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Premessa

L'esigenza di fornire una normativa unica a livello di Unione europea sulla gestione delle crisi bancarie è emersa durante la crisi economica del 2007, la quale ha confermato come la gestione non oculata dei rischi derivanti dal settore bancario sia potenzialmente in grado di mettere in crisi la stabilità dell'intera area euro.

Proprio al fine di evitare tali rischi sono stati predisposte, e successivamente approvate, una serie di iniziative legislative il cui fine è dare vita ad una "Unione bancaria".

1) L'Unione bancaria

Il processo di costruzione dell'Unione bancaria ha preso l'avvio nel 2012 ed è in parte ancora in corso.

Per maggiori dettagli sull'Unione bancaria si rinvia, tra gli altri, al sito Internet della Commissione europea, della Banca centrale europea, del Consiglio dell'Unione e del Parlamento europeo.

L'Unione è fondata su tre pilastri:

  1. un meccanismo unico di vigilanza bancaria (single supervisory mechanism, SSM, istituito con il regolamento (UE) n. 1024/2013). Esso prevede l'attribuzione alla BCE di compiti di vigilanza prudenziale direttamente sulle banche cd. "sistemiche" (circa 130 su un totale di 6000 banche europee), e indirettamente – per il tramite delle autorità di vigilanza nazionali - su tutti gli istituti di credito;
  2. il meccanismo unico di risoluzione delle crisi bancarie (istituito con il regolamento (UE) n. 806/2014), che mira a limitare l'impatto sui bilanci pubblici degli interventi di salvataggio delle banche in crisi (cd. bail-out), introducendo il principio per cui il finanziamento degli istituti di credito è affidata in primo luogo ad azionisti, obbligazionisti e creditori delle banche stesse (cd. bail-in).
  3. un sistema europeo di garanzia dei depositi bancari. La relativa proposta (COM(2015) 586) è stata presentata dalla Commissione europea nel novembre 2015 ed è tutt'ora all'esame del legislatore europeo. Per maggiori dettagli in merito a tale proposta, si rinvia al Dossier Sistema europeo di assicurazione dei depositi e completamento dell’Unione bancaria, a cura del Servizio studi del Senato della Repubblica e dell'Ufficio rapporti con l'Unione europea della Camera dei deputati (gennaio 2016).

2) Meccanismo unico di risoluzione delle crisi bancarie.

Obiettivo primario del meccanismo unico è quello di assicurare che eventuali fallimenti bancari determinino un costo minimo per i contribuenti e l'economia reale.

Il meccanismo, disciplinato dal regolamento (UE) n. 806/2014, che fissa norme e una procedura uniformi per la risoluzione degli enti creditizi e di talune imprese di investimento nel quadro del meccanismo di risoluzione unico e del Fondo di risoluzione unico e che modifica il regolamento (UE) n. 1093/2010, è composto da:

  1. un'autorità unica di risoluzione al livello dell'UE, ovvero il Comitato di risoluzione unico. Si tratta (articolo 42 del regolamento (UE) n. 806/2014) di una Agenzia dell'Unione, con personalità giuridica, È composto da un Presidente, quattro membri a tempo pieno ed un membro nominato da ciascuno Stato membro partecipante. Il Comitato decide in merito ai programmi di risoluzione per le banche in dissesto; è direttamente responsabile delle fasi di pianificazione e risoluzione delle banche transfrontaliere e delle "grandi banche", soggette a vigilanza diretta della Banca centrale europea; è responsabile di tutti i casi di risoluzione per i quali si debba ricorrere al fondo unico di risoluzione; ha la responsabilità ultima per tutte le banche dell'Unione bancaria, potendo decidere in qualsiasi momento di esercitare su di esse i propri poteri. Si evidenzia che, in virtù dell'ampiezza dei poteri conferiti al Comitato, l'articolo 46 del regolamento ne prevede una forma di responsabilità anche nei confronti dei Parlamenti nazionali degli Stati membri partecipanti i quali, "tramite le proprie procedure, possono chiedere al Comitato di rispondere, e il Comitato è obbligato a rispondere per iscritto, a eventuali osservazioni o quesiti da essi sottoposti (...) con riferimento alle funzioni che gli sono attribuite (...)". Il Comitato collabora, nei modi descritti dal regolamento, con le autorità nazionali di risoluzione, designate dagli Stati membri partecipanti;
  2. un fondo di risoluzione comune, finanziato dal settore bancario. Operativo dal 1° gennaio 2016, è stato istituito con accordo intergovernativo e sarà alimentato da contributi delle banche per un totale stimato di 55 miliardi di euro. La ratifica in Italia ha avuto luogo con legge n. 188 del 26 novembre 2015. Per dettagli si rinvia alla Nota breve n. 99/2015 del Servizio studi del Senato della Repubblica del novembre 2015.

Il Fondo unico di risoluzione inizialmente è costituito di "comparti nazionali". Questi verranno gradualmente fusi nel corso di una fase transitoria della durata di otto anni. Questa messa in comune dei fondi versati inizierà con il 40% nel primo anno e un ulteriore 20% nel secondo anno, per poi aumentare continuamente con importi uniformi nei rimanenti sei anni, fintanto che i comparti nazionali non cesseranno di esistere. Al termine del processo di mutualizzazione, il Fondo dovrebbe raggiungere almeno l'1% dell'importo dei depositi protetti di tutti gli enti creditizi autorizzati in tutti gli Stati membri dell'unione bancaria (pari al citato importo di circa 55 miliardi di euro).

Da un punto di vista operativo, l'iter di attivazione del meccanismo di risoluzione unico può essere sintetizzato come segue:

  1. la Banca centrale europea, in quanto autorità di vigilanza, comunica al Comitato di risoluzione unico che una banca è in dissesto o a rischio di dissesto;
  2. il Comitato decide se sia possibile trovare una soluzione al livello privato o se sia necessario ricorrere alla risoluzione nell'interesse pubblico. In quest'ultimo caso, il programma di risoluzione è adottato dal Comitato medesimo;
  3. il programma di risoluzione entra in vigore entro 24 ore dall'approvazione da parte del Comitato. Nelle 12 ore successive la Commissione europea ha la possibilità di presentare proposte di obiezione al Consiglio dell'Unione europea, che decide entro le successive 12 ore.

Si evidenzia che qualora si ritenesse che non siano soddisfatte le condizioni per la risoluzione, la banca sarebbe posta in liquidazione conformemente al diritto nazionale.

3) Risanamento e risoluzione delle banche

Accanto alla disciplina del meccanismo unico di risoluzione è opportuno richiamare la normativa introdotta dalla direttiva 2014/59/UE, che istituisce un quadro di risanamento e risoluzione degli enti creditizi e delle imprese di investimento Quest'ultima disciplina il risanamento e la risoluzione delle crisi bancarie, tentando di fornire alle autorità nazionali strumenti e poteri unificati per gestire le banche, nazionali o transnazionali, a rischio di dissesto. Tenta inoltre di ridurre al minimo l'impatto negativo dei fallimenti bancari sui contribuenti e istituisce fondi di risoluzione, finanziati dal settore bancario, per fornire eventuale sostegno alle banche in dissesto.

La direttiva cerca di limitare al minimo il default bancario introducendo strumenti di:

  1. preparazione e prevenzione attraverso la predisposizione, da parte di tutte le banche UE, di piani di risanamento aggiornati su base annuale; l'individuazione, da parte delle Autorità nazionali di risoluzione, di specifici piani per ciascuna banca; l'elaborazione di norme tecniche vincolanti, orientamenti e relazioni da parte dell'autorità bancaria europea. Si prevede, in particolare, l'istituzione di un Fondo di risoluzione nazionale ex ante, da utilizzare in caso di fallimento bancario. Questo sarà istituito dai contributi delle banche medesime e, entro il 2025, dovrà raggiungere almeno l'1 per cento dei depositi protetti di tutti gli enti creditizi operanti nel loro paese;
  2. intervento precoce: le autorità nazionali di risoluzione hanno potere di intervento prima che la situazione di una banca si deteriori irreparabilmente. In particolare, possono chiedere l'attuazione di riforme urgenti; sollecitare l'elaborazione di un piano per la ristrutturazione del debito con i propri creditori; intervenire nella gestione della banca e nominare amministratori straordinari o temporanei;
  3. risoluzione della crisi di istituti in situazione critica. Le autorità nazionali dispongono di strumenti significativi di intervento, e segnatamente: la vendita di una parte dell'attività; l'istituzione di un ente-ponte a cui trasferire temporaneamente le attività sane; la separazione delle attività sane da quelle deteriorate; la conversione del debito in azioni o la sua svalutazione, in modo che le perdite siano imputate agli azionisti e ai creditori della banca e non ai contribuenti (cd. bail in).

Più in dettaglio, il sistema di bail in consiste nel far sostenere eventuali costi derivanti da crisi bancarie in primis da azionisti e creditori della banca. Un fondo di risoluzione copre le relative perdite e può essere usato quando siano state imputate ad azionisti e creditori perdite per almeno l'8 per cento delle passività totali della banca. Il contributo del fondo è, comunque, di norma limitato al 5 per cento delle passività stesse.

I depositi di cittadini e piccole e medie imprese fino a 100.000 euro sono esenti da perdite e protetti dal sistema di garanzia dei depositi.

Nel 2015 l'Italia è stata destinataria di una specifica procedura di infrazione per la mancata applicazione della direttiva 2014/59/UE entro il termine del 31 dicembre 2014. L'infrazione riguarda altri dieci Stati membri dell'UE.

La trasposizione nel diritto nazionale è intervenuta con i decreti legislativi n. 181 del 16 novembre 2015 e n. 180 del 16 novembre 2015, in attuazione della delega contenuta nella legge n. 114 del 2015 (Legge di delegazione europea 2014).