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Articolo 1
(Garanzia dello Stato su passività di nuova emissione)

L’articolo 1 disciplina la concessione della garanzia dello Stato sulle passività delle banche aventi sede legale in Italia.

Ai sensi del comma 1, al fine di evitare o porre rimedio a una grave perturbazione dell' economia e preservare la stabilità finanziaria, il Ministero dell'economia e delle finanze può concedere, fino al 30 giugno 2017 e nel rispetto della disciplina europea in materia di aiuti di Stato, la garanzia dello Stato su passività delle banche italiane, vale a dire le banche aventi sede legale in Italia (comma 2).

Sono espressamente richiamati l'articolo 18 del decreto legislativo 16 novembre 2015, n. 180 e l'articolo 18, paragrafo 4, lettera d), del Regolamento UE n. 806/2014.

Con regolamento UE n. 806/2014, pienamente operativo da gennaio 2016, è stato introdotto il Meccanismo di risoluzione unico delle banche e delle società di intermediazione mobiliare (SIM) che prestano servizi che comportano l’assunzione di rischi in proprio (Single Resolution Mechanism, SRM), complementare al Meccanismo di vigilanza unico (Single Supervisory Mechanism - SSM) con l’obiettivo di preservare la stabilità finanziaria dell’area dell’euro mediante una gestione centralizzata delle procedure di risoluzione. Il regolamento mira a limitare l'impatto sui bilanci pubblici degli interventi di salvataggio delle banche in crisi (cd. bail-out), introducendo il principio per cui il finanziamento degli istituti di credito è affidata in primo luogo ad azionisti, obbligazionisti e creditori delle banche stesse (cd. bail-in).

Accanto al predetto regolamento, la direttiva 2014/59/UE ha istituito un quadro di risanamento e risoluzione degli enti creditizi e delle imprese di investimento. Detta direttiva (direttiva BRRD - Bank Recovery and Resolution Directive) affronta il tema delle crisi delle banche approntando strumenti nuovi che le autorità possono impiegare per gestire in maniera ordinata eventuali situazioni di dissesto non solo a seguito del loro manifestarsi, ma anche in via preventiva o ai primi segnali di difficoltà. Essa introduce una molteplicità di strumenti, aventi carattere preventivo, carattere di intervento immediato, così come strumenti di "risoluzione" della crisi.

I decreti legislativi n. 180 e n. 181 del 2015 hanno recepito la direttiva 2014/59/UE.

In caso di rapido deterioramento della situazione, la banca attiva i propri piani di risanamento, anche accedendo alle forme di sostegno all'interno dei gruppi bancari, nonché può essere sottoposta a misure di intervento precoce. In particolare, la Banca d’Italia può chiedere alla banca di dare attuazione, anche parziale, al proprio piano di risanamento già adottato o di preparare un piano per negoziare la ristrutturazione del debito con tutti o alcuni creditori secondo il piano di risanamento, ove applicabile, o di modificare la propria forma societaria (d.lgs. n. 181 del 2015).

Qualora la banca si trovi in dissesto o a rischio di dissesto, le Autorità preposte all'adozione delle misure di risoluzione possono attivare diverse misure, tra cui il temporaneo trasferimento delle attività e delle passività a un'entità (bridge bank) costituita e gestita dalle autorità per proseguire le funzioni più importanti, in vista di una successiva vendita sul mercato, il trasferimento delle attività deteriorate a un veicolo (bad bank) che ne gestisca la liquidazione in tempi ragionevoli ed il cd. bail-in, ossia la procedura che consente di svalutare azioni e crediti e convertirli in azioni, per assorbire le perdite e ricapitalizzare la banca in difficoltà o una nuova entità che ne continui le funzioni essenziali (d.lgs. n. 180 del 2015).

Il considerando 41 della direttiva chiarisce che la fornitura del sostegno finanziario pubblico straordinario non dovrebbe attivare la procedura di risoluzione quando, a titolo di misura cautelare, uno Stato membro rileva una quota di partecipazione azionaria di un ente, anche di proprietà pubblica, che soddisfa i suoi requisiti patrimoniali. Ciò può verificarsi, ad esempio, quando un ente deve raccogliere nuovo capitale a causa dell'esito di prove di stress basate su scenari o di un esercizio equivalente svolti da autorità macroprudenziali che comprenda il requisito di preservare la stabilità finanziaria in un contesto di crisi sistemica, ma l'ente non è in grado di raccogliere capitale sui mercati privati.

Conformemente all’articolo 32 della direttiva (par. 4, lettera d)), quindi, per evitare o porre rimedio a una grave perturbazione dell'economia e preservare la stabilità finanziaria, può essere concesso sostegno finanziario pubblico straordinario a una banca, senza che ciò comporti il dissesto e la conseguente risoluzione della medesima, alle seguenti condizioni (contenute anche all’articolo 18, paragrafo 4, lettera d), del Regolamento n. 806/2014, e recepite dall’articolo 18 del d.lgs. n. 180 del 2015):

a) il sostegno pubblico è erogato in una delle seguenti forme:

  • una garanzia dello Stato a sostegno degli strumenti di liquidità forniti dalla banca centrale alle condizioni da essa applicate;
  • una garanzia dello Stato sulle passività di nuova emissione;
  • la sottoscrizione di fondi propri o l'acquisto di strumenti di capitale effettuati a prezzi e condizioni che non conferiscono un vantaggio alla banca, se al momento della sottoscrizione o dell'acquisto non ricorrono i presupposti per il dissesto o per la riduzione o la conversione; in tal caso, la sottoscrizione è effettuata unicamente per far fronte a carenze di capitale evidenziate nell'ambito di stress test;

b) a condizione che il sostegno finanziario pubblico straordinario:

  • sia erogato previa approvazione ai sensi della disciplina sugli aiuti di Stato e sia riservato a banche con patrimonio netto positivo;
  • sia adottato su base cautelativa e temporanea, in misura proporzionale alla perturbazione dell'economia; e
  • non venga utilizzato per coprire perdite che la banca ha registrato o verosimilmente registrerà nel prossimo futuro.

Per quanto riguarda la disciplina europea in materia di aiuti di Stato, si ricorda che il 10 luglio 2013 la Commissione europea ha adottato una comunicazione sugli aiuti di Stato in favore delle banche nel contesto della crisi finanziaria. La comunicazione, che modifica, a partire dal 1° agosto 2013, il quadro regolamentare introdotto con la comunicazione del 6 dicembre 2011, introduce le seguenti novità: prima di ricevere il sostegno pubblico, la banca dovrà presentare un piano di ristrutturazione; il sostegno pubblico dovrà essere preceduto dal contributo di azionisti e creditori junior; nella fase di ristrutturazione, la banca dovrà applicare rigorose politiche di remunerazione dei dirigenti.

In particolare, si prevede che:

a) quanto alle misure di ricapitalizzazione,

  1. in caso di carenza di capitale, (anche accertata mediante stress test o asset quality review) la banca che voglia beneficiare del sostegno pubblico attui, in primo luogo, un piano di rafforzamento patrimoniale mediante misure di mercato (approvato dall'autorità di vigilanza) della durata massima di sei mesi;
  2. a fronte di un eventuale fabbisogno residuo di capitale siano imposte ad azionisti e creditori subordinati misure di condivisione delle perdite (c.d. burden sharing) consistenti nella riduzione forzosa del capitale o del debito subordinato e/o nella conversione di quest'ultimo in azioni; in ogni caso, è fatto salvo il principio secondo cui a nessun creditore subordinato possono essere imposte perdite maggiori rispetto a quelle che avrebbe subito in caso di liquidazione (cd. principio del no creditor worse off);
  3. si può evitare l'imposizione di tali misure qualora esse mettano in pericolo la stabilità finanziaria o determinino risultati sproporzionati;
  4. la banca possa ricevere sostegno pubblico per far fronte a eventuali esigenze di capitale residue solo dopo l'attuazione delle misure sopra descritte;

b) quanto alle misure di liquidità,

  1. è possibile prevedere un regime applicabile a tutte le banche che ne facciano richiesta, purché l'accesso sia limitato alle banche che non presentino carenze di capitale, o in alternativa misure su base individuale aperte anche a banche che presentino una carenza di capitale, con l'obbligo di presentare un piano di ristrutturazione entro due mesi dalla concessione della garanzia;
  2. le garanzie possono essere concesse solo su passività non subordinate di nuova emissione, con scadenze non superiori a cinque anni e con limiti quantitativi quanto a quelle con scadenze superiori a tre anni;
  3. la remunerazione deve essere in linea con quanto previsto dalla cd Comunicazione di proroga, Comunicazione della Commissione relativa all'applicazione, dal 1° gennaio 2012, delle norme in materia di aiuti di Stato alle misure di sostegno alle banche nel contesto della crisi finanziaria (2011/C 356/02).

Il comma 3 dell’articolo 1 chiarisce che la garanzia può essere concessa solo dopo la positiva decisione della Commissione europea sul regime di concessione della garanzia o, nel caso la banca beneficiaria soffra di una carenza di capitale, sulla notifica individuale.

Con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze il periodo di sei mesi previsto per la concessione della garanzia può essere esteso fino a un massimo di ulteriori sei mesi; anche in tale caso è prevista la preventiva approvazione da parte della Commissione europea (comma 4).

Il comma 5 individua la Banca Centrale Europea (in relazione alle banche cosiddette sistemiche) e la Banca d'Italia (per le banche di minori dimensioni) quali Autorità competenti, secondo le modalità e nei casi previsti dal Regolamento (UE) del Consiglio n. 1024/2013 del 15 ottobre 2013.

Il regolamento UE n. 1024/2013 ha istituito il Meccanismo unico di vigilanza bancaria (Single supervisory mechanism, SSM, che prevede l'attribuzione alla BCE di compiti di vigilanza prudenziale direttamente sulle banche cd. "sistemiche" (circa 130 su un totale di 6000 banche europee), e indirettamente - per il tramite delle autorità di vigilanza nazionali - su tutti gli istituti di credito.

Le banche sistemiche sono quelle il cui valore totale delle attività supera i 30 miliardi di euro, ovvero il rapporto tra le attività totali e il PIL dello Stato membro in cui sono stabilite supera il 20%, a meno che il valore totale delle attività sia inferiore a 5 miliardi di euro (per quanto riguarda l’Italia, l’elenco comprende 15 istituti di credito: Banca Carige, Banca Monte dei Paschi di Siena, Banco Popolare, Banca Popolare dell’Emilia Romagna, Banca Popolare di Milano, Banca Popolare di Sondrio, Banca Popolare di Vicenza, Barclays Italia, Credito Emiliano, Iccrea Holding, Intesa Sanpaolo, Mediobanca, Unicredit, Unione di Banche Italiane e Veneto Banca.