Legislatura 18ª - 6ª Commissione permanente - Resoconto sommario n. 221 del 28/12/2020
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PARERE APPROVATO DALLA COMMISSIONE
SULL'ATTO DEL GOVERNO N. 222
La Commissione Finanze e tesoro, esaminato l'atto in titolo,
premesso che:
- lo schema di decreto in esame dà attuazione all'articolo 27 del decreto-legge n. 34 del 2020 (decreto-legge "Rilancio") che prevede la costituzione, nell'ambito di Cassa Depositi e Prestiti S.p.A. – CDP, di un patrimonio le cui risorse sono destinate all’attuazione di interventi e operazioni di sostegno e rilancio del sistema economico-produttivo italiano, in conseguenza dell'emergenza epidemiologica da COVID-19;
- il Patrimonio Destinato previsto dal citato articolo 27 costituisce uno strumento di sostegno a favore delle società per azioni, anche con azioni quotate in mercati regolamentati, comprese quelle costituite in forma cooperativa, che hanno sede legale in Italia, non operano nel settore bancario, finanziario o assicurativo e presentano un fatturato annuo superiore a 50 milioni di euro;
- le scelte di investimento del Patrimonio Destinato devono tenere in considerazione l'incidenza dell'investimento con riferimento allo sviluppo tecnologico, alle infrastrutture critiche e strategiche, alle filiere produttive strategiche, alla sostenibilità ambientale, alla rete logistica e dei rifornimenti, ai livelli occupazionali e del mercato del lavoro;
- il Patrimonio Destinato è costituito mediante l'apporto di beni da parte del Ministero dell'economia e delle finanze (MEF); a tal fine, è autorizzata per l'anno 2020 l'assegnazione a CDP di titoli di Stato o di liquidità, nel limite massimo di 44 miliardi di euro. Si tratta quindi di un fondo interamente pubblico la cui gestione è affidata a CDP;
- l’intervento in esame si inserisce nel più ampio quadro di misure volte a sostenere la liquidità delle imprese, principalmente contenute nel decreto-legge "Liquidità" (n. 23 del 2020) che ha predisposto misure di accesso al credito per le imprese anche nella forma di garanzie statali e nel decreto-legge "Rilancio" (n. 34 del 2020), che contiene uno specifico set di misure di supporto al capitale. Tali misure sono state ulteriormente specificate e ampliate con il decreto-legge "Agosto" (n. 104 del 2020). Si inserisce inoltre nel progetto di ripresa e resilienza finanziato anche con le risorse europee per restituire al sistema economico la capacità di produrre e di creare ricchezza;
- i settori di intervento del Patrimonio Destinato sono delineati in chiave prospettica per la ripresa e la resilienza del tessuto economico, ma trovano ragione anche nella necessità di fronteggiare la devastante crisi indotta dalle limitazioni imposte dalle misure anti pandemiche: in particolare, come per il settore dei trasporti, appare opportuno considerare i settori nei quali il volume di fatturato dipende dalla partecipazione collettiva dei fruitori, come ad esempio le grandi strutture di intrattenimento, per i quali il peso a bilancio degli investimenti iniziali e i costi fissi, non consentono nel breve periodo di tornare in utile e per i quali appare necessario in intervento a sostegno della liquidità;
- l'articolo 26 del decreto-legge "Rilancio" istituisce il cosiddetto Fondo Patrimonio Piccole e Medie Imprese, affidato a Invitalia, finalizzato alla sottoscrizione di obbligazioni o titoli di debito subordinato di nuova emissione, completando gli strumenti di intervento, cui si aggiungono le misure di ristoro per imprese con fatturato inferiore a 5 milioni di euro;
- l’articolo 27, comma 5, dello schema di decreto non fornisce un elenco esaustivo e specifico delle operazioni che possono essere fatte a valere sul Patrimonio Destinato. Specifica che, in via preferenziale, il Patrimonio Destinato effettua i propri interventi mediante sottoscrizione di prestiti obbligazionari convertibili, partecipazione ad aumenti di capitale, acquisto di azioni quotate sul mercato secondario in caso di operazioni strategiche;
- lo schema di decreto dispone due differenti modelli di operatività del Patrimonio Destinato:
a) la prima, definita secondo i termini e alle condizioni di cui al Temporary Framework sugli aiuti di Stato adottato in seguito all’emergenza COVID-1: nell'ambito di tale operatività, il Patrimonio Destinato interviene mediante la partecipazione ad aumenti di capitale, la sottoscrizione di prestiti obbligazionari con obbligo di conversione, la sottoscrizione di prestiti obbligazionari subordinati convertibili, la sottoscrizione di prestiti obbligazionari subordinati;
b) la seconda, una operatività a condizioni di mercato, mediante la partecipazione ad aumenti di capitale, la sottoscrizione di prestiti obbligazionari convertibili, operazioni sul mercato secondario e ristrutturazioni di impresa; gli strumenti sono strutturati in coerenza con le operazioni di mercato della stessa specie e prevedono sempre la presenza di terzi co-investitori nella misura almeno del 30 per cento dell'ammontare: questi ultimi sottoscrivono gli strumenti a condizioni identiche a quelle del Patrimonio Destinato;
- il Patrimonio Destinato si rivolge ad imprese le cui dimensioni implicano necessariamente un'organizzazione aziendale e di gestione tale da qualificarle come destinatarie degli indirizzi in materia di equilibrio tra i generi negli organi di amministrazione e di controllo.
Evidenziato inoltre che
- l’articolo 27, comma 3, del decreto legge n. 34 del 2020 stabilisce che per la gestione del comparto riguardante i beni e i rapporti giuridici relativi agli interventi a favore delle società cooperative, CDP adotti modalità coerenti con la funzione sociale delle società cooperative, a carattere mutualistico e senza fine di speculazione privata; in tale ambito lo schema destina gli interventi condotti dal Patrimonio Destinato in regime di Temporary Framework alle imprese che non si trovino in situazione di difficoltà (articolo 5, comma 2, lettera d), n. 1) e richiede – cumulativamente – una serie di condizioni perché sia soddisfatto tale requisito. Le predette condizioni fanno riferimento, tra l’altro, al rapporto tra perdite nette e capitale sociale. Inoltre, nel definire i limiti degli interventi del Patrimonio Destinato in favore di società non quotate (articolo 7, comma 3, lettera b)), ancora una volta si fa riferimento al capitale delle entità destinatarie degli interventi, e in particolare, alle azioni in circolazione alla data dell'intervento. Tali disposizioni non tengono adeguatamente in considerazione le caratteristiche delle società cooperative, strutturalmente caratterizzate da una situazione di sottocapitalizzazione e il cui il capitale sociale - ai sensi dell’articolo 2524, comma 1, del codice civile - non è determinato in un ammontare prestabilito. Ove permanessero i limiti di intervento legati alle azioni in circolazione, le cooperative si troverebbero pertanto in una condizione di svantaggio strutturale rispetto alle altre società destinatarie degli interventi in regime di Temporary Framework;
- l’articolo 27, comma 18-ter, del decreto-legge "Rilancio" prevede, tra l’altro, che le disponibilità liquide del Patrimonio Destinato siano gestite da CDP assicurando il massimo coinvolgimento anche delle Società di gestione del risparmio (SGR) italiane per evitare ogni possibile effetto di spiazzamento del settore del capitale privato e che, per l’attuazione di tale norma, è previsto un decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, da adottare entro il 19 luglio 2020, che non risulta ancora emanato;
esprime parere favorevole, con le seguenti osservazioni:
1) L'articolo 3 disciplina i requisiti di accesso comuni a tutte le misure di intervento del Patrimonio Destinato e, in particolare, prevede che il beneficiario autocertifichi la regolarità fiscale e contributiva, di cui all'articolo 80 del decreto legislativo n. 50 del 2016 (codice dei contratti pubblici). Costituiscono gravi violazioni quelle che comportano un omesso pagamento di imposte e tasse superiore all'importo di cui all'articolo 48-bis, commi 1 e 2-bis del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, e cioè 5.000 euro e costituiscono violazioni definitivamente accertate quelle contenute in sentenze o atti amministrativi non più soggetti ad impugnazione. Costituiscono gravi violazioni in materia contributiva e previdenziale quelle ostative al rilascio del documento unico di regolarità contributiva (DURC). Si tratta di disposizioni che si riferiscono a qualsiasi impresa operi in forza di un contratto con la pubblica amministrazione.
Valuti il Governo l'opportunità dare rilievo alla facoltà assegnata all'impresa di formulare l'impegno a regolarizzare la posizione entro un termine prestabilito: diversamente si pone il rischio che la condizione di irregolarità impedisca alle imprese l'accesso all'operatività del Patrimonio Destinato.
2) Valuti il Governo l'opportunità di definire procedure trasparenti per la selezione delle imprese ammesse ad usufruire degli interventi garantiti di ricapitalizzazione, in modo tale da accertare che dette imprese abbiano adeguate prospettive di redditività e da assicurare il rispetto di tutti quei criteri di eleggibilità di cui all'articolo 5, comma 1, dello Schema di decreto in esame, che l'impresa richiedente deve soddisfare, con particolare riferimento al rapporto tra indebitamento e patrimonio netto ovvero tra indebitamento e margine operativo lordo dell'impresa beneficiaria come risultante da stime effettuate con analisi ex ante per conto del Patrimonio Destinato, nonché con riferimento alla necessità di dimostrare l'impossibilità per l'impresa beneficiaria di reperire finanziamenti sui mercati a condizioni accessibili ovvero di garantire la redditività mediante l'accesso a strumenti di sostegno ulteriori rispetto a quelli previsti dalle misure adottate per supportare la liquidità nel corso dell'emergenza pandemica.
3) Valuti il Governo l’opportunità di specificare che, per le società cooperative, le condizioni di intervento del Patrimonio Destinato in regime di Temporary Framework e i relativi limiti (di cui ai articoli 5 e 7) siano commisurati alla più ampia nozione di patrimonio netto della società, che puntualmente connota le cooperative e ne fotografa con precisione la situazione economica al momento dell’intervento, nonché di prevedere che l’intervento del Patrimonio Destinato a favore delle società cooperative sia effettuato anche mediante la sottoscrizione di strumenti tipici dell’ordinamento cooperativo di cui alla legge 31 gennaio 1992, n. 59, nonché di strumenti finanziari partecipativi di cui all’articolo 2346, comma 6, del codice civile.
4) Per quanto riguarda l'effettuazione degli interventi, di cui al titolo III (Operatività e condizioni di mercato) l'articolo 15, comma 1, prevede che gli interventi del Patrimonio Destinato sono effettuati secondo le priorità definite, in relazione ai settori, alle filiere, agli obiettivi di politica industriale, nel Piano nazionale di riforma di cui all'articolo 10, comma 5, della legge 31 dicembre 2009, n. 196: tale previsione, in linea con la finalità complessive potrebbe non collimare con le esigenze di interventi verso imprese in temporaneo squilibrio cui indirizzare risorse, anche senza rispettare le priorità indicate: valuti il Governo l'opportunità di escludere gli interventi previsti all'articolo 24 dal novero di quelli indicati nell'articolo 15.
5) Valuti il Governo l’opportunità di modificare l'articolo 7, comma 4, e l’articolo 17, comma 4, al fine di ridurre significativamente i limiti minimi per l’intervento nella forma dei prestiti con obbligo di conversione da 25 a 2,5 milioni e dell’aumento di capitale da 100 a 25 milioni.
6) Gli interventi previsti nell'articolo 23, comma 2 , sono effettuati tramite la sottoscrizione di quote di OICR che investono prevalentemente in società di medio-piccola capitalizzazione operanti in Italia, e i cui obiettivi e politica di investimento sono coerenti con le finalità di intervento del Patrimonio Destinato e i limiti relativi alle modalità di intervento dello stesso. Valuti il Governo l'opportunità di prevedere che tali interventi siano effettuati anche in via indiretta tramite SGR controllate da CDP: in tal modo, CDP potrebbe affidarli ad operatori specializzati, da essa controllati, con adeguata conoscenza del mercato di riferimento e in grado di realizzarli concretamente.
7) La formulazione dell’articolo 24 dello schema di decreto non specifica nulla in merito al rispetto del requisito della regolarità contributiva e fiscale che le imprese oggetto di operazioni di ristrutturazione devono possedere. Pertanto, vale anche per le predette imprese il requisito che vale per tutte le altre di cui all'osservazione n. 1.
Tuttavia, proprio per la loro natura e per le condizioni economico-finanziarie in cui si trovano nel contesto dato, è ragionevole ritenere che tali imprese non soddisfino tale requisito al momento dell’intervento del Patrimonio Destinato.
Si propone, pertanto, per poter concretamente applicare tale operatività e per evitare il rischio che l’articolo 24 dello schema di decreto ministeriale resti inapplicato, l’inserimento del comma come di seguito proposto, in merito al requisito della regolarità contributiva e fiscale che può essere rispettato entro un anno dalla data di erogazione dell’intervento. Valuti pertanto il Governo l'opportunità di modificare l'articolo 24 aggiungendo il seguente comma 7: "Per gli interventi di cui al presente articolo, il requisito di cui all’articolo 3, comma 1, lettera c), può essere soddisfatto dall’impresa richiedente entro e non oltre 12 mesi dalla data di erogazione dell’intervento.
8) valuti il Governo l’opportunità di abbassare la soglia di 250 milioni di euro prevista dall’articolo 24, comma 3, per gli interventi diretti di ristrutturazione delle imprese (turnaround).
9) L'articolo 41, comma 3, attua la disposizione dell'articolo 27, comma 12, del decreto legge n. 34, che prevede che in relazione alla gestione del Patrimonio Destinato, CDP e i suoi esponenti aziendali operano con la dovuta diligenza professionale. La disposizione appare motivata dalla esigenza di specificare che il parametro della diligenza professionale sia invocabile solo all'interno della gestione del Patrimonio Destinato come normato dall'articolo 27. Una diversa interpretazione renderebbe la disposizione ultronea rimanendo impregiudicato e indiscusso tale concetto per l'azione amministrativa di CDP.
Viceversa l'articolo 41 comma 3, specifica che il rispetto delle disposizioni del decreto legge, del decreto ministeriale e del regolamento concorrono a definire l'adempimento dell'obbligo professionale, ma non ne esauriscono la latitudine: così facendo si prefigura il rischio che tale indicazione possa indirettamente appesantire la procedura amministrativa a detrimento della celerità di esame in capo alla Cassa depositi e prestiti.
Valuti il Governo l'opportunità di modificare il testo specificando che il rispetto delle norme del decreto-legge, del decreto ministeriale e del regolamento, costituiscano un parametro prioritario e fondamentale nella valutazione della diligenza professionale di cui all’articolo 27, comma 12, del decreto-legge.
10) Valuti il Governo l'opportunità di integrare lo schema di decreto inserendo una disposizione che definisca le modalità di adeguamento degli statuti delle Società oggetto degli interventi del Patrimonio Destinato al fine di garantire l'equilibrio tra i generi negli organi di amministrazione e controllo nonché l’impegno delle Società a raggiungere la parità di trattamento e di opportunità tra i generi all’interno dell’organizzazione aziendale, inclusi i dirigenti, entro la fine del periodo di investimento del Patrimonio Rilancio, in particolare riducendo e gradualmente eliminando le disparità nel sistema retributivo e prevedendo l’attuazione della parità di genere come obiettivo dei sistemi di incentivazione per il management, predisponendo a tal fine le condizioni affinché sia possibile un meccanismo di monitoraggio degli impegni presi.
11) Valuti il Governo l'opportunità di individuare modalità volte a garantire l'effettivo coinvolgimento del Parlamento nella definizione degli specifici interventi del Patrimonio Destinato volti a perseguire gli obiettivi fissati sia dalla norma primaria che dal decreto di attuazione, in modo tale da assicurare la massima condivisione delle misure adottate e il perseguimento delle logiche ispiratrici di detti interventi, anche attraverso la definizione di un modello di monitoraggio periodico. A tal fine valuti, il Governo l’opportunità di prevedere che Cassa Depositi e Prestiti presenti alle competenti Commissioni parlamentari una relazione, trimestrale fino a settembre 2021 e semestrale per gli anni successivi, sull’andamento periodico degli interventi e delle operazioni di sostegno e di rilancio del sistema economico-produttivo del Patrimonio Destinato, anche in considerazione dell’evolversi della crisi economica e sanitaria.
12) La Commissione sollecita l'adozione del decreto del ministro dell'economia e delle finanze di cui al comma 18-ter dell'articolo 27 del decreto-legge "Rilancio", al fine di rendere operativi gli investimenti dei risparmiatori sul conto corrente di tesoreria centrale su cui confluiscono le disponibilità liquide del Patrimonio Destinato.
La Commissione, rimette poi alla valutazione del Governo le seguenti raccomandazioni:
a) All'articolo 12 comma 1, lettera a) lo schema di decreto specifica le condizioni economiche previste per la sottoscrizione di prestiti obbligazionari subordinati indicando il 1° gennaio 2020 quale data per definire il tasso base di remunerazione da applicare: appare opportuno per coordinamento e omogeneità eliminare tale riferimento equiparando le condizioni economiche dei prestiti obbligazionari subordinati rispetto agli altri strumenti nell’ambito del Temporary framework.
b) In relazione all'articolo 5, comma 1, lettera b, numero 2, al punto 2.8, inserire anche un riferimento ai parchi a tema, strutture di intrattenimento collettivo; al punto 2.10, un riferimento alle società di gestione delle sale cinematografiche;
c) Per assicurare al testo la massima chiarezza normativa e evitare interpretazioni non univoche, in un contesto operativo caratterizzato da tempestività e efficacia allo stesso tempo, valuti il Governo di specificare la disposizione dell'articolo 25, rispetto all'operatività istruttoria del Patrimonio destinato, premettendo il seguente periodo "Il Patrimonio Destinato opera quanto più possibile secondo criteri oggettivi basati sulla tempestività e completezza delle richieste a tal fine...."
d) In merito alla risoluzione di diritto dei contratti che disciplinano l'intervento del Patrimonio Destinato e il recesso per tutte le azioni sottoscritte o acquistate dal Patrimonio Destinato come sanzione per la non veridicità delle dichiarazioni autocertificate, tenuto conto che l'articolo 27 del decreto legge n. 34 demanda al decreto ministeriale l'individuazione del recesso in deroga agli articoli 2437 e ss. del codice civile, valuti il governo l'opportunità di modificare l'articolo 27, comma 7 aggiungendo in fine "anche in deroga agli articoli 2437 e seguenti del codice civile".
e) In merito all'articolo 28, atteso che i controlli sulle imprese beneficiarie costituiscono un presidio ineludibile in particolare per i controlli antimafia, si suggerisce di introdurre una modifica che tenga conto dell'efficacia dei controlli ex post per una percentuale non inferiore al 20 percento del totale delle imprese beneficiarie. Articolo 28, comma 1: "Il Regolamento del Patrimonio Destinato definisce un sistema di controlli, anche successivi e a campione, in ordine alla sussistenza dei requisiti per tutta la durata del contratto, garantendo una copertura annuale pari ad almeno il 20 per cento del totale delle imprese beneficiarie".