo a quello della Slovenia (11,8%) e inferiore, fra l'altro, a quelli di Germania (30%), Olanda (28,2%), Regno Unito (24%), Spagna (19,8) e Portogallo (19,2%).

I dati illustrati nella Figura 9 e nella Figura 10 restituiscono il quadro di un Paese con un personale docente nel settore dell'istruzione terziaria con età molto avanzata e con un sistema universitario che offre ai giovani molte meno opportunità professionali rispetto a quanto accade negli altri Paesi OCSE.

 

 

 

Capitolo II - La condizione dello studente

 

Partendo dal raffronto dei dati dei Paesi OCSE esaminati nel precedente capitolo, in cui si sono evidenziate alcune criticità del sistema di istruzione terziaria, a partire dalla sua minore attrattività nei confronti degli studenti, la Commissione ha ritenuto di dedicare uno dei due filoni dell'indagine conoscitiva alla condizione studentesca nelle università, con particolare riferimento al diritto allo studio (all'altro, relativo al precariato nella ricerca universitaria, è dedicato il successivo capitolo).

La condizione studentesca implica una visione complessiva del benessere dello studente e più in generale dello stato del mondo accademico, che nel presente capitolo sarà prevalentemente declinata con riferimento al diritto allo studio, sebbene non si esaurisca in quest'ultima. Sulla condizione studentesca influiscono infatti anche (e per alcuni versi soprattutto) la qualità della didattica e della docenza, nonché - più in generale - la capacità del sistema di istruzione terziaria di far acquisire agli studenti le conoscenze elevate e l'alta professionalità richieste da una società sempre più dinamica e competitiva. Sotto tale profilo appare pertanto strettamente connesso anche il tema del superamento del precariato e dell'esigenza di rendere più attrattiva la carriera universitaria nei confronti dei più capaci.

Con queste premesse, nel presente capitolo sono prese in esame le basi giuridiche, a partire dalla Costituzione italiana, su cui si fonda il diritto allo studio universitario; si illustrano i principali strumenti di cui beneficiano gli studenti capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi; si dà conto delle novità normative degli ultimi anni e delle risorse effettivamente erogate; infine si analizzano le criticità del sistema e, facendo tesoro dei contributi conoscitivi emersi nel corso dell'indagine, si formulano alcune indicazioni per migliorare la condizione dello studente e rafforzare l'esercizio del diritto allo studio.

 

 

II.1 Il diritto allo studio universitario: gli articoli 3 e 34 della Costituzione

 

Il diritto allo studio universitario ha un solido fondamento nella Costituzione italiana ed in particolare negli articoli 3 e 34.

Quanto all'articolo 3, esso statuisce, al primo comma, la pari dignità sociale dei cittadini e la loro eguaglianza davanti alla legge e, al secondo comma, che alla Repubblica spetta il compito di rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese. Si tratta di principi che, pur avendo un carattere generale, impongono alla Repubblica, nelle sue componenti, la predisposizione di un sistema di istruzione aderente a tali principi.

Centrale per ogni ragionamento sul diritto allo studio è l'articolo 34 della Costituzione, che declina in favore degli studenti proprio i contenuti dell'articolo 3, stabilendo che: i) i capaci e i meritevoli, anche se privi di mezzi, hanno diritto di raggiungere i gradi più alti degli studi (terzo comma); ii) e che la Repubblica rende effettivo questo diritto con borse di studio, assegni alle famiglie ed altre provvidenze, che devono essere attribuite per concorso (quarto comma).

L'articolo 34 riconosce dunque agli studenti capaci e meritevoli, a prescindere dalle condizioni economico-sociali loro o delle loro famiglie, il diritto a raggiungere i gradi più alti degli studi, che includono pertanto i percorsi universitari e postuniversitari, e pone in capo alla Repubblica il preciso dovere di rimuovere, attraverso misure di sostegno anche di carattere economico, gli ostacoli che potrebbero impedire l'effettivo godimento di tale diritto.

Le misure di sostegno consistono in:

i) borse di studio;

ii) assegni famigliari;

iii) altre provvidenze. Per l'attribuzione di tali ultime misure[6], l'articolo 34 prevede che essa debba avvenire a seguito di un "concorso", sicché l'ampia discrezionalità demandata ai pubblici poteri nella definizione delle "altre provvidenze" è contemperata dalla necessaria previsione di una procedura selettiva per l'assegnazione delle stesse.

Sul punto la Corte costituzionale (si veda la sentenza n. 2 del 2013) chiarisce la portata del riferimento al "concorso", affermando che "[s]e la necessità del concorso rende legittima la previsione di forme di graduazione tra gli aventi diritto, esse devono tuttavia sempre avere un nesso con il bisogno e la meritevolezza dello studente".

 

Tale rilievo ha consentito alla Corte di dichiarare incostituzionale una legge della Provincia autonoma di Bolzano che aveva subordinato l’accesso alle prestazioni per il sostegno al diritto allo studio, con riferimento ai cittadini di Stati non appartenenti all’Unione europea, al requisito della residenza quinquennale ininterrotta nel territorio provinciale.

 

Quanto all'espressione "capaci e meritevoli", essa deve essere intesa come diretta a disporre un sostegno in favore di coloro che, privi di mezzi, si impegnino negli studi con profitto. Pur spettando al legislatore definire in concreto le modalità per accedere ai benefici, la norma costituzionale, in combinato disposto con l'articolo 3 della Costituzione, si presta ad essere interpretata nel senso di favorire coloro che, se avessero goduto di una condizione economica e sociale migliore, avrebbero senz'altro proseguito con profitto gli studi, senza che se ne debba trarre la richiesta di capacità eccezionali. In caso contrario, il principio di eguaglianza sostanziale, cui mira la disposizione, sarebbe compromesso perché agli studenti privi di mezzi verrebbero richiesti risultati formativi superiori rispetto a quelli che si richiedono alla generalità degli studenti (cioè, ai sensi dell'art.33, quinto comma, della Costituzione il superamento di un esame di Stato per l'ammissione ai vari ordini e gradi di scuole o per la conclusione di essi).

 

Importanti contributi ermeneutici sono offerti dalla giurisprudenza costituzionale. Nella sentenza n. 274 del 1993, la Corte costituzionale - nel censurare una disposizione legislativa nella parte in cui escludeva il diritto alla pensione di reversibilità E.N.A.S.A.R.C.O. a favore dei figli maggiorenni infraventiseienni che avessero intrapreso un percorso di studi universitario, se in possesso di un reddito proprio, ancorché insufficiente per le necessità di vita e di mantenimento - offre un'interpretazione dell'art. 34, terzo comma, in cui si segnala la centralità del concetto di profitto e la discrezionalità del legislatore in ordine alla individuazione delle modalità di verifica del raggiungimento del profitto.

 

La richiamata disposizione costituzionale, ad avviso della Corte, riconosce il diritto a raggiungere i gradi più alti degli studi ai "capaci e meritevoli", "la cui valutazione, come si ricava anche dai lavori preparatori della Costituzione, implica un riscontro relativamente al . Ciò varrebbe ad escludere, fra l'altro, che la tutela finisca per incoraggiare i casi di tante formali iscrizioni seguite da un inadeguato (o nessuno) impegno". La Corte peraltro riconosce al legislatore ampi margini di discrezionalità nell'individuare la modalità con cui debba verificarsi il profitto, che può consistere nella mera frequenza (per la scuola media e professionale), l'iscrizione (per l'università) o un'effettiva dedizione (con riferimento alla disciplina di cui all'art.19 della legge n.191 del 1975, allora vigente, relativa al rinvio del servizio di leva per gli studenti universitari).

Sulla discrezionalità del legislatore, la Corte costituzionale (con la sent. n.359/1995) torna ad esprimersi, giudicando infondate le censure di costituzionalità della richiamata legge n.191/1975 (in relazione all'art.19, comma 5) che non consentiva ad uno studente iscritto all'università il rinvio del servizio di leva se avesse già ottenuto di ritardare il medesimo servizio di leva per più di due anni.

 

Occorre peraltro rilevare, utilizzando le parole della Corte costituzionale (sent. n.215/1987)[7], che l'obiettivo dell'art.34 è soprattutto quello di "garantire il diritto all'istruzione malgrado ogni possibile ostacolo che di fatto impedisca il pieno sviluppo della persona" e che in esso "l'accento è essenzialmente posto sugli ostacoli di ordine economico, giacché il Costituente era ben consapevole che è principalmente in queste che trova radice la disuguaglianza delle posizioni di partenza e che era perciò indispensabile dettare al riguardo espresse prescrizioni idonee a garantire l'effettività del principio di cui al primo comma".

 

 

II.2 Il riparto di competenze fra Stato, regioni e università

 

Il riparto delle competenze legislative fra Stato e regioni in materia di diritto allo studio è definito dall'articolo 117 della Costituzione, nel testo risultante dalle modifiche introdotte con la riforma costituzionale del 2001.

Al fine di inquadrare gli elementi portanti dell'assetto costituzionale in materia di riparto di competenza nel diritto allo studio, pare opportuno un breve richiamo al riparto previsto nel testo originario della Costituzione.

 

a)                 Il riparto prima della riforma del Titolo V della Parte II (2001)

 

In precedenza, sin dal 1948, il diritto allo studio rientrava nell'ambio delle materie "beneficenza pubblica" e "assistenza scolastica" per le quali era prevista una competenza legislativa di tipo concorrente. Alle regioni infatti spettava la disciplina legislativa da esercitare nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato "sempreché le norme stesse non [..] [fossero] in contrasto con l'interesse nazionale e con quello di altre Regioni" (art.117, primo comma).

Il primo provvedimento organico con cui il Legislatore ha dato attuazione al dettato costituzionale è stato approvato solo nella parte finale degli anni Settanta. Si tratta dell'art. 44 del DPR 616 del 1977 che disciplina il trasferimento alle regioni delle funzioni amministrative esercitate dallo Stato in materia di assistenza scolastica a favore degli studenti universitari (primo comma). L'articolo prefigurava inoltre (al secondo comma) il conseguente trasferimento alle regioni a statuto ordinario delle funzioni, dei beni e del personale delle opere universitarie (di cui all'art. 189 del   regio   decreto   31   agosto   1933, n.  1592, e successive modificazioni), poi disciplinato con il decreto-legge n.536 del 1979 che ha previsto che lo stesso avvenisse sulla base di specifici principi, fra cui in particolare il "rispetto dell'autonomia delle università degli studi garantita dall'articolo 33 della Costituzione" e i "limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato per rendere effettivo il diritto allo studio di cui all'articolo 34 della Costituzione".

Le regioni hanno indi disciplinato la materia, peraltro autonomamente ed in modo non omogeneo in assenza di una normativa statale di riferimento, poi intervenuta all'inizio degli anni Novanta (la legge n.390 del 1991, "Norme sul diritto agli studi universitari", v. il box che segue).

 

La prima legge-quadro sul diritto allo studio (legge n.390 del 1991) La legge n.390 del 1991, adottata prima della riforma costituzionale del 2001 e non più vigente, ha introdotto una prima disciplina-quadro in attuazione degli articoli 3 e 34 della Costituzione, con l'obiettivo di "rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che di fatto limitano l'uguaglianza dei cittadini nell'accesso all'istruzione superiore e, in particolare, per consentire ai capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi, di raggiungere i gradi più alti degli studi" (art.1). A tal fine ha definito il riparto delle competenze, attribuendo: i) allo Stato le funzioni di indirizzo, coordinamento e programmazione in materia di diritto agli studi universitari; ii) alle regioni gli interventi volti a rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale per la concreta realizzazione del diritto agli studi universitari; iii) alle università il compito di organizzare i propri servizi, compresi quelli di orientamento e di tutorato, in modo da rendere effettivo e proficuo lo studio universitario. In tale contesto, sono state previste forme sinergiche fra i richiamati attori istituzionali da perseguire anche mediante accordi e convenzioni per la realizzazione di specifiche attività. La legge demanda ad un DPCM, da adottare con cadenza triennale  e  sentiti il Consiglio universitario nazionale e l'istituenda Consulta nazionale per il diritto agli studi universitari, la definizione dei criteri per la determinazione del merito e delle condizioni economiche degli studenti, nonché per la definizione delle relative procedure di selezione, ai fini dell'accesso ai servizi e del godimento degli interventi contemplati dalla medesima legge e non destinati alla generalità degli studenti, nonché le tipologie minime e i relativi livelli per la concreta realizzazione del diritto allo studio di competenza delle regioni. Quanto alle condizioni economiche, esse vanno individuate sulla base della natura e dell'ammontare del reddito imponibile e dell'ampiezza del nucleo familiare. Fra gli strumenti individuati dalla legge si rammentano i prestiti d'onore (art.16), destinati a sopperire alle esigenze di ordine economico connesse alla frequenza degli studi, da rimborsare ratealmente, senza interessi, dopo il completamento o la definitiva interruzione degli studi; il Fondo per l'erogazione di borse di studio finalizzate all'incentivazione ed alla razionalizzazione della frequenza universitaria (art.17). Inoltre la legge contemplava, fra le altre, norme per favorire la realizzazione di alloggi universitari, nonché la stipula di convenzioni fra Regioni e università per assicurare prestazioni sanitarie agli studenti all'interno delle università.

 

 

b)   Il riparto nel testo vigente della Costituzione (art.117, secondo comma, lettera m), e quarto comma)

 

Con la riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione (di cui alla legge costituzionale n. 3 del 2001) il diritto allo studio diviene di competenza esclusiva delle Regioni.

Nell'ambito del riparto delle competenze legislative sancito dall'art.117 della Costituzione, nel testo vigente, la materia non è compresa né fra gli ambiti di competenza esclusiva statale, né (come in precedenza) fra quelli di competenza concorrente. La titolarità del potere legislativo pieno spetta pertanto alle Regioni, ai sensi del quarto comma dell'articolo 117, che reca una clausola di attribuzione residuale a queste ultime della competenza legislativa sulle materie non elencate nei precedenti due commi. La Regione, nell'attuazione del richiamato diritto sociale, vanta anche una competenza in ordine all'organizzazione amministrativa, che legittima la stessa ad individuare le modalità operative, inclusa l'individuazione delle strutture a tal fine preposte.

Poiché tuttavia il diritto allo studio costituisce un diritto sociale, allo Stato permane la competenza (di tipo esclusivo) per la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni (d'ora innanzi LEP) concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il livello nazionale (art.117, secondo comma, lettera m)).

In quanto competenza trasversale, la stessa può essere esercitata in modo anche molto incisivo sino ad "invadere" alcune materie riservate alla competenza delle regioni. Essa deve tuttavia rispettare il principio della leale collaborazione e non può in ogni caso spingersi sino ad ingerirsi direttamente sull'assetto organizzativo e gestorio riservato alla potestà legislativa delle Regioni, "alle quali compete l'individuazione degli standard organizzativi e qualitativi degli enti operanti nel campo dei servizi educativi e di istruzione" (sent. n.87 del 2018, Considerato in diritto n.3.2).

 

Con specifico riferimento al principio di leale collaborazione, la giurisprudenza costituzionale ritiene necessario il suo rispetto nel momento in cui una disciplina statale si inserisce (ad esempio nel caso in cui si rinvenga l'esigenza di un intervento unitario secondo i canoni della c.d. chiamata in sussidiarietà[8]) in ambiti materiali caratterizzati da un intreccio di competenze statali e regionali; e ciò vale anche con riguardo a normative statali sul diritto allo studio.

É stata pertanto ritenuta ammissibile la determinazione diretta da parte dello Stato (con decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca) dei fabbisogni finanziari regionali ai fini del riparto delle risorse del fondo integrativo statale per la concessione delle borse di studio, che concorre (assieme ad altre fonti finanziarie) a rendere effettivo il diritto sociale che la Costituzione affida alla competenza legislativa delle Regioni, a condizione che essa sia frutto di un'intesa in sede di Conferenza Stato Regioni, non essendo sufficiente il mero parere (sent. n.87/2018, v.infra).

É stata altresì considerata legittima la previsione di un'erogazione di una prestazione relativa al diritto allo studio direttamente da parte dello Stato[9] in favore degli studenti che ne hanno diritto, nel presupposto che la chiamata in sussidiarietà sia "giustificata dall’esigenza di rafforzare, in modo uniforme sul territorio nazionale, l’effettività del diritto allo studio" e che il coinvolgimento delle Regioni sia comunque garantito, nell'ottica della leale collaborazione, nella fase attuativa della disposizione tramite lo strumento dell'intesa.

 

Si veda in proposito la sentenza n. 87 del 2018, con la quale, fra l'altro, la Corte ha censurato la previsione normativa (art. 1, comma 271, della legge 11 dicembre 2016, n. 232), con cui era stata disposta l’istituzione di un unico ente per il diritto allo studio a livello regionale, nella parte in cui prevede che il decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca che determina i fabbisogni finanziari regionali è adottato «previo parere della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano» , anziché «previa intesa» con la medesima Conferenza. La Corte ha censurato altresì l’art. 1, comma 275, della legge n. 232 del 2016, nella parte in cui prevede che la «Fondazione Articolo 34», entro il 30 aprile di ogni anno, bandisca almeno 400 borse di studio nazionali «sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano», anziché «d’intesa» con la medesima.

 

In attuazione del dettato costituzionale, la legge n.240 del 2010 ha delegato il Governo, tramite lo strumento del decreto legislativo alla revisione, fra l'altro, della normativa di principio in materia di diritto allo studio, al fine di rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che limitano l'accesso all'istruzione superiore, e alla contestuale definizione dei LEP erogati dalle università statali (art.5, comma 1, lettera d)).

Nell'esercizio della delega si prevedeva il rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi (art.5, comma 6):

a) definire i LEP, anche con riferimento ai requisiti di merito ed economici, tali da assicurare gli strumenti ed i servizi, quali borse di studio, trasporti, assistenza sanitaria, ristorazione, accesso alla cultura, alloggi, già disponibili a legislazione vigente, per il conseguimento del pieno successo formativo degli studenti dell'istruzione superiore e rimuovere gli ostacoli di ordine economico, sociale e personale che limitano l'accesso ed il conseguimento dei più alti gradi di istruzione superiore agli studenti capaci e meritevoli, ma privi di mezzi;

b) garantire agli studenti la più ampia libertà di scelta in relazione alla fruizione dei servizi per il diritto allo studio universitario;

c) definire i criteri per l'attribuzione alle Regioni e alle Province autonome di Trento e di Bolzano del Fondo integrativo per la concessione di prestiti d'onore e di borse di studio, di cui all'articolo 16, comma 4, della legge 2 dicembre 1991, n. 390 (v.supra);

d) favorire il raccordo tra le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, le università e le diverse istituzioni che concorrono al successo formativo degli studenti al fine di potenziare la gamma dei servizi e degli interventi posti in essere dalle predette istituzioni, nell'ambito della propria autonomia statutaria;

e) prevedere la stipula di specifici accordi con le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, per la sperimentazione di nuovi modelli nella gestione e nell'erogazione degli interventi;

f) definire le tipologie di strutture residenziali destinate agli studenti universitari e le caratteristiche peculiari delle stesse.

Dando seguito alla delega legislativa, il Governo ha adottato il decreto legislativo n. 68 del 2012, cui è dedicato il successivo paragrafo.

 

 

II.3 La disciplina legislativa in materia di diritto allo studio: il d.lgs. n. 68 del 2012

 

Lo strumento normativo cardine del diritto allo studio è costituito dal d.lgs. 29 marzo 2012, n. 68, di revisione della normativa di principio in materia di diritto allo studio e valorizzazione dei collegi universitari legalmente riconosciuti, in attuazione della delega contenuta nella richiamata legge n.240 del 2010.

L'articolo 3, nel definire le attribuzioni in materia, in linea con il precetto costituzionale prefigura un sistema integrato di strumenti e servizi al quale partecipano:

i) lo Stato, cui spetta la determinazione dei LEP;

ii) le regioni, che esercitano la competenza esclusiva in materia di diritto allo studio per la rimozione degli ostacoli di ordine economico e sociale per il concreto esercizio di tale diritto, che include la facoltà di integrare la gamma degli strumenti e dei servizi definita dal d.lgs. (all'articolo 6). In tale contesto normativo, le Regioni a statuto speciale e le Province autonome esercitano le proprie competenze in materia ai sensi dei rispettivi statuti (che come noto sono fonti di rango costituzionale) e delle norme di attuazione dei medesimi statuti;

iii) le università e le istituzioni di alta formazione artistica, musicale e coreutica, che, nei limiti delle risorse disponibili nei propri bilanci, sono chiamate a svolgere attività ancillari al diritto allo studio: organizzando i propri servizi, compresi quelli di orientamento e di tutorato, al fine di realizzare il successo formativo degli studi; promuovuendo le attività di servizio di orientamento e tutorato delle associazioni e cooperative studentesche e dei collegi universitari legalmente riconosciuti; agevolando la frequenza ai corsi, nonché lo studio individuale, anche mediante l'apertura in ore serali e nei giorni festivi di biblioteche, laboratori e sale studio; sostenendo attività culturali, sportive e ricreative, incluse quelle  autogestite dagli studenti; curando l'informazione circa le possibilità offerte per lo studio e la formazione, al fine di favorire la mobilità anche internazionale degli studenti e promuovendo  interscambi di studenti con università italiane e straniere; pubblicizzando gli interventi in materia di diritto allo studio.

Gli ulteriori contenuti del d.lgs. sono illustrati nell'ambito dei seguenti paragrafi, in cui sono descritti gli strumenti del diritto allo studio.

 

 

 

 

 

II.4 Gli strumenti del diritto allo studio

 

II.4.1 Borse di studio

 

Si tratta del principale strumento per la realizzazione del diritto allo studio, disciplinato dagli articoli 7, 8 e, nelle more della definizione dei LEP, 18 del D.lgs. 68/2012.

Ai sensi dell'art.7, le borse di studio rientrano nell'ambito dei LEP da assicurare in modo uniforme sul territorio nazionale. L'importo standard della borsa andrebbe pertanto quantificato sulla base dei costi che occorre effettivamente sostenere per gli studi universitari tenendo conto anche delle differenziazioni territoriali.

I richiamati costi devono riguardare le spese per il materiale didattico, per il trasporto, per la ristorazione, per l'alloggio, nonché per la frequenza ad eventi culturali.

La spesa standard è quantificata avendo riguardo a studenti il cui nucleo familiare abbia un valore dell'Indicatore della situazione economica equivalente (ISEE) fino al 20 per cento superiore al limite massimo previsto dai requisiti di eleggibilità per l'accesso alla borsa di studio, computata su undici mesi.

 

Per accedere alla borsa occorre il possesso di specifici requisiti, sia di merito che di condizione economica, la cui definizione è demandata ad un decreto del Ministro dell'università e della ricerca[10] (art.8), non ancora adottato. La norma legislativa, in termini di requisiti di merito, stabilisce che questi debbano anche tener conto della durata normale del corso di studi; mentre in termini di condizione economica occorre avere riguardo all'indicatore della situazione economica equivalente e della situazione economica del territorio in cui ha sede l'università o l'istituzione di alta formazione artistica, musicale e coreutica.Sono inoltre previste modalità integrative di selezione, quali l'Indicatore della situazione economica all'estero (ISEE estero) e l'Indicatore della situazione patrimoniale equivalente (ISPE).

 

Sebbene la disciplina in esame assimili a tutti gli effetti l'erogazione delle borse ad una prestazione sociale in ordine alla quale allo Stato spetta la definizione del livello delle prestazioni che deve essere garantito su tutto il territorio, l'art.7, comma 1, secondo periodo, specifica che la concessione delle borse di studio è assicurata "nei limiti delle risorse disponibili". In tal modo la disposizione ammette implicitamente la possibilità che la prestazione sociale, che dovrebbe essere garantita a tutti gli aventi diritto, non lo sia qualora le risorse finanziarie non siano sufficienti.

Tale vincolo determina un vero e proprio ribaltamento della ratio sottesa alla disciplina sui LEP, per la quale le risorse finanziarie dovrebbero essere individuate a valle (e non a monte) della determinazione dei fabbisogni effettivi della popolazione studentesca una volta definiti i livelli minimi di prestazione che si ritiene debbano essere necessariamente assicurati in modo uniforme sul territorio.

 

La Corte costituzionale non è stata chiamata a giudicare la fondatezza di censure riferite alla disposizione in questione, in cui si prevede che laconcessione delle borse di studio è assicurata nei limiti delle risorse a disposizione. Ciò premesso, occorre segnalare che, nella sentenza n. 275/2016, la Corte ha dichiarato l'incostituzionalità di una legge della regione Abruzzo nella parte in cui prevedeva che "solo nei limiti delle disponibilità finanziarie" si potesse soddisfare il diritto allo studio degli studenti disabili. In quell'occasione ha affermato che "[è] la garanzia dei diritti incomprimibili ad incidere sul bilancio, e non l’equilibrio di questo a condizionarne la doverosa erogazione".

 

Il d.lgs. 68/2012 ha peraltro previsto una disciplina transitoria, la cui operatività, come noto, si è protratta sino ad oggi, vista la perdurante mancata definizione dei LEP.

Nello specifico, ai sensi dell'art. 18 (come modificato dall'art. 2, comma 2-ter, del d.l. n. 104/2013), nelle more della completa definizione dei LEP e di quanto previsto dal d.lgs. n. 68/2011 di attuazione del federalismo fiscale, al fabbisogno finanziario necessario per garantire gli strumenti ed i servizi per il pieno successo formativo a tutti gli studenti capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi, che presentino i requisiti di eleggibilità, si provvede attraverso:

i) il fondo integrativo statale (FIS) per la concessione delle borse di studio, da assegnare in misura proporzionale al fabbisogno finanziario delle regioni;

ii) il gettito derivante dalla tassa regionale per il diritto allo studio (articolata in tre fasce di reddito);

iii) le risorse proprie delle regioni (ulteriori rispetto alla richiamata tassa regionale), che devono essere di ammontare almeno pari al 40 per cento dell'assegnazione relativa al FIS.

 

Nel corso dell'indagine è stata fermamente stigmatizzata (in particolare da EL GHARRAS, STALTERI, D'AMBROSIO, GIUGOVAZ, GULLUNI, MONDIN, CHIAPPARINO, LAUDISA, DE SIMONE SORRENTINO, VICINO) la richiamata disposizione relativa ai cosiddetti "idonei non beneficiari", ossia come detto studenti che pur avendo titolo, ai sensi della disciplina vigente, alla borsa di studio, se la vedono negare in ragione dell'insufficienza complessiva delle risorse stanziate, situazione che - come è stato osservato -  rappresenta un unicum del nostro Paese nell'area OCSE.

 

A tal proposito, la Commissione, nel condividere l'opportunità di riconsiderare tale disciplinaper il suo carattere per alcuni aspetti elusivo del dettato costituzionale (art.34, terzo comma) che attribuisce a tutti gli studenti  capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi, il diritto di raggiungere i gradi più alti degli studi, evidenzia con particolare favore il consistente incremento del Fondo integrativo statale registrato negli ultimi anni a partire dalla scorsa legislatura che ha sia, nella sostanza, attenuato (sebbene non eliminato) in modo significativo il fenomeno degli idonei non beneficiari, sia, più in generale, accresciuto la platea degli studenti beneficiari della borsa di studio. Tale fenomeno è stato illustrato dalla dott.ssa LAUDISA[11], la quale ha ricordato che il FIS è quasi duplicato negli ultimi dieci anni e che il problema dell'idoneo non beneficiario, a livello nazionale, è oggi molto contenuto, sebbene, a livello regionale, continuino a sussistere elementi di criticità.

Si veda in proposito la Tabella 1, in cui si rappresenta il numero delle borse di studio attribuite agli studenti nel sistema di istruzione terziario a partire dall'a.a. 2015/2016 sino a quello 2019/2020:

 

Tabella 1 - Numero di borse di studio assegnate e numero di studenti idonei (la differenza è data dagli idonei non beneficiari) - Fonte Miur - "Il diritto allo Studio Universitario nell'anno accademico 2019-2020), aprile 2021, pag.7

 

Come si evince dall'ultima riga della tabella, la differenza in percentuale fra il numero delle borse erogate fra il primo e l'ultimo degli anni considerati è pari al 58,3%, cioè l'incremento delle borse è pari a poco meno del 60%. Il fenomeno è peraltro particolarmente accentuato nei corsi degli istituti AFAM, in cui il numero delle borse assegnate si è accresciuto di oltre l'88 per cento. Quanto al numero degli idonei non beneficiari in rapporto al totale degli idonei, esso si è ridotto drasticamente, passando dal 6,29% nell'a.a. 2015/2016 al 2,4% nell'a.a.2019/2020.

Si tratta di un trend di assoluto rilievo, che sottende un impegno delle Istituzioni nei confronti del diritto allo studio. Nella valutazione complessiva dell'efficacia dello strumento in esame, come si avrà modo di tornare nel prosieguo del documento, occorrerebbe tuttavia avere riguardo anche ad altri aspetti, quali in particolare l'adeguatezza sia dell'importo delle borse, sia dei livelli reddituali e patrimoniali delle famiglie degli studenti richiesti per l'accesso al sostegno pubblico.

 

Nella Tabella 2 si riporta la distribuzione regionale delle sole borse di studio erogate dalle università (che come si evince dalla tabella precedente rappresentano circa il 94% del totale delle borse erogate). Nella settima colonna è riportato il rapporto percentuale fra il numero dei borsisti ed il totale degli idonei e pertanto un valore pari al 100% implica l'assenza di idonei non beneficiari. É ciò che accade in 16 regioni, mentre in altre 3 detta percentuale è prossima al 100% e in una (in Molise) è comunque pari al 93%. Solo in Sicilia si registra una criticità significativa, in quanto il 25,5% degli aventi diritto non percepiscono la borsa. 

 

Tabella 2 - Numero di borse di studio assegnate e numero di studenti idonei per regione nell'a.a. 2019/2020- Fonte: "Il diritto allo Studio Universitario nell'anno accademico 2019-2020), aprile 2021, pag.7, Elaborazioni su banche dati MIUR, DGSIS – Ufficio VI Gestione patrimonio informativo e statistica - MUR

Nel corso delle audizioni è stata rilevata un'ulteriore criticità collegata a differenze territoriali anche con riguardo alla definizione di soglie reddituali, con particolare riferimento al calcolo dell'ISEE e dell'ISPE (fra gli altri, D'AMBROSIO, STALTERI, LAUDISA). Sul punto è stato espresso l'auspicio di un maggiore coordinamento delle procedure per l'erogazione delle borse ed è stato avanzato il suggerimento di prevedere un'unica piattaforma online per la richiesta di borse di studio (LAUDISA).

Al riguardo, la disomogeneità territoriale è stata messa in relazione con i diversi modelli di governance degli enti del diritto allo studio (CHIAPPARINO[12]). In particolare, alcune Regioni si distinguono per un'accentuata decentralizzazione, a livello di singoli atenei (è il caso della Lombardia); altre sono caratterizzate dalla presenza di enti regionali unici. Sul punto il Consiglio nazionale degli studenti universitari (CNSU) si è espresso in favore di maggiore unitarietà nel modello di governance degli enti regionali e, soprattutto, della necessità di assicurare un’efficace rappresentanza studentesca all’interno degli stessi, a salvaguardia della corretta rappresentazione delle esigenze degli studenti.

Al fine di rendere ancora più efficace lo strumento, è stata richiamata l'attenzione sulla duplice esigenza (MONDIN[13]):

i) da un lato, di assicurare la stabilità in ordine alle risorse su cui le regioni o gli enti che lo gestiscono possono contare, anche al fine di consentire una maggiore tempestività nell'erogazione della borsa. Sul punto si segnala una valutazione positiva, a questi fini, da parte della Corte dei Conti[14] circa l'impatto del decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze n.798 del 2017 che,grazie alla semplificazione delle procedure e degli strumenti, ha consentito di effettuare il riparto del FIS entro la fine dell’esercizio finanziario di riferimento (novembre/dicembre) e, quindi, in concomitanza con l’inizio dell'anno accademico negli anni presi in considerazione (2017, 2018 e 2019);

ii) dall'altro, di prevedere un'efficacia pluriennale dell'assegnazione della borsa di studio, ferma restando la verifica dell'impegno dello studente nel proprio percorso di studio, evitando la logica della graduatoria annuale.

L'eterogeneità territoriale non è stata peraltro stigmatizzata solo con riferimento all'erogazione delle borse di studio: come si avrà modo di precisare anche in seguito, è stato affermato che essa può determinare sperequazioni con riguardo alla fruibilità effettiva del diritto allo studio, sì da rendere necessaria una disciplina quadro nazionale (RUSSO), che peraltro il legislatore già ha dettato prevedendo la determinazione dei LEP, di cui appare prioritaria l'adozione (fra gli altri, DE SIMONE SORRENTINO[15]).

Nel corso dell'indagine è stata anche segnalata l'opportunità di un approfondimento sotto il duplice aspetto dell'adeguatezza delle soglie reddituali che consentono l'accesso alle borse di studio e dell'entità delle stesse. Al riguardo la CONFERENZA DELLE REGIONI[16]: i) sottolinea che le soglie reddituali e patrimoniali fissate annualmente dal MUR sono eccessivamente basse (secondo il DM n.65 del 2020 il livello ISEE deve essere inferiore a 23.626,32 euro e quello ISPE deve essere inferiore a 51.361,58 euro). Al riguardo, si aggiunga che le soglie ISEE e ISPE effettivamente applicate differiscono da Regione a Regione e questo costituisce, come sottolineato nel corso della procedura informativa, un elemento ulteriore di criticità del sistema; ii) l'importo delle borse di studio è eccessivamente contenuto rispetto ai costi effettivamente sostenuti dagli studenti, che spesso sono costretti a svolgere attività lavorative che ne rallentano il percorso formativo.

Circa il tema della frammentazione regionale nell'erogazione delle prestazioni, va segnalata la volontà, nelle more dell'attuazione dei LEP, di migliorare il livello di partecipazione e coinvolgimento dei soggetti coinvolti, che ha condotto alla costituzione[17] di un apposito Tavolo tecnico per lo studio, l’analisi e l’individuazione dei fabbisogni finanziari regionali, composto da 4 rappresentanti del MUR (allora MIUR), 6 rappresentanti della Conferenza delle Regioni, 2 rappresentanti del MEF ed 1 rappresentante dell' ANDISU. Gli esiti di tale sinergia sono stati raccolti nel decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca 11 ottobre 2017, prot. n. 798, adottato di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, con cui si è provveduto a definire i criteri per la determinazione dei fabbisogni finanziari regionali e la conseguente ripartizione ed erogazione del Fondo integrativo statale per la concessione delle borse di studio (FIS). Allo scadere del triennio di vigenza di detto decreto interministeriale, il tavolo, nuovamente convocato al fine di verificare l'attuazione del medesimo decreto tre anni, ha formulato specifiche proposte che sono state recepite nel decreto interministeriale MUR-MEF n. 853/2020 che ha vigenza triennale a partire dall’anno 2020 e, comunque, fino all’emanazione dei decreti attuativi di cui all’art. 7 del d.lgs. n. 68/2012.

 

 

Il Fondo integrativo statale (FIS) è uno degli strumenti finanziari, ai sensi dell'art.18 del d.lgs. 68/2012, attraverso cui si mira ad assicurare il pieno successo formativo degli studenti capaci e meritevoli, ancorché privi di mezzi. Invero esso è stato inizialmente istituito dalla l. n. 390/1991 (art. 16, comma 4) come strumento finanziario diretto alla concessione dei prestiti d’onore per il merito e, solo in un secondo tempo, il suo ambito è stato esteso al finanziamento delle borse di studio[18]. L'obiettivo di tali interventi era quello di assicurare la copertura delle spese di mantenimento durante il corso di laurea, nelle diverse sedi.

A lungo la disciplina di riferimento è stata dettata dal d.p.c.m. del 9 aprile 2001[19], che disponeva, fra l'altro, che il contributo  venisse ripartito fra le regioni sulla base dei seguenti criteri: a) il 50 per cento in proporzione alla spesa destinata alla concessione delle borse di studio da parte delle Regioni, delle Province autonome ed eventualmente delle università e delle istituzioni per l'alta formazione artistica e musicale, erogate agli studenti iscritti alle università con sede legale nel territorio regionale, per l'anno accademico in corso, allo svolgimento di attività a tempo parziale degli studenti presso gli organismi regionali di gestione ed alla erogazione di contributi per la mobilità internazionale degli studenti nell'esercizio finanziario di riferimento; b) il 35 per cento in proporzione al numero di idonei nelle graduatorie per la concessione delle borse di studio nell'anno accademico in corso. Gli studenti fuori sede sono pesati con un parametro pari a 2; c) il 15 per cento in proporzione al numero di posti alloggio, in gestione diretta o indiretta, degli organismi regionali di gestione effettivamente disponibili (art.16). Ogni regione era penalizzata nel caso in cui avesse ridotto l'ammontare delle proprie risorse destinate al diritto allo studio, fermo restando il principio secondo cui nessun ente territoriale poteva ricevere un importo del fondo statale inferiore all'80 per cento di quello dell'anno prima.

Dopo l'intervento del d.lgs. 68/2012 e nelle more dell'emanazione del decreto ivi previsto (all'articolo 7, comma 7), la richiamata legge n.232/2016, all'art.1, comma 271, ha, da un lato, ribadito che il riparto del Fondo deve avvenire in misura proporzionale al fabbisogno finanziario delle regioni e, dall'altro, ha demandato ad un decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, la definizione dei fabbisogni finanziari regionali.

Il decreto interministeriale n. 798 dell'11 ottobre 2017 definisce il fabbisogno finanziario regionale e le modalità di riparto del FIS.

Il fabbisogno deriva dalla sommatoria dei seguenti addendi (art.1): i) il prodotto fra il numero medio (annuale) di studenti idonei nel precedente triennio e l'importo minimo della borsa come definito dal d.P.C.m. 9 aprile 2001 (distinguendo fra studenti in sede, pendolari e fuori sede); ii) il prodotto fra la media dei posti letto assegnati nel triennio accademico a studenti fuori sede idonei alla borsa e l’incremento figurativo per i servizi di alloggio determinato nella misura standard  di 1.100 euro per ciascun posto; iii) il contributo per la mobilità internazionale destinato a studenti idonei alla borsa di studio che siano stati in mobilità nell’ambito del programma ERASMUS o di altri programmi internazionali nella misura standard di 750 euro pro capite e in termini percentuali pari al 4% della media degli studenti idonei negli ultimi tre anni accademici; iv) il contributo per la media degli studenti con disabilità non inferiore al 66% degli ultimi tre anni accademici, determinato nella misura standard corrispondente al doppio della borsa minima per la relativa erogazione di servizi,  distinguendo fra studenti in sede, pendolari e fuori sede.

Ai fini della ripartizione del FIS, il fabbisogno finanziario "netto" delle Regioni è determinato sottraendo dal fabbisogno finanziario complessivo il gettito standard della tassa regionale per il diritto allo studio (pari ad un importo di 140 euro per studente iscritto).

Il fabbisogno finanziario così calcolato è coperto:

- per il 71,43% dal FIS in proporzione al fabbisogno stesso;

- per il 28,57% dalle risorse proprie delle Regioni, le quali sono tenute a contribuire in misura pari ad almeno il 40% dell’assegnazione del FIS.

Nell'accezione delle risorse proprie rientrano gli importi effettivamente erogati dalle regioni nell'anno accademico precedente per borse di studio, le ulteriori erogazioni monetarie, incluse quelle per contributi per mobilità internazionale, per servizi agli studenti con disabilità, nonché per servizi di alloggio (nella misura standard di 1.100 euro per posto letto).

Quanto al riparto del FIS, esso è effettuato per il 95% in proporzione ai fabbisogni finanziari netti delle Regioni e per il 5% sulla base della quota premiale. Qualora tuttavia l’incidenza complessiva della spesa per studenti idonei sostenuta dall’insieme delle Regioni che accedono alla quota premiale superi: il 50% del totale della spesa per studenti idonei sostenuta da tutte le Regioni, la percentuale di quota premiale del FIS sarà pari al 10%; il 60% del totale della spesa per studenti idonei sostenuta da tutte le Regioni, la percentuale di quota premiale del FIS sarà pari al 15%.

La quota premiale spetta alle sole Regioni che impiegano risorse proprie (alla data del 30 aprile dell'anno del riparto) in misura superiore al 40% dell'assegnazione del FIS registrata nell'anno precedente.

Si segnala peraltro che le risorse del Fondo sono direttamente attribuite al bilancio dell’Ente regionale erogatore dei servizi per il Diritto allo Studio, per la concessione di borse di studio.

Il FIS è allocato sul capitolo 1710 dello stato di previsione del Ministero. 

 

Nell'ambito delle risorse del FIS confluiscono, ai sensi dell'art. 2, comma 2-quater, del d.l. n. 104/2013, anche il 3% delle risorse che l'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata versa nel Fondo unico di giustizia (FUG) ai sensi dell'art.48, comma 1, del Codice delle leggi antimafia di cui al d.lgs. n.159 del 2011.

Tale disposizione rimasta dapprima inattuata in ragione del complicato meccanismo procedurale, ha determinato un incremento del FIS pari a 20.851 euro nel 2020. Si veda in proposito il decreto direttoriale n.138 del 4 dicembre 2020 (ventiseiesimo capoverso della parte motiva) di riparto del FIS per la concessione delle borse di studio riferito all'anno 2020.

 

La Tabella 3 illustra l'andamento del FIS dal 2012 al 2019.

 

Tabella 3. Andamento degli stanziamenti del FIS dal 2012 al 2019. Fonte: Corte dei Conti "Il Finanziamento delle borse di studio: Il Fondo integrativo borse di studio", deliberazione della Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato 23 dicembre 2020, n.16/2020/G, pag.65

Come si evince dalla Tabella 3, a partire dal 2013 gli stanziamenti del Fondo sono cresciuti in maniera considerevole sino a raggiungere i quasi 247 milioni nel 2019 (+65,4%).

Nel periodo successivo il trend di crescita si è persino ulteriormente rafforzato. Il Fondo in commento è stato infatti più di recente incrementato ai sensi:

-  31 milioni di euro per il 2020 ai sensi dell'articolo 1, comma 265, della legge 160/2019 (legge di bilancio 2020);

- 40 milioni di euro per il 2020 ai sensi dell’art. 236, comma 4, del decreto-legge 34/2020.

Tali risorse sono state destinate nello specifico  incremento è stato finalizzato a in via prioritaria a sostenere: i) "gli ordinari interventi delle regioni in favore degli studenti che risultano idonei ai benefici per il diritto allo studio"; ii) "a sostenere gli eventuali ulteriori interventi promossi dalle regioni, una volta soddisfatti gli idonei, in favore degli studenti che, in conseguenza della emergenza epidemiologica da Covid-19, risultino esclusi dalle graduatorie regionali per carenza dei requisiti di eleggibilità collegati al merito".

- 70 milioni di euro, a decorrere dall'a.a. 2021 (ciò che rende permanente l'incremento stabilito per il 2020) ai sensi dell'articolo 1, comma 519, della legge n.178 del 2020).

 

Ai sensi del capitolo 1710 dello stato di previsione del MUR, per ciascuna delle annualità dal 2021 al 2023, le risorse appostate nel FIS sono pari 307.814.548[20].

 

La tassa regionale per il diritto allo studio è prevista dall'art. 18, comma 1, lettera b), del d.lgs. 68/2012, come uno dei tre pilastri finanziari per garantire gli strumenti ed i servizi per il pieno successo formativo attraverso l'erogazione delle borse di studio. La medesima disposizione fa rinvio alla disciplina di cui all'art.3, commi 20-23, della legge n.549/1995 (peraltro in parte modificata dal medesimo d.lgs.), con cui era stata introdotta tale tassa[21], definita quale tributo proprio delle Regioni e delle Province autonome.

La tassa è corrisposta dagli studenti per l'iscrizione ai corsi di studio delle università statali e legalmente riconosciute, degli istituti universitari e degli istituti superiori di grado universitario che rilasciano titoli di studio aventi valore legale alla Regione o alla Provincia autonoma nella quale l'università o l'istituto hanno la sede legale.

I predetti enti territoriali (ai sensi dell'art.18, comma 8, del d.lgs. 68/2012) stabiliscono l'importo della tassa articolandolo in 3 fasce e la legge stabilisce che la misura minima:

i) è pari a 120 euro per la fascia più bassa della tassa, che riguarda coloro che presentano una condizione economica non superiore al livello minimo dell'Isee corrispondente ai requisiti di eleggibilità per l'accesso ai LEP del diritto allo studio;

ii) è pari a 140 euro per la fascia intermedia, che interessa coloro che presentano un Isee compreso fra il livello minimo ed il doppio del medesimo livello minimo;

iii) è pari a 160 euro per la fascia più alta, che concerne coloro che presentano un Isee superiore al doppio del livello minimo.

In ogni caso la tassa per il diritto allo studio non può superare le 200 euro.

Quella in esame costituisce la principale fonte di finanziamento delle borse di studio.

Le risorse proprie delle regioni (ulteriori rispetto al gettito della tassa per il diritto allo studio) costituiscono il terzo strumento finanziario per assicurare l'erogazione delle borse di studio. Ai sensi dell'art. 18, comma 1, lettera c), del d.lgs. 68/2012, è previsto che le risorse proprie devono contribuire almeno per il 40 per cento dell'assegnazione relativa al FIS. L'art.3 del citato decreto interministeriale n.798 dell'11 ottobre 2017 sui fabbisogni finanziari regionali stabilisce che per "risorse proprie delle Regioni" si devono intendere le risorse destinate alla erogazione di strumenti e servizi agli studenti capaci e meritevoli anche se privi di mezzi idonei al conseguimento della borsa di studio, al netto del gettito derivante dalla tassa regionale e della quota del FIS ricevuta nell’anno precedente. La disposizione aggiunge che occorre tenere conto degli importi effettivi relativi all'anno accademico precedente a quello di utilizzo del FIS, riferiti:

- al valore complessivo delle borse concesse in denaro ed eventuali servizi;

- alle erogazioni monetarie per i contributi di mobilità internazionale;

- ad altre erogazioni monetarie;

- ad erogazioni in servizi agli studenti con disabilità;

- alle erogazioni in servizi di alloggio (nella misura standard di 1.100,00 euro per ciascuno dei posti letto concessi a studenti fuori sede idonei alla borsa).

 

 

II.4.2 Graduazione della contribuzione studentesca 

 

Il citato d.lgs. n.68/2012, all'articolo 9, dispone la graduazione dell'importo dei contributi per la frequenza ai corsi di livello universitario delle università statali e delle istituzioni di alta formazione artistica, musicale e coreutica in ragione della condizione economica degli studenti. Circa la disciplina dei medesimi contributi si rinvia alla scheda di approfondimento.

 

Gli studenti dei corsi di laurea e di laurea magistrale delle università statali, ai sensi dell'articolo 1, comma 252, della legge n.232 del 2016, contribuiscono alla copertura dei costi dei servizi didattici, scientifici e amministrativi mediante un contributo onnicomprensivo annuale, anche differenziato tra i diversi corsi di laurea e di laurea magistrale, da versare all'università alla quale sono iscritti, comprensivi dei contributi per attività sportive, ma non dell'imposta di bollo e della tassa regionale per il diritto allo studio.

In precedenza erano previsti (ai sensi del d.P.R. n.306/1997) una tassa di iscrizione annuale (fissa) e contributi universitari (determinati autonomamente dalle università), graduati in relazione alle condizioni economiche dell'iscritto.

L'importo del contributo onnicomprensivo annuale è stabilito da ciascuna università statale con proprio regolamento sulla contribuzione studentesca[22], che è adottato nel rispetto dei criteri di equità, gradualità e progressività, nonché delle disposizioni sulla c.d. no tax area (v. supra). Tutti gli studenti, ad eccezione di coloro che ne sono esonerati[23], sono tenuti al pagamento della tassa regionale per il diritto allo studio.

Fatti salvi il contributo onnicomprensivo annuale, le imposte erariali ed eventuali contributi per i servizi prestati su richiesta dello studente per esigenze individuali, il comma 260 impone alle università statali il divieto di poter istituire ulteriori tasse o contributi a carico degli studenti, fino al rilascio del titolo finale di studio.

Si segnala che la contribuzione studentesca nel complesso non può eccedere il 20 per cento dell'importo del finanziamento ordinario annuale dello Stato (art.5 del d.P.R. n.306/1997). Ai fini della verifica del superamento di detto limite non vengono computati i contributi dovuti dagli studenti frequentanti le scuole di specializzazione, nonché gli importi della contribuzione studentesca dovuti dagli studenti internazionali e dagli studenti iscritti oltre la durata normale dei rispettivi corsi di studio (fuori corso).

Con specifico riferimento alla contribuzione di tale ultima categoria di studenti (fuori corso), ai sensi dell'articolo 1-bis del citato d.P.R., essa può essere incrementata dalle università secondo limiti e criteri individuati con decreto annuale del Ministro dell'università e della ricerca, sulla base dei principi di equità, progressività e redistribuzione e tenendo conto degli anni di ritardo rispetto alla durata normale dei rispettivi corsi di studio, del reddito familiare ISEE, del numero degli studenti appartenenti al nucleo familiare iscritti all'università e della specifica condizione degli studenti lavoratori. L'incremento non può comunque oltrepassare il doppio dei limiti stabiliti per gli studenti in corso, o limiti inferiori se lo studente presenta un ISEE familiare inferiore a 150.000 euro. Tali incrementi sono destinati, in misura pari almeno al 50%, a integrare le risorse disponibili per le borse di studio e, per la parte residua, a finanziare altri interventi di sostegno al diritto allo studio.

 

 

L'esonero totale dalla contribuzione è riconosciuto in favore:

i) degli studenti che presentino i requisiti di eleggibilità per il conseguimento della borsa di studio;

ii) degli studenti con disabilità, in quanto portatori di handicap ai sensi dell’articolo 3, comma 1, della l. n.104 del 1992, o con un’invalidità pari o superiore al sessantasei per cento;

iii) degli studenti costretti ad interrompere gli studi a causa di infermità gravi e prolungate limitatamente al periodo in cui perdura l'infermità;

iv) degli studenti stranieri beneficiari di borsa di studio annuale del Governo italiano nell’ambito dei programmi di cooperazione allo sviluppo e degli accordi intergovernativi culturali e scientifici e dei relativi programmi esecutivi.

È attribuita peraltro la facoltà alle Istituzioni e alle università statali di prevedere, nei limiti delle proprie disponibilità di bilancio e con il vincolo di tener conto della condizione economica dello studente, la concessione di esoneri totali o parziali dalla tassa di iscrizione e dai contributi universitari, con riferimento a a) studenti con disabilità con invalidità inferiore al sessantasei per cento; b) studenti che concludano gli studi entro i termini previsti dai rispettivi ordinamenti con regolarità nella acquisizione dei crediti previsti nel piano di studi; c) studenti che svolgano una documentata attività lavorativa.

 

 

II.4.3 La no tax area

 

La richiamata disciplina sulla graduazione della contribuzione studentesca è stata recentemente completata dall'introduzione della cosiddetta no tax area, che dispone l'esonero dalla contribuzione universitaria degli studenti che presentano contemporaneamente requisiti reddituali (della famiglia di appartenenza) e di merito.

Nello specifico, l’art. 1, commi 255 e 256, della l. 232/2016 (legge di bilancio per il 2017) esonera totalmente dal contributo onnicomprensivo annuale (oltre agli studenti già esonerati dal pagamento di ogni contribuzione ai sensi dell'articolo 9 del d.lgs. n. 68/2012), anche gli studenti che rispettano tutti i seguenti criteri:

a) appartengono a un nucleo familiare il cui ISEE[24] è inferiore o eguale a 13.000 euro[25] (a partire dall'a.a. 2020/2021 la soglia è stata elevata, in via amministrativa, a 20.000 euro, v. infra);

b) sono iscritti all'università di appartenenza da un numero di anni accademici inferiore o uguale alla durata normale del corso di studio, aumentata di uno;

c) abbiano conseguito un numero minimo di crediti formativi. Più precisamente occorre che abbiano ottenuto, nel caso di iscrizione al secondo anno accademico, entro la data del 10 agosto del primo anno, almeno 10 crediti formativi universitari; ovvero abbiano conseguito nel caso di iscrizione ad anni accademici successivi al secondo, nei dodici mesi antecedenti la data del 10 agosto precedente la relativa iscrizione, almeno 25 crediti formativi.

Per gli studenti appartenenti:

i) a un nucleo familiare il cui ISEE sia superiore a 13.000 euro (a partire dall'a.a. 2020/2021 la soglia è stata elevata, in via amministrativa, a 20.000 euro, v. infra) e inferiore o pari a 30.000 euro, a condizione che (se iscritti negli anni successivi al primo) soddisfino i requisiti di cui alle lettere b) (sull'iscrizione) e c) (sul possesso di un numero di crediti formativi minimo), il contributo onnicomprensivo annuale non può superare il 7 per cento della quota di ISEE eccedente 13.000 euro (comma 257);

ii) a un nucleo familiare il cui ISEE sia inferiore a 30.000 euro, a condizione che soddisfino il requisito di cui alla lettera c) (sul possesso di un numero di crediti formativi minimo) anche se non quello di cui alla lettera b), il contributo onnicomprensivo annuale è pari ad almeno 200 euro e comunque non può superare quello determinato ai sensi del precedente capoverso, aumentato del 50 per cento.

I richiamati limiti di importo ISEE, ai sensi del comma 264, sono aggiornati con cadenza triennale a decorrere dall'a.a. 2020/2021.

 

Va peraltro aggiunto che in sede di legge di bilancio 2017 è stata altresì attribuita la facoltà al regolamento sulla contribuzione studentesca di poter disporre, nel rispetto dei richiamati principi della disciplina della no tax area e del principio di equilibrio di bilancio di ciascuna università statale, fra l'altro, eventuali ulteriori casi di esonero o graduazione del contributo onnicomprensivo annuale, per specifiche categorie di studenti, individuate in relazione alla carriera universitaria individuale o alla particolare situazione personale.

Un'ulteriore forma di esonero dal pagamento delle tasse o contributi a favore dell'università è riconosciuta agli studenti dei corsi di dottorato di ricerca che non siano beneficiari di borsa di studio (comma 262).

Ai sensi del comma 267, le disposizioni in commento trovano applicazione nei confronti delle istituzioni statali dell'alta formazione artistica, musicale e coreutica, chiamate ad adeguare i propri regolamenti in materia di contribuzione studentesca.

In sede di riparto del Fondo per il finanziamento ordinario delle università - FFO (di cui all'articolo 5 della legge n.537 del 1993) e del Fondo in favore delle richiamate Istituzioni si tiene conto del numero degli studenti esonerati dal pagamento di ogni contribuzione e del numero di quelli esonerati dal pagamento del contributo onnicomprensivo annuale.

 

Come anticipato, la platea dei beneficiari dell’esonero totale e parziale dal contributo dovuto dagli studenti universitari e dagli studenti AFAM, c.d. no tax area, è stato esteso dapprima in via temporanea con il decreto-legge n.34 del 2020 e, successivamente, reso stabile con la legge n. 178/2020 (legge di bilancio per il 2021). L'art. 236, comma 3, ha a tal fine stanziato risorse, ai periodi primo e secondo, pari a 165 milioni di euro del FFO (tali disposizioni sono state attuate dal DM 26 giugno 2020, n.234) e, ai periodi terzo e quarto, 8 milioni per il fondo per il funzionamento amministrativo e per le attività didattiche delle istituzioni di alta formazione artistica, musicale e coreutica statali (in attuazione è intervenuto il DM 14 luglio 2020, n. 295).

In sede attuativa le richiamate risorse hanno consentito al Ministro di incrementare, in via amministrativa, la platea dei beneficiari della no tax area: i) incrementando il numero degli studenti beneficiari dell'esonero totale dal contributo onnicomprensivo annuale, innalzando la soglia ISEE delle relative famiglie; ii) ad incrementare l’entità dell’esonero parziale dal medesimo contributo degli studenti che appartengono a un nucleo familiare con ISEE, compreso tra 20.001 e 30.000 euro. Si veda la seguente Tabella.

 

Tabella 4 Riduzione del contributo onnicomprensivo annuale previsto in sede di attuazione del d.l. 34 del 2020 - Fonte: DM 26 giugno 2020, n.234 e DM 14 luglio 2020, n. 295

Ai sensi dei richiamati decreti ministeriali alle università e alle istituzioni è chiesto in relazione alle condizioni specifiche in cui queste ultime si troveranno ad operare nel prossimo anno accademico, ad accordare priorità all'ampliamento dei beneficiari dell’esonero totale (andando oltre la soglia dei 20.000 euro di ISEE) e/o ad un ulteriore incremento dell’entità dell’esonero, fermo restando il principio di gradualità dell’esonero in relazione alla situazione economica del nucleo familiare dello studente[26].

 

Tali misure, previste e finanziate per il 2020, sono state portate a regime dalla citata legge di bilancio per il 2021 (articolo 1, comma 518) che, a tal fine ha incrementato il FFO di 165 milioni di euro annui a decorrere dal 2021 e il fondo per il funzionamento amministrativo e per le attività didattiche delle istituzioni AFAM di 8 milioni di euro annui, a decorrere dall'anno 2021.

A distinti decreti ministeriali sono demandata l'individuazione delle modalità di definizione di tali esoneri da parte delle istituzioni universitarie e delle istituzioni AFAM , nonché dei criteri di riparto delle risorse tra le stesse istituzioni.

 

La Tabella 5 fornisce alcune utili indicazioni circa il numero di studenti che beneficiano di un esonero totale dal pagamento della contribuzione universitaria nelle tipologie di ateneo considerate (statali, non statali telematici, non statali con esclusione di quelli telematici) e il trend registrato nel triennio di riferimento.

 

Tabella 5 - Percentuale degli studenti beneficiari di un esonero totale dalla contribuzione sul totale degli iscritti per tipologia di ateneo - Fonte "La contribuzione studentesca negli Atenei e negli istituti AFAM nell’anno accademico 2018-2019", agosto 2020, pag.9, Elaborazioni su banche dati MIUR, DGSIS – Ufficio VI Gestione patrimonio informativo e statistica.

 

Come si evince dalla tabella, la quota di studenti che fruiscono dell'esonero totale dalla contribuzione è aumentato in modo molto significativo negli atenei statali, in cui essa è più che raddoppiata. Anche negli altri atenei si è registrato un incremento della stessa, ma in misura più contenuta (specie in quelli telematici). Da questi dati si evince come lo strumento della no tax area concorra in maniera decisiva al rafforzamento del diritto allo studio.

Analoghe considerazioni si possono tendenzialmente trarre dai dati sugli esoneri parziali riportati nella seguente tabella.

 

Tabella 6 - Percentuale degli studenti beneficiari di un esonero parziale dalla contribuzione sul totale degli iscritti per tipologia di ateneo Fonte "La contribuzione studentesca negli Atenei e negli istituti AFAM nell’anno accademico 2018-2019", agosto 2020, pag.10, Elaborazioni su banche dati MIUR, DGSIS – Ufficio VI Gestione patrimonio informativo e statistica.

Dalla Tabella 6 emerge un significativo incremento della platea degli studenti beneficiari dell'esonero parziale negli atenei statali nel triennio di riferimento (pari a poco più del 35%), mentre si registra un trend opposto negli altri atenei. Anche in questo caso i dati sono in linea con le finalità della disciplina introdotta con la legge di bilancio per il 2017.

La Tabella 7 consente inoltre alcune prime riflessioni circa l'impatto della disciplina della c.d. no tax area  sul richiamato trend, come detto in crescita, del numero di studenti beneficiari dell'esonero totale dal contributo unico. La tabella dà conto degli studenti esonerati (in numero assoluto e in percentuale agli iscritti) distinguendo, nel triennio considerato, le motivazioni dell'esonero (no tax area; accesso o idoneità alla borsa di studio; altro).

 

Tabella 7 - Studenti dei corsi di laurea esonerati totalmente dalle tasse negli Atenei statali, per motivazione di esonero negli a.a. 2016/2017, 2017/2018 e 2018/2019 - Fonte "La contribuzione studentesca negli Atenei e negli istituti AFAM nell’anno accademico 2018-2019", agosto 2020, pag.11, Elaborazioni su banche dati MIUR, DGSIS – Ufficio VI Gestione patrimonio informativo e statistica.

Come si evince dalla Tabella 7, la quota degli studenti che beneficiano dell'esonero per ragioni diverse dalla no tax area nel triennio, in rapporto agli iscritti, rimane tendenzialmente stabile. In particolare, la quota più rilevante, relativa ai beneficiari delle borse di studio, passa dal 10,2% nell'a.a. 2016/2017, all'11,1% nell'a.a. 2017/2018 all'11% nel 2018/2019.

Pertanto il contributo principale all'incremento della quota dei beneficiari sul totale è attribuibile agli effetti della disciplina sulla no tax area.

A conclusioni per molti aspetti analoghe si giunge con riferimento agli istituti AFAM. La Tabella 8 consente di tracciare l'evoluzione, nel medesimo triennio accademico di riferimento, con riguardo alla percentuale degli studenti beneficiari di un esonero totale o di un esonero parziale dalla contribuzione sul totale degli iscritti negli istituti AFAM.

 

Tabella 8 - Percentuale degli studenti beneficiari di un esonero totale e parziale dalla contribuzione sul totale degli iscritti negli istituti AFAM statali - Fonte "La contribuzione studentesca negli Atenei e negli istituti AFAM nell’anno accademico 2018-2019", agosto 2020, pag.17, Elaborazioni su banche dati MIUR, DGSIS – Ufficio VI Gestione patrimonio informativo e statistica.

Come si ricava dalla precedente tabella, nel triennio di riferimento la quota di studenti totalmente esonerati è più che raddoppiata, passando dall'11,9% al 25,7%. In termini relativi il contributo maggiore è ascrivibile ai conservatori, in cui tale quota risulta quasi triplicata, anche se è ancora nelle Accademie di Belle arti che si registra la quota più elevata di esoneri totali (pari a poco meno di un terzo degli iscritti).

A differenza di quanto accade negli atenei, la quota degli studenti AFAM che beneficia di riduzione delle tasse risulta significamene in calo (-45,8%).

Prendendo in esame le motivazioni dell'esonero totale (si veda la tabella seguente) si evince che circa la metà (il 47,3%) degli studenti che beneficiano dell'esonero totale nell'a.a. 2018/2019 (e persino il 54,7% nell'anno prima) risulta esentato in quanto appartenente alla no tax area.

 

Tabella 9 - Studenti dei corsi AFAM statali esonerati totalmente dalle tasse, per motivazione di esonero negli a.a. 2016/2017, 2017/2018 e 2018/2019 - Fonte "La contribuzione studentesca negli Atenei e negli istituti AFAM nell’anno accademico 2018-2019", agosto 2020, pag.18, Elaborazioni su banche dati MIUR, DGSIS – Ufficio VI Gestione patrimonio informativo e statistica.

La Tabella 10, nella quale si prendono in considerazione gli istituti AFAM non statali, mostra che nel medesimo periodo la percentuale degli studenti esonerati totalmente e parzialmente dalle tasse rimane sostanzialmente invariata.

 

Tabella 10 - Percentuale degli studenti beneficiari di un esonero totale e parziale dalla contribuzione sul totale degli iscritti negli istituti AFAM non statali - Fonte "La contribuzione studentesca negli Atenei e negli istituti AFAM nell’anno accademico 2018-2019", agosto 2020, pag.18, Elaborazioni su banche dati MIUR, DGSIS – Ufficio VI Gestione patrimonio informativo e statistica.

Nel corso delle audizioni è stata richiamata l'importanza dell'istituto della no tax area (fra gli altri MONDIN, LAUDISA), in quanto ha consentito un incremento delle iscrizioni, contribuendo in modo significativo all'inversione del trend di calo delle immatricolazioni registrato a partire dall'a.a. 2003/2004 (si veda la Figura 11).

Figura 11 - Immatricolati  nel sistema universitario italiano negli a.a. 2000/01-2018/19. Alalaurea Rapporto 2020, pag. p.22, .

 

Considerando l'apprezzamento nei confronti della misura, nel corso delle audizioni è stata segnalata l'opportunità di ampliare la platea dei beneficiari, tramite un incremento delle soglie reddituali (fra gli altri, RUSSO[27], VICINO[28]), ciò che avvicinerebbe l'Italia agli altri Paesi europei in cui l'accesso all'istruzione avviene a costi più contenuti o senza alcun onere a carico degli studenti (LAUDISA[29]). In tal modo si favorirebbe la prosecuzione degli studi e l'acquisizione di competenze e qualificazioni richieste dal tessuto produttivo (CHIAPPARINO[30]), a beneficio di un più rapido inserimento degli studenti nel mondo del lavoro.

Tale richiesta è stata fortemente sostenuta da parte degli studenti. Al riguardo sia lo stesso CHIAPPARINO[31], a nome del CNSU[32], sia i rappresentanti della Primavera degli studenti hanno avanzato la proposta di innalzare il valore ISEE per l'esenzione totale a 23.000 euro.

 

II.4.3 Prestito d'onore

 

Si tratta di uno strumento di sostegno al diritto allo studio (inclusivo della concessione di garanzie sussidiarie sugli stessi e della corresponsione delle quote degli interessi) - concesso in favore degli studenti in possesso dei requisiti di merito  - la cui gestione è affidata alle Regioni, alle Province autonome, alle università e agli istituti AFAM, nei limiti delle rispettive disponibilità di bilancio, sulla base di criteri definiti con decreto del Ministro dell'università e della ricerca, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza Stato - Regioni e Province autonome (art.3, comma 5, d.lgs. 68/2012).

Ai medesimi soggetti è altresì affidata la concessione di un prestito d'onore aggiuntivo (rispetto alla borsa di studio e di importo non superiore alla medesima) agli studenti in una fase avanzata del percorso di studi e in possesso dei requisiti previsti per l'accesso alla borsa di studio. A beneficiare del prestito con modalità agevolate di restituzione, sono, nello specifico, gli studenti iscritti ai corsi di laurea magistrale e di dottorato, nonché gli iscritti dal quarto anno dei corsi di laurea magistrale a ciclo unico.

 

Allo stato non risulta che il richiamato decreto interministeriale sia stato emanato.

 

II.4.4 Servizi abitativi

 

Fra i principali interventi di competenza degli enti regionali per il diritto allo studio si segnalano i servizi abitativi, che si distinguono fra posti alloggio assegnati direttamente ai beneficiari e contributi per l'alloggio.

 

Tipologia di intervento	Università Corsi di laurea	Universitàorsi post-laurea	Istituti AFAM	Altro	Totale
Posti alloggio	34.517	472	1.349	50	36.388
Contributi-alloggio	4.337	23	200	0	4.560
Totale	38.854	495	1.549	50	40.948

Tabella 11- Numero di interventi per i servizi abitativi nell'a.a. 2019- Fonte: "Il diritto allo Studio Universitario nell'anno accademico 2019-2020", aprile 2021, pag.13 - Elaborazioni su banche dati MIUR, DGSIS – Ufficio VI Gestione patrimonio informativo e statistica - MUR

 

I principali beneficiari di tali misure (pari ad oltre i due terzi del totale) sono gli studenti fuori sede che già ricevono la borsa di studio o che sono stati dichiarati idonei non beneficiari. I restanti sono altri studenti iscritti, studenti Erasmus e coloro che fruiscono dell'alloggio ad uso foresteria.

Come segnalato nella citata pubblicazione del MUR 2021,il numero dei posti-alloggio disponibili si è ridotto nel 2020 (di circa 3.000 unità) per via degli effetti della pandemia da COVID-19, ed in particolare della necessità di assegnare stanze doppie per uso singolo, con una perdita di circa 3.000 posti.

 

Al fine di affrontare le criticità abitative degli studenti, nell'ambito delle misure adottate in relazione all'emergenza sanitaria, si segnalano i rimborsi dei canoni dei contratti di locazione corrisposti dagli studenti universitari per la durata dello stato di emergenza da Covid-19.

Il d.l. 34/2020 (all'articolo 29, comma 1-bis) ha destinato una quota (pari a 20 milioni di euro) del Fondo nazionale per il sostegno all'accesso alle abitazioni in locazione nell'anno 2020 per il rimborso del canone dei contratti di locazione stipulati da studenti, con ISEE non superiore a 15.000 euro e residenti in luogo diverso rispetto a quello dove è ubicato l'immobile locato, per tutto il periodo dello stato di emergenza.

Analoga agevolazione è stata disciplinata anche per il 2021. La legge di bilancio 2021(la n.178/2020), all'articolo 1, commi 526 e 527, ha istituito nello stato di previsione del MUR un Fondo, con una dotazione paria 15 milioni per il 2021,finalizzato alla corresponsione di un contributo per le spese di locazione abitativa in favore degli studenti fuori sede (iscritti alle università statali) appartenenti ad un nucleo familiare con un ISEE non superiore a 20.000 euro e residenti in luogo diverso rispetto a quello dove è ubicato l'immobile locato.

In sede di manovra economica per il 2021, sono state altresì stanziati:

- 5 milioni di euro per gli anni 2021, 2022 e 2023 a titolo di incentivi per la valorizzazione delle Università a vocazione collegiale da ripartire tra le università statali che gestiscono, anche attraverso appositi enti strumentali, i collegi universitari (articolo 1, comma 523);

- 4 milioni di euro per l'anno 2021 a titolo di incremento dello stanziamento destinato alle residenze universitarie statali e ai collegi di merito accreditati (articolo 1, comma 522).

 

Al di là degli interventi di carattere emergenziale, a livello normativo  è prevista una forma di cofinanziamento da parte dello Stato per interventi volti alla realizzazione di alloggi e residenze per studenti universitari ai sensi della legge n.338 del 2000[33].

In attuazione di tale disposizione, il Ministero allora competente (il MIUR) ha nel tempo emanato una serie di bandi ministeriali, l'ultimo dei quali (il quarto) risalente al 28 novembre 2016 (D.M. n. 937 del 28 novembre 2016).

Nel corso delle audizioni è stata richiamata l'importanza di tale strumento normativo e di proseguire nella sua attuazione "secondo la linea seguita negli ultimi anni" (DE SIMONE SORRENTINO[34]): esso ha infatti contribuito specie nell'arco degli ultimi quattordici anni ad un incremento di circa 14.000 posti letto, fermo restando che il ritardo con gli altri Paesi europei è ancora ampio; inoltre la legge ha definito standard e caratteristiche delle residenze universitarie, assicurando in tal modo "un equilibrato bilanciamento tra il comfort abitativo della stanza e del posto letto e gli spazi dedicati ad aspetti attinenti alla formazione e alle attività ricreative" (MONDIN[35]).

Nel frattempo, in attesa di una maggiore offerta di residenze, sarebbe importante rafforzare lo strumento del contributo per le locazioni (LAUDISA).

Il cofinanziamento statale si colloca nell'ambito di un'attività sinergica fra i soggetti chiamati ad erogare servizi di diritto allo studio, che è attualmente disciplinata dal richiamato d.lgs. 68/2012. Quest'ultimointerviene, agli articoli 13 e seguenti, prevedendo la collaborazione fra Stato, Regioni, Province autonome, Università e Istituzioni per il potenziamento dell'offerta abitativa nazionale, "al fine di garantire il soddisfacimento della domanda degli studenti capaci e meritevoli anche se privi di mezzi", e per la programmazione integrata della disponibilità di alloggi pubblici e privati, anche mediante specifici accordi con le parti sociali, i collegi universitari (art.13, comma 2).

Il medesimo articolo 13 disciplina i requisiti in presenza dei quali le strutture ricettive sono qualificate come strutture residenziali universitarie (al comma 2), stabilisce che queste ultime si differenziano tra loro in base alle funzioni ospitate, ai servizi erogati ed alle modalità organizzative e gestionali adottate (comma 3) e le suddivide in:

a) collegi universitari, consistenti in strutture ricettive, dotate di spazi polifunzionali, idonee allo svolgimento di funzioni residenziali, con servizi alberghieri connessi, funzioni formative, culturali e ricreative;

b) residenze universitarie, ossia strutture ricettive, dotate di spazi polifunzionali, idonee allo svolgimento di funzioni residenziali, anche con servizi alberghieri, strutturate in maniera tale che siano ottemperate entrambe le esigenze di individualità e di socialità. A tali funzioni possono essere aggiunte funzioni di carattere formativo e ricreativo, ritenute più idonee per la specificità di ciascuna struttura.

 

Gli utenti delle strutture, ai sensi dell'art. 14, sono:

i) gli studenti universitari cui è destinata la prevalenza delle giornate di presenza (su base annua);

ii) eventualmente anche i dottorandi, borsisti, assegnisti, docenti e altri esperti coinvolti nell'attività didattica e di ricerca (con la facoltà di stabilire una contribuzione alle spese differenziata);

iii) soggetti diversi al fine di un uso più efficiente delle strutture residenziali, in particolare nei periodi di chiusura estiva, e ferma restando la priorità da accordare agli studenti.

 

I servizi abitativi sono assicurati dai collegi universitari, strutture legalmente riconosciute a carattere residenziale, che assicurano a ciascuno studente servizi educativi, di orientamento e di integrazione dei servizi formativi e che sostengono gli studenti meritevoli, anche se privi di mezzi (art.15).

I collegi, ai fini del riconoscimento legale con decreto del MUR, devono, fra l'altro, disporre di strutture ricettive dotate di spazi polifunzionali ed infrastrutture idonee allo svolgimento di funzioni residenziali, con connessi servizi alberghieri, di attività formative, culturali e ricreative, concepite con alti standard qualitativi (art.16)[36].  

 

La Tabella 12 illustra il numero di alloggi offerti dai collegi statali (si tratta della Scuola Normale Superiore, della Scuola Superiore di studi universitari e di perfezionamento Sant'Anna e del Collegio Fratelli Cairoli di Pavia), pari a 1.256, e il numero di alloggi offerti dai 16 collegi di merito, pari a 3.861.

 

Tabella 12 - Numero di candidati, studenti idonei, studenti ammessi, studenti confermati nell'anno precedente e totale ospiti nei collegi nell'a.a. 2019/2020 - Fonte: "Il diritto allo Studio Universitario nell'anno accademico 2019-2020), aprile 2021, pag.7, Elaborazioni su banche dati MIUR, DGSIS – Ufficio VI Gestione patrimonio informativo e statistica - MUR

 

La Tabella 13 offre un quadro delle tipologie di intervento forniti dai collegi statali e dai collegi di merito relativi al sostegno agli alloggi e ad ulteriori interventi afferenti al diritto allo studio.

 

Tabella 13 - Numero di interventi nei collegi, per tipologia – a.a. 2019/2020 - Fonte: "Il diritto allo Studio Universitario nell'anno accademico 2019-2020), aprile 2021, pag.17, Elaborazioni su banche dati MIUR, DGSIS – Ufficio VI Gestione patrimonio informativo e statistica - MUR

 

Nell'ambito delle misure di sussidio offerte, nei Collegi statali risulta centrale l’assegnazione di posti-alloggio gratuiti, mentre minore è il peso dei posti a tariffa agevolata e dei contributi per alloggio esterno; nei Collegi di merito è invece prevalente la misura dei posti alloggio a tariffa agevolata, con un ruolo meno significativo dei posti-alloggio gratuiti e dei contributi per alloggio esterno.

 

Nel corso delle audizioni, il tema degli alloggi a disposizione degli studenti fuori sede è stato indicato come una delle principali criticità nel diritto allo studio (fra gli altri, GULLUNI, TAGLIACOZZO). Al riguardo, è stata richiamata l'attenzione sia sull'inadeguatezza dell'offerta complessiva (STALTERI), anche in termini comparativi con altri Paesi europei, sia sulle differenze che si riscontrano a livello territoriale (EL GHARRAS[37]).

Tale criticità è stata condivisa dalla CONFERENZA DELLE REGIONI[38] che riconosce come "[g]li alloggi destinati ai borsisti fuori sede coprono una parte ancora esigua della domanda" (su 101.000 fuori sede sono solo 29.000 gli alloggi assegnati) e sollecita continuità nel finanziamento della legge n.338 del 2000. Peraltro, in attesa dello svolgimento del prossimo bando, suggerisce che si proceda a destinare risorse ai progetti presentati nell'ultimo bando, non finanziati, procedendo allo scorrimento della graduatoria.

È stato inoltre rilevato (STALTERI[39]) che i bandi degli enti regionali per il diritto allo studio universitario sono spesso tardivi (e l'alloggio viene messo a disposizione quando l'attività universitaria è già iniziata con evidente penalizzazione specie degli studenti del primo anno) e che l'alloggio eventualmente assegnato è talvolta anche molto distante dall'ateneo.

Anche il sostegno economico fornito per la locazione di alloggi privati viene ritenuto in molti casi inadeguato alla luce delle condizioni di mercato, specie in talune realtà (GULLUNI[40]), e anche tale prestazione strumentale al diritto allo studio presenta significative divergenze a livello territoriale (EL GHARRAS).

L'indicazione che emerge è duplice: per un verso, è necessario rafforzare le risorse nell'edilizia universitaria da impiegare per l'acquisizione di nuovi immobili o per la riqualificazione di strutture pubbliche non più in uso; per l'altro, è irrinunciabile la definizione dei LEP affinché l'eventuale difformità nell'erogazione di servizi connessi al diritto allo studio possa essere consentita, anche in questo ambito, solo per prestazioni ulteriori rispetto a quelle ritenute minime. Tale ultima posizione è stata ritenuta centrale anche da parte delle Regioni (CONFERENZA DELLE REGIONI).

Al riguardo, si segnala che nell'ambito del PNRR, si prevede l'intervento di riforma denominato "Alloggi per gli studenti e riforma della legislazione sugli alloggi per studenti" (M4-C1-R.1.7), per la cui realizzazione sono destinate risorse pari a complessivi 960 milioni di euro, a partire dal 2022 sino al 2026. L'intervento mira ad incentivare la realizzazione, da parte dei soggetti privati, di nuove strutture di edilizia universitaria attraverso la copertura anticipata, da parte del MUR, degli oneri corrispondenti ai primi tre anni di gestione delle strutture stesse. L’obiettivo è quello di triplicare i posti per gli studenti fuorisede, portandoli da 40.000 a oltre 100.000 entro il 2026.

 

 

II.4.5 Misure di carattere fiscale per il diritto allo studio

 

L'ordinamento prevede le seguenti misure di carattere fiscale dirette a favorire il diritto allo studio:

a) detrazioni dei canoni di locazione per studenti fuori sede

Nello specifico, ai sensi dell'art. 15, comma 1, lettera i-sexies), del DPR 917/1986, sono detraibili (per un importo non superiore a 2.633 euro):

- i canoni di locazione sostenuti dagli studenti iscritti ad un corso di laurea presso un'università ubicata in un comune distante da quello di residenza almeno 100 chilometri e, comunque, in una provincia diversa, corrisposti per unità immobiliari situate nello stesso comune in cui ha sede l'università o in comuni limitrofi. Occorre che detti contratti siano stipulati con enti per il diritto allo studio, università, collegi universitari legalmente riconosciuti, enti senza fine di lucro e cooperative;

- i canoni derivanti da contratti di locazione e di ospitalità ovvero da atti di assegnazione in godimento stipulati, ai sensi della normativa vigente nello Stato in cui l'immobile è situato, dagli studenti iscritti a un corso di laurea presso un'università ubicata nel territorio di uno Stato membro dell'UE o, a determinate condizioni, in uno degli Stati aderenti all'Accordo sullo spazio economico europeo.

 

b) esenzione IVA per servizi di vitto e alloggio

L'art. 2-bis del d.l. 50/2017 ha incluso nel novero delle operazioni esenti dall'IVA i servizi di vitto e alloggio forniti agli studenti universitari dagli istituti per il diritto allo studio universitario.

Nello specifico, con una novella recante un'interpretazione autentica dell'art. 10, primo comma, n. 20), del DPR 633/1972, la norma ha chiarito che tra le operazioni esentate dall'IVA che riguardano prestazioni "didattiche di ogni genere [..] rese da istituti o scuole riconosciuti da pubbliche amministrazioni e da enti del Terzo settore di natura non commerciale" sono "compresi anche i servizi di vitto e di alloggio resi in favore degli studenti universitari dagli istituti o enti per il diritto allo studio universitario istituiti dalle regioni".

 

II.4.6 Monitoraggio sull'attuazione del diritto allo studio

 

Ai sensi dell'articolo 20 del d.lgs. 68/2012, è stata prevista l'istituzione, con decreto ministeriale, dell'Osservatorio nazionale per il diritto allo studio universitario, al quale sono demandati i seguenti compiti:

- creare un sistema informativo,correlato a quelli delle Regioni e delle Province autonome, per il monitoraggio dell'attuazione delle disposizioni recate dal d.lgs., anche attraverso una banca dati dei beneficiari delle borse di studio;

- procedere ad analisi, confronti e ricerche sui criteri e le metodologie adottate, con particolare riferimento alla valutazione dei costi di mantenimento agli studi, nonché sui risultati ottenuti;

- presentare al Ministro proposte per migliorare l'attuazione del principio di garanzia su tutto il territorio nazionale dei livelli essenziali delle prestazioni, nonché una relazione annualesull'attuazione del diritto allo studio a livello nazionale.

L'Osservatorio è un organismo coordinato, nelle sue attività, dalla Direzione generale per l'università, lo studente e il diritto allo studio universitario ed è composto da rappresentanti del MUR, del Ministero dell'economia e delle finanze, del Ministro per la cooperazione internazionale e l'integrazione, delle Regioni e delle Province autonome, del Consiglio nazionale degli studenti universitari, della Conferenza dei rettori delle università italiane, del Convegno permanente dei direttori e dei dirigenti dell'università, dei collegi legalmente riconosciuti o ad essi equiparati, e da esperti del settore.

È peraltro prevista la trasmissione al Parlamento, con cadenza triennale, di un rapporto sull'attuazione del diritto allo studio, che non risulta allo stato effettuata.

 

II.4.7 Ulteriori misure per il diritto allo studio

 

Nel corso delle audizioni è emersa l'esigenza, condivisa dalla Commissione, di una visione complessiva del welfare studentesco, che non si limiti ad esaurire il diritto allo studio in pochi strumenti, fra cui quello, seppur cruciale, della borsa di studio. Sotto tale profilo, è stato evidenziato come la condizione studentesca sia fortemente collegata anche alla possibilità di accedere ad altri istituti, fra cui:

 

a)      Assistenza sanitaria

L'art.7, comma 6, del d.lgs. n.68 del 2012 stabilisce che i "livelli essenziali delle prestazioni di assistenza sanitaria sono garantiti a tutti gli studenti iscritti ai corsi, uniformemente sul territorio nazionale" e che gli "studenti fruiscono dell'assistenza sanitaria di base nella regione o provincia autonoma in cui ha sede l'università o istituzione di alta formazione artistica, musicale e coreutica cui sono iscritti, anche se diversa da quella di residenza". Per quanto riguarda il tema dei costi, essi sono compensati tra le regioni e le province autonome, nell'ambito delle vigenti procedure che disciplinano la mobilità sanitaria.

Nonostante l'esplicito dettato normativo, nel corso delle audizioni è stata segnalata l'inattuazione della disposizione, con conseguente penalizzazione specie degli studenti fuori sede.

Le disposizioni vigenti subordinano l'assistenza sanitaria nel luogo di studio alla contestuale cancellazione (anche temporanea, per un periodo compreso tra i tre e i dodici mesi) dell'iscrizione al proprio medico di base del comune di residenza.

 Le sollecitazioni emerse nell'indagine mirano essenzialmente: a riconoscere agli studenti fuori sede l'assistenza sanitaria, a tal fine consentendo agli stessi la possibilità di richiedere l'assistenza di un medico di base per il periodo di studio, in modo di poter usufruire del medico di base in entrambi i luoghi (TAGLIACOZZO[41]); o, in alternativa, a potenziare i presidi sanitari all'interno dei singoli atenei, sul modello degli atenei di Bologna e di Salerno (D'AMBROSIO[42]).

Sul tema ha espresso il proprio avviso anche la CONFERENZA DELLE REGIONI[43]: nel riconoscere che la possibilità di mantenere nel comune di residenza il proprio medico di base è un’esigenza particolarmente sentita dagli studenti fuori sede i quali, in genere, conservano un forte legame con i luoghi di origine, avverte che, allo stato, "ciò si tradurrebbe in una duplicazione dei costi di assistenza sanitaria". Ritiene pertanto opportuno un approfondimento al fine di individuare un meccanismo di riparto dei costi per l’assistenza sanitaria.

 

b)     Estensione del diritto di voto agli studenti fuori sede

Nel corso delle audizioni è stata segnalata altresì l'esigenza di rafforzare le agevolazioni tariffarie per il trasporto finalizzato a raggiungere il comune di residenza in occasione di tornate elettorali e di introdurre la facoltà di voto nel comune in cui si effettuano gli studi (D'AMBROSIO[44]).

Tale richiesta è argomentata con lo spirito dell'articolo 3 della Costituzione, ed in particolare dell'impegno della Repubblica alla rimozione degli ostacoli che impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese (STALTERI[45]).

 

c)      Potenziamento del servizio di ristorazione

Altra criticità segnalata nel corso delle audizioni riguarda l'inadeguatezza del servizio di ristorazione universitaria e, in proposito, è stato auspicato il potenziamento dei servizi-mensa (fra gli altri, GIUGOVAZ[46]).

 

d)     Partecipazione a programmi internazionali e in particolare all'Erasmus

Nel corso dell'indagine è stata sottolineata l'importanza di una proiezione internazionale, attraverso la partecipazione degli studenti a programmi di studio all'estero, ed in primis al programma Erasmus. In proposito, è stata rilevata in primo luogo l'inadeguatezza dei sostegni finanziari, che rendono in taluni casi insostenibili i costi per gli studenti meno abbienti. Al riguardo, è stato sostenuto l'adeguamento delle borse di studio collegate a detti progetti internazionali.

Le iniziative dirette a favorire il Welfare internazionale non si esauriscono peraltro con il potenziamento del sostegno economico. È stata in proposito richiamata l'attenzione sull'esigenza di una maggior flessibilità dei piani di studio universitari (fra cui GIUGOVAZ), al fine di rendere più agevole il riconoscimento dei crediti acquisiti all'estero, che potrebbe rendere più attrattiva l'esperienza di studio internazionale.

Inoltre, si è richiamata l'importanza di talune iniziative da attuare in sinergia con altri Paesi, come ad esempio la Carta europea dello studente che consente agli studenti in mobilità "l’accesso diretto a servizi di base come biblioteche, lavanderie e fotocopiatrici" e persino a "servizi erogati da soggetti non accademici, come per esempio trasporti pubblici o eventi culturali, senza richiedere adempimenti amministrativi da parte dello studente presso l’ateneo di iscrizione[47].

 

e)      Mobilità interna

Nel corso delle audizioni è emersa altresì l'opportunità di favorire la mobilità fra le università italiane, parallelamente a quella internazionale, in un'ottica di arricchimento delle opportunità formative e di crescita dello studente. Si è pertanto chiesto di promuovere un programma per la durata almeno semestrale, indicato con il neologismo "Irasmus" (POLLOLA[48]), evocativo del più noto programma europeo di scambi internazionale (Erasmus).

Al di là dell'esigenza generalizzata di un miglioramento della didattica per rendere la formazione acquisita più coerente con le richieste del mondo del lavoro (v.infra), sono state segnalate le specifiche criticità nell'inserimento degli studenti nel mondo del lavoro specie nelle regioni meridionali, dovute alle difficoltà da parte degli atenei con sede in tali territori di attivare sinergie con il mondo del lavoro (con tirocini, incubatori di impresa e spin off) (CHIAPPARINO[49]).

Nel complesso, è stata poi rilevata l'opportunità di un rafforzamento degli strumenti che favoriscono l'incontro fra l'offerta di lavoro e la domanda del settore produttivo, come ad esempio il portale AlmaLaurea (GIUGOVAZ[50]).

Nell'ambito delle proposte dirette ad accelerare l'entrata nel mercato del lavoro, si registra anche la posizione di chi ha messo in dubbio l'utilità di continuare a prevedere esami di Stato per l'accesso a determinate professioni (POLLOLA[51]).

 

f)        Potenziamento della didattica

Come anticipato, la qualità della didattica è centrale nella condizione studentesca intesa in senso lato e, in proposito, il superamento della precarietà dell'occupazione universitaria e la conseguente maggiore attrattività della professione docente - oggetto del terzo capitolo del presente Documento - rivestono un ruolo rilevante.

Oltre a tale aspetto, ancorché ad esso almeno in parte correlata, nel corso delle audizioni si è posta l'esigenza di promuovere una didattica trasversale e multidisciplinare, che sia in grado di preparare lo studente a meglio comprendere e affrontare la complessità della società contemporanea, attraverso ad esempio l'introduzione di corsi di laurea misti o percorsi formativi sul modello del c.d. Minor[52] (GIUGOVAZ) [53].

Più in generale, è stato chiesto di rafforzare il Fondo per il finanziamento ordinario (FFO) - che costituisce il principale strumento con cui lo Stato contribuisce alle spese per il funzionamento e per le attività istituzionali delle università, comprese le spese per il personale docente, ricercatore e non docente, per l'ordinaria manutenzione delle strutture universitarie e per la ricerca scientifica[54] - e di riconsiderare l'efficacia dei meccanismi premiali nel riparto dello stesso. Tali meccanismi infatti, se da un lato, hanno il pregio di incentivare la qualità, dall'altro finiscono per accrescere le risorse delle università che si caratterizzano per livelli di qualità elevata, "lasciando indietro gli atenei maggiormente in difficoltà" (CHIAPPARINO)[55]. In altri termini, "[i]l sistema meritocratico attivato con la legge n.240 del 2010 ha premiato chi aveva di più"(DE SIMONE SORRENTINO[56]), con un impatto negativo sugli altri atenei, specie alla luce dei tagli al FFO registrati proprio negli anni successivi all'introduzione di tale disciplina.

Con specifico riferimento all'area medica, è stata infine segnalata l'inadeguatezza del numero dei contratti di formazione medica specialistica per l'accesso alle scuole di specializzazione di area sanitaria. Essi creano, nello specifico, una grave condizione di "imbuto formativo" (CARDIA)[57], che potrebbe attenuarsi se aumentasse il numero di scuole accreditate, tenuto conto che un mero aumento del numero di iscritti oltre il limite della capienza delle scuole sarebbe controproducente.

 

 

 

 

 

Capitolo III - Il precariato nella ricerca universitaria

 

III.1 Personale della carriera universitaria

 

L'art. 33, sesto comma, della Costituzione dispone che "le istituzioni di alta cultura, università ed accademie, hanno il diritto di darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato".

Come asserito dalla Corte costituzionale nella sent. n. 22 del 1996, l'autonomia oggetto di tale disposizione non attiene allo stato giuridico dei professori universitari, i quali sono legati da rapporto di impiego con lo Stato e sono di conseguenza soggetti alla disciplina che la legge statale ritiene di adottare (tale orientamento è stato confermato nella più recente sent. n. 310 del 2013).

In particolare, le disposizioni relative ai docenti universitari- dipendenti dello Stato il cui rapporto di lavoro è disciplinato con norme pubblicistiche - sono riconducibili alla materia "ordinamento eorganizzazione amministrativa dello Statoe degli enti pubblici nazionali", di cui all'art. 117, secondo comma, lett. g), Cost., attribuita alla competenza esclusiva statale. Alla medesima materia è stata ricondotta dalla dottrina anche l'organizzazione del sistema della ricerca in enti.

La ricerca scientifica è altresì ricompresa tra gli ambiti di competenza concorrente, di cui all'art. 117, terzo comma, della Costituzione.

Al riguardo, tuttavia, la Corte costituzionale, nella sent. n. 423 del 2004, ha evidenziato che essa "deve essere considerata non solo una ‘materia', ma anche un ‘valore' costituzionalmente protetto (artt. 9 e 33 della Costituzione), in quanto tale in grado di rilevare a prescindere da ambiti di competenze rigorosamente delimitati".

La Corte ha pertanto ritenuto ammissibile un intervento "autonomo" statale "in relazione alla disciplina delle «istituzioni di alta cultura, università ed accademie», che «hanno il diritto di darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato» (art. 33, sesto comma, Cost.). Detta norma ha, infatti, previsto una ‘riserva di legge' statale (sentenza n. 383 del 1998), che ricomprende in sé anche quei profili relativi all'attività di ricerca scientifica che si svolge, in particolare, presso le strutture universitarie".

 

In coerenza con la qualificazione dell'università quale luogo di apprendimento e di elaborazione critica delle conoscenze, che opera combinando in modo organico ricerca e didattica (art. 1 della legge n. 240 del 2010), il personale della carriera universitaria svolge, per disposizione di legge, attività di ricerca scientifica e attività didattica.

Le figure della carriera universitaria (professori, ricercatori e altre figure) sono prese in considerazione, nel presente paragrafo, con riferimento a quanto previsto dalla normativa vigente in relazione alle modalità di loro reclutamento, all'attività da essi svolta, alla progressione nella carriera.

I rapporti di lavoro dei professori e dei ricercatori universitari, a tempo indeterminato o determinato, sono stati esclusi dalla contrattualizzazione del pubblico impiego dall'art. 3, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001, ai sensi del quale "il rapporto di impiego dei professori e dei ricercatori universitari, a tempo indeterminato o determinato, resta disciplinato dalle disposizioni rispettivamente vigenti, in attesa della specifica disciplina che la regoli in modo organico ed in conformità ai princìpi della autonomia universitaria di cui all'articolo 33 della Costituzione ed agli articoli 6 e seguenti della legge 9 maggio 1989, n. 168, e successive modificazioni ed integrazioni, tenuto conto dei principi di cui all'articolo 2, comma 1, della legge 23 ottobre 1992, n. 42"[58].

Sulla base della normativa vigente, il rapporto di lavoro del personale docente universitario è a tempo indeterminato esclusivamente per i professori ordinari e associati che vengono assunti nell'organico accademico (docenti di ruolo) e per i ricercatori a tempo indeterminato assunti prima della data di entrata in vigore della riforma del sistema universitario introdotta dalla legge n. 240 del 2010 (i quali appartengono, dunque, a un ruolo ad esaurimento: cfr. il paragrafo III.1.2).

Con tutte le altre figure della carriera universitaria l'università instaura un rapporto di impiego a tempo determinato.

 

 

III.1.1. Professori di ruolo

 

Sono professori di ruolo i professori universitari di I fascia (ordinari) e i professori universitari di II fascia (associati).

 

Costituisce requisito necessario per l'accesso alla I e alla II fascia dei professori l'abilitazione scientifica nazionale (ASN), istituita e disciplinata dall'art. 16 della legge n. 240 del 2010.

Il conseguimento dell'ASN non rappresenta, tuttavia, un titolo di idoneità né dà alcun diritto relativamente al reclutamento in ruolo o alla promozione presso un'università al di fuori delle procedure previste dagli articoli 18 e 24, commi 5 e 6, della medesima legge n. 240[59].

Ai fini della partecipazione ai procedimenti di chiamata di cui agli articoli 18 e 24, commi 5 e 6, della legge n. 240 (cfr. la Tabella 14), la durata dell'ASN è di nove anni decorrenti dalla data del rilascio del titolo (art. 16, comma 1, della legge n. 240 del 2010, come modificato dall'art. 5, comma 1, lett. a), del decreto-legge n. 126 del 2019, il quale ha previsto l'applicazione di tale più lungo termine anche ai titoli di ASN conseguiti precedentemente alla data della sua entrata in vigore).

I criteri e parametri per la valutazione dei candidati ai fini dell'attribuzione dell'ASN - distinti per le funzioni di professore di I e di II fascia - tengono conto della qualificazione scientifica del candidato, delle pubblicazioni scientifiche, dei titoli, ai sensi di quanto previsto dal decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca 7 giugno 2016, n. 120.

 

Il reclutamentodei professori di ruolo è effettuato sulla base delle procedure illustrate in dettaglio nella Tabella 14che segue.

In sintesi, sono previste: una procedura di valutazione aperta comparativa (ex art. 18 della legge n. 240 del 2010); una procedura di valutazione interna, da parte dell'università in cui prestano servizio, riservata ai ricercatori a tempo determinato di tipo B e, transitoriamente, ai ricercatori a tempo indeterminato del ruolo ad esaurimento (rispettivamente art. 24, commi 5 e 6, della legge n. 240 del 2010); una procedura di chiamata diretta, che non prevede la pubblicazione di un bando da parte dell'ateneo, ma una proposta nominativa che l'ateneo rivolge direttamente al Ministro dell'università e della ricerca, il quale concede o rifiuta il nulla osta alla nomina, previo parere, in taluni casi, della Commissione per l'ASN  (ex art. 1, comma 9, della legge n. 230 del 2005)[60].

 

Il regime di impegno dei professori universitari di ruolo di I e di II fascia può essere a tempo pieno o a tempo definito, su loro opzione.

I professori universitari hanno l'obbligo di svolgere: i) attività didattica e di servizio agli studenti, inclusi l'orientamento e il tutorato, nonché attività di verifica dell'apprendimento, quantificata annualmente in non meno di 350 ore per coloro che hanno optato per il regime di tempo pieno e in non meno di 250 ore per coloro che hanno optato per il regime di tempo definito (rispetto a un totale di, rispettivamente, 1.500 e 750 ore, previste quale quantificazione figurativa delle attività annue di ricerca, di studio e di insegnamento); ii) attività di ricercae di aggiornamento scientifico (art. 6, commi 1 e 2, della legge n. 240).

 

 

 

 

Modalità di reclutamento dei professori di I e II fascia
Tipo di procedura e fonti	Soggetti ammessi	Elementi di valutazione
Procedura comparativa ai fini della chiamata nel ruolodei professori di I e di II fascia ex art. 18 e art. 29, comma 8, della l. 240/2010 (disciplina specifica stabilita dai regolamenti di ateneo adottati ex l. 168/1989 nel rispetto di princìpi della Carta europea dei ricercatori[61])	1. Studiosi in possesso dell'abilitazione scientifica nazionale (ASN) 2. Studiosi in possesso dell'idoneità conseguita ai sensi della legge 3 luglio 1998,n.210 [62] 3. Professori di I e di II fascia già in servizio 4. Studiosi stabilmente impegnati all'estero in attività di ricerca o insegnamento a livello universitario in posizioni di livello pari a quelle oggetto del bando[63]	Valutazione comparativa delle pubblicazioni scientifiche, del curriculum e dell'attività didattica
Procedura interna di valutazione (da parte dell'università in cui prestano servizio) ai fini della chiamata nel ruolo di professore di II fascia ex art. 24, comma 5, della l. 240/2010	Sono sottoposti di diritto alla procedura i titolari di contratto di ricercatore a tempo determinato di cui all'art. 24, comma 3, lett. b), della l. 240/2010, che abbiano conseguito l'ASN, nel terzo anno del contratto (con facoltà dell'università di anticipare la valutazione a dopo il primo anno del contratto)	Valutazione interna che si svolge in conformità agli standard qualitativi riconosciuti a livello internazionale individuati con apposito regolamento di ateneo nell'ambito dei criteri fissati con DM del 4 agosto 2011[64] (ai sensi del quale la valutazione riguarda l'attività di didattica, di didattica integrativa e di servizio agli studenti nonché le attività di ricerca svolte dal ricercatore). Nel caso di anticipazione della valutazione al primo anno di contratto, è richiesto lo svolgimento di una prova didattica
Procedura interna di valutazione (da parte dell'università in cui prestano servizio) ai fini della chiamata nel ruolo di professore di I e di II fascia ex art. 24, comma 6, della l. 240/2010. La procedura è prevista transitoriamente fino al 31 dicembre 2021 (decimo anno successivo alla data di entrata in vigore della l. 240/2010[65])	L'università può sottoporre alla procedura i professori di II fascia e i ricercatori a tempo indeterminato in servizio nell'università medesima, che abbiano conseguito l'ASN	Valutazione interna che si svolge in conformità agli standard qualitativi riconosciuti a livello internazionale individuati con apposito regolamento di ateneo nell'ambito dei criteri fissati con DM del 4 agosto 2011 (cfr. supra)
Chiamata diretta per la copertura di posti di professore ordinario e associato ex art. 1, comma 9, primo periodo, della l. 230/2005	1. Studiosi stabilmente impegnati all'estero in attività di ricerca o insegnamento a livello universitario da almeno un triennio, che ricoprono una posizione accademica equipollente in istituzioni universitarie o di ricerca estere 2. Studiosi che abbiano già svolto, per chiamata diretta autorizzata dal Ministero dell'università e della ricerca nell'ambito del programma di rientro dei cervelli, un periodo di almeno tre anni di ricerca e di docenza nelle università italiane e conseguito risultati scientifici congrui rispetto al posto per il quale ne viene proposta la chiamata. 3. Studiosi che siano risultati vincitori nell'ambito di specifici programmi di ricerca di alta qualificazione, identificati con decreto del Ministro dell'università e della ricerca, sentiti l'ANVUR e il CUN, finanziati dall'UE o dal Ministero dell'università e della ricerca[66]	L'ateneo formula la proposta al Ministro dell'università e della ricerca il quale concede o rifiuta il nulla osta alla nomina, previo parere della Commissione per l'ASN (il parere non è richiesto nella ipotesi di cui al punto 3, qualora la chiamata sia effettuata entro 3 anni dalla vincita del programma)
Chiamata diretta per la copertura di posti di professore ordinario, ex art. 1, comma 9, secondo periodo, della l. 230/2005	Studiosi di chiara fama[67]	L'ateneo formula la proposta al Ministro dell'università e della ricerca il quale concede o rifiuta il nulla osta alla nomina, previo parere della Commissione per l'ASN

Tabella 14 - Modalità di reclutamento dei professori di I e II fascia

 

 

III.1.2. Ricercatori a tempo indeterminato e ricercatori con contratto a tempo determinato

 

Ricercatori a tempo indeterminato

 

A seguito della legge n. 240 del 2010 (art. 29, comma 1), la copertura dei posti di ricercatore (al pari di quelli di professore e di assegnista di ricerca) deve essere effettuata esclusivamente con le procedure di cui alla medesima legge n. 240, tra le quali non è prevista l'assunzione di ricercatori a tempo indeterminato[68] (è stato fatto salvo un periodo transitorio, fino all'adozione dei regolamenti di ateneo, durante il quale le università hanno potuto continuare ad avvalersi delle disposizioni previgenti).

Pertanto ilruolo dei ricercatori a tempo indeterminato, assunti prima della data di entrata in vigore della legge n. 240 del 2010, è un ruolo ad esaurimento[69].

I ricercatori a tempo indeterminato possono accedere a procedure di trasferimento tra sedi universitarie, ai sensi dell’articolo 3 della legge n. 210 del 1998.

I trasferimenti assicurano la valutazione comparativa dei candidati secondo criteri generali predeterminati e adeguate forme di pubblicità della procedura.

Il trasferimento è effettuato esclusivamente su domanda degli interessati e dopo tre anni accademici di loro permanenza in una sede universitaria (anche qualora in aspettativa obbligatoria per situazioni di incompatibilità, ai sensi dell'articolo 13, primo comma, numeri da 1) a 9), del decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382).

 

Ricercatori con contratto a tempo determinato

 

Iricercatori a tempo determinato svolgono attività universitaria sulla base di un rapporto contrattuale regolato dalla legge n. 240 del 2010.

La legge n. 240 prevede due figure di ricercatore a tempo determinato:

§  Il ricercatore di cui all’articolo 24, comma 3, lettera a) (cd. di tipo A), titolare di contratto di durata triennale, prorogabile, per una sola volta, per ulteriori due anni, previa positiva valutazione delle attività didattiche e di ricerca svolte, effettuata sulla base di modalità, criteri e parametri definiti con decreto del Ministro dell'università e della ricerca. Il decreto ministeriale n. 242 del 24 maggio 2011 ha disposto che la valutazione ai fini della proroga del contratto abbia ad oggetto l'adeguatezza dell'attività di ricerca e didattica svolta in relazione a quanto stabilito nel contratto che si intende prorogare[70].

La posizione del ricercatore di tipo A corrisponde a un passaggio intermedio fra la posizione del titolare di assegno di dottorato o di post-dottorato e la carriera accademica, e può aprire l’accesso alla posizione di ricercatore di tipo B.

 

§  Il ricercatore di cui all’articolo 24, comma 3, lettera b) (cd. di tipo B), titolare di contratto triennale[71], riservato ai candidati: i) che hanno usufruito dei contratti di cui alla lettera a) (cfr. punto precedente); ii) che hanno conseguito l'ASN alle funzioni di professore di I o di II fascia; iii) che sono in possesso del titolo di specializzazione medica; iv) che, per almeno tre anni anche non consecutivi, hanno usufruito di assegni di ricerca ai sensi dell'articolo 51, comma 6, della legge 27 dicembre 1997, n. 449[72] o di assegni di ricerca di cui all'articolo 22 della legge n. 240 del 2010 (cfr. infra), o di borse post-dottorato ai sensi dell'articolo 4 della legge 30 novembre 1989, n. 398[73], ovvero di analoghi contratti, assegni o borse in atenei stranieri; v) che hanno usufruito per almeno tre anni dei contratti a tempo determinato stipulati ai sensi dell'art. 1, comma 14, della legge n. 230 del 2005[74] (ex art. 25, comma 9, della legge n. 240).

 

Nella Tabella 15 si propone un quadro riassuntivo delle tre tipologie di ricercatori con riferimento alle modalità di accesso alla posizione, alla disciplina dell'attività svolta dai ricercatori, alle possibilità di progressione di carriera.

Dalla Tabella 15 sono escluse le procedure di chiamata diretta dei ricercatori ex art. 1, comma 9, della legge n. 230 del 2005, illustrate nel paragrafo III.2.4.

 

	Ricercatori a tempo indeterminato (ruolo ad esaurimento)	Ricercatore a tempo determinato di tipo B (art. 24, co. 3, lett. b), l. 240/2010)	Ricercatore a tempo determinato di tipo A (art. 24, co. 3, lett. a), l. 240/2010)
Procedure di accesso	Con la legge n. 240/2010 è venuta meno la procedura per l'accesso al ruolo. Sono ammessi a procedure di trasferimento tra sedi universitarie ex art. 3 della l. 210/1998 (cfr. supra).	Tipo di procedura Procedure pubbliche di selezione disciplinate con regolamento di ateneo	Tipo di procedura Identica al ricercatore di tipo B
		Candidati ammessi Procedura riservata a determinate categorie di candidati (cfr. supra), tra cui coloro che sono stati ricercatori a tempo determinato di tipo A	Candidati ammessi Sono ammessi alle procedure coloro che sono in possesso del titolo di dottore di ricerca o titolo equivalente, ovvero, per i settori interessati, del diploma di specializzazione medica, nonché di eventuali ulteriori requisiti definiti nel regolamento di ateneo
		Valutazione Valutazione preliminare di titoli, curriculum e produzione scientifica; discussione pubblica con la commissione in merito a titoli e produzione scientifica; prova orale per l'accertamento della conoscenza della lingua straniera	Valutazione Identica al ricercatore di tipo B
Attività	Regime di impegno a tempo pieno o a tempo definito (su opzione).	Identico al ricercatore a tempo indeterminato	Identico al ricercatore di tipo B
	Svolgono attività di ricerca e di aggiornamento scientifico e, sulla base di criteri e modalità stabiliti con regolamento di ateneo, sono tenuti a riservare annualmente a compiti di didattica integrativa e di servizio agli studenti, inclusi l'orientamento e il tutorato, nonché ad attività di verifica dell'apprendimento, fino a un massimo di 350 ore in regime di tempo pieno e fino a un massimo di 200 ore in regime di tempo definito (art. 6, comma 3, della legge n. 240).	Svolgono attività di ricerca, di didattica, di didattica integrativa e di servizio agli studenti. Il contratto stabilisce, sulla base dei regolamenti di ateneo, le modalità di svolgimento delle attività di didattica, di didattica integrativa e di servizio agli studenti nonché delle attività di ricerca. L'impegno annuo complessivo per lo svolgimento delle attività di didattica, di didattica integrativa e di servizio agli studenti è pari a 350 ore per il regime di tempo pieno e a 200 ore per il regime di tempo definito.	Identiche al ricercatore di tipo B
	Ai ricercatori a tempo indeterminato (che hanno svolto tre anni di insegnamento ai sensi dell'articolo 12 della legge 19 novembre 1990, n. 341[75]) sono affidati, con il loro consenso e fermo restando il loro inquadramento, corsi e moduli curriculari compatibilmente con la programmazione didattica definita dai competenti organi accademici, con la conseguente attribuzione del titolo di professore aggregato per l'anno accademico in cui essi svolgono tali corsi e moduli[76] (art. 6, comma 4, della l. 240/2010).
Progressione	Inquadramento nel ruolo di professore   1. Qualora in possesso dell'ASN, possibilità di partecipazione alla procedura comparativa per la chiamata nel ruolo dei professori di I o di II fascia ex art. 18 della legge 240/2010.   2. Qualora in possesso dell'ASN di professore di I o di II fascia e fino al 31 dicembre 2021, l'università in cui prestano servizio può ammetterli alla procedura di valutazione interna, ai fini della chiamata nel ruolo di professore di I o di II fascia (art. 24, comma 6, della l. 240/2010). La valutazione si svolge in conformità ai criteri per l'individuazione degli standard qualitativi, riconosciuti a livello internazionale, definiti con DM 4 agosto 2011.	Inquadramento nel ruolo di professore   1. Al terzo anno di contratto (salva facoltà dell'università di anticipare la valutazione a dopo il primo anno di contratto[77]), se in possesso dell'ASN, sono sottoposti di diritto alla valutazione interna ai fini della chiamata nel ruolo di professore II fascia. La valutazione si svolge in conformità ai criteri per l'individuazione degli standard qualitativi, riconosciuti a livello internazionale, definiti con DM 4 agosto 2011. In caso di anticipazione della valutazione a dopo il primo anno di contratto, è richiesto lo svolgimento di una prova didattica.   2. Qualora in possesso dell'ASN, possibilità di partecipazione alla procedura comparativa per la chiamata nel ruolo dei professori di I o di II fascia ex art. 18 della legge 240/2010.	Ammessi alla procedura di selezione per ricercatore a tempo determinato di tipo B
		Valutazione del contratto come titolo preferenziale Il contratto non dà luogo a diritti in ordine all'accesso ai ruoli; tuttavia l'espletamento del contratto costituisce titolo preferenziale nei concorsi per l'accesso alle pubbliche amministrazioni.	Valutazione del contratto come titolo preferenziale Identica al ricercatore di tipo B

Tabella 15 Raffronto fra le tre tipologie di ricercatori con riferimento alle modalità di accesso alla posizione, alla disciplina dell'attività svolta dai ricercatori, alle possibilità di progressione di carriera

 

 

 

 

III.1.3. Figure non strutturate a tempo determinato

 

I dati[78]

 

Oltre al personale docente di ruolo e ai ricercatori a tempo determinato, nell’università italiana sono presenti diverse altre figure che collaborano alle attività di ricerca e di docenza.

Come emerge dai dati riportati nella Tabella 16, riferita alle università statali, il ricorso a tali figure si è intensificato nel corso degli anni.

 

Tabella 16 Figure professionali nell'università ulteriori rispetto ai ricercatori Fonte: Elaborazione Corte dei conti su dati MUR

 

La categoria più rappresentata è costituita dagli assegnisti di ricerca, i quali hanno raggiunto nel 2019 le 13.930 unità (con un incremento di circa il 3 per cento rispetto al 2013).

Con riferimento agli assegnisti, è stato rilevato il progressivo innalzamento della loro età media che, nel 2017, è risultata pari a 34,5 anni. Gli assegnisti con meno di 40 anni, nel 2013 pari all’87 per cento del totale, nel 2017 sono diventati l’82 per cento del totale (Corte dei conti, Referto sul sistema universitario, maggio 2021).

 

Risultano in diminuzione tra il 2018 e il 2019 i docenti per attività formative, che passano dalle 14.009 unità alle 8.717 unità.

Il ricorso ai docenti a contratto è prevalente nelle università non statali (oltre che, sotto altri profili, negli atenei del Nord-Ovest e nei corsi di laurea triennale).

Nel Focus a cura del MIUR Il personale docente e non docente nel sistema universitario italiano-a.a 2017/2018, pubblicato nell'aprile 2019, è riportato che negli atenei non statali i docenti a contratto costituiscono il 68 per cento del totale del personale impiegato in attività didattiche, mentre negli atenei statali tale valore si attesta intorno al 28 per cento.

Nel complesso, i docenti a contratto rappresentano comunque una risorsa indispensabile per coprire l'offerta formativa programmata dagli atenei.

Sulla base di quanto evidenziato nel Rapporto biennale sul sistema universitario e della ricerca, pubblicato dall'ANVUR nel 2018, essi sostengono il 24, 9 per cento del totale delle attività didattiche e il 18,7 per cento delle ore di didattica totali.

L'ANVUR fornisce inoltre i seguenti dati relativi alla distribuzione delle attività didattiche tra personale docente universitario (Tabella 17):

 

 

Distribuzione percentuale delle attività didattiche nell'anno accademico 2016/2017
Professori ordinari	14,9%
Professori associati	23,5%
Ricercatori a tempo indeterminato	17,2%
Ricercatori a tempo determinato	6,1%
Docenti a contratto	24,9%
Altre figure non strutturate	13,4%

Tabella 17 Distribuzione delle attività didattiche tra personale docente universitario. Fonte: rielaborazione su dati ANVUR

Professori a contratto

 

Sono denominati "professori a contratto" i titolari di contratti per attività di insegnamento ai sensi dell'art. 23 della legge n. 240 del 2010.

I contratti in questione sono previsti ai fini dello svolgimento delle seguenti attività didattiche:

§  Attività di insegnamento di alta qualificazione, in relazione alle quali l'università intende avvalersi della collaborazione di esperti di alta qualificazione in possesso di un significativo curriculum scientifico o professionale. I contratti hanno durata di un anno accademico e sono rinnovabili annualmente per un periodo massimo di cinque anni. Possono essere a titolo gratuito ovvero oneroso. In tal caso per un importo non inferiore a quello fissato con il decreto ministeriale che stabilisce il trattamento economico per i titolari di contratti di cui al punto successivo (art. 23, comma 1, della legge n. 240 del 2010).

 

§  Specifiche esigenze didattiche, anche integrative. I relativi contratti sono stipulati a titolo oneroso con soggetti in possesso di adeguati requisiti scientifici e professionali, previo espletamento di procedure disciplinate con regolamenti di ateneo, nel rispetto del codice etico, che assicurino la valutazione comparativa dei candidati e la pubblicità degli atti (art. 23, comma 2, della legge n. 240 del 2010).

La disciplina del trattamento economico spettante ai titolari dei contratti in questione (e che costituisce parametro di riferimento per l'importo dei contratti per insegnamenti di alta qualificazione: cfr. punto precedente) è stata definita con decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca 21 luglio 2011, n. 313.

Ai sensi del decreto ministeriale n. 313, il trattamento economico è determinato da ciascuna università, anche in relazione ad eventuali finanziamenti esterni e comunque nei limiti delle disponibilità di bilancio, tra un minimo di euro 25 ed un massimo di euro 100, per ciascuna ora di insegnamento - al netto degli oneri a carico dell'amministrazione e comprensivi del compenso relativo alle attività di preparazione, supporto agli studenti e verifica dell'apprendimento - sulla base dei seguenti parametri: la tipologia dell'attività didattica o integrativa; il numero degli studenti; l'eventuale qualificazione scientifica e/o professionale richiesta; le disponibilità di bilancio.

 

§  Insegnamenti tesi a favorire l'internazionalizzazione, per i quali le università possono stipulare contratti con docenti, studiosi o professionisti stranieri di chiara fama. In questo caso il trattamento economico è stabilito dal consiglio di amministrazione sulla base di un adeguato confronto con incarichi simili attribuiti da altre università europee (art. 23, comma 3, della legge n. 240 del 2010).

 

Assegnisti di ricerca

 

Gli assegni di ricerca - originariamente introdotti dall'art. 51, comma 6, della legge n. 449 del 1997[79] e il cui importo era stato da ultimo determinato con decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca del 26 febbraio 2004[80] - costituiscono ora oggetto di disciplina dell'art. 22 della legge n. 240 del 2010.

Gli assegni - di durata compresa tra uno e tre anni, rinnovabili per una durata complessiva comunque non superiore a quattro anni (ad esclusione del periodo in cui l'assegno è stato fruito in coincidenza con il dottorato di ricerca, nel limite massimo della durata legale del relativo corso) - possono essere conferiti, nell'ambito delle relative disponibilità di bilancio, da università, istituzioni ed enti pubblici di ricerca e sperimentazione, dall'Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l'energia e lo sviluppo economico sostenibile (ENEA) e dall'Agenzia spaziale italiana (ASI), nonché dalle istituzioni il cui diploma di perfezionamento scientifico è stato riconosciuto equipollente al titolo di dottore di ricerca ai sensi dell'articolo 74, quarto comma, del DPR n. 382 del 1980.

Possono essere destinatari degli assegni studiosi in possesso di curriculum scientifico professionale idoneo allo svolgimento di attività di ricerca, con esclusione del personale di ruolo delle predette università e istituzioni.

I soggetti conferitori possono stabilire che il dottorato di ricerca o titolo equivalente conseguito all'estero ovvero, per i settori interessati, il titolo di specializzazione di area medica corredato di un'adeguata produzione scientifica, costituiscono requisito obbligatorio per l'ammissione al bando; in assenza di tale disposizione, detti titoli costituiscono titolo preferenziale ai fini dell'attribuzione degli assegni.

Gli assegnisti di ricerca, quindi, unitamente ai ricercatori a tempo determinato di tipo A, rappresentano le posizioni di postdottorato (post doc) che aprono l'accesso alla posizione di ricercatore a tempo determinato di tipo B.

La durata complessiva dei rapporti instaurati con i titolari degli assegni cumulata con la durata dei contratti di ricercatore a tempo determinato (anche con atenei diversi, statali, non statali o telematici, nonché con i suddetti enti) non può superare i 12 anni anche non continuativi.

L'importo degli assegni è determinato dal soggetto conferitore sulla base di un importo minimo stabilito con decreto ministeriale.

Con decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca 9 marzo 2011, n. 102, l'importo minimo lordo annuo degli assegni di ricerca, banditi ai sensi dell'art. 22, è stato determinato in una somma pari a 19.367 euro, al netto degli oneri a carico dell'amministrazione erogante. La determinazione dell'importo tiene conto del fatto che i soggetti titolari degli assegni in questione partecipano ai gruppi e ai progetti di ricerca delle università, qualunque ne sia l'ente finanziatore (ex art. 18, comma 5, della legge n. 240), con assunzione di specifiche responsabilità nell'esecuzione della connessa attività tecnico-scientifica.

Sotto il profilo dell'attività svolta, in sede di audizione, è stato evidenziato che, per quanto la normativa indirizzi gli assegni allo svolgimento di attività di ricerca, non di rado gli assegnisti svolgono attività didattica (si veda, in particolare, il documento del Consiglio universitario nazionale acquisito agli atti della Commissione).

 

Borsisti di ricerca

 

Sulla base della disciplina vigente (art. 1 della legge n. 398 del 1989), le università e gli istituti di istruzione universitaria conferiscono borse di studio:

§   per la frequenza dei corsi di perfezionamento e delle scuole di specializzazione previsti dallo statuto;

§   per i corsi di dottorato di ricerca;

§   per i corsi di perfezionamento all'estero.

Si è discusso, in dottrina, se dovessero ritenersi soppresse o meno le borse di ricerca post dottorato in conseguenza dell'abrogazione dell'art. 4 della legge n. 398 (disposta dall'art. 29, comma 11, lett. b), della legge n. 240 del 2010).

La tesi della sopravvivenza alla riforma del 2010 di borse di ricerca da destinare (anche) a coloro che fossero in possesso del titolo di dottorato si è fondata principalmente sui seguenti elementi: la mancata soppressione, all'art. 1 della legge n. 398 del 1989, del riferimento alle borse per lo svolgimento di attività di ricerca dopo il dottorato; la persistente vigenza dell'art. 4, comma 3, della legge n. 210 del 1998, il quale dispone l'applicazione di talune norme (in materia di agevolazioni fiscali e di collocamento in congedo straordinario) "alle borse di studio conferite dalle università per attività di ricerca post laurea"; l'art. 60, comma 1, del decreto-legge n. 169 del 2013, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 98 del 2013, il quale ha previsto che le borse di studio universitarie post lauream confluiscono, per la quota di rispettiva competenza, rispettivamente nel Fondo per il finanziamento ordinario delle università statali e nel contributo statale, erogato ai sensi della legge n. 243 del 1991, alle università non statali legalmente riconosciute.

Le soppresse borse di studio per attività di ricerca post-dottorato (art. 4 della legge n. 398) rappresentavano uno dei possibili percorsi post doc, che la legge n. 240 ha inteso probabilmente assorbire negli altri due percorsi degli assegni di ricerca e della posizione di ricercatore a tempo determinato di tipo A.

Se questa era l'intenzione del legislatore del 2010, la normativa vigente (di dubbia interpretazione[81]) ha sortito un effetto diverso, in quanto gli atenei, sulla base delle loro autonome discipline (regolamenti di ateneo), hanno continuato ad erogare borse post lauream in cui la laurea è stata considerata soglia minima per l'accesso alla borsa, e non requisito esclusivo. In tal modo la borsa post lauream è diventata equivalente a una "borsa di ricerca" indirizzata anche a laureati già in possesso del titolo di dottore di ricerca[82].

L'istituzione di tali borse è stata finanziata: con fondi attribuiti dall'ateneo in coerenza con la programmazione delle attività di ricerca; con fondi derivanti da progetti di ricerca sostenuti dall’Unione europea o da altre istituzioni, nazionali o straniere; con fondi esterni, disponibili nell'ambito di convenzioni, contratti, donazioni o contributi provenienti da soggetti pubblici o privati.

 

Collaboratori ed esperti linguistici

 

Ai sensi dell'art. 4 del decreto-legge n. 120 del 1995, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 236 del 1995, le università possono stipulare contratti di lavoro subordinato di diritto privato (disciplinati dal contratto collettivo nazionale di lavoro - Comparto Università) - a tempo indeterminato o, per esigenze temporanee, a tempo determinato - con collaboratori ed esperti linguistici di lingua madre, in possesso di laurea o titolo universitario straniero adeguato alle funzioni da svolgere, e di idonea qualificazione e competenza (tali figure hanno sostituito i lettori di madre lingua straniera inizialmente previsti dall'art. 28 del DPR n. 382 del 1980[83]).

L'assunzione di collaboratori ed esperti linguistici - effettuata tramite selezione pubblica, le cui modalità sono disciplinate dalle università secondo i rispettivi ordinamenti - è finalizzata a fare fronte alle esigenze di apprendimento delle lingue e di supporto alle attività didattiche.

I collaboratori ed esperti linguistici sono assoggettati a una procedura annuale di valutazione dell'attività svolta, con riguardo agli obblighi contrattuali, da parte dell'università presso cui prestano servizio, all'esito positivo della quale è subordinata la continuità del rapporto di lavoro.

 

 

III.1.4 Borse di ricerca, dottorato di ricerca, assegni di ricerca e ricercatori universitari nel DDL all'esame del Parlamento (A.S. 2285)

 

In data 6 luglio 2021 la Commissione ha avviato l'esame, in sede redigente, dell'A.S. 2285 recante "Disposizioni in materia di attività di ricerca e di reclutamento dei ricercatori nelle università e negli enti pubblici di ricerca", già approvato dalla Camera dei deputati.

Il disegno di legge reca disposizioni relative all'attività di ricerca e al reclutamento dei ricercatori nelle università (università statali e università non statali legalmente riconosciute, comprese le università telematiche, e gli istituti di istruzione universitaria, anche ad ordinamento speciale) e negli enti pubblici di ricerca (di cui all'art. 1, comma 1, del decreto legislativo n. 218 del 2016)[84].

Si rinvia al paragrafo III.2.2 per la illustrazione delle misure - recate dall'art. 6 del disegno di legge - relative al reclutamento del personale presso gli enti pubblici di ricerca.

 

Borse di ricerca post lauream

 

L'art. 2 del disegno di legge è indirizzato a introdurre nell'ordinamento una disciplina delle borse post lauream - denominate «borse di ricerca» in quanto collegate a uno specifico progetto di ricerca - conferite da università ed enti pubblici di ricerca per la formazione e la collaborazione alle attività di ricerca.

Si è, infatti, avuto modo di evidenziare nel paragrafo III.1.3 come la legge n. 240 del 2010 abbia lasciato in vigore, al riguardo, una normativa che ha suscitato dubbi interpretativi.

I destinatari delle borse di ricerca sono individuati in coloro che siano in possesso di laurea magistrale, di laurea specialistica ovvero di diploma di laurea conseguito ai sensi dell'ordinamento previgente a quello previsto dal regolamento di cui al decreto del Ministro dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica 3 novembre 1999, n. 509, o di titolo equipollente conseguito in Italia o all'estero, in discipline coerenti con l'attività di ricerca per cui è bandita la borsa di ricerca.

E' escluso dal conferimento delle borse il personale di ruolo delle università e degli enti pubblici di ricerca, i ricercatori a tempo determinato e chi è già in possesso del titolo di dottore di ricerca.

La disciplina delle procedure per il conferimento delle borse di ricerca è demandata ai regolamenti dell'università ovvero dell'ente pubblico di ricerca, sulla base di alcuni elementi essenziali legislativamente definiti: una procedura di valutazione comparativa secondo i princìpi di pubblicità e di trasparenza, resa pubblica nel portale unico dei concorsi dell'università e della ricerca (cfr. infra); la costituzione di una commissione giudicatrice composta dal responsabile del progetto di ricerca e da altri due membri designati dall'università o dall'ente pubblico di ricerca; al termine della procedura di valutazione comparativa, la formazione di una graduatoria generale di merito in base al punteggio conseguito da ciascun candidato.

La durata delle borse è compresa tra 6 e 12 mesi, prorogabili fino a 36 ove richiesto dalla tipologia del progetto di ricerca. I 36 mesi costituiscono la durata massima complessiva di fruizione delle borse di ricerca, anche se erogate da più università o enti pubblici di ricerca (con esclusione dal computo delle sospensioni per maternità o paternità o per gravi motivi di salute).

Alle borse di ricerca si applica il divieto di cumulabilità di cui all'art. 6, comma 1, della legge n. 398, l'esclusione dall'impegno in attività didattiche di cui al medesimo art. 6, comma 5, nonché le disposizioni in materia di agevolazioni fiscali e di collocamento in congedo straordinario, di cui ai commi 6, 6-bis e 7 del medesimo art. 6.

E' espressamente previsto che le borse di ricerca non danno luogo ad alcun rapporto di lavoro subordinato alle dipendenze dell'università o dell'ente pubblico di ricerca né danno alcun diritto in ordine all'accesso ai ruoli presso gli stessi.

Le nuove disposizioni sono coordinate: i) con l'art. 1 della legge n. 398 del 1989 (dove viene soppresso il riferimento alle borse post dottorato); ii) con l'art. 4, comma 3, della legge n. 210 del 1998; iii) (ai sensi dell'art. 8, comma 1, del disegno di legge) con l'art. 60, comma 1, del decreto-legge n. 69 del 2013.

Le università sono tenute, entro 90 giorni dalla data di entrata in vigore del provvedimento in esame, ad adeguare alle nuove disposizioni i propri regolamenti recanti disciplina di borse di studio post lauream per la formazione e la collaborazione alle attività di ricerca (art. 8, comma 2).

 

Dottorato di ricerca

 

L'art. 3 del disegno di legge intende procedere a un riordino delle disposizioni in materia di dottorato di ricerca, per certi aspetti, peraltro, anticipato dal decreto-legge n. 80 del 2021, in corso di conversione.

 

Nello specifico: i) le modificazioni all'art. 4 della legge n. 210 del 1998 (orientate ad ampliare gli sbocchi professionali del dottorato di ricerca) risultano ad oggi superate dalle disposizioni di cui all'art. 3, comma 9, del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80; ii) la modificazione all'art. 5, comma 2, secondo periodo, della legge n. 508 del 1999 (relativa alla introduzione del dottorato di ricerca per le Istituzioni AFAM) è ad oggi superata dalle disposizioni di cui al medesimo art. 3, comma 10; iii) le modificazioni all'art. 35 del decreto legislativo n. 165 del 2001 (relative alla valutazione del titolo di dottore di ricerca ai fini dell'assunzione nelle amministrazioni pubbliche) sono parzialmente superate dalle disposizioni di cui al medesimo art. 3, comma 8.

A differenza del decreto-legge n. 80 del 2021, il disegno di legge intenderebbe introdurre una disciplina del punteggio che il titolo di dottore di ricerca conferisce ai fini del reclutamento nelle pubbliche amministrazioni.

Con riferimento alle Istituzioni dell'Alta formazione artistica e musicale, l'art. 3 del disegno di legge prevede la possibilità di attivazione dei corsi di dottorato di ricerca (già introdotti dal decreto-legge n. 80 del 2021) a decorrere dall'anno accademico successivo a quello in corso alla data di entrata in vigore della disposizione in esame (demandando al Ministro dell'università e della ricerca la definizione, con proprio decreto, delle modalità di accreditamento delle sedi e dei corsi).

Demanda altresì al Governo l'adeguamento del regolamento recante disciplina per la definizione degli ordinamenti didattici delle Istituzioni di alta formazione artistica, musicale e coreutica, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 8 luglio 2005, n. 212.

L'articolo interviene, infine, per autorizzare la spesa di 1,5 milioni di euro annui, a decorrere dall'anno 2022, da destinare a procedure di selezione comparativa a evidenza pubblica per dottorati di ricerca riservate alle categorie protette di cui alla legge 12 marzo 1999, n. 68 (recante norme per il diritto al lavoro dei disabili).

 

Assegni di ricerca

 

L'art. 4 del disegno di legge apporta modificazioni alla disciplina degli assegni di ricerca recata dall'art. 22 della legge n. 240 del 2010.

Il vigente art. 22 prevede che le università, le istituzioni e gli enti pubblici di ricerca e sperimentazione, l'ENEA e l'ASI, nonché le istituzioni il cui diploma di perfezionamento scientifico è stato riconosciuto equipollente al titolo di dottore di ricerca (ex art. 74, quarto comma, del decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382) - nell'ambito delle relative disponibilità di bilancio - possano conferire assegni per lo svolgimento di attività di ricerca.

I bandi (da pubblicare anche per via telematica sui siti dell'ateneo, ente o istituzione, del Ministero e dell'Unione europea) devono contenere informazioni dettagliate sulle funzioni, sui diritti e i doveri relativi alla posizione e sul trattamento economico e previdenziale spettante all'assegnatario.

Il disegno di legge in esame intende:

§  restringere la platea dei soggetti destinatari degli assegni di ricerca, corrispondenti, nel testo vigente, a tutti gli "studiosi in possesso di curriculum scientifico professionale idoneo allo svolgimento di attività di ricerca". Si propone, infatti, che siano destinatari degli assegni esclusivamente studiosi in possesso di un titolo di dottorato di ricerca, conseguito in Italia o all'estero, o iscritti all'ultimo anno di un corso di dottorato di ricerca (i quali sono ammessi alla procedura di selezione con riserva e comunque a condizione che conseguano il titolo di dottore di ricerca prima della presa di servizio), ovvero, per le discipline mediche, in possesso di un diploma di specializzazione;

 

§  estendere le categorie di personale escluse dal conferimento degli assegni, individuate, nel testo vigente, nel personale di ruolo di università, istituzioni ed enti che conferiscono gli assegni. Si propone, al riguardo, che sia escluso dall'assegnazione il personale in servizio titolare di contratto di lavoro a tempo sia determinato che indeterminato, presso le università, istituzioni ed enti conferitori degli assegni;

 

§  in relazione alla durata del singolo assegno di ricerca, che resta fissata in un massimo di quattro anni, compresi gli eventuali rinnovi, eliminare lo scomputo dalla durata complessiva di quattro anni del periodo di fruizione in coincidenza con il dottorato di ricerca, nel limite massimo della durata legale del relativo corso;

 

§  fissare in 4 anni la durata complessiva dei rapporti instaurati con i titolari degli assegni di ricerca intercorsi anche con atenei diversi, statali, non statali o telematici, nonché con gli altri enti conferitori. La durata di 12 anni prevista nel testo vigente (art. 22, comma 9, primo periodo) si riferisce cumulativamente ai rapporti instaurati con i titolari degli assegni di ricerca e ai contratti di ricercatore a tempo determinato di tipo A e di tipo B di cui all'articolo 24 della legge n. 240 del 2010. Con disposizione transitoria (art. 8, comma 3) viene tuttavia previsto che il limite di durata non superiore a 12 anni continui ad applicarsi ai rapporti di assegnisti di ricerca e di ricercatori a tempo determinato instaurati prima della data di entrata in vigore del provvedimento in esame, ai sensi dei vigenti articoli 22 e 24 della legge n. 240. Al riguardo, nel corso dell'esame del disegno di legge la Commissione potrà valutare di approfondire i contenuti della disciplina transitoria, esaminando i nodi che appaiono problematici riguardo ad una parte consistente degli attuali ricercatori di tipo A ai fini dell'accesso alla nuova figura di ricercatore in tenure track.

Ricercatori universitari

 

L'art. 5 del disegno di legge intende sostituire le attuali figure di ricercatore a tempo determinato di tipo A e di tipo B (art. 24, comma 3, della legge n. 240) con la figura unica del ricercatore universitario a tempo determinato titolare di contratto di durata complessiva di 7 anni, non rinnovabile.

In relazione alla disciplina della nuova figura di ricercatore a tempo determinato:

§  è introdotto un regime di incompatibilità con qualsiasi altro rapporto di lavoro subordinato presso soggetti pubblici o privati, con la titolarità di assegni di ricerca anche presso altre università o enti pubblici di ricerca, con le borse di dottorato e in generale con qualsiasi borsa di studio a qualunque titolo conferita anche da enti terzi. Si ricorda che per gli attuali ricercatori a tempo determinato è previsto esclusivamente il collocamento in aspettativa ovvero in posizione fuori ruolo, senza assegni né contribuzioni previdenziali, qualora dipendenti di amministrazioni pubbliche (art. 24, comma 9-bis, della legge n. 240). Si osserva che il regime di incompatibilità che si intende introdurre per i ricercatori a tempo determinato risulterebbe, per certi aspetti, più restrittivo di quello previsto per i professori di ruolo e per i ricercatori a tempo indeterminato che abbiano optato per il regime a tempo definito, ai quali la legge n. 240 consente di svolgere, anche con rapporto di lavoro subordinato, attività didattica e di ricerca presso università o enti di ricerca esteri, previa autorizzazione del rettore che valuta la compatibilità con l'adempimento degli obblighi istituzionali (art. 6, comma 12, quarto periodo);

 

§  ai fini della durata del rapporto instaurato con il titolare del contratto, i periodi trascorsi in aspettativa per maternità, paternità o per motivi di salute secondo la normativa vigente non sono computati su richiesta del titolare del contratto. Si ricorda che il vigente art. 24 prevede esclusivamente per i ricercatori di tipo B la computabilità, nell'ambito della durata triennale del contratto, del periodo di congedo obbligatorio di maternità, salva la possibilità di chiedere successivamente la proroga del contratto per un periodo non superiore a quello del congedo obbligatorio di maternità (comma 9-ter).

Con l'istituzione della nuova figura viene introdotto un nuovo vincolo di spesa alla programmazione triennale del personale (cfr. il paragrafo III.3.1). Alle università è, infatti, imposto di vincolare risorse corrispondenti ad almeno un terzo degli importi destinati alla stipula dei contratti di ricercatore a tempo determinato, in favore di candidati che per almeno trentasei mesi, anche cumulativamente, abbiano frequentato corsi di dottorato di ricerca o svolto attività di ricerca sulla base di formale attribuzione di incarichi, escluse le attività a titolo gratuito, presso università o istituti di ricerca, italiani o stranieri, diversi da quello che ha emanato il bando.

In relazione alla procedura di selezionedei nuovi ricercatori universitari a tempo determinato:

§  in luogo della commissione costituita dai professori di I e di II fascia in servizio presso il dipartimento che indice la procedura (art. 24, comma 2), il disegno di legge prevede la formazione di una commissione giudicatrice costituita da un numero di membri compreso fra 3 e 5, la maggioranza dei quali devono essere professori di ruolo presso università, italiane o straniere, diverse da quella interessata. I membri della commissione devono essere professori di I o di II fascia o dirigenti di ricerca e primi ricercatori in servizio presso enti pubblici di ricerca e in possesso dell'ASN, scelti mediante sorteggio operato dall'università, con modalità automatica, tramite il portale unico dei concorsi dell'università e della ricerca (cfr. infra), tra i soggetti iscritti in una banca dati (contenente, per ciascun macrosettore concorsuale, i nomi dei professori di I e di II fascia nonché i nomi dei dirigenti di ricerca e dei primi ricercatori in possesso dell'ASN che abbiano presentato domanda per esservi inseriti). Non possono essere membri della commissione: i rettori in carica; i professori posti in aspettativa obbligatoria ai sensi dell'articolo 13 del DPR n. 382 del 1980; i professori che hanno optato per il regime a tempo definito; i professori che non abbiano maturato un triennio di servizio nel ruolo di appartenenza; i professori cui sia stata inflitta una sanzione disciplinare; i professori che si sono dimessi da qualsiasi commissione concorsuale nei quattro anni antecedenti. Per i membri della commissione è esclusa la corresponsione di compensi, gettoni di presenza, rimborsi di spese o altri emolumenti;

 

§  a seguito della deliberazione della chiamata del vincitore da parte dell'università, è previsto che il contratto di ricercatore universitario a tempo determinato sia stipulato entro il termine perentorio di 90 giorni dalla conclusione della procedura di selezione. In caso di mancata stipulazione del contratto, per i tre anni successivi, all'università è posto divieto di bandire nuove procedure di selezione per il medesimo macrosettore;

 

§  con disposizione transitoria (art. 8, comma 4) è conferita facoltà alle università di indire procedure per il reclutamento di ricercatori ai sensi del vigente art. 24 per i 12 mesi successivi alla data di entrata in vigore del provvedimento in esame. Le disposizioni vigenti continuano, inoltre, ad applicarsi alle procedure pubbliche di selezione in corso alla data di entrata in vigore del provvedimento in esame;

 

§  con ulteriore disposizione transitoria (art. 8, comma 5) - fino al 31 dicembre del terzo anno successivo a quello in corso alla data di entrata in vigore del provvedimento in esame - (anche) coloro che siano in possesso dell'ASN alle funzioni di professore di I o di II fascia sono ammessi a partecipare alle procedure di selezione dei (nuovi) ricercatori universitari a tempo determinato.

Con riguardo alla procedura interna di valutazione per l'inquadramento nel ruolo dei professori associati, il disegno di legge intende introdurre le seguenti modificazioni alla disciplina attualmente vigente per i ricercatori di tipo B: i) sotto il profilo temporale, si prevede che i ricercatori siano sottoposti alla procedura di valutazione a partire dal terzo anno e per ciascuno dei successivi anni di titolarità del contratto, mentre viene soppressa la possibilità di anticipare la valutazione a dopo il primo anno di contratto; ii) è previsto che la valutazione sia effettuata anche sulla base di una prova didattica; iii) all'esito positivo della valutazione, l'inquadramento nel ruolo dei professori associati è immediato (senza che il candidato positivamente valutato debba attendere la scadenza del contratto di ricercatore); iv) in caso di esito negativo della valutazione, l'università è tenuta a fornire adeguata motivazione sulla base del curriculum e della produzione scientifica del titolare del contratto e può procedere nuovamente alla valutazione per ciascuno dei successivi anni di titolarità del contratto; v) il ricercatore universitario che ha conseguito l'ASN in un settore concorsuale diverso da quello di riferimento del contratto può chiedere di modificare, nell'ambito del proprio contratto, il settore concorsuale di riferimento, purché rientrante nello stesso macrosettore concorsuale. Su tale istanza l'università si esprime motivatamente entro il termine di tre mesi dalla sua ricezione.

Per la nuova figura del ricercatore a tempo determinato è previsto il trattamento economico attualmente spettante ai ricercatori a tempo determinato di tipo B, a sua volta corrispondente al trattamento iniziale spettante al ricercatore confermato a tempo pieno elevato fino a un massimo del 30 per cento (art. 24, comma 8, secondo periodo, della legge n. 240 del 2010).

Infine, in ordine all'attività dei nuovi ricercatori universitari, è disposto che la loro attività didattica e scientifica concorra alla valutazione delle politiche di reclutamento, svolta dall'Agenzia nazionale per la valutazione dell'università e della ricerca (ANVUR), ai fini dell'accesso alla quota di finanziamento premiale a valere sul Fondo per il finanziamento ordinario delle università ex art. 60, comma 1, del decreto-legge n. 69 del 2013 (al riguardo, cfr. il paragrafo III.3.4).

 

L'art. 7 prevede l'attivazione, nell'ambito del sito internet istituzionale del Ministero dell'università e della ricerca, del portale unico dei concorsi dell'università e della ricerca, una sezione del quale deve essere dedicata alla pubblicazione dell'elenco dei componenti delle commissioni giudicatrici nelle procedure di selezione dei (nuovi) ricercatori universitari a tempo determinato.

Nel portale devono essere pubblicati, a cura delle università e degli enti pubblici di ricerca (pena l'invalidità della procedura di selezione) - entro un termine comunque non inferiore a venti giorni prima della scadenza dei termini di presentazione delle domande - i bandi per le procedure di selezione relative alle borse di ricerca di cui all'articolo 2 del provvedimento in esame, ai dottorati di ricerca, agli assegni di ricerca e ai contratti per ricercatore a tempo determinato, nonché ai ruoli di professore di I o di II fascia.

Devono, altresì, esservi pubblicate le informazioni e le comunicazioni relative alle procedure di valutazione in corso o scadute, nonché gli atti relativi alle procedure di selezione entro 5 giorni dall'adozione.

La disciplina delle modalità di funzionamento del portale è demandata a un decreto del Ministro dell'università e della ricerca da adottare entro 90 giorni dalla data di entrata in vigore del provvedimento in esame.

 

 

III.2 Profili di criticità dell'attuale sistema di organizzazione della carriera universitaria e proposte formulate nel corso delle audizioni

 

Nel corso delle audizioni, sono stati rilevati e discussi profili di criticità concernenti il percorso della carriera universitaria, che si snoda, non sempre linearmente, attraverso le posizioni precedentemente illustrate.

Anche nell'ottica di coadiuvare il Legislatore nella soluzione di tali questioni, i soggetti auditi hanno talora formulato proposte di revisione della normativa vigente, che - in relazione a diversi profili - risultano pertinenti e funzionali all'esame dell'A.S. 2285 (cfr. il paragrafo III.1.4).

 

III.2.1. La riforma del pre-ruolo e il modello di tenure track: dati e proposte

 

La riforma del sistema universitario operata con legge n. 240 del 2010 ha trasformato la figura del ricercatore universitario, introducendo la posizione del "nuovo" ricercatore a tempo determinato, destinata a sostituire quella del "vecchio" ricercatore a tempo indeterminato (istituita dall’art. 1 del decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382[85]).

Come la Corte costituzionale ha avuto modo di evidenziare nella sent. n.165/2020, le due figure del (vecchio) ricercatore a tempo indeterminato e del (nuovo) ricercatore a tempo determinato di tipo B differiscono in ordine alle modalità di accesso alle rispettive posizioni e ai compiti ad esse attribuiti (su cui cfr. il paragrafo III.1.2), ma l'elemento di più netta differenziazione è rappresentato dalla stabilità ovvero dalla precarietà delle due posizioni.

 

Tale diversità conduce la Corte ad escludere una violazione dell'art 3 Cost. per disparità di trattamento nella disposizione (art. 24, comma 6, della legge n. 240/2010) che consente alle singole università di utilizzare transitoriamente la procedura di valutazione prevista dal comma 5 del medesimo art. 24 per i ricercatori a tempo determinato di tipo B anche ai fini della chiamata in ruolo, nella posizione di professori associati, di ricercatori a tempo indeterminato.

La disposizione censurata estende transitoriamente (il termine di applicazione è stato successivamente prorogato al 31 dicembre 2021 dal decreto-legge n. 126 del 2019) l'applicazione del meccanismo di cui all'art. 24, comma 5, ai ricercatori a tempo indeterminato che siano in possesso dell'ASN di professore di I o di II fascia, per i quali in via ordinaria l'avanzamento è con procedura comparativa (e non interna) ex art. 18 della legge n. 240 del 2010.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, che ha sollevato questioni di legittimità dinnanzi alla Corte, rileva che la legge lasci discrezionalità all'ateneo sul ricorso alla procedura interna anziché comparativa, a differenza di quanto disposto per i ricercatori a tempo determinato di tipo B, i quali sono sottoposti di diritto alla procedura di valutazione interna.

A giudizio della Corte, la procedura di cui alla disposizione censurata esprime un bilanciamento tra l'interesse all'accesso alla posizione di professore associato dei ricercatori a tempo indeterminato (ruolo in esaurimento) e gli interessi degli atenei (tra i quali: limitatezza delle risorse, effettive esigenze didattiche e di ricerca).

Inoltre, la Corte non ravvisa nella disposizione una violazione del buon andamento (art. 97 Cost.), in quanto la legge opera un non irragionevole bilanciamento tra interesse al ricambio generazionale e interesse di progressione di carriera dei ricercatori a tempo indeterminato.

 

Il sistema di avanzamento di carriera introdotto dall'art. 24, comma 5, della legge n. 240 del 2010 per i ricercatori a tempo determinato di tipo B è stato assimilato al modello di tenure track (già sperimentato in alcuni Paesi europei[86]).

In particolare, la Corte costituzionale, nella pronuncia richiamata, ha osservato che per i ricercatori a tempo determinato di tipo B la riforma ha disegnato "un sistema di avanzamento nella carriera, da ricercatore a tempo determinato a professore associato, ispirato al modello anglosassone del cosiddetto tenure track, cioè a un percorso accademico connotato, alternativamente, dal carattere per così dire automatico dell’avanzamento in presenza di determinate condizioni (abilitazione nazionale ed esito positivo della valutazione dell’ateneo) ovvero dall’uscita dall’università se quelle condizioni non si sono realizzate".

A propositodella procedura automatica di valutazione di cui all’art. 24, comma 5, la Corte osserva che i ricercatori a tempo determinato, se non chiamati, alla scadenza del contratto vedrebbero cessare il loro rapporto di lavoro con l’università e, pur in possesso dell'ASN, in attesa dell’indizione e dello svolgimento delle ordinarie procedure comparative di reclutamento ex art. 18 della legge n. 240, rischierebbero di perdere continuità scientifica (rischio dal quale sono esenti i ricercatori a tempo indeterminato).

La Corte dei conti, in sede di Referto sul sistema universitario (pubblicato a maggio 2021), ha osservato, tuttavia, che - per quanto la riforma introdotta dalla legge n. 240 fosse orientata a condurre i ricercatori più meritevoli a transitare in tempi brevi nel ruolo degli associati (tenure track) - il sistema attuale delinea un percorso caratterizzato da un periodo di pre-ruolo successivo al dottorato di ricerca eccessivamente lungo e costellato da una serie di posizioni a tempo determinato, al termine di ciascuna delle quali si pone il rischio del mancato rinnovo.

Nel corso delle audizioni, sono state sottolineate le ricadute sociali del sistema, che "svantaggia le persone che hanno una minore capacità di resistenza alle difficoltà della carriera universitaria, per esempio le persone meno abbienti" (PERNAZZA[87]), nonché le donne, per le quali l'arco di anni del pre-ruolo coincide generalmente con un periodo di intenso impegno familiare.

Peraltro un ulteriore fattore di problematicità ai fini del reclutamento è rappresentato dalla diversità delle tipologie contrattuali presenti nel periodo di pre-ruolo (assegnisti, borsisti, contrattisti, partite IVA, ricercatori a tempo determinato di tipo A e di tipo B), con doveri e tutele estremamente variegati (PINCHERA[88]).

 

I dati presentati in sede di audizione

 

Nel corso dell'indagine conoscitiva, i soggetti auditi hanno depositato presso la Commissione documenti che recano dati aggiornati relativi alla situazione, nell'attuale sistema universitario, delle figure post doc: assegnisti di ricerca, ricercatori a tempo determinato di tipo A, borsisti post dottorato.

L'impegno profuso dagli studiosi dopo il dottorato - spesso per un periodo di anni che oltrepassa i 5 (considerato che 3+2 anni corrispondono soltanto alla durata del contratto di ricercatore a tempo determinato di tipo A e suo eventuale rinnovo) - assai raramente si traduce nella immissione nel percorso di tenure track e nella successiva assunzione nei ruoli della carriera universitaria.

Tali figure alimentano il cd. "precariato universitario" e, in buona parte, dopo diversi anni, finiscono per abbandonare il mondo universitario.

 

In particolare, l'assegno di ricerca è stato richiamato come "paradigma della precarietà", in quanto strumento strutturalmente sprovvisto di qualsivoglia meccanismo di continuità di carriera nonché di garanzie contrattuali minime e uniformi, dipendente dalla disponibilità delle risorse di ateneo e dalle specifiche esigenze dei finanziatori esterni. Sua principale caratteristica è l’intermittenza, specialmente negli atenei cronicamente sotto finanziati, che non risponde alla naturale esigenza di continuità tipica del lavoro di ricerca (DELL'ATTI[89]).

Il documento relativo alla condizione dei ricercatori precari, elaborato dall'Associazione dottorandi e dottori di ricerca in Italia (ADI)[90] sulla base dei dati CINECA, prospetta (con determinati presupposti) che nei prossimi anni sarà espulso dal sistema universitario il 90,5 per cento degli assegnisti di ricerca.

Il medesimo documento prevede altresì che, dei 13.029 assegnisti presenti negli atenei statali, soltanto il 9,5 per cento avrà la possibilità di essere strutturato come professore associato. Il 56,2 per cento è destinato a uscire dal sistema universitario dopo aver fruito di uno o più assegni, il 29 per cento uscirà dall'università dopo un contratto di ricercatore a tempo determinato di tipo A e il 5,3 per cento dopo un contratto di ricercatore a tempo determinato di tipo B.

Sulla base dei dati MUR, la media degli assegnisti che nell'arco temporale 2012-2020 hanno terminato l'assegno nel corso dell'anno e sono diventati ricercatori a tempo determinato risulta pari al 18,6 per cento.

Tabella 18Esito del percorso professionale degli assegnisti di ricerca.

Fonte: Elaborazione MUR presentata in sede di audizione nella seduta n. 223 del 14 aprile 2021

 

Sotto il profilo numerico, sulla base di un report del CUN del 2017, è stato evidenziato come, a fronte di una carenza di personale universitario, gli assegnisti di ricerca abbiano registrato un trend in crescita (CHIAPPARINO[91]).

Oltre a non avere alcuna certezza sul futuro, gli assegnisti hanno scarse garanzie dal punto di vista del diritto del lavoro (PERNAZZA[92]) e, in molti casi, ottengono l'assegno ad anni alterni (nella parole di PINCHERA[93] "per un anno hanno l’assegno e l’anno seguente restano praticamente scoperti o comunque devono barcamenarsi fra diversi contratti").

È stata pertanto auspicata la soppressione dell'assegno di ricerca come disciplinato dal vigente art. 22 della legge n. 240 del 2010 (DELL'ATTI[94]).

Con riferimento al settore degli enti di ricerca, si è proposta la sua sostituzione con un "assegno professionalizzante", di durata breve e definita, che,  sotto i profili giuridico, economico e previdenziale, corrisponda ai rapporti di lavoro instaurati con tecnologi o ricercatori neoassunti (MATTIOLI[95]).

In ambito universitario, è stato rilevato (cfr. più in dettaglio il paragrafo successivo) come l'introduzione di un'unica figura post-dottorale eliminerebbe la figura dell'assegnista di ricerca (e le criticità ad essa connesse) e semplificherebbe l'intricato quadro attuale delle figure post doc (VICINO[96]).

Analoghe considerazioni riguardo alla figura dell'assegnista di ricerca e, più in generale, dell'attuale percorso che precede l'immissione in ruolo, sono state espresse dalla CRUI (UMBERTINI[97]), che sollecita "una semplificazione delle forme contrattuali pre-ruolo" alla luce di " pratiche poco virtuose "che tendono ad allungare in modo consistente i tempi di accesso alla docenza. Al riguardo, "come avviene nel resto del mondo", "dovrebbe esserci il dottorato e poi una figura di post-dottorato che fa da cuscino fra il dottorato e [le] figure che vanno in tenure track".

 

Con riferimento ai ricercatori a tempo determinato di tipo A, l'Associazione dei ricercatori a tempo determinato (ARTeD) ha espresso disagio per i "buchi" "lunghi e sofferti" tra un contratto e l'altro che si pongono lungo il percorso per diventare ricercatore a tempo determinato di tipo B[98] e ha fornito una illustrazione grafica (Figura 12) del "destino" dei ricercatori di tipo A (il 52 per cento dei quali, al termine del contratto triennale e dell'eventuale rinnovo biennale, torna ad essere borsista o assegnista):

 

Figura 12 Esito del percorso professionale dei RTDA Fonte: Elaborazione ARTeD presentata in sede di audizione nella seduta n. 186 del 22 settembre 2020

 

Ulteriori considerazioni emergono dai dati offerti, in occasione dell'audizione del 14 aprile 2021, dal Direttore generale per la formazione universitaria, l'inclusione e il diritto allo studio del Ministero dell'università e della ricerca, dott.ssa GARGANO.

Dal 2012 al 2019, la percentuale dei ricercatori a tempo determinato di tipo A che sono diventati ricercatori a tempo determinato di tipo B è passata dal 64,6 al 60,8 per cento (Tabella 19):

 

Tabella 19 Contratti RTDa e RTDb avviati e conclusi tra il 2012 e il 2019 e percentuale dei RTDa che sono diventati RTDb. Fonte: Elaborazione MUR presentata in sede di audizione nella seduta n. 223 del 14 aprile 2021

 

Se poi si considerano i dati relativi ai ricercatori a tempo determinato di tipo A che sono diventati professori, nel periodo 2012-2019, il MUR registra un calo dal 58,5 all'11,4 per cento (Tabella 20):

 

Tabella 20 Contratti RTDa e RTDb avviati e conclusi tra il 2012 e il 2019 e percentuale dei RTDa che sono diventati professori.  Fonte: Elaborazione MUR presentata in sede di audizione nella seduta n. 223 del 14 aprile 2021

 

Il MUR ha dato conto, infine, del trend in ascesa che ha caratterizzato, negli anni 2012-2019, la presenza di ulteriori tipologie di personale a tempo determinato nella ricerca universitaria:

Tabella 21 Figura non strutturate a tempo determinato dal 2012 al 2019. Fonte: Elaborazione MUR presentata in sede di audizione nella seduta n. 223 del 14 aprile 2021

 

In particolare, è stato sottolineato l'andamento in continua crescita delle borse di studio e di ricerca per laureati:

Tabella 22 Andamento delle borse di studio.  Fonte: Elaborazione MUR presentata in sede di audizione nella seduta n. 223 del 14 aprile 2021

 

Al riguardo, i rappresentanti delle associazioni sindacali hanno sottolineato che le figure precarie (ricercatori ma anche figure non strutturate, con particolare riguardo agli assegnisti di ricerca) costituiscono, nel Paese, parte integrante dell'offerta formativa degli atenei e sostengono una parte consistente, fondamentale, del carico didattico (cfr. paragrafo III.1.3): "la maggioranza di chi oggi fa didattica e ricerca in Italia è precario: al netto di chi arriva a diventare ricercatore di tipo «B», non c'è un aggancio di tenure per poi diventare professore associato" (RUSSO[99]).

E da tale constatazione muove la necessità di valutare l'introduzione di meccanismi di tenure track per i precari in servizio.

Resta ferma, in ogni caso, l'esigenza di salvaguardare, d'altra parte, la qualità della didattica (CHIAPPARINO[100]).

 

Le proposte formulate in sede di audizione

 

L'opportunità di riformare il pre-ruolo è stata oggetto, nel corso dell'indagine conoscitiva, di articolati interventi.

Sulla base dei dati sopra illustrati e delle conseguenti considerazioni, ARTeD ha formulato una proposta di riforma del pre-ruolo che contempla due figure di ricercatore: un ricercatore titolare di contratto triennale non rinnovabile, al quale dovrebbero essere affidati esclusivamente compiti di ricerca; un ricercatore tenure track, titolare di un contratto di tre anni, rinnovabile per ulteriori tre anni, destinato a diventare professore associato se nel corso del contratto (ed eventuale rinnovo) consegue l'ASN.

Il percorso è stato graficamente illustrato (Figura 13) come segue:

 

Figura 13 Proposta di percorso post doc e pre-ruolo. Fonte: Elaborazione ARTeD presentata in sede di audizione nella seduta n. 186 del 22 settembre 2020

Anche il Presidente del Consiglio universitario nazionale (CUN) unitamente al rappresentante della Conferenza dei rettori delle università italiane (CRUI)[101] hanno proposto l'istituzione di un'unica figura post-dottorale a contratto, sostitutiva sia del ricercatore a tempo determinato di tipo A sia dell'assegnista post dottorato sia del borsista post doc.

La figura unica post doc rappresenterebbe lo stadio intermedio tra il dottorato e le figure in tenure track, destinate a intraprendere un percorso che, al raggiungimento di determinati risultati, le condurrà ad entrare nel sistema universitario.

Il progetto di riforma condiviso dal CUN e dalla CRUI risponde a diversi obiettivi: ringiovanire il corpo docente (cfr. il paragrafo III.3.3, nonché la Figura 9 e la Figura 10 in cui è stato presentato un raffronto con i Paesi OCSE da cui emerge tale criticità per l'Italia); semplificare il sistema (introducendo un accesso più rapido alla tenure); rendere il sistema di reclutamento maggiormente uniforme a quello degli altri Paesi europei, elemento, questo, essenziale ai fini dell’integrazione europea dei sistemi della ricerca.

In particolare, il CUN ha allegato al documento depositato in sede di audizione una nota, approvata dall'Adunanza in data 25 settembre 2019 e indirizzata al Ministro pro tempore, avente ad oggetto l'"Accesso al ruolo alla docenza universitaria-Proposta di riforma".

Nella nota sono specificati i tratti che dovrebbero caratterizzare il nuovo ricercatore post dottorato: sarebbe titolare di un contratto triennale, rinnovabile per ulteriori tre anni (in ogni caso non più di tre nella stessa sede universitaria); non avrebbe compiti di didattica, fatta eccezione per attività di supporto (come nel periodo di dottorato); al termine del contratto, acquisirebbe un titolo (ma non un requisito) ai fini della partecipazione ai bandi di professore junior (la ulteriore figura che il progetto di riforma intende istituire: cfr. infra); il medesimo titolo dovrebbe altresì essere valorizzato al di fuori del sistema universitario, nel quadro di un fertile rapporto tra la realtà universitaria, le pubbliche amministrazioni e il sistema produttivo.

La proposta - si precisa nella nota richiamata - è tesa a distinguere il periodo di post dottorato, di prosecuzione della formazione o collaborazione alla ricerca, dal periodo finalizzato alla immissione nei ruoli della docenza.

Ai fini del reclutamento della docenza nel sistema universitario, la proposta CUN introduce un'unica figura in tenure track con impegno a tempo pieno, il professore junior.

Il professore junior dovrebbe, al contempo, svolgere attività scientifica ed essere titolare di compiti didattici, pienamente riconoscibili ai fini dei requisiti per l'accreditamento dei corsi di studio e la valutazione della didattica.

Alle procedure di selezione per il reclutamento di professori junior sarebbero ammessi i candidati in possesso di dottorato di ricerca (o di specializzazione medica) conseguito da non più di sei anni.

Al termine del contratto di durata triennale, il professore junior sarebbe sottoposto alla valutazione di una Commissione costituita, in maggioranza, da membri esterni all'ateneo in cui il professore presta servizio. La valutazione includerebbe lo svolgimento di una prova didattica.

Nell'ipotesi di esito positivo della valutazione, il professore junior in possesso dell'ASN entrerebbe nel ruolo dei professori di II fascia.

In caso di esito positivo della valutazione, ma di mancato conseguimento dell'ASN, il contratto sarebbe rinnovabile per ulteriori due anni.

Nelle ulteriori ipotesi di esito negativo della valutazione ovvero di mancato conseguimento dell'ASN nel corso del quinquennio, il professore junior decadrebbe dal contratto.

Come accennato, la proposta CUN è stata condivisa dalla CRUI, la quale ha altresì suggerito l'introduzione diprocedure di reclutamento e di avanzamento di carriera più snelle che privilegino severe verifiche ex post.

 

 

III.2.2. I contratti di ricercatore universitario a tempo determinato. Ricercatori universitari e ricercatori degli enti pubblici di ricerca

 

Nel corso delle audizioni, sono emerse considerazioni in ordine all'attuale sistema di reclutamento dei ricercatori, che prevede esclusivamente contratti a tempo determinato, e, con riferimento a tali figure, è stata considerata la possibilità di introdurre meccanismi di stabilizzazione analoghi a quelli previsti dalla legislazione per i ricercatori a tempo determinato degli enti pubblici di ricerca.

In particolare, è stato posto in evidenza il ruolo esercitato dalle disposizioni della cd. legge Madia (decreto legislativo n. 75 del 2017) nell'affrontare e, almeno in parte, risolvere il problema del precariato negli enti di ricerca vigilati dal Ministero dell'università e della ricerca.

Con specifico riguardo al Consiglio nazionale della ricerca (CNR), l'applicazione delle disposizioni di cui all'art. 20, commi 1 e 2, del decreto legislativo n. 75 del 2017[102] ha consentito di stabilizzare, alla fine del 2018, oltre 1.000 unità di personale in servizio presso l'ente in regime di precarietà (INGUSCIO[103]).

Sempre in relazione agli enti pubblici di ricerca, è stata evidenziata l'importanza delle disposizioni recate dall'art. 12-bis del decreto legislativo n. 218 del 2016[104], il quale ha introdotto la possibilità di trasformare contratti o assegni di ricerca in rapporto di lavoro a tempo indeterminato, previa procedura selettiva (per titoli e colloquio), dopo il completamento di tre anni anche non continuativi negli ultimi cinque anni, qualora il contratto a tempo determinato o l'assegno di ricerca abbiano avuto ad oggetto lo svolgimento di attività di ricerca e tecnologiche. La trasformazione deve essere effettuata in relazione alle medesime attività svolte e nei limiti stabiliti del fabbisogno di personale dell'ente, nel rispetto dei princìpi enunciati dalla Carta europea dei ricercatori, di cui alla raccomandazione 2005/251/CE della Commissione, dell'11 marzo 2005, in conformità agli standard qualitativi riconosciuti a livello internazionale, nel rispetto dei princìpi di pubblicità e trasparenza.

Il medesimo art. 12-bis ha altresì previsto che - al fine di procedere alle suddette assunzioni - gli enti pubblici di ricerca possano, in via transitoria, attingere alle graduatorie, ove esistenti, del personale risultato idoneo nelle procedure concorsuali di cui all'articolo 20, comma 2, del decreto legislativo n. 75 del 2017.

In sede di audizioni, si è auspicato l'esercizio di un'attività di vigilanza che garantisca l'effettiva applicazione dell'art. 12-bis da parte degli enti pubblici di ricerca (MATTIOLI[105]).

Sul reclutamento del personale presso gli enti pubblici di ricerca intende intervenire anche l'art. 6 del disegno di legge A.S. 2285 (su cui cfr. il paragrafo III.1.4), inserendo nel decreto legislativo n. 218 del 2016 un articolo 12-ter, volto ad autorizzare gli enti pubblici di ricerca a indire procedure concorsuali per la stipulazione di contratti per ricercatore o tecnologo a tempo determinato con durata di sette anni, non rinnovabili. Tali procedure concorsuali sarebbero oggetto di un'apposita sezione nel piano triennale di fabbisogno del personale (art. 7 del decreto legislativo n. 218) e dovrebbero conformarsi alle modalità previste per le assunzioni a tempo indeterminato.

Anche per ricercatori e tecnologi assunti ai sensi dell'art. 6 del disegno di legge - al pari che per i ricercatori universitari a tempo determinato - sarebbe previsto un meccanismo di tenure track, sulla base del quale, a partire dal terzo anno di titolarità del contratto e per ciascuno degli anni successivi, l'ente dovrebbe valutare il ricercatore o il tecnologo a tempo determinato ai fini dell'inquadramento a tempo indeterminato con la qualifica di primo ricercatore o primo tecnologo.

Le disposizioni dell'art. 6 sono tese, inoltre, ad avviare reciproci flussi di personale tra università ed enti pubblici di ricerca, consentendo:

§  agli enti, la possibilità di assumere, con chiamata diretta, con la qualifica di primo ricercatore, i titolari di contratto per ricercatore a tempo determinato di cui all'articolo 24, comma 3, della legge n. 240, purché in servizio presso le università con tale qualifica da almeno tre anni (sottoponendoli previamente alla suddetta valutazione);

§  alle università, la possibilità di assumere con chiamata diretta, ai fini dell'inquadramento nel ruolo di professore associato, i titolari di contratto per ricercatore a tempo determinato introdotto per gli enti di ricerca dalle nuove disposizioni, purché in servizio da almeno tre anni presso gli enti pubblici di ricerca e in possesso dell'ASN.

 

 

La conformità al diritto dell'Unione europea della normativa nazionale relativa ai contratti dei ricercatori a tempo determinato   Le questioni relative ai ricercatori titolari di contratti a tempo determinato nonché la comparabilità del loro regime con quello dei ricercatori a tempo determinato degli enti pubblici di ricerca sono, al momento, all'attenzione della Corte di giustizia dell'Unione europea, in virtù dell'ordinanza n. 240 del 10 gennaio 2020, con la quale il Consiglio di Stato ha sospeso il giudizio su tre ricorsi riuniti e posto alla Corte di giustizia questioni pregiudiziali in ordine alla conformità al diritto dell’Unione europea (in particolare alle clausole 4 e 5 dell’Accordo quadro sul lavoro a tempo determinato, recepito dalla direttiva n. 1999/70/CE del 28 giugno 1999[106]) del rapporto di lavoro dei ricercatori universitari assunti a tempo determinato ai sensi dell’art. 24 della legge n. 240 del 2010[107]. Più in dettaglio, il Consiglio di Stato ha evidenziato le seguenti criticità: §  Il sistema di reclutamento del personale da adibire alla ricerca scientifica universitaria (di regola connessa all’attività didattica di supporto svolta dai ricercatori), articolato nei rapporti a tempo determinato di cui all’art. 24 della legge n. 240, "trova le sue ragioni oggettive di giustificazione proprio nella non prevedibilità a priori di quali e quante linee di ricerca potranno esser attivate, così come del tipo, durata e contenuto di tale attività didattica". Tuttavia, le misure imposte dall'Accordo europeo potrebbero ostare alla normativa nazionale che consente alle università l’utilizzo, senza limiti quantitativi, di contratti da ricercatore a tempo determinato di tipo A (di durata triennale e prorogabili per due anni), senza subordinarne la stipulazione e la proroga ad alcuna ragione oggettiva connessa ad esigenze temporanee o eccezionali dell’ateneo, permettendo altresì, al termine del quinquennio, di "stipulare con la stessa o con altre persone ancora un altro contratto a tempo determinato di pari tipologia, al fine di soddisfare le medesime esigenze didattiche e di ricerca", nonché prevedendo, quale unico limite al ricorso a molteplici rapporti a tempo determinato con la stessa persona, solo la durata non superiore a 12 anni, anche non continuativi. E' posto altresì in dubbio il sistema di "reclutare esclusivamente ricercatori a tempo determinato", senza subordinare la relativa decisione alla sussistenza di esigenze temporanee o eccezionali.   §  La normativa vigente opererebbe un trattamento discriminatorio tra i ricercatori universitari a tempo determinato e i ricercatori degli enti pubblici di ricerca, ai quali sono state applicate le procedure di stabilizzazione previste dall'art. 20 del decreto legislativo n. 75 del 2017 (cd. "legge Madia"), nonostante la medesima durata massima dei rapporti di lavoro, contratti o assegni di ricerca.   La Corte di giustizia dell'Unione europea è tuttavia recentemente intervenuta (con sentenza del 3 giugno 2021 nella causa C-326/19) a definire una precedente domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Tar Lazio con ordinanza del 28 novembre 2018, vertente sull'interpretazione della clausola 5 dell'Accordo quadro sul lavoro a tempo determinato, in merito al rifiuto di prorogare un contratto di ricercatore a tempo determinato di tipo A oltre il periodo previsto dalla legge. La richiesta di proroga del ricercatore era finalizzata a ottenere la trasformazione del rapporto di lavoro a tempo determinato in contratto di lavoro a tempo indeterminato ai sensi dell'art. 20 del decreto legislativo n. 75 del 2017, ed era fondata sulla tesi dell'applicabilità delle disposizioni relative alla stabilizzazione dell'impiego anche al personale docente universitario (in contrasto con la circolare del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione n. 3 del 2017, la quale esclude i ricercatori universitari dall'ambito di applicazione del decreto legislativo n. 75 del 2017). Il sistema italiano di reclutamento di ricercatori universitari a tempo determinato di tipo A ha superato il vaglio della Corte di giustizia. A giudizio della Corte, infatti, la fissazione della durata massima del contratto a tre anni e l'autorizzazione a una sola proroga limitata a una durata di due anni (ex art. 24, comma 3, lett. a)) costituiscono - in coerenza con quanto previsto dalla clausola 5, punto 1, dell'Accordo europeo - misure sufficienti per prevenire efficacemente il ricorso abusivo a contratti a tempo determinato nel caso dei contratti di ricercatore di tipo A. La Corte di giustizia asserisce, tra l'altro, che "il fatto che le università abbiano un'esigenza permanente di assumere ricercatori universitari (...) non significa che tale esigenza non possa essere soddisfatta facendo ricorso a contratti di lavoro a tempo determinato".

 

 

 

III.2.3. Le procedure di reclutamento dei professori di ruolo ai sensi della legge n. 240 del 2010

 

La legge n. 240 del 2010 delinea due procedure volte al reclutamento dei professori di I e di II fascia: una procedura di valutazione aperta comparativa (ex art. 18); una procedura di valutazione interna, da parte dell'università in cui prestano servizio, riservata ai ricercatori a tempo determinato di tipo B e, transitoriamente, ai ricercatori a tempo indeterminato del ruolo ad esaurimento (rispettivamente commi 5 e 6 dell'art. 24).

Nell'applicazione di tali procedure sono state rilevate talune criticità.

Con riferimento all'art. 18, il fatto che il ricorso a una procedura comparativa aperta non impedisca all'ateneo di assumere in misure preponderante personale in servizio nella medesima università che bandisce il posto "non sembra garantire" il rispetto del vincolo posto dall'art. 18, comma 4, della legge n. 240[108] (Corte dei conti, Referto sul sistema universitario, maggio 2021).

Già nel Rapporto del 30 gennaio 2019, Il sistema universitario nelle analisi del Consiglio universitario nazionale 2017-2019, il CUN aveva formulato la proposta di destinare le procedure comparative di cui all'art. 18al reclutamento di soggetti non in servizio presso le istituzioni che attivano le procedure, incrementando il vincolo sulle risorse di cui all’art. 18, comma 4, e introducendo incentivi finanziari dedicati.

Per quanto riguarda le progressioni di carriera di cui all'art. 24, il documento del CUN suggerisce un’applicazione permanente della procedura di chiamata di cui all'art. 24, comma 6, della legge n. 240 del 2010 a tutte le chiamate di docenti in possesso dell'ASN già in servizio presso l'istituzione di appartenenza, con soppressione del limite, valevole per tale tipologia assunzionale, del 50 per cento delle risorse equivalenti a quelle necessarie per coprire i posti disponibili di professore di ruolo (cfr., al riguardo, il paragrafo III.3.1).

Sempre con riferimento all'art. 24, comma 6, il CUN constatava le diverse modalità di interpretazione/applicazione adottate nei diversi regolamenti di ateneo e auspicava che una chiarificazione della disposizione potesse condurre alla riduzione delle difformità applicative tra atenei (soprattutto in merito alla possibilità di accesso o meno alla proceduraper coloro che risultassero in possesso di ASN in settori concorsuali diversi da quelli previsti dal bando ma ricadenti nel medesimo macrosettore).

Anche in sede di audizione, il Presidente del CUN - nel rappresentare la necessità di un piano di incremento dei professori (quantificato in 14.000 unità) da realizzare nel medio periodo (3-4 anni) - ha ipotizzato che 6-7.000 dei posti dovrebbe essere coperti dai ricercatori a tempo indeterminato, i quali sostengono l'offerta didattica eoltre 3.500 dei quali sono in possesso dell'ASN e, quindi, pronti per essere chiamati nel ruolo dei professori associati (VICINO[109]).

Ciò implicherebbe la messa a regime della procedura di cui all'art. 24, comma 6, della legge n. 240 del 2010, e la concomitante destinazione di risorse adeguate a consentire l’attivazione di procedure di chiamata per tutti i ricercatori a tempo indeterminato in possesso dell'ASN.

In ordine alla copertura dei restanti 7-8.000 posti di professore, è stata ipotizzata la provenienza dal canale di reclutamento ordinario.

Sempre con riferimento ai ricercatori a tempo indeterminato, il CUN ha rappresentato l'esigenza di rivedere le procedure per il conseguimento dell'ASN ("focalizzate su un periodo di attività limitato") al fine di rendere possibile una valutazione della qualificazione scientifica complessiva per l’intera carriera dei candidati, tenendo in considerazione anche l’impegno nella didattica.

Anche il Coordinamento nazionale ricercatori universitari (CNRU) ha proposto una riforma dei criteri per il conseguimento dell'ASN che tenga conto, oltre che delle pubblicazioni scientifiche, dell'attività didattica[110].

 

III.2.4. Il livello di internazionalizzazione del corpo docente

 

Il grado di internazionalizzazione del corpo docente costituisce un fattore rilevante di valutazione del livello di internazionalizzazione del sistema universitario, unitamente a diversi altri fattori, quali la mobilità internazionale degli studenti, la partecipazione degli atenei a programmi europei che sostengono la cooperazione e i partenariati tra università europee e di Paesi terzi (Erasmus+[111] e Orizzonte Europa[112]), l'attivazione di corsi di studio internazionali[113], uno dei cui tratti caratterizzanti la CRUI ha individuato proprio nell'erogazione delle attività formative da parte di docenti il cui profilo abbia una caratterizzazione internazionale (CRUI, L'internazionalizzazione della formazione superiore in Italia. Le università, dicembre 2019).

In una pubblicazione del 2017[114] il CUN riportava che la mobilità di docenti e ricercatori verso l’estero, in particolare di giovani, è forte (ben il 16 per cento degli studiosi italiani opera in Paesi stranieri), ma non è accompagnata dalla facilità di rientro nel sistema italiano né da una parallela mobilità in entrata di ricercatori stranieri (solo il 3 per cento degli studiosi che operano in Italia è di altra nazionalità).

Nelle Linee generali d'indirizzo della programmazione delle Università 2019-2021 e indicatori per la valutazione periodica dei risultati[115] (sulle quali cfr., più estesamente, il paragrafo III.3.1), l'"Internazionalizzazione" costituisce uno dei cinque obiettivi della programmazione universitaria per il triennio 2019-2021.

L'obiettivo "Internazionalizzazione" è articolato in quattro azioni: Esperienze di studio e formazione alla ricerca all'estero; Corsi di studio internazionali e attivazione di sedi all'estero; Attrazione di studenti internazionali; Chiamate dirette di studiosi dall'estero ex art. 1, comma 9, della legge n. 230 del 2005.

 

La chiamata diretta per la copertura di posti di professore ordinario e associato e di ricercatore ai sensi dell'art. 1, comma 9, della legge n. 230 del 2005 - formulata nei riguardi di studiosi che abbiano acquisito solide e riconosciute qualificazioni di insegnamento e di ricerca all'estero (cfr. la Tabella 14 relativa alle modalità di reclutamento dei professori di ruolo,di cui al paragrafo III.1.1) - costituisce, dunque, la modalità principale per incrementare, in forma strutturata, il livello di internazionalizzazione del sistema universitario.

In attuazione della disposizione di cui all'art. 1, comma 9, della legge n. 230 del 2005, il MIUR ha provveduto a identificare i programmi di ricerca di alta qualificazione, finanziati dall'Unione europea o dal MIUR medesimo, i cui vincitori possono essere destinatari di chiamata diretta ai sensi dell'art. 1, comma 9 (decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca n. 963 del 28 dicembre 2015).

Sono stati pertanto identificati i programmi finanziati dal MIUR: «Rita Levi Montalcini per Giovani Ricercatori» e «SIR-Scientific Independence of Young Researchers», e i programmi finanziati dall'Unione europea: «ERC Starting Grants», «ERC Consolidator Grants» e «ERC Advanced Grants», nonché i programmi di durata triennale «International Outgoing Fellowships» o «Individual Fellowships» delle Marie Sklodowska Curie Actions, limitatamente al tipo «Global Fellowships».

Per quanto riguarda i programmi finanziati dal MIUR: i) i vincitori del programma «Rita Levi Montalcini per Giovani Ricercatori», ai fini dell'espletamento del programma, sono inquadrati per chiamata diretta in qualità di ricercatori a tempo determinato di tipo B. Ai fini del reclutamento previsto dal programma, con decreto del Ministro dell'università e della ricerca n. 928 del 23 dicembre 2020, sono stati banditi 24 posti da ricercatore a tempo determinato di tipo B in regime di tempo pieno, destinati a studiosi di ogni nazionalità in possesso del titolo di dottore di ricerca o titolo equivalente, che stiano svolgendo all'estero, da almeno un triennio, attività didattica o di ricerca post dottorale, selezionati da un comitato composto dal Presidente della CRUI e da quattro studiosi di alta qualificazione scientifica in ambito internazionale nominati dal Ministro; ii) i vincitori del SIR sono inquadrati, ai fini dell'espletamento del programma, per chiamata diretta, in qualità di ricercatori a tempo determinato di tipo A, e - qualora superino la valutazione per la proroga del contratto di ricercatore di tipo A - possono essere inquadrati da subito, per chiamata diretta, in qualità di ricercatori a tempo determinato di tipo B, previo nulla osta del Ministro dell'università e della ricerca.

Quanto ai programmi finanziati dall'Unione europea, i relativi vincitori possono essere chiamati (ex art. 1, comma 9) nella posizione di ricercatore a tempo determinato di tipo B, fatta eccezione per i vincitori degli ERC Advanced Grants, i quali possono essere inquadrati nel ruolo di professori di I e di II fascia.

Sotto il profilo dei finanziamenti, il decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca n. 738 dell'8 agosto 2019, di definizione dei criteri di ripartizione del Fondo di finanziamento ordinario per l'anno 2019 (cfr. il paragrafo III.3.4), ha destinato 8,5 milioni di euro alle chiamate dirette ex art. 1, comma 9, della legge n. 230 del 2005 e 5,5 milioni di euro per la prosecuzione del programma «Rita Levi Montalcini per Giovani Ricercatori».

Gli incentivi finanziari previsti in sede di ripartizione del Fondo di finanziamento ordinario hanno reso sempre più frequente, negli anni più recenti, il ricorso alla chiamata diretta.

In relazione alla procedura, il CUN ha avuto modo di porre in evidenza, anche da ultimo, le criticità connesse all'applicazione della normativa (si veda: Il sistema universitario nelle analisi del Consiglio universitario nazionale 2017-2019).

Sebbene con decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca n. 662 del 1° settembre 2016 sia stata definita la tabella di corrispondenza tra posizioni accademiche italiane ed estere, la differenziazione e variabilità nel tempo delle norme che regolano i sistemi universitari e della ricerca negli altri Paesi rende sostanzialmente impossibile predisporre tabelle di equipollenza stabili, complete ed esaustive per tutte le posizioni ricoperte nelle università e negli enti di ricerca esistenti all’estero (del resto il medesimo decreto ministeriale prevede l'acquisizione, da parte dell'ateneo, del parere del Ministero dell'università e della ricerca - il quale si esprime sentito il CUN e, se del caso, gli addetti culturali delle Ambasciate - qualora le corrispondenze risultino di dubbia applicazione, ovvero siano intervenute modifiche ordinamentali in Paesi esteri, ovvero si renda necessario stabilire corrispondenze non incluse nella tabella).

Il CUN rileva, altresì, l'incongruità di porre quale requisito uno stabile impegno all'estero da almeno un triennio per essere chiamati a ricoprire la posizione di ricercatore a tempo determinato (circa, poi, l'interpretazione del termine "stabile", il CUN osserva come esso non possa essere connesso alla titolarità di contratti di lavoro a tempo indeterminato, che non sono sempre presenti in università ed enti di ricerca stranieri, soprattutto per le posizioni iniziali e intermedie di carriera).

Il CUN propone, infine, un coordinamento della procedura di chiamata diretta ex art. 1, comma 9, della legge n. 230 del 2005 con l'altro canale privilegiato di internazionalizzazione della docenza universitaria, rappresentato dall'apertura delle procedure comparative per l'inquadramento nel ruolo di professori di I e di II fascia a "studiosi stabilmente impegnati all'estero in attività di ricerca o insegnamento a livello universitario in posizioni di livello pari a quelle oggetto del bando" sulla base delle tabelle di corrispondenza adottate dal Ministro dell'università e della ricerca, sentito il CUN (art. 18, comma 1, lett. b), della legge n. 240 del 2010).

 

L'innalzamento del livello di internazionalizzazione degli atenei è anche perseguito mediante il ricorso alle cd. figure non strutturate.

Si tratta, innanzitutto, di docenti, studiosi o professionisti stranieri di chiara fama, ai quali le università possono attribuire insegnamenti a contratto tesi a favorire l'internazionalizzazione, ai sensi dell'art. 23, comma 3, della legge n. 240 del 2010.

La disposizione prevede che il relativo trattamento economico sia stabilito dal consiglio di amministrazione sulla base di un adeguato confronto con incarichi simili attribuiti da altre università europee.

L'integrazione di visiting professors/researchers è stata perseguita, da diversi atenei, con l'adozione di una disciplina regolamentare in materia di permanenza presso la struttura universitaria di studiosi stranieri, chiamati a svolgere, presso l'ateneo di riferimento, attività didattica e/o di ricerca in qualità di visiting.

Inoltre, in esecuzione di accordi culturali internazionali che prevedono l'utilizzo reciproco di lettori, le università possono conferire a studiosi stranieri in possesso di qualificata e comprovata professionalità incarichi annuali rinnovabili per lo svolgimento di attività finalizzate alla diffusione della lingua e della cultura del Paese di origine e alla cooperazione internazionale (art. 26 della legge n. 240 del 2010).

E', infine, ancora prevista la figura dei collaboratori ed esperti linguistici di lingua madre (sui quali cfr. il paragrafo III.1.3), selezionati con procedura pubblica, con i quali le università possono stipulare contratti di lavoro subordinato di diritto privato (disciplinati dal contratto collettivo nazionale di lavoro - Comparto Università) al fine di provvedere alle esigenze di apprendimento delle lingue e di supporto alle attività didattiche (art. 4 del decreto-legge n. 120 del 1995, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 236 del 1995).

Il livello di internazionalizzazione dell'ateneo (misurato sulla base della percentuale dei professori e ricercatori in servizio presso l'ateneo, responsabili scientifici di progetti di ricerca, comunitari e internazionali, nonché sulla base del grado di internazionalizzazione del corpo docente, valutato in termini di numerosità di docenti provenienti dall'estero o chiamati dall'ateneo in qualità di vincitori di progetti di ricerca finanziati dall'Unione europea) costituisce uno dei parametri sulla base dei quali l'ANVUR è chiamata a condurre la valutazione delle politiche di reclutamento degli atenei (cfr., al riguardo, il paragrafo III.3.4).

 

 

 

III.3 Le politiche di reclutamento del personale docente

 

III.3.1. La programmazione triennale del personale

 

I concorsi per l’accesso ai ruoli universitari sono organizzati e banditi dalle università in conformità alle disposizioni legislative vigenti e ai regolamenti di ateneo adottati ai sensi dell'art. 6 della legge n. 168 del 1989[116].

L'indizione di procedure concorsuali e l'assunzione di personale a tempo indeterminato e a tempo determinato è condizionata all'adozione (ed effettuata sulla base) del Piano triennale per la programmazione del reclutamento del personale, che ogni università predispone annualmente, tenuto conto dell'effettivo fabbisogno di personale, al fine del migliore funzionamento delle attività e dei servizi e compatibilmente con l'esigenza di assicurare la sostenibilità della spesa di personale e gli equilibri di bilancio (art. 4 del decreto legislativo 29 marzo 2012, n. 49, che ha dato attuazione alla delega conferita dall'art. 5, comma 1, della legge n. 240 del 2010, in materia di programmazione, monitoraggio e valutazione delle politiche di bilancio e di reclutamento degli atenei).

La programmazione triennale del personale - realizzata dall'università nell'ambito della propria autonomia didattica, di ricerca e organizzativa - è tuttavia vincolata sia da limiti di spesa sia da parametri di programmazione definiti dalla legge (ovvero da fonti normative in attuazione della legge).

I vincoli di spesa sono determinati:

§   dalla necessità di assicurare la piena sostenibilità delle spese di personale, in conformità con il bilancio unico di ateneo di previsione triennale[117];

§  ai sensi della legge n. 240 del 2010: i) dalla necessità di vincolare le risorse necessarie per l'inquadramento nel ruolo dei professori associati di ricercatori a tempo determinato titolari di contratti di tipo B (art. 24, comma 5); ii) dall'obbligo di non utilizzare oltre la metà delle risorse equivalenti a quelle necessarie per coprire i posti disponibili di professore di ruolo per la chiamata nel ruolo dei professore di I e II fascia di professori di II fascia e ricercatori a tempo indeterminato in servizio nell'università medesima, che abbiano conseguito l'ASN (art. 24, comma 6);

§  dalla necessità di rispettare i limiti alle spese di personale e alle spese di indebitamento delle università statali, stabiliti dagli articoli 5 e 7 del decreto legislativo n. 49 del 2012 (attuativo, come si è detto, della delega di cui all'art. 5, comma 1, della legge n. 240), e ridefiniti, per il triennio 2018-2020, dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 28 dicembre 2018.

Per quanto concerne i parametri di programmazione del reclutamento, l'art. 18, comma 4, della legge n. 240 del 2010 prevede che ciascuna università statale, nell'ambito della programmazione triennale, vincoli le risorse corrispondenti ad almeno un quinto dei posti disponibili di professore di ruolo alla chiamata di coloro che nell'ultimo triennio non hanno prestato servizio quale professore ordinario di ruolo, professore associato di ruolo, ricercatore a tempo indeterminato, ricercatore a tempo determinato di cui all'articolo 24, comma 3, lettere a) e b), o non sono stati titolari di assegni di ricerca ovvero iscritti a corsi universitari nell'università stessa (art. 18, comma 4).

Gli indirizzi della programmazione del personale universitario sono definiti con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, ai sensi dell'art. 4, comma 5, del decreto legislativo n. 49 del 2012.

Il più recente dei decreti adottati - DPCM del 7 luglio 2016 - reca "Indirizzi della programmazione del personale universitario per il triennio 2016-2018" e prevede che le università si conformino, tra l'altro, alle seguenti indicazioni: realizzare una composizione dell'organico dei professori in modo che la percentuale dei professori di I fascia sia contenuta entro il 50 per cento dei professori di I e II fascia; provvedere al reclutamento di un numero di ricercatori di tipo B in modo da assicurare un'adeguata possibilità di consolidamento e sostenibilità dell'organico dei professori; il numero dei ricercatori di tipo B reclutati non può essere inferiore alla metà di quello dei professori di I fascia reclutati nel medesimo periodo.

Infine, con decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca n. 989 del 25 ottobre 2019 sono state adottate le Linee generali d'indirizzo della programmazione delle Università 2019-2021 e indicatori per la valutazione periodica dei risultati (successivamente integrate con decreto ministeriale n. 435 del 6 agosto 2020).

Nelle Linee generali le Politiche di reclutamento costituiscono uno dei cinque obiettivi che la programmazione (strategica) del sistema universitario per il triennio 2019-2021 deve perseguire (gli altri quattro sono: la didattica; la ricerca e il trasferimento tecnologico e di conoscenza; i servizi agli studenti; l'internazionalizzazione, trattata nel paragrafo III.2.4).

Nell'ambito dell'obiettivo "Politiche di reclutamento", è prevista l'assegnazione alle università statali di quota delle risorse messe a disposizione per la programmazione (a valere sul Fondo di finanziamento ordinario)  in relazione alle seguenti azioni: i) attrazione dei ricercatori e dei professori dall'esterno, anche con riferimento agli incentivi previsti dall'art. 7, comma 3, della legge n. 240/2010; ii) chiamate dirette (exart. 1, comma 9, della legge n. 230/2005); iii) reclutamento di giovani ricercatori.

Le Linee stabiliscono che le suddette azioni, relative al reclutamento di docenti, devono prevedere il cofinanziamento da parte dell'ateneo, a valere sulle proprie facoltà assunzionali, di almeno il 50 per cento del costo quindicennale per i posti di professore e ricercatore di tipo B e del costo della durata del contratto per i ricercatori di tipo A; la restante quota, di cofinanziamento ministeriale, sarà trasferita nel corso del triennio 2019-2021.

Le azioni di reclutamento dei docenti sono valutate sulla base dei seguenti indicatori: proporzione dei professori di I e II fascia assunti dall'esterno nel triennio precedente, sul totale dei professori reclutati; proporzione di ricercatori di cui all'art. 24, comma 3, lettere a) e b), sul totale dei docenti; riduzione dell'età media dei ricercatori a tempo determinato di cui all'art. 24, comma 3, lettera a); chiamate dirette di docenti (ex art. 1, comma 9, della legge n. 230/2005), con esclusione di quelle dall'estero e non già in servizio presso l'ateneo; proporzione di ricercatori di cui all'art. 24, comma 3, lettera b), reclutati dall'esterno e non già appartenenti ai ruoli dell'ateneo; proporzione di ricercatori di cui all'art. 24, comma 3, lettera a), che hanno acquisito il dottorato di ricerca in altro ateneo.

 

 

III.3.2. Le facoltà assunzionali delle università e il riparto delle relative risorse

 

La normativa in materia di turn over del sistema universitario nel suo complesso, recata dal comma 13-bis dell'art. 66 del decreto-legge n. 112 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008, è stata ripetutamente modificata.

A decorrere dal 2018, il sistema delle università statali può procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato e di ricercatori a tempo determinato nel limite di una spesa pari al 100 per cento di quella relativa al corrispondente personale cessato dal servizio nell'anno precedente.

Sulla base del nuovo regime del turn over, il Ministero dell'università e della ricerca, in sede di audizione, ha presentato una stima delle cessazioni dal servizio per gli anni 2021 e 2022 (Tabella 23):

 

Tabella 23 Stima delle cessazioni dal servizio per gli anni 2021 e 2022 Fonte: Elaborazione MUR presentata in sede di audizione nella seduta n. 223 del 14 aprile 2021

 

La legge di bilancio per il 2019 (legge n. 145 del 2018), all'art. 1, comma 978, ha autorizzato per gli anni 2019 e 2020 - nell'ambito del livello complessivo del Fondo per il finanziamento ordinario delle università, di cui all'articolo 5, comma 1, lettera a), della legge 24 dicembre 1993, n. 537 - maggiori facoltà assunzionali, in aggiunta a quelle previste dall'articolo 66, comma 13-bis, del decreto-legge n. 112 del 2008, nel limite di spesa di 25 milioni di euro a decorrere dall'anno 2019 e di ulteriori 25 milioni di euro a decorrere dall'anno 2020 per le università statali che nell'anno precedente a quello di riferimento presentano un indicatore delle spese di personale (come previsto dall'articolo 5 del decreto legislativo n. 49 del 2012), inferiore al 75 per cento e un indicatore di sostenibilità economico-finanziaria che tiene conto delle spese di personale, degli oneri di ammortamento e delle spese per fitti passivi (come definito dall'art. 7 del decreto legislativo n. 49 del 2012) maggiore di 1,10.

Le risorse così individuate, riferite al sistema universitario nel suo complesso, sono annualmente assegnate dal Ministro dell'università e della ricerca ai singoli atenei in termini di punti organico, i quali rappresentano il contingente di spesa disponibile in ciascun ateneo per procedere a nuove assunzioni o a passaggi di qualifica ad esse equiparati.

A ogni unità del personale universitario (sia docente che tecnico-amministrativo) corrisponde un equivalente in termini di punti organico, che esprime il costo medio nazionale per ciascuna categoria di personale universitario.

Per quanto riguarda il personale docente: un professore ordinario corrisponde a 1 punto organico; un professore associato corrisponde a 0,70 punti organico; un ricercatore varia da 0,40 (per quelli di tipo A) a 0,50 punti organico (per quelli di tipo B e a tempo indeterminato).

Ogni ateneo può contare: i) su una quota base di punti organico, pari al 50 per cento dei punti organico derivanti dalle cessazioni dell'anno precedente, che viene assegnata a prescindere dalle sue performance; ii) su punti organico aggiuntivi o premiali corrispondenti al risultato di un calcolo che misura la virtuosità dell'ateneo.

Nello specifico, con decreto del Ministro dell'università e della ricerca sono annualmente definiti i criteri per il riparto e l’attribuzione, a ciascuna istituzione universitaria statale, del contingente di spesa disponibile a livello nazionale per l’assunzionedi personale a tempo indeterminato e di ricercatori a tempo determinato, tenuto conto della graduazione delle facoltà assunzionali previste dall’articolo 1, comma 2, lettere a) e b), del DPCM del 28 dicembre 2018[118].

Ai sensi del DPCM 28 dicembre 2018 (art. 1, comma 3), le università con un indicatore delle spese di personale pari o superiore all’80 per cento che si trovano in una situazione di significativa e conclamata tensione finanziaria (ex articolo 1, comma 672, della legge 27 dicembre 2017, n. 205) non possono procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato e di ricercatori a tempo determinato con oneri a carico del proprio bilancio.

Per l'anno 2020, alle istituzioni universitarie statali sono stati attribuiti i punti organico indicati nella tabella allegata al decreto del Ministro dell'università e della ricerca n. 441 del 10 agosto 2020.

Con successivo decreto del Ministro dell'università e della ricerca n. 925 del 20 dicembre 2020 sono state ripartite, per l'anno 2020, le maggiori facoltà assunzionali previste dall'art. 1, comma 978, della legge n. 145 del 2018.

Il decreto-legge n. 162 del 2019, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 8 del 2020, ha autorizzato, in deroga alle vigenti facoltà assunzionali, a decorrere dall'anno 2022, la progressione di carriera dei ricercatori universitari a tempo indeterminato in possesso di ASN, tramite indizione di procedure per la chiamata di professori universitari di II fascia, da espletare, fino al 50 per cento dei posti, ai sensi dell'articolo 18 della legge n. 240, e, per almeno il 50 per cento dei posti, entro il 31 dicembre 2022, ai sensi dell'articolo 24, comma 6,  della medesima legge n. 240 (nel limite di spesa di 30 milioni di euro annui a decorrere dall'anno 2022) (art. 6, comma 5-sexies, lett. b)).

Da ultimo, il decreto-legge n. 76 del 2020, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 120 del 2020 (tramite novella all'art. 18 della legge n. 240) ha previsto che le università con indicatore delle spese di personale inferiore all'80 per cento possano attivare, nel limite di tale percentuale, le procedure di chiamata nel ruolo di professore di I o di II fascia previste dall'art. 18, comma 1, della legge n. 240, dirette e riservate a personale già in servizio presso altre università, aventi indicatore delle spese di personale pari o superiore all'80 per cento e che versano in una situazione di significativa e conclamata tensione finanziaria, deliberata dagli organi competenti. A seguito della chiamata, le facoltà assunzionali derivanti dalla cessazione del personale sono assegnate all'università che dispone la chiamata.

 

III.3.3. La consistenza del personale docente e l'andamento delle assunzioni

 

Il Rapporto biennale sul sistema universitario e della ricerca, pubblicato dall'ANVUR nel 2018, pone in evidenza come il numero complessivo dei docenti universitari abbia registrato un ininterrotto decrementodal picco raggiunto nel 2008 ad oggi (in particolare, nell'anno 2017, il livello quantitativo dei docenti universitari risulta inferiore del 14,9 per cento rispetto al massimo storico).

Con riferimento al più recente quadriennio 2016-2019, la Corte dei conti (nel Referto sul sistema universitario di maggio 2021), nell'ambito degli atenei statali, riporta un passaggio dai 46.314 docenti del 2016 ai 43.988 del 2019 (la cifra era di 53.901 nel 2011).

Tale flessione - che il Rapporto ANVUR pone in relazione con i limiti stabiliti dal turn over - ha determinato l'innalzamento del rapporto tra numero di studenti per ciascun docente, che (sulla base dello studio OCSE Education at a Glance 2017) si classifica tra i più alti dell’area OCSE[119].

In relazione alle singole posizionidi personale docente universitario, il Rapporto ANVUR evidenzia: il costante decremento dei professori ordinari; a decorrere dal 2016, la cessazione della crescita dei professori associati, i quali, tuttavia, continuano a costituire una fascia consistente di personale docente (di poco inferiore alla fascia dei ricercatori), che si rapporta a un numero ridotto di professori ordinari; la progressiva diminuzione dei ricercatori a tempo indeterminato (ruolo ad esaurimento); l'incremento dei ricercatori a tempo determinato.

Nella Tabella 24  sono riportati i numeri dei docenti suddivisi per posizioni negli anni dal 2008 al 2017:

 

 

 

 

Anno

Professori ordinari

Professori associati

Ricercatori a tempo indeterminato

Totale docenti di ruolo

Ricercatori a tempo determinato

Totale

Tabella 24 Docenti suddivisi per posizioni negli anni dal 2008 al 2017Fonte: Elaborazione ANVUR su dati MUR

 

Specifiche indicazioni sull'andamento del numero dei ricercatori e dei professori sono state offerte dalla CONFERENZA DELLE REGIONI[120].

In particolare:

§  i ricercatori a tempo determinato introdotti dalla legge n. 230 del 2005 (cd. "legge Moratti") hanno raggiunto il picco di 1.421 unità nel 2011, decrescendo negli anni successivi, fino all’esaurimento della categoria nel 2017;

§  i ricercatori a tempo determinato di tipo A sono aumentati molto rapidamente a partire dal 2011, per poi stabilizzarsi intorno alle 3.000 unità dal 2015. Rispetto ai dati forniti dalla Conferenza delle Regioni, si segnala che tali figure sono poi ulteriormente cresciute, tant'è che ad oggi hanno superato le 5.000 unità[121].

§  i ricercatori a tempo determinato di tipo B sono cresciuti molto timidamente fino al 2015, per poi avere un consistente aumento dal 2016[122];

§  il numero di ricercatori a tempo indeterminato è risultato in leggera diminuzione fino al 2013; dal 2014 si è assistito a un rapido crollo, complice il cosiddetto "piano straordinario associati", grazie al quale alcune migliaia di ricercatori hanno visto il loro passaggio a professore associato[123];

§  specularmente, il numero dei professori associati si è ridotto fino al 2013, per poi aumentare significativamente nel biennio successivo;

§  il numero di professori ordinari, in costante declino dal 2008, solo nel 2016 ha visto una debole ripresa.

 

Il Rapporto ANVUR evidenzia, altresì, che, accanto ai ricercatori a tempo determinato, hanno acquisito un ruolo sempre più significativo nel sistema della docenza universitaria altre figure non strutturate titolari di contratti a tempo determinato ovvero di assegni o di borse (docenti a contratto, assegnisti, collaboratori di ricerca, borsisti, professori straordinari).

Nel biennio 2016-2017, il numero di assegnisti di ricerca, dopo il calo del 2015, è tornato a salire, e nel 2017 vi erano 14.108 assegnisti, più del doppio dei ricercatori a tempo determinato (il Focus del MIUR a.a 2017/2018 registra quasi 27 assegnisti ogni 100 docenti negli atenei statali, con una prevalenza di impiego negli atenei del Nord).

Al riguardo, la Conferenza delle Regioni e delle Province autonome ha ritenuto che questo personale precario, unitamente ai ricercatori a tempo determinato, abbia pagato in maggiore misura "questo lungo decennio di tagli e di contrazione del sistema universitario"[124].

Conseguentemente, a giudizio della Conferenza, quale che sarà la scelta che si vorrà adottare in merito al sistema di reclutamento e inquadramento nelle attività di didattica e di ricerca, "il piano di rilancio ed espansione del sistema universitario che dovrà essere attuato per recuperare il terreno perso negli ultimi anni e per incrementare la dotazione del personale di ricerca ai livelli necessari a far fronte alle esigenze di istruzione universitaria e di ricerca del Paese, dovrà obbligatoriamente prevedere una fase transitoria, che attivi specifici percorsi di stabilizzazione rivolti agli attuali precari dell'università che permetta loro di essere valutati in percorsi certi e trasparenti e quindi stabilizzati secondo criteri di merito oggettivi" (documento acquisito nella seduta n. 230 del 4 maggio 2021).

 

Sotto il profilo delle differenze territoriali, nei dieci anni intercorrenti tra il 2008 e il 2017, la flessione del personale docente universitario è stata nel complesso più sostenuta negli atenei delle Isole (-24,7 per cento) e del Centro (-18,5 per cento).

Il divario tra il decremento verificatosi nelle Isole e quello nazionale si è accentuato nel biennio 2016-2017 (-7,6 per cento a fronte di un -1,2 per cento nazionale).

Gli atenei del Nord-Ovest del Paese si sono caratterizzati per un decremento meno accentuato (-9,3 per cento nel decennio considerato), che si è unito a un netto aumento dei professori associati, e, nel biennio 2016-2017, a una crescita complessiva, seppure limitata, dei docenti.

Ciò non ha tuttavia arginato, nelle università del Nord-Ovest, l'innalzamento del rapporto tra studenti regolari per ciascun docente: nel 2017, a fronte di un valore nazionale di 22,1 studenti per docente, la media negli atenei del Nord-Ovest è stata pari a 24,4 studenti per docente (mentre nelle Isole è stata pari a 17, 7 studenti per docente).

Nel Sud, dove la riduzione dei docenti è stata analoga a quella media, il rapporto studenti regolari/docenti è rimasto costante, allineandosi, nel 2017, al valore per l’Italia nel suo complesso.

Nella Tabella 25 sono riportati i dati relativi al rapporto studenti regolari/docenti, negli anni 2010, 2013, 2015 e 2017, nelle diverse zone del Paese:

 

Tabella 25Rapporto studenti regolari/docenti, negli anni 2010, 2013, 2015 e 2017, nelle diverse aree  del Paese Fonte: Elaborazione ANVUR su dati MUR e ANS (Anagrafe Nazionale Studenti)

 

Si è innalzata l’età media dei docenti, nonostante il temporaneo ringiovanimento dei professori associati verificatosi nel triennio 2013-2015.

L'età media del complesso delle posizioni della docenza universitaria si attesta, nel 2017, su 53,5 anni.

Soltanto lo 0,2 per cento dei professori ordinari ha un’età al di sotto dei 40 anni e la metà di essi ha più di 60 anni. Dal 2016 l'età media dei professori ordinari ha cessato di crescere, non in ragione di assunzioni di ordinari giovani, bensì a causa dei massicci flussi di quiescenza del biennio 2016-2017.

Nel medesimo biennio è tornata a crescere anche l'età media dei professori associati.

Per assenza di nuove assunzioni, è cresciuta, ovviamente, l'età media dei ricercatori a tempo indeterminato.

Nella Figura 14 è rappresentata l'età media dei docenti per qualifica negli anni 1988-2017:

 

Figura 14 Età  media dei docenti per qualifica negli anni 1988-2017 Fonte: Elaborazione ANVUR su dati MUR

 

 

Nel corso delle audizioni, la composizione per classe di età del personale universitario strutturato ha costituito oggetto di approfondimento nella documentazione presentata dalla Conferenza delle Regioni e delle Province autonome nella seduta del 4 maggio 2021.

Nel documento acquisito, con riferimento all'anno 2019, si evidenzia che quasi il 70 per cento dei professori di I e di II fascia ha più di 50 anni. Di questi quasi il 30 per cento ha oltre 60 anni (si veda la Tabella 26).

 

 

Tabella 26 Età media di professori, ricercatori e assegnisti di ricerca Fonte: Elaborazione Conferenza delle Regioni e delle Province autonome presentata in sede di audizione nella seduta n. 230 del 4 maggio 2021

 

Nei prossimi 10 anni, si prevede, quindi, "un'importante fuoriuscita per raggiunti limiti di età del personale strutturatodestinata ad assorbire circa un quarto dei ricercatori a tempo indeterminato e dei ricercatori a tempo determinato oggi in servizio" (documento acquisito dalla Conferenza delle Regioni e delle Province autonome).

 

A giudizio del presidente del Consiglio universitario nazionale (CUN) e del rappresentante della Conferenza dei rettori delle università italiane (CRUI) - auditi nella seduta del 27 ottobre 2020 - il primo obiettivo dell'ampliamento del corpo docente dovrebbe essere quello di ritornare al dimensionamento del 2008.

Al fine di arginare gli effetti negativi della carenza di docenti, con inevitabili ricadute sulla minore qualità della didattica, il documento della CRUI propone, tra l'altro: l'ingresso di 10.000 ricercatori in 5 anni (che condurrebbe a un ritorno al numero dei docenti del 2008).

 

La presenza femminile tra i docenti universitari risulta ancora minoritaria, con un divario di genere tendente ad ampliarsi nelle posizioni apicali.

Il Rapporto ANVUR registra tuttavia una crescita costante: dal 1988 al 2017, il numero delle donne è passato da 26 a 38 su 100 docenti.

In valori percentuali, dal 2008 al 2017, la presenza delle donne è salita, tra i professori ordinari, dal 19 al 23 per cento; tra i professori associati, dal 34 al 37,5 per cento; tra i ricercatori a tempo indeterminato, dal 45 al 48 per cento.

Nella Figura 15 è rappresentata la variazione percentuale della presenza femminile sul totale dei docenti negli anni dal 1988 al 2014 (dal 2010 sono esclusi i ricercatori a tempo determinato):

 

Figura 15 L'andamento della percentuale della presenza femminile sul totale dei docenti negli anni dal 1988 al 2014 Fonte: Elaborazione ANVUR su dati MUR

 

Il divario di genere nel mondo accademico italiano, rispetto a quello europeo, si caratterizza per una presenza maggiore delle donne nel periodo intercorrente tra la conclusione del dottorato e il passaggio degli assegnisti di ricerca alla posizione di ricercatore a tempo determinato.

Proprio al livello di ricercatore a tempo determinato, propedeutico al ruolo e, come sottolineato nel corso delle audizioni, collocato in una classe di età cruciale per lo sviluppo familiare, si registra l'ampliamento del divario di genere.

Tale fenomeno è probabilmente da correlare con il dato della riduzione della presenza femminile negli anni 2014-2017 nelle posizioni di ricercatore a tempo determinato a fronte sia di una più che duplicazione delle posizioni medesime nello stesso arco temporale, sia della crescita costante della presenza femminile (pure esigua in termini assoluti) nei primi anni successivi alla introduzione della figura del ricercatore a tempo determinato ai sensi della legge n. 240 del 2010.

Nella Figura 16 è rappresentata la presenza di genere (in quota percentuale sul totale) nei passaggi di carriera accademica negli anni dal 2010 al 2016 (nel grafico non sono considerati i ricercatori a tempo indeterminato in quanto ruolo ad esaurimento):

 

Figura 16 La presenza di genere (in quota percentuale sul totale) nei passaggi di carriera accademica negli anni dal 2010 al 2016 Fonte: Elaborazione ANVUR su dati MUR

 

Per quanto riguarda, infine, la remunerazione del personale universitario, il più recente rapporto OCSE Education at a glance (EAG) 2020, nella scheda Paese relativa all'Italia, rileva che in Italia la remunerazione del personale tende a costituire una quota inferiore delle spese correnti per le istituzioni universitarie, a causa dei costi più alti delle strutture e delle attrezzature a livello dell’istruzione terziaria.

In particolare, la remunerazione del personale in Italia rappresenta il 55 per cento delle spese di esercizio nelle istituzioni terziarie, rispetto alla quota media del 67 per cento nei Paesi OCSE.

Nel corso delle audizioni, è stata più volte espressa l'esigenza di garantire un livello di finanziamento che sia in linea con gli standard europei.

In particolare, la CRUI ha sottolineato - al fine di creare un'università "più europea" - l'opportunitàdi introdurre profili salariali più attrattivi a partire dalle posizioni di ingresso.

 

Si riporta, infine, la sintesi delle tendenze assunzionali negli anni dal 2016 al 2019, presentata dalla Corte dei conti nel Referto sul sistema universitario pubblicato a maggio 2021.

La Corte ha evidenziato: i) un incremento delle chiamate di studiosi in possesso dell'ASN ma che hanno maturato i loro risultati scientifici in istituzioni diverse dalle università; ii) la rilevante quota delle chiamate di professori di II fascia, che assorbono più del 75 per cento delle chiamate nel periodo considerato; iii) il rilevante numero (corrispondente all'89 per cento degli assunti) di chiamate relative al personale in servizio nella medesima università che bandisce il posto (a giudizio della Corte dei conti, tale fenomeno - che non sembra garantire il rispetto del vincolo posto dall'art. 18, comma 4, della legge n. 240 (cfr. il paragrafo III.2.3) - è da porre in relazione con il sistema di attribuzione dei punti organico, tendente a favorire le chiamate del personale già strutturato nell'ateneo, in quanto suscettibile di assorbire una quota minore di punti organico e, quindi, di risorse); iv) una progressiva crescita dei ricercatori assunti ai sensi della legge n. 240 del 2010, passati dalle 4.528 unità del 2016 alle 7.901 unità del 2019 (con corrispondente flessione delle assunzioni di ricercatori a tempo determinato ai sensi dell'art. 1, comma 14, della legge n. 230 del 2005, che, come detto, è stato abrogato dalla legge n. 240 del 2010). Tale crescita è da porre in relazione con i numerosi interventi normativi di finanziamento delle assunzioni ai sensi della legge n. 240 disposti dalle leggi di bilancio e da altri provvedimenti (cfr. supra).

Come sottolineato dalla Corte dei conti, le politiche sottese all'andamento delle assunzioni e alla dinamica retributiva rappresentano un elemento cruciale nella valutazione del sistema universitario. In particolare, esse devono risultare coerenti con l'andamento degli studenti (immatricolati e in corso) nonché con l'evoluzione della domanda di formazione universitaria e dei conseguenti sbocchi nel mercato del lavoro.

 

 

 

 

 

 

III.3.4. La valutazione delle politiche di reclutamento degli atenei

 

Le politiche di reclutamento degli atenei sono soggette a valutazione da parte dell'ANVUR in relazione ai parametri stabiliti dall'art. 9 del decreto legislativo 29 marzo 2012, n. 49[125].

La definizione dei parametri dà attuazione alla delega conferita (ex art. 5, comma 1, lett. c), della legge n. 240 del 2010) in ordine all'introduzione, sentita l'ANVUR, di un sistema di valutazione ex post delle politiche di reclutamento degli atenei, sulla base di criteri definiti ex ante.

I parametri di valutazione (già formulati, nel loro nucleo essenziale, all'art. 5, comma 5, della legge delega) fanno riferimento:

§  alla produzione scientifica (elaborata dai professori e dai ricercatori in data successiva alla presa di servizio presso l'ateneo ovvero al passaggio a diverso ruolo o fascia nell'ateneo, tenuto conto delle specificità delle rispettive aree disciplinari);

§  alla presenza nell'ateneo di personale docente (ricercatori e professori) che ha prestato servizio presso altri atenei (nello specifico: la percentuale di ricercatori a tempo determinato in servizio che non hanno trascorso l'intero percorso di dottorato e di post-dottorato, o, nel caso delle discipline di area medica, di scuola di specializzazione, nella università in cui sono stati reclutati come ricercatori; la percentuale dei professori reclutati da altri atenei);

§  al livello di internazionalizzazione dell'ateneo (misurato sulla base della percentuale dei professori e ricercatori in servizio presso l'ateneo, responsabili scientifici di progetti di ricerca, comunitari e internazionali, nonché sulla base del grado di internazionalizzazione del corpo docente, valutato in termini di numerosità di docenti provenienti dall'estero o chiamati dall'ateneo in qualità di vincitori di progetti di ricerca finanziati dall'Unione europea);

§  alla struttura dell'organico (personale docente e ricercatore, dirigente e tecnico-amministrativo), anche tenuto conto degli indirizzi fissati dalla legge ai fini della predisposizione, da parte degli atenei, dei programmi triennali di fabbisogno del personale (ex art. 4 del medesimo decreto legislativo n. 49).

L'esito positivo della valutazione delle politiche di reclutamento dà luogo all'attribuzione all'ateneodi una quota non superiore al 10 per cento del Fondo di finanziamento ordinario (ex art. 5, comma 5, della legge n. 240 del 2010).

 

Il Fondo di finanziamento ordinario (FFO) è stato istituito dall'art. 5 della legge n. 537 del 1993 al fine di coprire la quota a carico del bilancio statale delle spese per il funzionamento e le attività istituzionali delle università, ivi comprese le spese per il personale docente, ricercatore e non docente, nonché per l'ordinaria manutenzione delle strutture universitarie e per la ricerca scientifica (oltre ad altre attività previste da specifiche disposizioni normative).

Il Fondo è suddiviso tra una quota base e una quota premiale (oltre alle risorse destinate a specifiche misure nonché all'intervento perequativo per le università statali previsto dall'art. 11, comma 1, della legge n. 240 del 2010).

La quota base del FFO, al netto degli interventi con vincolo di destinazione, è annualmente ripartita sulla base del costo standard per studente delle università statali, definito come costo di riferimento attribuito al singolo studente iscritto entro la durata normale dei corsi di studio, tenuto conto della tipologia di corso, delle dimensioni dell'ateneo e dei differenti contesti economici, territoriali e infrastrutturali in cui opera l'università (art. 12 del decreto-legge n. 91 del 2017, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 123 del 2017). In attuazione del richiamato art. 12, il modello di calcolo del costo standard di formazione per studente è stato determinato, con riferimento al triennio 2018-2020, con decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca n. 585 dell'8 agosto 2018.

La parte del Fondo ripartita su base premiale (inizialmente individuata in una quota non inferiore al 7 per cento del FFO con la previsione di progressivi incrementi negli anni successivi[126]) è stata introdotta dall'art. 2 del decreto-legge n. 180 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 1 del 2009 (come modificato dall'art. 13 della legge n. 240 del 2010) e destinata a promuovere l’incremento qualitativo delle attività delle università.

Ai fini della ripartizione della quota premiale l'art. 2 del decreto-legge n. 180 ha definito i seguenti criteri: i) la qualità dell'offerta formativa e i risultati dei processi formativi; ii) la qualità della ricerca scientifica; iii) la qualità, l'efficacia e l'efficienza delle sedi didattiche, per la valutazione delle quali sono presi in considerazione i parametri relativi all'incidenza del costo del personale sulle risorse complessivamente disponibili, nonché il numero e l'entità dei progetti di ricerca di rilievo nazionale e internazionale assegnati all'ateneo.

L'art. 60, comma 01, del decreto-legge n. 69 del 2013, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 98 del 2013, ha quindi specificato che la quota premiale del FFO delle università di cui all'art. 2 del decreto-legge n. 180 del 2008, è determinata in misura non inferiore al 16 per cento per l'anno 2014, al 18 per cento per l'anno 2015 e al 20 per cento per l'anno 2016, con successivi incrementi annuali non inferiori al 2 per cento e fino a un massimo del 30 per cento.

Con decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca n. 738 dell'8 agosto 2019 sono stati definiti i criteri di ripartizione del FFO per l'anno 2019. In particolare, l'art. 3 del decreto ministeriale, relativo alle assegnazioni destinate alle finalità premiali, ha previsto la suddivisione della quota premiale (pari a circa il 26 per cento del totale delle risorse disponibili, al netto degli interventi con vincolo di destinazione) secondo i seguenti criteri e percentuali: 60 per cento sulla base dei risultati conseguiti nella VQR 2011-2014; 20 per cento in base alla valutazione delle politiche di reclutamento relative al triennio 2016-2018, utilizzando i dati relativi alla VQR 2011-2014; 20 per cento in base agli indicatori di risultato definiti dal decreto ministeriale relativo alle linee generali di indirizzo per il triennio 2019-2021 (per le quali si rinvia al paragrafo III.3.1).

 

L'art. 60, comma 01, del decreto-legge n. 69 del 2013 - oltre a intervenire sulla determinazione quantitativa della quota premiale - ha anche integrato i criteri di ripartizione della quota medesima (definiti all'art. 2 del decreto-legge n. 180 del 2008, come modificato dall'art. 13 della legge n. 240 del 2010: cfr. supra) prevedendone l'attribuzione alle università per almeno tre quinti sulla base dei risultati conseguiti nella valutazione della qualità della ricerca (VQR) e per un quinto sulla base della valutazione delle politiche di reclutamento, effettuate a cadenza quinquennale all'ANVUR[127].

La VQR è svolta dall'ANVUR, con cadenza quinquennale,sulla base di un decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricercadiretto a individuare le linee-guida concernenti lo svolgimento della medesima valutazione e le risorse economiche a tal fine necessarie[128].

In sede di VQR, l'ANVUR ha avuto occasione di sottolineare la "forte correlazione" tra i risultati della valutazione dei prodotti scientifici e l’attenzione posta a reclutare i ricercatori migliori (cfr. il Rapporto VQR 2011-2014, che costituisce, ad oggi, il più recente dei disponibili[129], nel quale sono illustrati gli specifici indicatori sulla base dei quali è stata condotta la valutazione delle politiche di reclutamento).

 

 

 

Conclusioni 

 

Il raffronto tra l'Italia e gli altri Paesi OCSE restituisce un quadro che evidenzia serie problematiche che richiedono l'attenzione della Commissione e delle Istituzioni tutte. Il numero di giovani adulti (tra 25 e 34 anni) in possesso di un'istruzione di tipo terziario è significativamente inferiore alla media dei Paesi OCSE e degli Stati dell'UE. Ciò indica una minore capacità del sistema universitario e post-universitario di attrarre giovani e di assicurare il completamento del percorso formativo.

 

Il sottofinanziamento ha configurato un sistema universitario troppo ristretto, con un'offerta formativa angusta e selettiva, incapace di stimolare, sostenere e raccogliere la potenziale domanda di formazione, di studio e di futuro delle nuove generazioni. Qui sta un'enorme questione sociale, che si protrae da molti anni e che è stata aggravata dagli effetti distorsivi della pandemia. L'università italiana appare, agli esiti di questa indagine conoscitiva, chiusa e respingente per larghe fasce sociali di popolazione, con il rischio di una vera e propria crisi di credibilità e di legittimazione sociale nel rapporto con l'opinione pubblica. Troppo ampio è il divario tra le aspettative di chi è in possesso di un'istruzione terziaria e le dinamiche del mercato del lavoro. Questo cortocircuito mortifica ambizioni e potenzialità di molti neolaureati e le cause che lo innescano vanno ricondotte alla mancanza strategica di una sinergia progettuale tra politica universitaria, politiche lavorative e di sviluppo, politica per la pubblica amministrazione.

 

Elementi di criticità che pregiudicano le potenzialità del nostro sistema Paese, sia in termini economici e competitivi, sia in termini di mobilità sociale e di coesione sociale. Nel tempo della incessante rivoluzione tecnologica che oggi viviamo, sempre più il lavoro è legato a specifiche competenze e dunque poter assicurare il diritto alla competenza è fondamentale per perseguire il diritto sociale al lavoro. Gli effetti innescati in termini di crisi economica, sociale ed educativa dalla pandemia da Covid-19 rischiano di aggravare ingiustizie e disparità già esistenti e di produrne di nuove, in assenza di adeguate misure di intervento pubblico. Occorre impedire che moltissime ragazze e ragazzi possano trovarsi costretti nella condizione di dover rinunciare al proprio percorso di studi. Investire nel diritto allo studio significa dare forza a energie fondamentali non solo per i destini individuali, ma collettivi, per il nostro Paese, per il suo ruolo nel mondo.

 

Il sistema universitario e postuniversitario risulta destinatario di livelli di investimento in rapporto al PIL, sia pubblici sia privati, inferiori rispetto a quanto accade negli altri Paesi con cui è stato condotto il raffronto. Un sistema ancora fragile, con troppe differenze tra regioni del nord e regioni del sud, che espone al rischio di desertificazione interi territori. Entrando nel merito del diritto allo studio, la tassazione universitaria è superiore alla media, eccessivamente alta, mentre la quota degli studenti che beneficiano di sostegni finanziari pubblici per i loro studi è ancora troppo bassa. L’Italia ha un numero troppo esiguo, tra i peggiori in Europa, di immatricolati, di laureati e di ricercatori. Questo dato statistico impietoso simboleggia l'esistenza di una "questione universitaria" nel nostro Paese. Analizzando qualitativamente i numeri, emerge una preoccupante barriera sociale: per chi proviene da istituti tecnici e professionali è molto difficile accedere ai percorsi universitari e continuare a studiare, dovendo superare ostacoli di ordine sociale, culturale ed economico spesso molto più impegnativi rispetto ai loro pari provenienti dai licei. L’"ascensore sociale" legato all'istruzione appare inceppato da troppo tempo. A laurearsi sono nella quasi totalità i figli di chi è già laureato. Investimenti strutturali e massicci nel diritto allo studio possono correggere questa stortura e contribuire in modo sostanziale all'attuazione dell'articolo 3 della nostra Costituzione.

 

A fronte delle criticità riscontrate, con riferimento alla condizione dello studente sulla base dell'illustrazione degli istituti in materia di diritto allo studio e della loro evoluzione,  le recenti novità normative indicano che l'Italia abbia, negli anni recenti, a partire dalla scorsa legislatura, intrapreso un percorso virtuoso, specie per quanto riguarda l'incremento della platea dei beneficiari delle borse di studio, con la riduzione drastica del numero di "idonei non beneficiari", vero e proprio diritto negato, e la riduzione del livello di tassazione universitaria tramite l'introduzione della cosiddetta no tax area.

 

Quanto al precariato nella ricerca universitaria e negli enti pubblici di ricerca, tutte le audizioni hanno stigmatizzato il sottofinanziamento e la necessità di un intervento normativo che contrasti la dinamica precarizzante indotta dall'attuale sistema. È emerso come il precariato sia strettamente legato all'eccessiva lunghezza del percorso che conduce all'immissione in ruolo del personale docente, articolato in una serie di posizioni a tempo determinato che finiscono con il creare vane aspettative e trattenere i giovani in uno stato di incertezza circa il loro futuro sino alla soglia (e talvolta anche oltre) dei quarant'anni.

 

Considerando i dati sul personale docente nel settore dell'istruzione terziaria, in Italia si registra, da un verso, un rapporto fra studenti e docenti molto elevato e, dall'altro, un personale docente con età molto avanzata.

Inoltre, la quota premiale dei finanziamenti, se non riequilibrata, piuttosto che innescare e consolidare un meccanismo virtuoso all'interno del sistema rischia di ampliare disparità tra atenei e territori a danno della necessità di costruire un'eccellenza diffusa anziché concentrata in poche realtà.

 

Sulla base di queste considerazioni, facendo tesoro delle riflessioni e dei suggerimenti che sono emersi nel corso delle audizioni, la Commissione ritiene di poter far proprie le seguenti indicazioni.

 

 

1)       Risulta necessario attuare la disciplina, recata all'articolo 5, comma 6, della legge n. 240 del 2010 (e recepita dal d.l.gs. n.68 del 2012, ma rimasta per ora sulla carta), che affida allo Stato la definizione dei livelli essenziali delle prestazioni - LEP, che le Regioni, titolari della potestà legislativa in materia, sono tenute a garantire agli studenti in termini di strumenti e servizi del diritto allo studio, per il conseguimento del pieno successo formativo e per rimuovere gli ostacoli di ordine economico, sociale e personale che limitano l'accesso ed il conseguimento dei più alti gradi di istruzione superiore agli studenti capaci e meritevoli, ma privi di mezzi. La definizione dei LEP implica, ai sensi della disciplina vigente, che la borsa di studio, da un lato, debba essere assicurata a tutti gli studenti aventi i requisiti di eleggibilità e, dall'altro, che la determinazione dell'importo minimo standard (che le Regioni possono eventualmente accrescere, ma non ridurre) debba essere effettuata sulla base dei costi che occorre effettivamente sostenere per il mantenimento degli studi universitari. Ciò prendendo in considerazione le eventuali differenze in termini di costi della vita (inclusivi delle spese per trasporto, ristorazione, alloggio, etc) che possono variare a seconda della sede dell'ateneo o dell'istituzione di alta formazione artistica, musicale e coreutica.

2)       Tenuto conto che l'erogazione delle borse, così come del resto delle altre provvidenze, costituisce una prestazione sociale in ordine alla quale allo Stato spetta la definizione del livello delle prestazioni che deve essere garantito su tutto il territorio, si ritiene opportuna una riconsiderazione dell'art.7, comma 1, secondo periodo, ai sensi del quale la concessione delle borse di studio è assicurata "nei limiti delle risorse disponibili" perché questo costituisce il presupposto del fenomeno distorsivo (un vero e proprio diritto negato) dei cosiddetti "idonei non beneficiari" delle borse di studio, peculiarità negativa del nostro Paese. Le risorse finanziarie dovrebbero infatti essere determinate tenendo conto dei fabbisogni effettivi della popolazione studentesca, una volta definiti i livelli minimi di prestazione che si ritiene debbano essere necessariamente assicurati in modo uniforme sul territorio, e non determinate a prescindere da tale processo.

3)       Si ritengono necessarie iniziative per ridurre la frammentarietà e la disomogeneità nell'erogazione delle prestazioni, da perseguire, in attesa della definizione dei LEP, in primis assumendo ogni opportuna iniziativa per rafforzare momenti di confronto e collaborazione fra Stato, Regioni, enti erogatori e atenei. Un positivo esempio dell'utilità di sinergie tra gli attori è costituito dall'attività del richiamato Tavolo tecnico per lo studio, l’analisi e l’individuazione dei fabbisogni finanziari regionali, in cui sono rappresentati MUR, MEF, Conferenza delle Regioni e dell'ANDISU. Con proprie proposte, il tavolo ha infatti contribuito alla definizione della disciplina transitoria vigente per la determinazione dei fabbisogni finanziari regionali e la definizione dei criteri di riparto del FIS ai fini della concessione delle borse di studio^[130]. A tal proposito, si ritiene inoltre opportuno segnalare la necessità da parte dell'Osservatorio nazionale per il diritto allo studio universitario di produrre la relazione annuale sull'attuazione del diritto allo studio e al Ministro competente di presentare al Parlamento, così come previsto ogni tre anni, un rapporto sull'attuazione del diritto allo studio[131].

4)       Nell'ambito della rivisitazione della normativa vigente e delle sue modalità attuative, sempre nell'ottica di una maggiore omogeneità territoriale, si ritengono auspicabili: la proposta del CNSU circa l'opportunità di assicurare, all'interno dei modelli di governance regionali per il diritto allo studio, una rappresentanza degli studenti. Al riguardo, si potrebbe provvedere mediante la definizione di una disposizione di principio che faccia comunque salve le prerogative regionali in materia; ii) rendere stabili i finanziamenti destinati al diritto allo studio, anche al fine di poter assicurareun'efficacia pluriennale dell'assegnazione della borsa di studio, evitando la logica dell'assegnazione annuale; iii) assicurare tempestività nel riparto alle regioni delle risorse al fine di evitare disagi in capo agli studenti, proseguendo nella linea tracciata negli ultimi anni  - come rileva la Corte dei Conti^[132] - anche grazie alle previsioni del citato DI 798 del 2017.

5)       Ferma restando l'opportunità di riconsiderare tale disciplina, va rimarcato con particolare favore il consistente incremento del Fondo integrativo statale - FIS registrato negli ultimi anni, già a partire dalla scorsa legislatura, che ha attenuato in modo significativo (sebbene non eliminato) il fenomeno degli idonei non beneficiari e, al contempo, accresciuto la platea degli studenti beneficiari della borsa di studio.

6)       Nelle more della definizione dei LEP, occorre pertanto proseguire rafforzando gli stanziamenti al FIS, al fine di annullare la figura degli idonei non beneficiari, e, al contempo, in linea con quanto richiesto dalla Conferenza delle regioni, operare una verifica dell'adeguatezza sia degli importi delle borse di studio, sia delle soglie reddituali e patrimoniali per l'accesso alle stesse. A tal ultimo riguardo, risulta necessario promuovere un'uniformità regionale nell'individuazione delle soglie ISEE e ISPE, ad oggi in alcuni casi molto diversificate fra Regione e Regione.

7)       Va segnalata la necessità di un potenziamento del portale del diritto allo studio, in un'ottica sinergica rispetto ai servizi offerti dalle regioni, al fine di prevedere un'unica piattaforma nazionale per l'acquisizione delle informazioni e per la presentazione delle domande di accesso alle borse di studio degli atenei e delle Istituzioni AFAM.

8)       Tenuto conto dell'impatto molto positivo dello strumento della no tax area in termini di incremento delle iscrizioni, in particolare tra studenti provenienti da famiglie a reddito basso, e di contrasto alle disuguaglianze, si indica l'esigenza di un ampliamento della platea dei beneficiari tramite un innalzamento delle soglie reddituali.

9)       Si ritiene che occorra rendere operativo lo strumento dei prestiti d'onore, tanto più che il nostro è tra i pochi Paesi OCSE a non valorizzare tale istituto.

10)   Nel condividere l'importanza, nell'ambito dell'effettività del diritto allo studio, di un potenziamento dei servizi abitativi, si ritiene indispensabile: potenziare gli investimenti pubblici ai sensi della legge n.338 del 2000 e favorire la partecipazione di investitori privati, anche attraverso agevolazioni fiscali e consentendo l'utilizzo delle residenze ai fini di ospitalità turistica nei peridi in cui non esse non siano utilizzate dagli studenti. In tale ottica, vanno sottolineati gli intendimenti del Governo contenuti nel PNRR, in cui sono stanziati 960 milioni di euro entro il 2026 con l'obiettivo di pervenire a oltre 100.000 alloggi da destinare agli studenti fuorisede.

11)   Contestualmente all'incremento delle residenze studentesche (pubbliche e private), e soprattutto per il tempo intercorrente al completamento degli interventi, occorre rafforzare lo strumento del contributo per le locazioni.

12)   Si ritiene necessario rendere effettiva l'assistenza sanitaria agli studenti fuori sede e, a tal fine, si auspica l'istituzione di un tavolo di lavoro con rappresentanti del MUR, del Ministero della salute, del MEF, delle regioni, dell'ANDISU, degli atenei e degli Istituti AFAM e degli studenti, cui demandare l'individuazione delle modalità con cui rendere effettivo tale diritto. Al tavolo spetterebbe la verifica della fattibilità, anche finanziaria, del mantenimento dell'assistenza sanitaria del proprio medico di base nel comune di residenza, oltre a quella del medico scelto nel comune di studio, o della possibilità, in alternativa, che l'assistenza possa essere fornita su iniziativa degli atenei o delle Istituzioni, ferma restando l'assistenza di base nel comune di residenza.

13)   Si rileva l'esigenza di valorizzare le esperienze di studio internazionali, sia in termini di incremento dei sostegni economici collegati ai progetti di scambio, ed in particolare l'Erasmus, sia di maggiore flessibilità dei piani di studio universitari per facilitare il riconoscimento dei crediti acquisiti all'estero.

14)    Contestualmente si richiama l'attenzione del Governo sulle richieste, raccolte nella presente indagine, volte all'adozione di misure, anche di carattere sperimentale, per la promozione della mobilità fra atenei italiani, come occasione formativa di studio e di vita da riservare a coloro che non abbiano la possibilità o l'interesse di partecipare a progetti di scambio internazionale.

15)   Va segnalata inoltre l'esigenza di un ulteriore potenziamento della didattica, da conseguire: i) proseguendo nel trend di crescita, registrato negli ultimi anni, della dotazione finanziaria a disposizione delle Università e delle Istituzioni (in particolare attraverso un incremento del Fondo per il finanziamento ordinario - FFO); ii) individuando soluzioni normative che consentano di pervenire ad un bilanciamento fra l'esigenza di mantenere meccanismi premiali nel riparto del FFO a beneficio degli Atenei e delle Istituzioni che si contraddistinguono nella loro attività e, al contempo, la necessità di evitare gli effetti negativi, segnalati nel corso delle audizioni, nei confronti degli enti che, già gravati dalla carenza di risorse umane e finanziarie, non trovano la forza di vincere il circolo vizioso "minore qualità, dunque minori risorse, dunque minore qualità"; iii) potenziando le risorse umane, ed in particolare accrescendo l'organico del personale docente, così da pervenire ad una riduzione del rapporto tra studenti e docenti che oggi appare ingiustificatamente elevato e, al contempo, ad una riduzione dell'età media del corpo docente; iv) assumendo ogni opportuna iniziativa al fine di favorire percorsi di studio flessibili che consentano, anche su iniziativa degli studenti, una loro integrazione con insegnamenti con cui poter acquisire competenze trasversali sempre più ricercate nel mondo del lavoro.

16)   Con l'obiettivo di favorire l'esercizio del diritto di voto da parte degli studenti fuori sede, si invita il Governo ad istituire un tavolo di lavoro che verifichi, anche attraverso il confronto con le misure adottate negli altri Paesi, le modalità con cui poter consentire la piena partecipazione degli stessi alle procedure elettorali.

17)   Sul precariato nella ricerca universitaria e sulle misure strutturali di contrasto da cui muove l'istituzione della presente Indagine conoscitiva, è stata evidenziata, innanzitutto, la questione della modifica del sistema attuale in quanto caratterizzato da un percorso di pre-ruolo successivo al dottorato di ricerca eccessivamente lungo e costellato da una serie di posizioni a tempo determinato - incluse quelledi natura occasionale, a progetto, di collaborazione, spesso con una durata non in linea con le esigenze dell'attività di ricerca e caratterizzate da forme di tutela inferiori rispetto a quelle tipiche dei rapporti di lavoro subordinati -  al termine di ciascuna delle quali si pone il rischio del mancato rinnovo. Al riguardo, si segnalano alcune priorità: i) la necessità di valorizzare il titolo di dottore di ricerca, sia in ambito di reclutamento universitario sia nel mercato del lavoro e della pubblica amministrazione; ii) la necessità di una radicale revisione dell'attuale disciplina normativa dell'assegno di ricerca. Nel corso delle audizioni, è stato evidenziato con forza come esso costituisca l'anello debole del sistema nazionale di pre-ruolo, con un utilizzo abnorme e surrettizio che ha indotto negli anni una pesante precarizzazione del sistema a scapito della qualità e della potenzialità di migliaia di ricercatori. A tal proposito, è emersa la necessità di potenziare il ciclo del post-dottorato nel suo complesso (evitando, ad esempio, una frammentazione dell'assegno su più annualità) e di rafforzare le tutele contrattuali dei titolari dell'assegno assimilandole, per quanto possibile, a quelle tipiche di contratti subordinati, ossia, in ipotesi, al pari delle condizioni previste per il ricercatore confermato a tempo indeterminato a tempo pieno; iii) al pari dell'assegno di ricerca, assume una posizione di criticità la tipologia A del ricercatore a tempo determinato, di cui all’articolo 24, comma 3, lettera a) della legge 240 del 2010.

18)   In virtù di una possibile riforma del pre-ruolo universitario, è stata altresì evidenziata la questione della necessità di introdurre una disciplina transitoria per ricercatori a tempo determinato, assegnisti e borsisti di ricerca che attualmente stanno sostenendo una parte consistente, fondamentale, del carico didattico. Ferma l'esigenza di salvaguardare la qualità della didattica, si è ipotizzata l'introduzione, per i precari in servizio, di meccanismi di tenure track ovvero di disposizioni di stabilizzazione analoghe a quelli applicate ai ricercatori a tempo determinato degli enti pubblici di ricerca, ferme restando le peculiarità dei diversi sistemi e in ogni caso l'esigenza di non ostacolare il ricambio generazionale. A tal proposito, è emerso quale elemento strategico – pur in considerazione delle diverse tipologie di governance – l’opportunità di concorrere a una maggiore integrazione e osmosi, sia in termini di ricerca sia di personale, tra il sistema universitario e quello degli enti pubblici di ricerca.

19)   Con riferimento al personale universitario di ruolo in servizio, emergono importanti questioni in relazione ai ricercatori a tempo indeterminato (ruolo ad esaurimento). In riferimento alle criticità emerse, appare necessario rendere permanente la procedura di chiamata di cui all'art. 24, comma 6, della legge n. 240 del 2010 (applicabile ai ricercatori a tempo indeterminato in possesso dell'ASN, già in servizio presso l'istituzione che attiva la procedura di chiamata), nonché sopprimere il limite, valevole per tale tipologia assunzionale, del 50 per cento delle risorse equivalenti a quelle necessarie per coprire i posti disponibili di professore di ruolo. Si è ipotizzata, inoltre, una revisione dei criteri di conseguimento dell'ASN, al fine di rendere possibile una valutazione della qualificazione scientifica complessiva per l’intera carriera dei candidati, tenendo in considerazione anche l’impegno nella didattica.

20)   È fondamentale rimarcare la necessità di programmare un piano di rilancio ed espansione del sistema universitario che abbia l'obiettivo di recuperare il terreno perduto a seguito di pesanti tagli di risorse e di incrementare la dotazione del personale di ricerca ai livelli necessari a fare fronte alle esigenze del sistema Paese, con l'obiettivo di varare un programma di reclutamento strutturale e pluriennale, superando la logica dei piani straordinari (pure dimostratisi assolutamente importanti per aver consentito di recuperare una parte dei ruoli strutturati che erano andati perduti). Una programmazione assunzionale che consenta il ritorno al dimensionamento del 2008, da conseguire entro 3 anni.L'esigenza di ricorrere ad un reclutamento straordinario e di pervenire quanto prima a forme di reclutamento ordinario con carattere periodico - in connessione anche con la riforma del pre-ruolo - risponde alla necessità e all'urgenza di rafforzare l'investimento nell'alta formazione e nella ricerca, anche in sinergia con gli obiettivi e gli impegni fissati nel Piano italiano del Next Generation UE - PNRR, allineando così l'Italia ai principali Paesi OCSE.

 

 

Obiettivo di questa Indagine conoscitiva è il rilancio del diritto allo studio, dell’università e della ricerca pubblica, in modo da porli al centro di un nuovo modello di sviluppo che affronti i nodi posti in evidenza dalla crisi pandemica, aprendo un grande dibattito pubblico sul futuro del nostro Paese.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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