Assistono alla seduta, ai sensi dell'art. 23 comma 6 del Regolamento interno, i collaboratori della Commissione, dottoressa Antonietta Gatti, dottor Armando Benedetti, colonnello Alessandro Popoli.

La seduta inizia alle ore 14,50


SULLA PUBBLICITÀ DEI LAVORI

Il PRESIDENTE avverte che verrà redatto e pubblicato il resoconto stenografico della seduta odierna. Dispone altresì, ai sensi dell'art. 13, comma 3 del Regolamento interno, l'attivazione del circuito audiovisivo.

Audizione del consulente della Commissione consigliere Ciro Claudio Lubrano

Il PRESIDENTE ringrazia il consigliere Lubrano, magistrato, consulente della Commissione, per avere accolto l'invito a riferire su un tema di particolare rilievo, riguardante, in sostanza, l'identificazione degli orientamenti prevalenti della giurisprudenza di merito relativamente ai giudizi per il risarcimento dei danni subiti dal personale militare in seguito all'esposizione a sostanze patogene.
Ricorda quindi che un analogo quesito è stato rivolto al Presidente di Sezione del Consiglio di Stato, dott. Luigi Maruotti, il quale con una lettera inviata il 21 settembre 2011, nel declinare l'invito rivoltogli dalla Commissione, a causa degli impegni connessi al suo ufficio, ha però voluto esprimere il suo pensiero in materia.
Afferma nella sua lettera il Presidente Maruotti che, sotto il profilo giuridico, in assenza di una specifica disciplina, rileva il principio generale per cui è ravvisabile una responsabilità dell’Amministrazione solo qualora risultino un nesso di causalità tra il lavoro svolto e la malattia insorta, nonché la sua colpevolezza. Sia il nesso di causalità sia la colpevolezza sono peraltro difficili da appurare: la colpevolezza, sempre secondo il Presidente Maruotti, va accertata anche tenendo conto della risalenza dei periodi in cui è stata svolta l’attività lavorativa, della conoscenza a volte acquisita ex post sulla presenza dell’uranio impoverito e comunque in ragione delle conoscenze, acquisite nel corso del tempo, sulle conseguenze delle relative esposizioni.
Perciò le questioni il più delle volte sono poste all'esame dell'autorità giurisdizionale, in sede di contestazione della determinazione negativa espressa da organi amministrativi nella definizione del procedimento sul riconoscimento della dipendenza dell'infermità da causa di servizio.
Quanto ai procedimenti per il riconoscimento della dipendenza da causa di servizio, per pacifica giurisprudenza, le valutazioni anche di ordine medico degli organi competenti, in quanto basate sulla discrezionalità tecnica, sono considerate sindacabili in sede giurisdizionale solo ove esse risultino immotivate o palesemente incongrue o inattendibili.
Poste queste premesse, il Presidente Maruotti rileva l'esistenza di una diversità di vedute tra gli organi amministrativi e quelli giurisdizionali: quelli amministrativi tendono a negare la sussistenza di un nesso di causalità tra lo svolgimento dell'attività lavorativa, anche da parte di militari impegnati in missioni, e l'insorgenza di gravi malattie, mentre quelli giurisdizionali, a volte sulla base di consulenze tecniche, sono giunti a conclusioni opposte.
Nella delicata materia in esame - osserva ancora il Presidente Maruotti nella sua nota - le perduranti divergenze tra gli organi amministrativi e alcuni organi giurisdizionali, nonché l’attuale stato delle conoscenze scientifiche, non consentono di giungere a conclusioni univoche sul piano medico-legale, quanto alla sussistenza del nesso di causalità.
Tuttavia, salve le precedenti osservazioni sul rilievo della colpevolezza e del nesso di causalità, ragioni di equità possono, secondo il Presidente Maruotti, indurre il Parlamento, nell’ambito delle sue valutazioni discrezionali e tenuto anche conto delle disponibilità finanziarie, ad attribuire rilevanza giuridica allo specifico rischio assunto dai dipendenti pubblici, e in particolare dai militari, nel corso dello svolgimento di alcune attività lavorative.
Così come la legge n. 210 del 1992 ha previsto in tema di danni cagionati da trasfusioni di sangue infetto, il Parlamento potrebbe valutare l’opportunità di disporre l’erogazione di specifiche indennità, qualora i soggetti sottoposti al rischio, preventivamente individuati, contraggano alcune malattie, determinate dalla legge ovvero, e se del caso, specificamente individuate anche in sede amministrativa.
In tal modo, conclude la nota del Presidente Maruotti, in coerenza con i principi costituzionali di solidarietà e di uguaglianza, oltre a prevenire e a risolvere i contenziosi in materia, il Parlamento potrebbe dare una equa soluzione a casi penosi e socialmente rilevanti, nei quali risultano coinvolti contingenti di personale "a rischio", al servizio dello Stato.
Il Presidente, dopo aver espresso vivo apprezzamento per il contributo del Presidente Maruotti, dà la parola al consigliere Lubrano.

Il consigliere LUBRANO ricorda preliminarmente di essere stato invitato dalla Commissione a riferire sugli orientamenti giurisprudenziali desumibili dalle sentenze in tema di risarcimento in favore del personale militare che abbia contratto patologie invalidanti in seguito a missioni all’estero, ovvero in favore dei familiari in caso di decesso.
Dopo aver premesso, in base alla sua esperienza di magistrato, che alcune procedure giudiziarie aventi ad oggetto patologie tumorali contratte da dipendenti anche di enti e imprese pubblici vengono promosse non solo dai dipendenti che hanno contratto tali infermità ma, contemporaneamente e nonostante gli stessi siano in vita, anche dai rispettivi coniugi, il consigliere Lubrano evidenzia che nelle sentenze che gli sono state trasmesse dall'Ufficio di segreteria e da lui esaminate, viene affrontato, con esiti spesso opposti, non sempre giustificatamente, il tema del nesso di causalità e del relativo onere probatorio, e che tutte le sentenze sono antecedenti alla recente condivisibile modifica all’articolo 603, comma 1, al testo unico dell’Ordinamento militare effettuata con la legge 22 febbraio 2011, n. 9, di conversione del decreto legge 15 marzo 2010 n. 66. Tale modifica ha comportato l'adozione di un criterio probabilistico per quel che concerne il riconoscimento della causa di servizio e di adeguati indennizzi al personale italiano che, in occasione o a seguito di missioni di qualunque natura effettuate entro e fuori i confini nazionali, abbia contratto infermità o patologie tumorali per le particolari condizioni ambientali od operative, nonché al personale impiegato nei poligoni di tiro e nei siti dove vengono stoccati munizionamenti, e al personale civile italiano nei teatri operativi all’estero e nelle zone adiacenti alle basi militari sul territorio nazionale, che abbia contratto le stesse infermità o patologie tumorali connesse alle medesime condizioni ambientali.
Tale disposizione - osserva il consigliere Lubrano - pur avendo finalità formalmente limitate alla corresponsione di somme a titolo di equo indennizzo, non mancherà di incidere in maniera prevedibilmente forte anche nelle procedure giudiziarie di risarcimento danni, in quanto potrebbe essere letta come una sostanziale, sia pur larvata presunzione legale - con conseguente possibile inversione dell’onere della prova - della sussistenza del nesso di causalità in tutte le ipotesi in cui la patologia tumorale sia insorta in occasione o a seguito di missioni genericamente indicate come caratterizzate da non meglio specificate particolari condizioni ambientali od operative.
Nel merito delle sentenze esaminate, il consigliere Lubrano osserva che, particolarmente per quel che attiene alle pronunce dei giudici ordinari di primo grado, gli stessi manifestano modi di vedere, di istruire le cause e soprattutto di deciderle assai diversi ed anzi del tutto opposti tra loro, non sempre giustificatamente.
In realtà, anche dalle sentenze de quibus si evidenziano, secondo il consigliere Lubrano, i limiti della scelta legislativa della istituzione, pressoché generale e generalizzata, del giudice monocratico di primo grado, che, com’è comprensibile, affida decisioni spesso assai delicate e complesse – come nei casi di specie - alla sensibilità e all’ impegno del singolo magistrato.
Il consigliere Lubrano chiede quindi di potere svolgere in seduta segreta alcune considerazioni di merito sul contenuto di singole sentenze.

Il PRESIDENTE avverte che l'audizione proseguirà in seduta segreta.

(I lavori proseguono in seduta segreta dalle ore 15 e riprendono in seduta pubblica alle ore 15,10).

Riprendendo la sua esposizione, il consigliere LUBRANO, osserva che, tenuto conto dell'estrema delicatezza della materia e delle possibili onerose conseguenze dei giudizi, a suo avviso occorrerebbe prendere in considerazione la possibilità di intervenire sulla normativa vigente, affidando la decisione delle cause in materia di risarcimento del danno subito dal personale militare in relazione all'esposizione ad agenti patogeni, anche in primo grado, alla competenza del tribunale in composizione collegiale, ai sensi dell'articolo 50 bis del Codice di procedura civile, eventualmente inserendo tali cause tra quelle per le quali la norma prevede l'obbligo dell'intervento del pubblico ministero, integrando contestualmente l'articolo 70 del Codice di procedura civile che elenca appunto le categorie di cause per le quali detto intervento è prescritto. In tale ultima ipotesi, la legge potrebbe anche precisare le finalità di tale intervento, quali, ad esempio, la vigilanza sulla celerità della causa e sulla adeguata istruzione della stessa, l'accertamento – nel medesimo processo o anche separatamente - di profili di responsabilità individuale da poter poi perseguire in sede penale o contabile, o altri profili. Un'ulteriore modifica legislativa potrebbe riguardare l'obbligatorietà, nel processo, di un’adeguata consulenza tecnica di ufficio, eventualmente rendendola, in tali controversie, un vero e proprio mezzo di prova anziché, come risulta attualmente nel Codice di procedura civile, un mero ausilio del giudice, il quale pertanto può decidere o meno di ricorrervi a sua discrezione e indipendentemente da ogni richiesta in tal senso rivoltagli dalle parti. Inoltre, per rendere maggiormente efficace tale eventuale disposizione, si potrebbe contemplare - e in tal caso il coinvolgimento del pubblico ministero potrebbe evidentemente risultare essenziale - l’obbligatorietà della preventiva effettuazione dell’autopsia in tutti i casi di decesso per forme tumorali di militari ed altri soggetti per i quali possa ipotizzarsi la dipendenza da causa di servizio delle patologie in esame, eventualmente subordinando la proponibilità della causa stessa all’iniziativa o al consenso degli interessati in ordine alla effettuazione dell’autopsia.

Il PRESIDENTE ringrazia il consigliere Lubrano per l'ampia illustrazione.

Il senatore GALPERTI (PD) chiede chiarimenti sul contenuto delle motivazioni delle sentenze.

La senatrice GRANAIOLA (PD) chiede se le patologie trattate nelle sentenze prese in considerazione abbiano sempre carattere tumorale e come sia possibile rendere obbligatoria l'autopsia nei casi da ultimo indicati dallo stesso consigliere Lubrano.

Rispondendo ai quesiti, posti il consigliere LUBRANO precisa che le sentenze da lui esaminate si riferiscono sempre a patologie tumorali. La motivazione delle sentenze è sempre connessa all'accertamento dell'esposizione ai fattori patogeni e alla riconducibilità della patologia contratta al servizio effettuato. Ciò che varia sensibilmente, in caso di accoglimento della richiesta, è l'entità del risarcimento. Per quel che riguarda l'ipotesi di rendere obbligatoria l'autopsia per taluni casi di decesso, una tale misura, insieme all'intervento del pubblico ministero, può garantire una base probatoria adeguata nell'ambito del procedimento, tenuto conto che molte delle sentenze di rigetto si basano proprio sulla inadeguatezza delle prove.

Il PRESIDENTE osserva che la relazione del consigliere Lubrano ha messo in luce una notevole articolazione degli orientamenti giurisprudenziali; il metodo da lui suggerito, di valutare la possibilità di interventi di modifica del Codice di procedura civile, è senz'altro da prendere in considerazione e, una volta definiti meglio i contenuti, potrebbero essere effettuati ulteriori approfondimenti, da svolgere con il contributo degli uffici competenti. In sede di programmazione dei lavori l'Ufficio di Presidenza integrato dai rappresentanti dei gruppi politici potrebbe indicare tempi e modalità di tali approfondimenti.
Ringrazia quindi il consigliere Lubrano e dichiara conclusa l'audizione.

SUI LAVORI DELLA COMMISSIONE

Il senatore GALPERTI su invito del PRESIDENTE, informa la Commissione che prima dell'inizio della seduta odierna si è riunito il Gruppo di lavoro sui poligono di tiro, che ha incontrato il presidente dell'Istituto superiore di sanità, professor Enrico Garaci, e l'assessore alla sanità della Regione Sardegna, dottoressa Simona De Francisci. Scopo dell'incontro era la valutazione della possibilità di avviare, dopo pregresse difficoltà ed incomprensioni, ormai superate, la collaborazione tra l'Istituto superiore di sanità e la Regione Sardegna per l'avvio di una indagine epidemiologica a carattere sistematico nell'area del Poligono di Salto di Quirra, con modalità sostanzialmente coincidenti con quanto era stato indicato nella mozione n. 366 approvata all'unanimità dal Senato nella seduta del 23 febbraio 2011.
L'incontro si è rivelato particolarmente proficuo e si è convenuto che i rappresentati dell'Istituto superiore di sanità e l'assessore De Francisci effettueranno un sopralluogo congiunto il giorno 15 dicembre, nella zona interessata, che sancirà l'avvio ufficiale dell'indagine epidemiologica al cui esito, si spera, sarà finalmente possibile disporre di un quadro oggettivo della situazione sanitaria di un'area nella quale permane ancora oggi un forte e giustificato allarme sociale. Sarebbe opportuno che una delegazione della Commissione prendesse parte al sopralluogo, anche per sottolineare l'impegno profuso per sollecitare l'attuazione di un atto di indirizzo approvato dall'Assemblea del Senato.
Il Gruppo di lavoro ha altresì fissato per i giorni 16 e 17 dicembre il sopralluogo, già deliberato dalla Commissione, presso il Poligono di Capo Frasca, presso l'aeroporto di Decimomannu, da cui dipende il Poligono di Capo Frasca, e presso il Poligono di Capo Teulada.

Il PRESIDENTE prende atto delle comunicazioni del senatore Galperti. Invita i senatori interessati a prendere parte al sopralluogo a comunicarlo tempestivamente all'Ufficio di segreteria della Commissione.
Prima di concludere i lavori, rivolge a nome personale e di tutta la Commissione un fervido augurio di buon lavoro all'ammiraglio Giampaolo Di Paola, neo Ministro della Difesa.

La seduta termina alle ore 15,30