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Onorevoli Senatori. -- Il presente decreto-legge si rende necessario ed urgente per apprestare misure adeguate a definire sempre più celermente i procedimenti amministrativi innanzi alle Commissioni territoriali per il riconoscimento della protezione internazionale nonché i relativi ricorsi giurisdizionali in considerazione dell’aumento esponenziale delle domande di protezione internazionale e delle impugnazioni giurisprudenziali, collegato alle crisi internazionali in atto.

I dati relativi alle richieste di protezione internazionale negli anni 2013-2016 sono riportati di seguito.

Nel 2013 le domande di protezione internazionale sono state 26.620. Nello stesso anno sono state esaminate 23.634 posizioni, con i seguenti esiti: 3.078 riconoscimenti di status di rifugiato (13 per cento), 5.564 riconoscimenti di status di protezione sussidiaria (24 per cento), 5.750 trasmissioni degli atti al questore per rilascio del permesso umanitario (24 per cento), 9.175 non riconosciuti (39 per cento), e 67 altri esiti (0 per cento).

Nel 2014 le domande di protezione internazionale sono state 63.456. Nello stesso anno sono state esaminate 36.270 posizioni con i seguenti esiti: 3.641 riconoscimenti di status di rifugiato (10 per cento), 8.338 riconoscimenti di status di protezione sussidiaria (23 per cento), 10.034 trasmissioni degli atti al questore per rilascio del permesso umanitario (28 per cento), 13.122 non riconosciuti (36 per cento), 1.095 irreperibili (3 per cento) e 40 altri esiti (0 per cento).

Nel 2014 l’incremento delle domande rispetto al 2013 è stato pari al 143 per cento.

Nel 2015 le domande di protezione internazionale sono state 83.970. Nello stesso anno sono state esaminate 71.117 posizioni con i seguenti esiti: 3.555 riconoscimenti di status di rifugiato (5 per cento), 10.225 riconoscimenti di status di protezione sussidiaria (14 per cento), 15.768 riconoscimenti di status di protezione umanitaria (22 per cento), 37.400 non riconosciuti (53 per cento), 4.103 irreperibili (6 per cento) e 66 altri esiti (0 per cento).

Nel 2015 l’incremento delle domande rispetto al 2014 è stato pari al 32,33 per cento, mentre quello delle decisioni rispetto all’anno precedente è pari al 96,06 per cento (eliminando quasi tutte le situazioni arretrate del 2014).

Dal 1° gennaio 2016 al 30 dicembre 2016 le richieste di asilo sono state 123.600. Le decisioni delle Commissioni territoriali sono state 91.102 con i seguenti esiti: 4.808 riconoscimenti di status di rifugiato (5 per cento), 12.873 riconoscimenti di status di protezione sussidiaria (14 per cento), 18.979 riconoscimenti di status di protezione umanitaria (21 per cento), 51.170 non riconosciuti (56 per cento), 3.084 irreperibili (4 per cento) e 188 altri esiti (0 per cento).

Rispetto al 2015 nel 2016 le domande sono aumentate del 47,20 per cento mentre le decisioni sono aumentate del 28,10 per cento.

L’esponenziale aumento delle domande di asilo dirette alle Commissioni territoriali si è tradotto, evidentemente, in un altrettanto esponenziale incremento del numero delle impugnazioni in sede giurisdizionale delle decisioni amministrative. Sul punto è sufficiente considerare che:

presso il tribunale di Milano i procedimenti di protezione internazionale iscritti nell’anno 2013 erano pari a 591, nell’anno 2014 erano 636, nell’anno 2015 si è registrata una crescita esponenziale con 1.674 iscrizioni; nel corso dell’anno 2016 si rileva un numero di iscrizioni pari a circa 400 mensili (con la conseguenza che proiettando il dato su base annua si arriverebbe a fine 2016 a circa 4.800 procedimenti);

presso i distretti delle corti di appello di Catania e Ancona, il numero dei procedimenti iscritti nel 2015 è superiore rispetto all’anno 2014 in misura pari al 300 per cento circa;

presso i distretti delle corti di appello di Caltanissetta, Catanzaro, Cagliari, Firenze, il numero dei procedimenti iscritti nell’anno 2015 è superiore rispetto all’anno 2014 in misura pari a 50 per cento circa;

il numero dei procedimenti di protezione internazionale iscritti presso il tribunale di Roma presenta il seguente andamento: anno 2013: n. 1.595; anno 2014: n. 1.973; anno 2015 (fino al 29 luglio): n. 1.580; dunque il numero dei nuovi procedimenti iscritti sino al 31 dicembre 2015 può individuarsi in circa 2.700, con conseguente incremento rispetto al numero dei procedimenti sopravvenuti nell’anno 2013 in misura pari al 70 per cento;

il numero dei procedimenti iscritti presso il tribunale di Napoli sino a settembre 2015 è pari a 1.291, a fronte di 816 procedimenti iscritti nel 2014;

presso il tribunale di Torino il numero dei procedimenti iscritti nel corso dell’anno 2016 è di circa 350 al mese (sì che proiettando il dato su base annuale può stimarsi un numero di iscrizioni pari a 4.200 circa).

L’afflusso eccezionale di migranti impone, pertanto, di velocizzare da un lato i tempi di identificazione delle persone e dall’altro di ridurre i tempi di definizione delle procedure, tanto amministrative quanto giurisdizionali, volte ad accertare lo status di persona internazionalmente protetta per chi ne presenta domanda.

A tal fine, le disposizioni del presente decreto sono rivolte a potenziare la capacità e l’efficienza del sistema, con l’obiettivo di comprimere i tempi per la definizione della posizione giuridica dei cittadini stranieri e avviare rapidamente i migranti in arrivo verso le forme di accoglienza previste ovvero verso le misure idonee ad assicurarne il rimpatrio.

Accanto all’obiettivo di accertare più rapidamente il diritto alla protezione internazionale, il provvedimento si propone di intensificare gli strumenti idonei ad assicurare l’effettività dei provvedimenti di espulsione e allontanamento dal territorio nazionale dei cittadini stranieri in condizione di soggiorno irregolare, in particolare attraverso il potenziamento della rete dei centri di identificazione ed espulsione e nuove risorse finanziarie per l’esecuzione dei rimpatri.

Analisi comparata

1. Specializzazione dell’organo giurisdizionale

Gli organi di impugnazione di primo grado sono specializzati in nove Stati membri.

Organo di impugnazione specializzato in materia di asilo e immigrazioneBelgio, Paesi Bassi, Svezia
Organo di impugnazione specializzato in materia di asiloGrecia, Francia, Malta, Polonia, Irlanda, Regno Unito

Esigenze di specializzazione, sia pure relativamente all’autorità di prima istanza, sono alla base delle disposizioni della direttiva 2013/32/UE (attuata con il decreto legislativo n. 142 del 2015) che, all’articolo 4, paragrafo 1, prevede che «per tutti i procedimenti gli Stati membri designano un’autorità che sarà competente per l’esame adeguato delle domande a norma della presente direttiva. Gli Stati membri provvedono affinché tale autorità disponga di mezzi appropriati, in particolare di personale competente in numero sufficiente, per assolvere ai suoi compiti ai sensi della presente direttiva». Lo stesso articolo, inoltre, prevede al successivo paragrafo 4 che il personale dell’autorità accertante abbia ricevuto una formazione adeguata. Gli scopi di tutela del richiedente posti a fondamento delle richiamate disposizioni europee non possono essere pienamente raggiunti ed attuati a prescindere da un’adeguata formazione del personale di magistratura che integra l’organo giurisdizionale di impugnazione. Difatti, l’Ufficio europeo di sostegno per l’asilo e l’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati da tempo evidenziano tra le principali criticità del sistema italiano l’assenza di un organo di impugnazione specializzato.

2. Gradi di impugnazione

I sistemi di impugnazione presenti nei diversi Stati membri si articolano su un numero variabile di gradi di giudizio.

Un gran numero di sistemi di impugnazione riservano l’esame in fatto e in diritto esclusivamente al primo grado.

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3. Giudice unico

I ricorsi di impugnazione di primo grado sono esaminati sempre da un giudice unico in dieci Stati membri. Si tratta di: Austria, Cipro, Repubblica Ceca, Irlanda, Ungheria, Italia, Portogallo, Romania, Croazia, Slovacchia.

Un giudice unico esamina, di regola (sono possibili situazioni diverse), i ricorsi di impugnazione di primo grado in quattro Stati membri: Belgio, Regno Unito, Lettonia, Paesi Bassi.

Illustrazione del provvedimento

Il provvedimento si compone di quattro capi.

Il capo I reca le norme occorrenti all’istituzione delle sezioni specializzate in materia di immigrazione e asilo nonché alla semplificazione del ricorso giurisdizionale avverso le decisioni delle Commissioni territoriali per il riconoscimento della protezione internazionale (articolo 1).

Alla predetta sezione specializzata è attribuita, altresì, ogni altra controversia in materia non solo di protezione internazionale, ma anche di immigrazione e di libera circolazione dei cittadini dell’Unione europea, già devoluta alla competenza del tribunale in composizione monocratica.

Il numero delle sezioni specializzate è fissato in quattordici sull’intero territorio nazionale. I tribunali distrettuali sede delle sezioni specializzate sono i seguenti: Roma, Catanzaro, Bari, Catania, Palermo, Venezia, Firenze, Milano, Napoli, Bologna, Torino, Cagliari, Brescia e Lecce.

L’individuazione degli uffici presso i quali collocare le istituende sezioni è avvenuta sulla base dei dati relativi al numero delle domande di protezione internazionale esaminate, negli anni 2015 e 2016, da ciascuna commissione territoriale o sezione distaccata.

Nella tabella che segue si riportano i tribunali presso i quali sono costituite le sezioni specializzate con la relativa area di competenza regionale o intraregionale o interregionale e il numero delle domande di protezione internazionale esaminate, nel corso dell’anno 2015, dalle commissioni territoriali o dalle sezioni distaccate aventi sede nel territorio di competenza delle istituite sezioni.

REGIONESEDI SEZIONI
SPECIALIZZATE
ESAMINATI
ANNO 2015
LAZIO ABRUZZOROMA11.254
CALABRIACATANZARO 7.709
PUGLIA 1BARI 7.444
SICILIA 2CATANIA 7.124
SICILIA 1PALERMO 6.611
VENETO - FRIULI VENEZIA GIULIA - TRENTINOVENEZIA 5.691
LOMBARDIA 1MILANO 4.716
CAMPANIA - MOLISENAPOLI 4.467
EMILIA ROMAGNA - MARCHEBOLOGNA 4.027
PIEMONTE - LIGURIA - VALLE D’AOSTATORINO 3.790
TOSCANA - UMBRIAFIRENZE 2.927
SARDEGNACAGLIARI 2.297
LOMBARDIA 2BRESCIA 1.612
PUGLIA 2 - BASILICATALECCE 1.491
TOTALE 71.160

Il seguente isogramma fornisce la rappresentazione grafica della presunta distribuzione degli affari tra le sezioni (compiuta sempre sulla base del numero delle domande esaminate in sede amministrativa di cui all’ultima colonna della tabella che precede) e consente di rilevare l’equilibrata ripartizione del carico di lavoro.

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L’articolo 2 prevede che i giudici che compongono le sezioni specializzate vengano scelti tra magistrati dotati di specifiche competenze, muovendo dalla premessa secondo cui l'esame di queste tipologie di controversie richiede una specifica formazione. La Scuola superiore della magistratura viene pertanto investita del compito di organizzare, in collaborazione con l'Ufficio europeo di sostegno per l'asilo, istituito dal regolamento (UE) n. 439/2010, e con l'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati, corsi di formazione specificamente destinati ai magistrati che intendono acquisire una specifica formazione in materia. Nella medesima prospettiva si prevede che ai fini dell'assegnazione del personale di magistratura alle sezioni specializzate si riconosca preferenza ai magistrati in possesso di una specifica competenza per essere stati addetti, per almeno due anni, alla trattazione delle controversie attratte nella competenza delle nuove sezioni ovvero per aver partecipato ai descritti corsi di formazione. In considerazione del fatto che le informazioni sui Paesi di origine sono rese disponibili in lingua inglese, si prevede espressamente che la conoscenza di tale lingua sia considerata positivamente ai fini dell'assegnazione alle citate sezioni. Vengono quindi stabiliti specifici obblighi di formazione a carico dei giudici assegnati alle sezioni: si prevede infatti che nei tre anni successivi all'assegnazione gli stessi debbano partecipare, con cadenza almeno annuale, alle sessioni di aggiornamento professionale organizzate secondo le modalità previste per i corsi di formazione. A decorrere dal terzo anno dall’assegnazione alle sezioni gli obblighi di aggiornamento professionale vanno assolti mediante la partecipazione a specifici corsi con cadenza almeno biennale. È previsto che specifiche sessioni delle iniziative formative debbano essere dedicate alle tecniche di svolgimento del colloquio e, in particolare, del metodo DCM, originariamente elaborato dalla polizia norvegese per interrogare i minori e ritenuto dall’EASO il metodo più valido al livello europeo per intervistare i richiedenti asilo. Il metodo DCM è quello attualmente impiegato per la condizione delle interviste in Francia, Germania, Belgio, Olanda, Svezia, Norvegia, Finlandia, Grecia e Italia.

La concreta organizzazione della sezione specializzata è rimessa al Consiglio superiore della magistratura, che provvede con propria delibera, nel rispetto del principio di specializzazione. Si prevede, infine, che con deliberazione del Consiglio superiore della magistratura siano determinate le modalità con cui è assicurato, con cadenza almeno biennale, lo scambio di esperienze giurisprudenziali e di prassi applicative tra i presidenti delle sezioni specializzate, al fine di uniformare il più possibile gli orientamenti giurisprudenziali e organizzativi.

Presso le sezioni specializzate viene accentrata la competenza per i procedimenti in materia di immigrazione, di protezione internazionale e di libera circolazione dei cittadini dell'Unione europea rientranti nella giurisdizione ordinaria e di competenza del tribunale (articolo 3). Non si incide pertanto nel riparto tra la giurisdizione ordinaria e amministrativa e si mantiene ferma la competenza dell'ufficio onorario del giudice di pace prevista dall'ordinamento vigente.

In particolare alle sezioni specializzate sono assegnate le controversie:

in materia di mancato riconoscimento del diritto di soggiorno sul territorio nazionale in favore dei cittadini degli altri Stati membri dell'Unione europea e dei loro familiari, di cui all'articolo 16 del decreto legislativo n. 150 del 2011. Si tratta dei ricorsi contro tutti quei provvedimenti che possono comportare la negazione del diritto di soggiorno in Italia per i cittadini europei, senza che sia comminata la sanzione più grave dell'allontanamento;

in materia di allontanamento dei cittadini europei e dei loro familiari per motivi di pubblica sicurezza, per motivi imperativi di pubblica sicurezza e nel caso in cui vengano a cessare le condizioni che avevano determinato il diritto di soggiorno, regolate dall'articolo 17 del citato decreto legislativo n. 150 del 2011, nonché per i procedimenti di convalida dei provvedimenti di allontanamento dal territorio nazionale adottati nei confronti di cittadini europei, di cui all'articolo 20-ter del decreto legislativo n. 30 del 2007;

in materia di riconoscimento della protezione internazionale, nonché per i procedimenti per la convalida del provvedimento con il quale il questore dispone il trattenimento o la proroga del trattenimento del richiedente protezione internazionale, nonché per la convalida dei provvedimenti di cui all’articolo 14, comma 6, del decreto legislativo n. 142 del 2015;

in materia di riconoscimento della protezione umanitaria nei casi di cui all'articolo 32, comma 3, del decreto legislativo n. 28 del 2005, e cioè a seguito di uno specifico accertamento valutativo vincolante della Commissione territoriale, attratte, per pacifica giurisprudenza di legittimità, nella giurisdizione ordinaria, stante la sussistenza di una situazione giuridica di diritto soggettivo in capo al richiedente (si vedano, tra le tante, le sentenze della Corte di cassazione n. 26481 del 2011 e n. 11535 del 2009);

in materia di diniego del nulla osta al ricongiungimento familiare e del permesso di soggiorno per motivi familiari, nonché contro gli altri provvedimenti dell'autorità amministrativa in materia di diritto all'unità familiare.

Si prevede inoltre espressamente che, pur trattandosi di una sezione specializzata, non opera il disposto dell’articolo 50-bis del codice di procedura civile – che include nell'elenco delle cause nelle quali il tribunale giudica in composizione collegiale quelle devolute alle sezioni specializzate – e il tribunale giudica le controversie di competenza delle istituende sezioni in composizione monocratica.

L’articolo 4 individua i criteri di competenza territoriale delle sezioni, incardinati, a seconda dei casi:

sul luogo in cui ha sede l'autorità che ha adottato il provvedimento impugnato;

sul luogo in cui ha sede la struttura di accoglienza governativa o del sistema di protezione di cui all'articolo 1-sexies del decreto-legge n. 416 del 1989, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 39 del 1990, ovvero il centro di cui all’articolo 14 del testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998 in cui è presente il ricorrente;

sul luogo in cui il richiedente ha la dimora.

L’articolo 5 prevede espressamente, sul modello delle sezioni specializzate in materia di impresa di cui al decreto legislativo n. 168 del 2003, che nelle materie devolute alle sezioni specializzate le competenze che la legge riserva al presidente del tribunale spettano al presidente delle rispettive sezioni specializzate.

Il capo II reca disposizioni intese ad accelerare i tempi per la definizione delle procedure amministrative e giurisdizionali per il riconoscimento della protezione internazionale, nonché interventi in materia di esecuzione penale esterna e messa alla prova.

L’articolo 6 apporta varie modifiche al decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25 (procedure per il riconoscimento della protezione internazionale), intese ad accelerare tanto le procedure amministrative quanto quelle giurisdizionali.

In particolare, le lettere a), b) e e) del comma 1 apportano modifiche agli articoli 11, 12 e 33 del citato decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25, intese ad individuare modalità di notifica più celeri per gli atti e i provvedimenti delle Commissioni territoriali per il riconoscimento della protezione internazionale e ad individuare con certezza il momento in cui si perfeziona la notifica nei casi in cui il richiedente si renda irreperibile, contravvenendo agli obblighi di cooperazione imposti dalla legislazione nazionale (articolo 5, del decreto legislativo n. 142 del 2015, articolo 11, comma 2, del decreto legislativo n. 25 del 2008), che, in conformità al diritto dell’Unione europea (articolo 13 della direttiva 2013/32/UE), impone al richiedente di comunicare ogni variazione di domicilio.

Ulteriore effetto delle nuove disposizioni in tema di notifiche sarà quello di sollevare da tali oneri amministrativi gli uffici immigrazione delle questure, che potranno impegnare le medesime risorse nello svolgimento degli altri compiti connessi alla gestione del fenomeno a fronte del segnalato incremento delle domande di asilo.

Il nuovo comma 3 dell’articolo 11 citato ribadisce, pertanto, che le notificazioni sono validamente effettuate all’ultimo domicilio comunicato dal richiedente ovvero presso i centri o le strutture che ai sensi dell’articolo 5, comma 2, del decreto legislativo n. 142 del 2015 costituiscono per il richiedente domicilio legale.

Per le notificazioni ai richiedenti asilo che non usufruiscono di misure di accoglienza e non sono destinatari di misure di trattenimento le Commissioni territoriali, che ad oggi si avvalgono delle questure, faranno ricorso al servizio postale, secondo le disposizioni della legge n. 890 del 1982 (lettera a), capoverso 3-bis). Quando per l’inidoneità del domicilio comunicato, la notificazione risulta impossibile, essa si intende eseguita nel momento in cui perviene alla Commissione l’avviso di ricevimento da cui risulta tale impossibilità.

Per i richiedenti presenti nei centri e nelle strutture di accoglienza di cui al decreto legislativo n. 142 del 2015 ovvero trattenuti nei centri di cui all’articolo 14 del testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998, si prevede che le notificazioni siano effettuate mediante posta elettronica certificata all’indirizzo del responsabile del centro o della struttura che provvede alla consegna all’interessato dandone immediata comunicazione alla Commissione con le stesse modalità (lettera a), capoverso 3-ter). Ove la consegna dell’atto notificato sia impossibile per irreperibilità del destinatario, la notificazione si intende eseguita nel momento in cui diviene disponibile nella casella di posta elettronica certificata della Commissione il messaggio del responsabile del centro che ne dà comunicazione. Nello svolgimento delle operazioni di notificazione, il responsabile del centro è considerato ad ogni effetto di legge pubblico ufficiale (lettera a), capoverso 3-septies).

Ove il richiedente abbia fornito un indirizzo di posta elettronica certificata, le notificazioni potranno essere effettuate a tale indirizzo. In tal caso, ove il messaggio di posta elettronica non possa essere recapitato per cause imputabili al destinatario, la notificazione si intende eseguita quando diviene disponibile nella casella di posta della Commissione l’avviso di mancata consegna (lettera a), capoverso 3-quater).

Ove la notifica sia stata eseguita senza la consegna all’interessato per inidoneità del domicilio dichiarato, per impossibilità del recapito all’indirizzo di posta certificata fornito dal richiedente o comunque per irreperibilità del richiedente, copia dell’atto notificato è reso disponibile al richiedente presso la Commissione territoriale (lettera a), capoverso 3-quinquies).

Delle modalità di notifica così individuate e delle conseguenze della comunicazione di un domicilio inidoneo ovvero dell’allontanamento ingiustificato dai centri che costituiscono domicilio legale, il richiedente è informato al momento della presentazione della domanda di protezione internazionale ovvero al momento dell’ingresso nel centro (lettera a), capoverso 3-sexies).

La lettera b) stabilisce che le Commissioni territoriali procedono alla convocazione dell’interessato con le stesse modalità con cui si provvede alla notifica di ogni altro atto o provvedimento della Commissione.

La lettera e) rinvia, per gli atti e i provvedimenti di revoca o cessazione della protezione internazionale, di competenza della commissione nazionale per l’asilo, alle modalità di notifica stabilite per gli atti delle commissioni territoriali, salvo che, per esigenze di ordine e sicurezza pubblica ovvero di sicurezza nazionale, i provvedimenti debbano essere notificati dalle Forze di polizia.

La lettera c) del comma 1 dell’articolo 6 novella l’articolo 14 del decreto legislativo n. 28 del 2005, prevedendo un obbligo espresso di videoregistrazione del colloquio personale del richiedente innanzi alla Commissione territoriale. Sono dettate le modalità di trascrizione del colloquio con l’ausilio di sistemi automatici di riconoscimento vocale, nonché di conservazione del file contenete la videoregistrazione. Sono individuate inoltre le modalità di verbalizzazione da seguire quando, per qualsiasi motivo, non può procedersi alla videoregistrazione del colloquio.

La lettera g) del comma 1 dell’articolo 6 riscrive la disciplina delle controversie in materia di riconoscimento della protezione internazionale. Rimeditando la scelta compiuta dal legislatore del 2011 con l'articolo 19 del decreto legislativo n. 150, si prevede che tali controversie siano regolate dal rito camerale, di cui agli articoli 737 e seguenti del codice di procedura civile, anziché dal rito sommario di cognizione. La modifica del rito applicabile si giustifica sulla base delle evidenze statistiche che evidenziano una durata dei procedimenti in materia non ancora in linea con gli standard europei e, comunque, non compatibile con le ragioni di urgenza che sottendono questa materia. Nella definizione europea di qualità della procedura di asilo, la celerità dei tempi di risposta va di pari passo con la capacità di sostenere le valutazioni e le decisioni secondo parametri condivisi di buone pratiche. I tempi dilatati del procedimento sono da ascrivere, in buona parte, al periodo che intercorre tra il deposito del ricorso e la prima udienza, pari, in media, a circa dodici mesi. Si tratta di una fase procedimentale che può essere, di regola, eliminata prevedendo che l'udienza va fissata non in ogni caso ma esclusivamente quando è necessario procedere a specifici adempimenti. Ciò è possibile valorizzando la fase amministrativa innanzi alle Commissioni territoriali e, in particolare, il colloquio con il richiedente protezione, prevedendo, come specificato alla lettera c), che si proceda sempre e obbligatoriamente alla videoregistrazione del medesimo, con obbligo a carico della Commissione convenuta di depositare in cancelleria, entro venti giorni dalla notificazione del ricorso, copia del file contenente la videoregistrazione. Entro lo stesso termine la Commissione deve depositare, in esecuzione di quanto previsto dalla direttiva 2013/32/UE del 26 giugno 2013 sulle procedure comuni per la concessione e la revoca della protezione internazionale, tutta la documentazione su cui si basa la decisione impugnata. Il contraddittorio, inteso come intervento dialettico delle parti nel corso del giudizio, che, come tale, ben può realizzarsi su prove costituite, è garantito per iscritto, così da assicurare la ragionevole durata del processo ai sensi dell’articolo 111 della Costituzione.

Il rito processuale camerale descritto, a contraddittorio scritto e a udienza eventuale, si presenta conforme ai principi costituzionali e al «modello internazionale» di giusto processo che rinviene i propri principali fondamenti nelle norme parametro di cui agli articoli 5 e 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), nonché all’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

La Corte costituzionale italiana ha più volte ribadito la piena compatibilità costituzionale dell’opzione del legislatore processuale, giustificata da comprensibili esigenze di speditezza e semplificazione, per il rito camerale (ex multis: sentenza n. 103 del 1985, ordinanza n. 35 del 2002), anche in relazione a controversie coinvolgenti la titolarità di diritti soggettivi.

La giurisprudenza costituzionale «è costante nell'affermare che la previsione del rito camerale per la composizione di conflitti di interesse mediante provvedimenti decisori non è di per sé suscettiva di frustrare il diritto di difesa, in quanto l'esercizio di quest'ultimo può essere modulato dalla legge in relazione alle peculiari esigenze dei vari procedimenti […] “purché ne vangano assicurati lo scopo e la funzione”» (sentenza n. 103 del 1985, ordinanze n. 121 del 1994 e n. 141 del 1998).

La compatibilità del modello processuale previsto dal legislatore con la regola del giusto processo garantita dall'articolo 111, primo comma, della Costituzione, va valutata, ex articolo 117 della Costituzione, in relazione alle disposizioni della CEDU, come interpretate dalla Corte europea dei diritti dell’uomo (CO.D.U.).

Il modello processuale in questa sede delineato, peraltro, non si espone alla variabilità delle regole processuali applicabili al rito camerale disciplinato, in via generale, dall’articolo 737 e seguenti del codice di procedura civile, in relazione alla quale il giudice delle leggi (ordinanza n. 170 del 2009) pare richiedere che sia garantita la facoltà dell’impugnazione del provvedimento finale anche per motivi di merito, in considerazione dell’elevato tasso di predeterminazione delle regole e delle cadenze procedimentali che caratterizza il rito in questa sede introdotto: è previsto il termine legale per il deposito di note difensive da parte dell’amministrazione convenuta e per il deposito della documentazione rilevante da parte della Commissione territoriale che ha adottato la decisione impugnata; si prevede che il giudice debba avvalersi, per la decisione, delle informazioni sul Paese di origine tenuta dalla Commissione nazionale; sono dettati i casi in cui va fissata l’udienza; è previsto il termine entro cui l’interessato può depositare una propria nota conclusionale.

La Corte di giustizia dell’Unione europea (Corte giust., sent. 28 luglio 2011, causa C-69/10, Brahim Samba Diouf c. Ministre du Travail, de l'Emploi et del’Immigration) ha stabilito, infatti, che la disciplina statale sui procedimenti relativi alle richieste di asilo rientra nell'ambito di applicazione dell'articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

Va preso atto che, in forza della giurisprudenza della CO.D.U., le garanzie sottese al diritto al ricorso effettivo dinanzi ad un giudice si modulano differentemente a seconda della natura della materia processuale (penale, civile e amministrativa) e del tipo di grado di giudizio. Le limitazioni nei confronti di tali garanzie devono poi rispondere sempre al principio di proporzionalità.

Secondo l’interpretazione fornita dalla CO.D.U., la garanzia dell'udienza orale è ineludibile per i processi penali, mentre nei processi civili o amministrativi può essere sottoposta a consistenti restrizioni. La valutazione in ordine all'ammissibilità dei limiti opponibili al diritto alla tutela giurisdizionale va compiuta muovendo dall'articolo 52, paragrafo 1, della Carta, a norma del quale un diritto garantito dalla Carta può essere limitato, a patto che la limitazione non leda il contenuto essenziale, sia legittima, proporzionata, riconosciuta dal diritto dell'Unione, prevista dalla legge, persegua obiettivi di interesse generale e sia necessaria al fine di tutelare altri diritti o altre libertà.

La CO.D.U. ha più volte ribadito che le procedure per il riconoscimento dell'asilo e del soggiorno dello straniero non devono osservare tutte le garanzie previste dall'articolo 6 della CEDU (CO.D.U., grande Camera, sent. 5 ottobre 2012, causa n. 39652/98, case of Maaouia v. France).

In particolare, può farsi rinvio alle interpretazioni dell’articolo 6 della CEDU operate dalla CO.D.U. (quarta sezione, 12 novembre 2002, causa n. 28394/95, case of Döry v. Sweden; seconda sezione, 8 febbraio 2005, causa n. 55853/00, case of Miller v. Sweden), per cui l'udienza orale può non aver luogo quando sussistono circostanze eccezionali: in particolare quando le decisioni riguardano domande di diritto o aventi complessi profili tecnici.

Basti al riguardo richiamare il seguente passo: «La Corte constata che il diritto ad un'udienza pubblica implichi necessariamente il diritto ad una audizione orale. Tuttavia, l'obbligo di tenere una udienza pubblica non è assoluto. Così, l'udienza può non tenersi, se una parte inequivocabilmente rinuncia a tale diritto o non sono ravvisabili questioni di pubblico interesse che rendono necessaria l'udienza stessa» (CO.D.U., sent. 12 novembre 2002, causa n. 28394/95, citata, punto 37).

Dunque, aderendo alle posizioni della CO.D.U., deve ritenersi che esigenze di economia processuale e di effettività giustificano la rinuncia, di regola, all'udienza orale e consentono di delineare un modello processuale che si conclude con una decisione assunta in base agli atti e ai documenti scritti prodotti dalle parti. L'udienza orale dovrà, invece, essere assicurata laddove sia necessario audire l’interessato, richiedere oralmente chiarimenti alle parti ovvero quando occorra ai fini dell'attività di raccolta e di apprezzamento delle prove (CO.D.U., Corte plenaria, 29 novembre 1991, causa n. 11826/85, case of Helmers v. Sweden).

Quanto osservato risulta conforme al disposto dell’articolo 46 della direttiva 2013/32/UE, a norma del quale gli Stati membri dispongono che il richiedente abbia diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice in caso di rigetto della domanda di riconoscimento dello status di rifugiato o della protezione umanitaria.

In particolare, ai paragrafi 3, 4 e 5, così recita la direttiva:

paragrafo 3: «Per conformarsi al paragrafo 1 gli Stati membri assicurano che un ricorso effettivo preveda l’esame completo ed ex nunc degli elementi di fatto e di diritto compreso, se del caso, l’esame delle esigenze della protezione internazionale ai sensi della direttiva 2011/95/UE quantomeno nei procedimenti di impugnazione dinanzi al giudice di primo grado»;

paragrafo 4: «Gli Stati membri prevedono termini ragionevoli e le altre norme necessarie per l’esercizio, da parte del richiedente, del diritto ad un ricorso effettivo di cui al paragrafo 1. I termini prescritti non rendono impossibile o eccessivamente difficile tale accesso»;

paragrafo 5: «gli Stati membri autorizzano i richiedenti a rimanere nel loro territorio fino alla scadenza del termine entro il quale possono esercitare il loro diritto a un ricorso effettivo oppure, se tale diritto è stato esercitato entro il termine previsto, in attesa dell’esito del ricorso».

La direttiva 2013/32/UE pone poi uno specifico onere di collaborazione a carico del giudice nella ricerca dei riscontri di quanto il ricorrente dichiara, in ragione della oggettiva «debolezza» della parte richiedente.

Nella direttiva nulla si prevede, e non potrebbe essere altrimenti, in merito all’articolazione del procedimento giurisdizionale di impugnazione, rimessa alla legislazione interna di ciascuno Stato membro, purché sia assicurato il rispetto dei principi appena richiamati. Sul punto di conseguenza non risultano pronunce della Corte di giustizia dell’Unione europea.

Sulla base di tali considerazioni, il giudice costituzionale austriaco (Tribunale costituzionale austriaco, Verfassungsgerichtshof (VFGH), sentenza 14 marzo 2012, U 466/11-18; U 1836/11-13) ha escluso che il mancato riconoscimento dell'udienza orale nel processo davanti all'Asylgerichtshof (organo giurisdizionale) relativo alla domanda di asilo si ponesse in contrasto con il parametro di costituzionalità rappresentato dall'articolo 47, paragrafo 2, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (e, dunque con gli articoli 5 e 6 della CEDU), dal momento che nel procedimento amministrativo precedente davanti al Bundesasylamt l'udienza orale era stata assicurata alle parti. Il Tribunale costituzionale austriaco riconosce la necessità di un'udienza orale nel procedimento di asilo davanti all'Asylgerichtshofsolamente nel caso in cui emergano elementi non presenti nei motivi addotti nella domanda di asilo davanti al Bundesasylamt, elementi che richiedono ulteriori approfondimenti o che sono indispensabili per integrare i fatti o le prove allegate nella domanda. Solo a quel punto l'udienza orale diviene necessaria, in quanto condizione per la conoscenza degli elementi di causa.

Il modello processuale camerale delineato nell’articolo in esame si presenta con tratti meno «radicali» rispetto a quello ritenuto esente da profili di incostituzionalità da parte del Tribunale costituzionale austriaco, posto che si prevede che l'udienza orale abbia luogo non soltanto quando occorre per l'attività di raccolta delle prove o perché si è in presenza di elementi nuovi o è comunque indispensabile ai fini dell'integrazione dei fatti e delle prove allegate nella domanda, ma anche in ogni caso in cui il giudice, visionata la videoregistrazione, ritenga necessario sentire personalmente il richiedente o chiedere chiarimenti alle parti. È espressamente previsto che se la videoregistrazione non è stata prodotta l’interessato deve essere sentito in udienza.

Il contraddittorio tra le parti si declina per iscritto anche nel subprocedimento per la sospensione del provvedimento impugnato, nel quale si procede alla fissazione dell'udienza quando ricorrono i presupposti già descritti. Si mantiene la regola attualmente prevista dagli articoli 19 e 5 del decreto legislativo n. 150 del 2011, relativa alla non impugnabilità del provvedimento che decide sull’istanza di sospensione e, dunque, la non sua reclamabilità ex articolo 669-terdecies del codice di procedura civile.

Il procedimento camerale è definito, con decreto, entro quattro mesi dalla presentazione del ricorso (il vigente articolo 19 del decreto legislativo n. 150 del 2011 fissa in sei mesi il termine per la conclusione del procedimento). Il decreto è sempre comunicato dalla cancelleria e non è reclamabile (è pacifico che il doppio grado di merito non è costituzionalmente necessario), ma esclusivamente ricorribile per cassazione entro il termine ordinario, che decorre sempre dal momento della comunicazione del provvedimento. L’eliminazione secondo grado di merito è pienamente compatibile con la giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea che, nella causa Samba Diouf (C-69/10), ha rilevato che il diritto ad un ricorso effettivo ai sensi della legislazione dell’Unione europea non dà diritto ad un certo numero di gradi di giudizio. Sul punto si rinvia al paragrafo 3 della sezione II della presente relazione sull’analisi comparata. Né potrebbe ritenersi che l’esigenza di razionalizzazione dei tempi processuali potrebbe essere ugualmente soddisfatta sostituendo all’appello un reclamo dinanzi al tribunale in composizione collegiale, sul modello del reclamo camerale ex articolo 739 del codice di procedura civile, in quanto si giungerebbe in tal modo a gravare le sezioni specializzate di un doppio grado di merito, aggravando in termini insostenibili il carico del giudice dell’impugnazione di primo grado. Inoltre, i flussi dei procedimenti di protezione internazionale attualmente registrati presso le corti di appello sono tali da non consentire la costituzione di sezioni specializzate presso il giudice di secondo grado.

È previsto espressamente che la sospensione dei termini processuali nel periodo feriale non opera per i procedimenti in materia di riconoscimento della protezione internazionale.

Si prevede, infine, che ove la decisione della Commissione territoriale impugnata abbia rigettato la domanda di protezione internazionale perché inammissibile o manifestamente infondata, il giudice, ove il ricorso sia integralmente respinto, nel liquidare il compenso del difensore motivi espressamente la sussistenza dei requisiti per l’ammissione al gratuito patrocinio.

Le lettere d) e f) dell’articolo 6 contengono disposizioni di coordinamento delle norme vigenti con le nuove disposizioni processuali.

L’articolo 7 reca la modifiche occorrenti a coordinare le disposizioni del decreto legislativo n. 150 del 2011 (riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di cognizione) con la nuova disciplina processuale delle controversie in materia di protezione internazionale.

Si prevede inoltre che le nuove sezioni specializzate sono competenti per le controversie in materia di accertamento dello stato di apolidia, pacificamente compresa, per diritto vivente, nella giurisdizione ordinaria. Viene pertanto aggiunto un articolo al decreto legislativo n. 150 del 2011 con cui si prevede che le controversie in materia di accertamento dello stato di apolidia sono regolate dal rito sommario di cognizione, in tal modo risolvendo un contrasto interpretativo presente nella giurisprudenza di merito relativamente al rito processuale applicabile alle controversie in parola (trattate, a seconda dei casi, con il rito camerale o con il rito ordinario di cognizione).

L’articolo 8 reca varie modifiche al decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142 (norme in materia di accoglienza dei richiedenti protezione internazionale).

In particolare, la lettera b), numero 1), integra la disposizione dell’articolo 6 del decreto legislativo n. 142 del 2015, in materia di trattenimento del richiedente protezione internazionale per consentire la conservazione della misura restrittiva nei confronti del richiedente già destinatario di un provvedimento di respingimento, analogamente a quanto già previsto per i richiedenti protezione trattenuti in attesa dell’esecuzione di un provvedimento di espulsione. La disposizione si fonda sulla omogeneità contenutistica e funzionale tra respingimento ed espulsione e sulla eadem ratio di apprestare misure idonee ad evitare il rischio di fuga di cittadini stranieri che possono presentare richieste pretestuose e strumentali.

Si prevede poi (articolo 8, comma 1, lettera b), numero 3)), che la partecipazione del richiedente asilo ai procedimenti di convalida dei provvedimenti di trattenimento nei centri di permanenza per i rimpatri abbia luogo, di regola, a distanza, mediante collegamento audiovisivo, che si svolge con modalità tali da assicurare la contestuale ed effettiva visibilità delle persone presenti, nonché il diritto del richiedente e del suo difensore a consultarsi riservatamente. Un’analoga disposizione (articolo 10, comma 1, lettera b)) è introdotta per la convalida dell’esecuzione coattiva dei provvedimenti di allontanamento adottati a norma degli articoli 20 e 20-bis del decreto legislativo n. 30 del 2007, recante disposizioni relative al diritto dei cittadini dell'Unione europea e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri.

L’articolo 8, lettera d), prevede che i prefetti, d’intesa con i comuni, anche attraverso i Consigli territoriali per l’immigrazione istituiti presso ogni prefettura, promuovano ogni iniziativa utile a diffondere la prassi già avviata di impiegare i richiedenti protezione internazionale, su base volontaria, nello svolgimento di attività con finalità di carattere sociale in favore delle collettività locali, al fine di favorirne l’integrazione nel tessuto sociale della località in cui sono ospitati.

Per favorire il coinvolgimento dei richiedenti asilo in tali attività, si prevede la stipula da parte delle prefetture di protocolli d’intesa con i comuni e le organizzazioni del terzo settore.

A tal fine, l’ente locale può presentare un progetto per accedere ai fondi europei destinati all’immigrazione e all’asilo. Ai fini dell’assegnazione delle risorse europee sono esaminati con priorità i progetti presentati dai comuni che prestano servizi di accoglienza che fanno parte del Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati (SPRAR).

Le altre disposizioni dell’articolo 8 recano disposizioni di coordinamento del predetto decreto legislativo n. 142 del 2015 con la nuova disciplina processuale delle controversie in materia di protezione internazionale.

L’articolo 9, lettera a), modifica il testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, con disposizioni riguardanti il regime di annotazione dello status di protezione internazionale sui permessi di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo (lettera a), numero 1)) e il regime di allontanamento dei lungo soggiornanti, e dei loro familiari, quando costoro abbiano ottenuto la protezione internazionale in uno Stato membro diverso dall’Italia (lettera a), numero 2)).

Tali disposizioni sono finalizzate alla chiusura della procedura di infrazione n. 2013/0276, allo stadio di parere motivato complementare ex articolo 258 TFUE, avviata dalla Commissione europea per mancato recepimento della direttiva 2011/51/UE del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 2003/109/UE relativa allo status dei cittadini di Paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo, per estenderne l’ambito di applicazione ai beneficiari di protezione internazionale.

In particolare, la disposizione di cui al numero 1 della lettera a) è volta a sanare quella parte della procedura di infrazione in cui la Commissione europea ha contestato il mancato recepimento dell’articolo 1, numero 8), della direttiva 2011/51/UE che ha introdotto nella direttiva 2003/109/UE l’articolo 19-bis al fine di disciplinare il regime di annotazione dello status di protezione internazionale sui permessi di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo rilasciati a cittadini di Paesi terzi che abbiano ottenuto la protezione internazionale in uno degli Stati membri.

Attualmente l’articolo 9, comma 1-bis, del testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998 sulla disciplina dell’immigrazione prevede solo che il permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo rilasciato allo straniero titolare di protezione internazionale rechi, nella rubrica «annotazioni», la dicitura «protezione internazionale riconosciuta dall’Italia il» e riporti, di seguito, la data in cui la protezione è stata riconosciuta. Questa fattispecie, tuttavia, copre solo il caso in cui la protezione internazionale sia concessa dall’Italia a cittadini di Paesi terzi che siano anche titolari di un permesso UE di lungo soggiorno rilasciato dall’Italia stessa. Invece la casistica prevista dalla direttiva 2011/51/UE è molto più complessa e, al fine di sanare la citata procedura di infrazione, occorre contemplare anche le ipotesi in cui i lungo soggiornanti, liberi di circolare sull’intero territorio europeo, abbiano ottenuto il permesso UE di lungo soggiorno da un primo Stato membro e la protezione internazionale da un secondo Stato membro.

Pertanto, con le disposizioni introdotte alla lettera a) si prevede l’obbligo per le istituzioni italiane di attivarsi quando ad un cittadino di Paese terzo, titolare di un permesso UE di lungo soggiorno rilasciato dall’Italia, sia stata concessa (per la prima volta o anche a seguito di trasferimento) la protezione internazionale da un altro Stato membro, e questo secondo Stato membro, nelle more del rilascio di un proprio permesso UE di lungo soggiorno, abbia richiesto alle istituzioni italiane di aggiornare il permesso italiano riportando nel campo «annotazioni» la dicitura «protezione internazionale rilasciata da [nome del secondo Stato membro] il [data del rilascio]». In tal caso, le istituzioni italiane sono tenute ad aggiornare il documento italiano entro tre mesi dalla richiesta del secondo Stato membro.

Se, invece, è l’Italia a concedere per la prima volta, oppure ad assumere secondo le regole del trasferimento, la protezione internazionale di un cittadino di Paese terzo titolare di un permesso UE di lungo soggiorno rilasciato da un secondo Stato membro, è obbligo delle istituzioni italiane richiedere al secondo Stato membro di annotare su quel permesso di lungo soggiorno la protezione internazionale dell’Italia; il secondo Stato membro dovrà aggiornare il proprio documento entro tre mesi dalla richiesta italiana.

La disposizione di cui al numero 2) della lettera a) è, invece, volta a superare la contestazione della Commissione europea relativa al mancato recepimento dell’articolo 1, numero 7), lettera a), della direttiva 2011/51/UE, limitatamente alla prima parte dei paragrafi 3-bis e 3-ter, introdotti nell’articolo 12 della direttiva 2003/109/CE. La disposizione, che introduce all’articolo 9 del decreto legislativo n. 286 del 1998 il comma 11-bis, disciplina l’allontanamento dello straniero il cui permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo riporta l’annotazione relativa alla titolarità di protezione internazionale, e dei suoi familiari. Detto allontanamento è effettuato verso lo Stato membro che ha riconosciuto la protezione internazionale, previa conferma da parte di tale Stato della attualità della protezione. Nel caso ricorrano i presupposti di cui all’articolo 20 del decreto legislativo 19 novembre 2007, n. 251, l’allontanamento può essere effettuato fuori dal territorio dell’Unione europea, sentito lo Stato membro che ha riconosciuto la protezione internazionale, fermo restando il divieto di espulsione e di respingimento, di cui all’articolo 19, comma l, verso uno Stato in cui lo straniero possa essere oggetto di persecuzione.

La lettera b) reca due disposizioni che mirano ad accelerare e semplificare i procedimenti per il rilascio del nulla osta al ricongiungimento familiare dei cittadini stranieri. Si prevede, infatti, che l’istanza, corredata della documentazione relativa alla sussistenza dei requisiti reddituali e di alloggio, sia inoltrata dal richiedente in via telematica al competente sportello unico per l’immigrazione. In conseguenza della semplificazione introdotta, si prevede il dimezzamento (da 180 a 90 giorni) del termine per il rilascio del medesimo nulla osta.

L’articolo 10 reca disposizioni di coordinamento della disciplina della libera circolazione dei cittadini dell’Unione europea di cui al decreto legislativo n. 30 del 2007 con la disciplina delle nuove sezioni specializzate, oltre alle già citate previsioni in materia di convalida dell’esecuzione coattiva dei provvedimenti di allontanamento dei medesimi cittadini dell’Unione europea.

L’articolo 11 prevede un piano straordinario di applicazioni extradistrettuali di magistrati negli uffici sedi delle sezioni specializzate di nuova istituzione fino ad un massimo di venti unità, diretto a fronteggiare l’incremento del numero di procedimenti connessi con le richieste di accesso al regime di protezione internazionale ed umanitaria, da parte di migranti presenti sul territorio nazionale, nonché ulteriori procedimenti giudiziari connessi ai fenomeni dell’immigrazione.

Si prevede di corrispondere ai magistrati applicati presso le sedi giudiziarie il 50 per cento dell’indennità di cui all’articolo 2 della legge 4 maggio 1998, n. 133, per un periodo di diciotto mesi, rinnovabile per ulteriori sei mesi.

L’articolo 12 reca disposizioni rivolte a potenziare la funzionalità degli organismi amministrativi deputati all’esame delle domande di protezione internazionale. L’obiettivo è di conferire carattere di maggiore stabilità e professionalità al sistema di valutazione delle domande di asilo, attraverso l’assunzione di personale altamente qualificato da impiegare a titolo continuativo ed esclusivo presso le Commissioni territoriali per il riconoscimento della protezione internazionale e la Commissione nazionale per il diritto di asilo, in modo da elevare ulteriormente la capacità di risposta del sistema, sia in termini quantitativi, sia in termini di qualità ed equità del processo decisionale.

L’articolo 13 ha la finalità di sostenere interventi educativi nonché programmi di inserimento lavorativo e misure di sostegno all’attività trattamentale e per consentire il pieno espletamento delle nuove funzioni e compiti assegnati al Dipartimento per la giustizia minorile e di comunità del Ministero della giustizia in materia di esecuzione penale esterna e di messa alla prova. Si prevede che il Ministero della giustizia possa procedere all’assunzione, a valere sulle risorse disponibili a legislazione vigente e quindi con copertura delle posizioni vacanti, di unità di personale da inquadrare in area III nei profili di funzionario della professionalità giuridico pedagogico, di funzionario della professionalità di servizio sociale nonché di mediatore culturale.

L’articolo 14 prevede l’incremento di dieci unità del contingente di personale locale delle sedi diplomatiche e consolari nel continente africano, per le necessità di potenziamento della presenza della rete diplomatica e consolare nel medesimo continente, connesse anche all’emergenza in materia di immigrazione.

Il capo III del provvedimento reca disposizioni intese a garantire le operazioni di identificazione dei cittadini stranieri, con particolare riguardo alle operazioni di rilevamento fotodattiloscopico e segnaletico, nonché l’effettività dei provvedimenti di allontanamento dal territorio nazionale dei cittadini stranieri che non hanno diritto a soggiornarvi.

L’articolo 15 inserisce una nuova disposizione nell’articolo 4 del citato testo unico ci cui al decreto legislativo n. 286 del 1998, che mira a dare puntuale attuazione alla disposizione dell’articolo 24, paragrafo 2, lettera b), del regolamento (CE) n. 1987/2006, istitutivo del sistema di informazione Schengen di seconda generazione, individuando nel direttore della Direzione centrale della polizia di prevenzione del Ministero dell’interno – in virtù della sua specifica competenza – l’autorità amministrativa competente ad adottare la decisione di inserire in tale sistema una segnalazione effettuata al fine di rifiutare l’ingresso nel territorio nazionale di un cittadino di un Paese terzo, nei confronti del quale esistono fondati motivi di ritenere che abbia commesso un reato grave o indizi concreti circa l’intenzione di commetterlo nel territorio di uno Stato membro.

Le ipotesi di minaccia per l’ordine pubblico, la sicurezza pubblica o la sicurezza nazionale che il citato regolamento individua a fondamento della suddetta decisione assumono particolare pregnanza con riferimento alla possibilità che un soggetto ponga in essere atti di terrorismo. In considerazione di ciò, la disposizione prevede che la decisione sia adottata su parere del comitato di analisi strategica antiterrorismo, atteso che tale organismo – presieduto dal direttore della polizia di prevenzione – è composto da rappresentanti delle Forze di polizia e delle Agenzie di intelligence e svolge, tra l’altro, compiti di analisi e valutazione delle notizie sul terrorismo interno e internazionale pervenute al Dipartimento della pubblica sicurezza del Ministero dell’interno.

Il comma 2 dell’articolo attribuisce alla competenza funzionale del TAR del Lazio il contenzioso relativo alle predette decisioni, in considerazione della omogeneità con i ricorsi avverso i provvedimenti di espulsione di cittadini stranieri per motivi di ordine pubblico o di sicurezza dello Stato già attribuiti alla competenza del medesimo TAR.

L’articolo 16 reca una novella al codice del processo amministrativo, di cui al decreto legislativo n. 104 del 2010, intesa ad assicurare una celere definizione dei ricorsi avverso i provvedimenti di espulsione per motivi di ordine pubblico e sicurezza nazionale adottati dal Ministro e di quelli per motivi di prevenzione del terrorismo adottati dal Ministro o su sua delega dal prefetto.

Atteso il particolare carattere di urgenza del provvedimento che mira a salvaguardare gli interessi dello Stato alla sicurezza pubblica e la necessità che la posizione dello straniero venga definita nel più breve tempo occorre assicurare una corsia «preferenziale» ai procedimenti giurisdizionali attinenti a tali provvedimenti.

La nuova disposizione introduce una nuova lettera m-sexies) all’articolo 119, comma 1, del codice del processo amministrativo, prevedendo una nuova ipotesi di rito abbreviato che, nel rispetto del diritto di difesa dell’interessato, permetta di contemperare le esigenze di prevenzione a tutela dell’ordine e sicurezza pubblica.

Si rammenta altresì che il numero di espulsioni annue adottate per motivi di sicurezza nazionale, attesa la particolarità della fattispecie, è molto esiguo. In particolare si rappresenta che nel corso del 2015 sono state disposte 40 espulsioni, 34 nel 2016 e 2 nel 2017.

L’articolo 17 fornisce una cornice normativa alle misure organizzative che l’Italia si è impegnata ad adottare, nei settori dell’asilo, della prima accoglienza e del rimpatrio, anche in conseguenza dell’individuazione, da parte dell’Unione europea, di misure concrete di solidarietà nei confronti degli Stati membri in prima linea, come l’Italia, nel fronteggiare la crisi venutasi a creare nel Mediterraneo, in conseguenza degli afflussi eccezionali di migranti, attraverso la ricollocazione dei richiedenti protezione internazionale tra tutti gli Stati membri, nonché con l’invio di squadre dell’Ufficio europeo di sostegno per l’asilo (EASO), di Frontex ed altre agenzie competenti, nei Paesi sottoposti ad una maggiore pressione, con il fine di fornire un supporto operativo nelle procedure di identificazione e di rilevamento delle impronte digitali (decisioni (UE) 2015/1523 del 14 settembre 2015 e 2015/1601 del 22 settembre 2015).

A tal fine, il Ministero dell’interno ha provveduto ad individuare alcuni centri, tra quelli destinati alla prima accoglienza, con funzioni di hot spot, in cui sono canalizzati i flussi di migranti e all’interno dei quali è effettuato un primo screening sanitario, per rilevare la necessità e l’urgenza di cure più appropriate e l’eventuale presenza di condizioni di vulnerabilità. Successivamente sono avviate le procedure di identificazione, con la compilazione di un apposito modulo contenente i dati personali del migrante e le informazioni di base, tra cui, in particolare, la volontà del migrante di richiedere protezione internazionale. Al migrante viene, altresì, fornita ogni informazione utile sul programma di ricollocazione all’interno di altri Stati membri dell’Unione europea nonché sulla possibilità del ricorso al rimpatrio volontario assistito. Nei medesimi centri sono effettuate le operazioni di fotosegnalamento, rilevamento delle impronte digitali e registrazione, che ai sensi degli articoli 9 e 14 del regolamento (UE) n. 603/2013 (cosiddetto regolamento Eurodac) costituisce un obbligo per gli Stati membri dell’Unione europea,

L’articolo 17 inserisce, pertanto, un articolo aggiuntivo (articolo 10-ter) nel citato testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998, prevedendo, al comma 1, lo svolgimento di tali funzioni nell’ambito delle strutture allestite ai sensi del decreto-legge 30 ottobre 1995, n. 451, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 dicembre 1995, n. 563 (Disposizioni urgenti per l’ulteriore impiego del personale delle Forze armate in attività di controllo della frontiera marittima nella regione Puglia), oppure nell’ambito delle strutture governative di prima accoglienza per richiedenti protezione internazionale, previste dall’articolo 9 del decreto legislativo n. 142 del 2015, all’interno delle quali, oltre alle attività di primo soccorso e assistenza, sono effettuate le attività di preidentificazione descritte.

Il comma 2 dell’articolo aggiuntivo specifica che l’obbligo di procedere tempestivamente al prelievo delle impronte ricorre altresì in ogni ipotesi in cui il cittadino straniero sia rintracciato in condizione di irregolarità nel territorio nazionale.

Il comma 3 stabilisce che il rifiuto reiterato del cittadino straniero di sottoporsi ai rilievi fotodattiloscopici e segnaletici, denotando la volontà del migrante di ostacolare la propria identificazione e di sottrarsi agli obblighi di cooperazione imposti anche dalle norme europee, può motivare l’adozione della misura del trattenimento, presso un centro di permanenza per i rimpatri, per il tempo strettamente indispensabile e comunque per un tempo massimo di trenta giorni, assistito dalle garanzie giurisdizionali previste dall’articolo 14 del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998, ossia la comunicazione e la convalida da parte dell’autorità giudiziaria, l’assistenza del difensore alla relativa udienza e l’accesso al gratuito patrocinio. Laddove il cittadino straniero che rifiuta di sottoporsi ai rilievi in parola sia un richiedente protezione internazionale, competente alla convalida della misura restrittiva sarà il tribunale sede della sezione specializzata, già competente per ogni provvedimento in materia di protezione internazionale. Negli altri casi, la competenza alla convalida è del giudice di pace ai sensi dell’articolo 14 citato. La possibilità di ricorso a misure restrittive intese a prevenire la fuga dei migranti che rifiutano di farsi prendere le impronte digitali è in linea con le direttive europee sia in tema di rimpatrio (articolo 15 della direttiva 2008/115/CE) che di accoglienza dei richiedenti asilo (articolo 8, paragrafo 3, lettera a), della direttiva 2013/33/UE). In tal senso, peraltro, sono orientate anche le conclusioni del Consiglio Giustizia e affari interni del 9 ottobre 2014, tenendo conto che l’identificazione sistematica, la registrazione e il rilevamento delle impronte digitali concorrono a garantire la piena attuazione del sistema europeo comune di asilo.

Ai sensi del comma 4 dell’articolo aggiuntivo, i cittadini stranieri sono informati delle conseguenze del rifiuto di sottoporsi alle operazioni di rilevamento fotodattiloscopico e segnaletico.

L’articolo 18 interviene, con il comma 1, sull’articolo 12 del testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, inserendovi un comma 9-septies volto a regolamentare il Sistema informativo automatizzato (SIA), gestito dal Dipartimento della pubblica sicurezza del Ministero dell’interno e finalizzato, nell’ambito delle attività di contrasto dell’immigrazione irregolare, ad assicurare la gestione e il monitoraggio, con modalità informatiche, dei procedimenti amministrativi riguardanti le posizioni di ingresso e soggiorno irregolare. Il sistema, finanziato con fondi europei, potrà essere operativo entro il 2017. Inoltre, al fine di realizzare un più elevato livello di condivisione, tra gli uffici interessati, delle informazioni relative a ciascuno straniero, la norma prevede l’interconnessione con le pertinenti banche dati delle Forze di polizia, nonché con il Sistema per la gestione dell’accoglienza (SGA) istituito presso il Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione del medesimo Ministero dell’interno, che sarà in grado di tracciare il percorso del cittadino straniero in Italia, dal suo ingresso nel territorio fino al termine del processo di prima accoglienza, concluso con l'ottenimento dello status di protezione internazionale e l’attivazione per il tramite dello SPRAR del processo di integrazione sociale, ovvero con la sua espulsione dal territorio o infine con il suo trasferimento in un altro Stato membro dell’Unione europea.

Il comma 3 dell’articolo 18 mira a ricomprendere nelle attribuzioni delle direzioni distrettuali antimafia le indagini per i delitti di associazione per delinquere finalizzati a tutte le forme aggravate di traffico organizzato di migranti. Oggi, infatti, le attribuzioni sono limitate alle indagini per i delitti associativi finalizzati a commettere il delitto aggravato di cui al comma 3-bis dell’articolo 12 del testo unico sull’immigrazione e non anche alle forme aggravate di cui al comma 3 e di cui al comma 3-ter dello stesso articolo.

L’articolo 19 contiene più disposizioni finalizzate a garantire l’effettività dei provvedimenti di espulsione.

Il comma 1 dell’articolo ridenomina i centri destinati al trattenimento dei cittadini stranieri in attesa dell’esecuzione del rimpatrio, non più centri di identificazione ed espulsione (CIE) ma centri di permanenza per i rimpatri.

Il comma 2, lettera a), dell’articolo modifica l’articolo 14, comma 5, del testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998 (Esecuzione dell’espulsione), prevedendo il prolungamento del termine massimo di trattenimento nei centri di permanenza per il rimpatrio dello straniero già detenuto presso strutture carcerarie per almeno novanta giorni. Attualmente, lo straniero che sia stato già trattenuto presso strutture carcerarie per un periodo pari a novanta giorni, può essere trattenuto presso un CIE, ai fini della esecuzione del decreto di espulsione, per un ulteriore periodo massimo di trenta giorni. Tale termine potrebbe, tuttavia, non essere sufficiente a consentire il tempestivo completamento degli adempimenti indispensabili all’esecuzione del rimpatrio, quale ad esempio il rilascio del titolo di viaggio da parte delle rappresentanze diplomatiche. Al fine di superare tali criticità, la norma prevede la possibilità di prorogare il suddetto termine per un ulteriore periodo di quindici giorni, previa convalida dell’autorità giudiziaria, nei casi in cui risultino particolarmente complesse le procedure di identificazione o quelle di organizzazione del rimpatrio.

La lettera b) del medesimo comma 1 modifica l’articolo 16 del testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998, che disciplina l’ipotesi dell’espulsione comminata dall’autorità giudiziaria a titolo di sanzione sostitutiva o alternativa alla detenzione, inserendo un nuovo comma 9-bis che prevede la possibilità per il giudice che irroga la misura dell’espulsione di disporre il temporaneo ripristino della detenzione carceraria dello straniero, nel caso in cui, per cause di forza maggiore – quali avverse condizioni meteo, scioperi, cancellazioni dei voli – non risulti possibile eseguire il viaggio di rimpatrio nei tempi programmati. L’intervento si rende necessario al fine di colmare una lacuna dell’ordinamento che ha comportato criticità sul piano operativo.

Il comma 3 dell’articolo 19 prevede il potenziamento dei centri di permanenza per il rimpatrio di cui all’articolo 14, comma 1, del testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998, al fine di superare le problematiche connesse alle ridotte capacità ricettive delle suddette strutture, il cui numero – attualmente ridotto a quattro, con una capienza di 359 posti in totale – risulta esiguo rispetto alle esigenze connesse agli attuali flussi migratori. In particolare, l’ampliamento della rete dei centri – in modo da garantirne una distribuzione omogenea sul territorio nazionale – è previsto al fine di rendere più efficace l’esecuzione dei provvedimenti di espulsione. La dislocazione delle nuove strutture sarà individuata, sentiti i Presidenti delle regioni interessate, sulla base di criteri che privilegiano un rapido e agevole accesso alle stesse, nonché l’utilizzo di strutture pubbliche già esistenti che possono essere riconvertite allo scopo.

Il comma 4 dell’articolo prevede un’autorizzazione di spesa in favore del Ministero dell’interno adeguata a coprire i maggiori oneri finanziari destinati a coprire le spese derivanti dalla necessità di incrementare le attività di esecuzione coattiva dei provvedimenti di espulsione.

Il comma 5 dell’articolo 19, concernente il trattamento economico applicabile al personale civile e militare della Croce Rossa italiana, che, tra le varie funzioni, assicura anche lo svolgimento di attività umanitarie presso i centri per cittadini stranieri, mira a risolvere dubbi interpretativi sulla disciplina vigente del trattamento economico da riconoscere al medesimo personale soggetto ai processi di mobilità.

Il capo IV del decreto, prevede che il Governo relazioni al Parlamento per i primi tre anni dopo l’entrata in vigore del decreto, sullo stato di attuazione delle norme di cui si tratta (articolo 20) e reca le disposizioni transitorie (articolo 21), finanziarie (articolo 22) e l’entrata in vigore (articolo 23).