LAVORI PUBBLICI, COMUNICAZIONI (8ª)


MARTEDI' 8 OTTOBRE 2002
128ª Seduta (2ª pomeridiana)

Presidenza del Presidente
GRILLO




Intervengono, ai sensi dell'articolo 48 del Regolamento, il ministro delle infrastrutture e dei trasporti Lunardi, il professor Vito Riggio e l'ingegner Ercole Incalza, consiglieri del Ministro.


La seduta inizia alle ore 19,55.



SULLA PUBBLICITA' DEI LAVORI


Il presidente GRILLO avverte che è stata avanzata, ai sensi dell'articolo 33, comma 4, del Regolamento, la richiesta di attivazione dell'impianto audiovisivo per lo svolgimento dell'audizione del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, che ha informato della richiesta anzidetta il Presidente del Senato il quale ha preannunciato il proprio assenso. Propone pertanto di adottare detta forma di pubblicità.

La Commissione conviene.


PROCEDURE INFORMATIVE

Indagine conoscitiva sulla situazione infrastrutturale del Paese e sull'attuazione della normativa sulle grandi opere: audizione del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti


Il presidente GRILLO fa presente che con l'odierna audizione del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti prende avvio l'indagine conoscitiva sulla situazione infrastrutturale del Paese e sull'attuazione della normativa sulle grandi opere che la Commissione ha inteso promuovere per effettuare, ora che è stata ultimata la riforma normativa in materia di appalti pubblici, un'analisi della situazione esistente nel campo infrastrutturale e per verificare la praticabilità del piano strategico delle grandi opere che esigerà l'impiego di risorse pubbliche, fondi comunitari e capitali privati. Soprattutto con riferimento al quadro finanziario potranno quindi essere particolarmente utili le analisi del ministro Lunardi come di tutti gli altri soggetti che interverranno nel prosieguo dell'indagine conoscitiva.

Il ministro LUNARDI, illustrando la situazione delle risorse ad oggi disponibili per attivare il piano strategico delle grandi opere, si sofferma innanzi tutto sull'insieme delle fonti e degli impieghi che scaturiscono dal documento di programmazione economico-finanziaria del 2002 e del 2003, dalla legge finanziaria per l'anno 2002, dalla legge n. 166 del 2002, nonché dal disegno di legge finanziaria per il 2003, attualmente all'esame presso la Camera dei deputati. In particolare, nel documento di programmazione economico-finanziaria del 2002, si prevedeva nell'arco della legislatura un impegno di risorse pubbliche per le opere strategiche pari a circa 25,8 miliardi di euro. Per l'attuazione, poi, del piano strategico delle grandi opere di cui alla delibera CIPE del 21 dicembre 2001 si prevedeva l'attivazione, nell'arco del decennio, di una spesa pari a 125,8 miliardi di euro. Per quanto concerne il quadro delle risorse disponibili, alla data di emanazione della citata delibera CIPE, esse ammontavano a 11,9 miliardi di euro, mentre nella tabella B della legge finanziaria per il 2002 si consentiva l'attivazione di limiti di impegno per 7,7 miliardi di euro nel triennio. Inoltre, la legge n. 166 del 2002 ha attivato risorse per circa 5,5 miliardi di euro, sempre per dare seguito agli interventi strategici contenuti nella delibera CIPE. Inoltre, la legge finanziaria del 2002 nelle tabelle F e D prevedeva, rispettivamente, per le Ferrovie e per l'ANAS impegni pari a 5 miliardi di euro e 3 miliardi di euro.
Nel disegno di legge finanziaria per il 2003, negli articoli 36, 38, 39 nonché nelle tabelle F e D si garantiscono ulteriori risorse di 2,5 miliardi di euro per attuare il programma delle opere strategiche. Per quanto concerne l'attivazione delle risorse provenienti dal capitale privato, allo stato attuale, i primi riferimenti misurabili riguardano i concessionari autostradali per una somma di circa 4 miliardi di euro. Quindi, alla luce della legge finanziaria del 2002, della legge n. 166 del 2002 e del disegno di legge finanziaria per il 2003 si è in grado di garantire la copertura del 23 per cento del costo complessivo del programma approvato con la delibera CIPE del dicembre dell'anno scorso; se, a questo quadro di risorse, si aggiungono quelle già disponibili per leggi di spesa precedenti, il livello di copertura dei costi complessivi del suddetto programma di opere strategiche si eleva ad oltre il 30 per cento.
Con riferimento poi al quadro delle opere attivate e cantierate, nel primo anno di governo sono state attivate opere per un importo di circa 32.000 milioni di euro, mentre sono state cantierate opere per una spesa di circa 6.000 milioni di euro. Nel secondo anno di governo si prevede di attivare opere per circa 28.000 milioni di euro e di cantierare interventi per circa 19.000 milioni di euro. A tale riguardo, si precisa che per attivazione di un'opera si intende l'insieme di interventi che, fermi nella fase istruttoria o bloccati nella fase autorizzatoria o per motivi di spesa, è passato da una fase di stasi ad una di certezza progettuale ed operativa. Un cenno, poi, deve essere fatto anche in relazione agli interventi che, sebbene non previsti nel programma della delibera CIPE, sono comunque integrati con le opere strategiche; in particolare, si tratta delle opere previste nel piano triennale dell'ANAS, nel piano delle Ferrovie dello Stato S.p.A., nei piani operativi nazionali e nei piani operativi regionali, nonché nel piano degli interventi già stabiliti in precedenti leggi pluriennali di spesa, con riferimento agli hub portuali, interportuali ed aeroportuali. L'insieme di tutte queste opere - che sono state definite ordinarie - è stato quindi inserito in intese generali quadro dove viene effettuata un'analisi degli interventi che saranno monitorati anche attraverso un confronto tra il Ministero delle infrastrutture e le regioni al fine di evitare che siano realizzate esclusivamente le opere ritenute di rilievo strategico. Entro la fine di questo anno, si prevede di perfezionare per ogni regione ciascuna intesa generale quadro che, quindi, potrà essere sottoposta alla Commissione, corredata, per ogni opera, con una scheda contenente lo stato di avanzamento degli interventi e il quadro delle risorse necessarie.
Infine, soffermandosi sui programmi di inoltro al CIPE delle proposte progettuali per consentire l'accesso ai fondi, fa presente che al CIPE si prevede di inoltrare entro la fine di quest'anno circa venticinque proposte progettuali per un importo pari a 3.074 milioni di euro, mentre nel primo semestre del prossimo anno si prevede di inoltrare al CIPE circa ottanta proposte progettuali per un importo di circa 54.000 milioni di euro. Per quanto concerne poi gli strumenti normativi, precisa che il regolamento previsto dai decreti legislativi di attuazione della legge n. 443 del 2001 presumibilmente verrà approvato entro la fine di quest'anno e, in ogni caso, l'attuale mancanza di questo strumento non impedisce l'inoltro al CIPE dei predetti programmi progettuali, né pregiudica la pubblicazione di gare e l'avvio dei lavori.

Si apre il dibattito.

Il senatore VERALDI osserva che le indicazioni fornite dal Ministro dovrebbero essere maggiormente corrispondenti con lo spirito dell'indagine conoscitiva che la Commissione ha inteso avviare; infatti, molto spesso nella sua relazione il ministro Lunardi ha richiamato cifre che non sembrano coerenti con quelle diffuse in più occasioni. Pertanto, per dare un senso agli obiettivi che si prefigge la Commissione, e soprattutto per giungere ad un quadro reale della situazione infrastrutturale del Paese, il ministro Lunardi dovrebbe fornire, oltre ai dati numerici, qualche ulteriore specificazione.

Il presidente GRILLO fa presente al senatore Veraldi che le finalità dell'indagine conoscitiva sono state sintetizzate in apertura di seduta e certamente l'odierna audizione del ministro Lunardi costituisce un momento importante anche se un quadro conoscitivo esauriente potrà emergere soltanto dopo aver ascoltato tutti gli attori coinvolti nella attuazione dei programmi di realizzazione delle infrastrutture. Certamente, la presenza del ministro Lunardi può costituire un'utile occasione per verificare se, alla luce della manovra finanziaria per l'anno 2003 appena varata, sono stati confermati, come sembra, i precedenti impegni di spesa.

Il senatore GUASTI ringrazia il ministro Lunardi che ha manifestato, attraverso una relazione assai precisa, una grande attenzione per il Parlamento e per questa Commissione a cui ha esposto i risultati conseguiti dopo quindici mesi di lavoro durante i quali uno dei momenti più significativi è stato rappresentato dalla riforma normativa in materia di appalti pubblici, a partire dalla legge obiettivo che ha agito sulla semplificazione e sulla accelerazione degli iter progettuali. Altri momenti salienti sono stati costituiti dalla istituzione delle nuove società Patrimonio ed Infrastrutture S.p.A., ideate come strumenti per reperire capitali privati nel finanziamento delle opere pubbliche. Infine, anche la manovra finanziaria per il 2003, appena varata, si mostra attenta agli impegni assunti dal Governo in ordine alla realizzazione delle infrastrutture.

Il senatore PESSINA, dopo aver ricordato che tra le finalità della indagine conoscitiva oggi avviata bisogna annoverare la ricognizione dello stato delle infrastrutture, l'individuazione delle priorità nonché delle risorse finanziarie, invita il Ministro a fornire rassicurazioni in ordine ai tempi che si rendono necessari per attivare il programma di infrastrutture poiché, in passato, dopo molte promesse in questo campo sono seguite delle delusioni.

Il senatore CICOLANI, dopo aver ringraziato il Ministro per la chiarezza della sua analisi, segnala preliminarmente due aspetti positivi: in primo luogo, la conferma dell'esistenza di un tavolo aperto con le regioni per la realizzazione del piano delle grandi opere che dimostra come si sia compiuto un salto di qualità rispetto al passato; in secondo luogo, per quanto concerne l'attivazione dei lavori, l'impegno del Ministero che ha consentito di raggiungere risultati significativi in questi anni.
Tuttavia, emergono anche alcuni aspetti che andrebbero approfonditi; già in sede di approvazione dell'ultima manovra finanziaria si avanzarono seri dubbi in ordine alla effettiva possibilità di spendere i 15.000 miliardi di lire previsti per il triennio dal momento che bisognava considerare la complessità dei progetti e i tempi tecnici di effettuazione delle valutazioni di impatto ambientale. Rispetto a tale quadro di risorse emerge, fin da ora, un insieme di fondi inferiore rispetto al quadro precedente, anche in considerazione del fatto che nel disegno di legge finanziaria per l'anno 2003 si prevedono limiti di impegno di circa 2,5 miliardi di euro. Ora, la mancanza di disponibilità finanziarie che sembrerebbe emergere esige al più presto che vengano ritarati gli impegni di cassa previsti dal CIPE, anche tenendo conto che dal quadro comunitario di sostegno e da capitali privati si prevede il recupero di circa 20.000 miliardi di euro. Infine, ritiene che sia giunto il momento di prevedere iniziative legislative che diano finalmente attuazione alla legge Galli, anche perché in ciascuno dei 108 ambiti territoriali ottimali si prevedono consistenti piani di investimento.

Ad avviso del senatore Paolo BRUTTI sarebbe opportuno verificare in primo luogo con esattezza le disponibilità provenienti dal capitale privato mentre, con riferimento al disegno di legge finanziaria per il 2003, bisognerebbe precisare se il quadro delle risorse pubbliche aggiuntive, richiamato dal ministro Lunardi, si riferisce al 2003 o, come sembra, al triennio 2003-2005, poiché cambia sicuramente la prospettiva a seconda della modulazione temporale. Anche la stessa copertura del costo complessivo del piano delle opere strategiche di cui alla delibera CIPE sembra ugualmente riferito ad una proiezione triennale e sarebbe quindi utile che il Ministro riferisse quelle disponibilità in una dimensione annuale. Infine, esprime soddisfazione per le intese regionali quadro che nascono da un serio confronto tra Ministero delle infrastrutture e regioni; tuttavia, sarebbe utile che anche la Commissione potesse essere inserita in questo monitoraggio, attraverso un percorso parallelo con le regioni e con lo stesso Ministero delle infrastrutture.

Il senatore EUFEMI osserva che si è in presenza di un peggioramento del quadro programmatico delle risorse pubbliche nel settore delle costruzioni. E' fonte di preoccupazione l'andamento dei residui - la cui presenza dimostra sempre un'incapacità di spesa - sia per quanto riguarda la parte riferita al conto capitale sia per quanto attiene all'ANAS. Inoltre, sembrano profilarsi problemi di copertura anche per quanto concerne il collegato in materia di autotrasporti e l'insieme di questi aspetti induce a chiedere un approfondimento sul quadro delle risorse e sulle priorità e soprattutto sui condizionamenti che in ordine alla capacità di spesa il Ministero delle infrastrutture riceve da altri dicasteri. Infine, sollecita alcuni chiarimenti anche per quanto riguarda la situazione della direttrice Torino - Lione, il ruolo delle regioni nella variante di valico, sull'insieme dei cronoprogrammi e dei cantieri aperti, nonché una riflessione sullo stato di attuazione delle autostrade del mare, come anche un serio approfondimento riguardo la programmazione di spese in relazione al rapporto tra Nord e Sud.

La senatrice DONATI chiede chiarimenti sulla situazione dei residui dal momento che l'articolo 38 del disegno di legge finanziaria per il 2003 ne prevede un recupero. Si tratta infatti di verificare l'impatto che il cosiddetto "decreto taglia spese", n. 194 del 2002, opera su questa operazione. Emergono poi delle incertezze in ordine alla cifra di 25,8 miliardi di euro che sarebbero attivabili dal quadro comunitario di sostegno poiché si è in possesso di ordini di grandezze diversi da quelli che sono stati ricordati dal ministro Lunardi. Ulteriori chiarimenti dovrebbero poi essere forniti anche per quanto attiene il reperimento delle risorse private, al di là della quota di investimenti derivanti dalle concessioni stradali. Infine, l'articolo 37 della manovra di finanza pubblica per il 2003 prevede una serie di interventi in ordine all'alta velocità ferroviaria anche con il coinvolgimento della società Infrastrutture S.p.A.; tuttavia a parte il fatto che tale società è ancora in via di costituzione ed è tuttora da definire la sua reale capacità di sovvenzionare gli investimenti, colpisce che proprio in un'audizione in questa Commissione, il ministro Tremonti abbia sostenuto che in realtà Infrastrutture spa avrebbe dovuto finanziare soltanto pochi investimenti ad alta redditività: certamente l'alta velocità ferroviaria non presenta tali caratteristiche, configurandosi come un investimento molto impegnativo.

Il senatore MENARDI, dopo aver ringraziato il Ministro per la precisione dei dati forniti, auspica che i tempi del programma di opere pubbliche deciso dal Governo siano poi rispettati così come ha fatto il Parlamento, che è stato piuttosto rapido, nel cambiare il quadro normativo in cui le grandi opere devono essere costruite. Chiede pertanto di sapere quali sono le opere che potranno essere fatte nei prossimi cinque anni e non nei prossimi dieci che fanno riferimento ad altre legislature. Chiede inoltre di sapere come possano essere attivati i capitali privati a prescindere da quelli delle concessionarie autostradali.

Il senatore FABRIS apprezza il maggior realismo delle cifre fornite dal Ministro rispetto a quelle illustrate nei mesi passati. Ciò rappresenta certamente un buon segnale ed una presa d'atto delle obiettive difficoltà nell'attuazione di un programma infrastrutturale. Chiede comunque di sapere quale sia l'equilibrio immaginato tra risorse pubbliche e private nell'attuazione di questo programma e se questo equilibrio sia in linea con le previsioni fatte. Chiede inoltre di sapere se i capitali privati il Governo pensa di poterli utilizzare anche per la costruzione di opere non altamente remunerative e se questo non comporti il rischio che queste opere ricadano interamente sulla finanza pubblica. A questo fine chiede se non sia il caso di rivedere i programmi, obiettivamente faraonici, contenuti nella delibera del CIPE del 21 dicembre 2001, dato che aspettative esagerate potrebbero rivelarsi dannose invece che positive per il ciclo economico. Chiede inoltre di sapere quali saranno le opere concretamente realizzabili da qui alla fine della legislatura e come funzionerà il fondo di rotazione delle opere pubbliche previsto nella prossima legge finanziaria. Riguardo ai temi richiamati dal Ministro circa l'attivazione e la cantierizzazione delle opere, chiede poi di sapere come opererà il cosidetto "decreto tagliaspese". Infine, riguardo agli accordi quadro con le regioni di cui il Ministro ha parlato chiede che sia fatta chiarezza sia riguardo alla loro natura giuridica sia riguardo ad altri accordi che nel frattempo il Governo ha concluso con le stesse regioni.

Il senatore CHIRILLI, dopo aver ringraziato il Ministro per la chiarezza dei dati forniti, chiede di sapere come può essere tranquillizzata l'opinione pubblica meridionale riguardo alle opere che in questa parte del Paese dovranno essere costruite ed in particolare chiede di sapere quali interventi nel settore idrico potranno essere realizzati attraverso la legge obiettivo, posto che questo settore non ha una particolare redditività e rappresenta un'emergenza del Paese. Esprime inoltre preoccupazione per la lentezza con cui le regioni meridionali riescono a mettere in cantiere le opere pubbliche e in relazione a ciò chiede quali siano i possibili rimedi e quali siano le opere che rientrano negli accordi quadro tra Governo e regioni. Chiede infine se il Ministero abbia operato un monitoraggio delle opere pubbliche iniziate e mai concluse.

Il senatore KOFLER chiede al Ministro quale sia la situazione del valico ferroviario del Brennero per il collegamento tra Verona e Monaco e di conseguenza quali siano gli accordi tra il Governo italiano, quello austriaco e quello tedesco. In secondo luogo chiede di sapere a che punto sia la progettazione delle linee ferroviarie di accesso e se i progettisti siano quelli della società Ferrovie dello Stato S.p.A. Infine, riguardo alla concessione alla società Autobrennero chiede di sapere quale sia l'opinione del Governo in merito ad un eventuale prolungamento di tale concessione dato che questa società sarebbe disponibile ad interventi finanziari anche nel settore ferroviario.

Il presidente GRILLO, prima di dare la parola al ministro Lunardi per la replica, sottolinea che, riguardo ai capitali privati da inserire nella finanza di progetto, sarebbe più opportuno orientarsi verso quelli degli istituti di credito piuttosto che mettere nel calcolo gli investimenti delle società concessionarie che sono il frutto, in parte, anche di danaro pubblico.

Il ministro LUNARDI, intervenendo in replica, risponde al senatore Pessina, sottolineando come il parametro temporale sia essenziale ai fini dell'azione di governo e come altrettanto necessaria sarà a questo riguardo una precisa applicazione delle procedure previste dalla legge obiettivo. Al senatore Cicolani risponde che una ricaratura degli impegni di cassa può certamente essere fatta con il tempo necessario e che comunque potrà essere fornita alla Commissione. Rispondendo quindi al senatore Eufemi, sottolinea come gli strumenti per l'attuazione del quadro programmatico delle grandi opere, ormai, siano tutti a disposizione del Governo e che dovrebbero esserci anche le risorse; su questo punto, tuttavia, è il Ministro dell'economia e delle finanze che può dare le certezze chieste da più senatori della Commissione. Riguardo poi ai programmi della tratta ferroviaria Torino - Lione e della variante di valico fa presente che la prima è in stato di avanzata progettazione mentre per il secondo progetto è prossima l'apertura dei cantieri. In merito alle autostrade del mare, sottolinea che forti investimenti sono stati fatti per la ristrutturazione dei porti e che dunque il progetto si va evolvendo. Riguardo infine al rapporto tra il Nord e il Sud del Paese in merito alle risorse da destinare alle infrastrutture il programma rimane immutato con un 48 per cento di risorse destinate al Sud e un 52 per cento di risorse destinate al Centro-Nord.

Interviene quindi l'ingegner INCALZA, consigliere del Ministro, per precisare che la prossima finanziaria, per essere pienamente compresa, dovrà essere letta analiticamente nella parte delle tabelle perché una serie di investimenti sono contenuti proprio al loro interno. Riguardo invece alla tabella consegnata ai membri della Commissione con le cifre relative al totale degli investimenti, sottolinea come il Ministero si sia attenuto ad una lettura pessimistica della situazione delle risorse. Anche riguardo ai capitali privati, la cifra di 4 miliardi di euro contenuta nella tabella potrebbe essere elevata a 7,3 miliardi in una lettura più ottimista ma comunque realistica. Dove obiettivamente esistono problemi di reperimento di risorse è la parte relativa ai capitali europei ed è questo il punto difficile su cui intervenire perché ciò passa dalla capacità progettuale delle regioni. Riguardo alle domande relative alla natura delle intese quadro tra Governo e regioni sottolinea come si tratti di uno strumento particolare e non affine a nessun altro strumento programmatorio; tali intese vengono sancite con un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri. In questi accordi di programma sono incluse anche opere non riferibili alla legge obiettivo e dunque tematiche più ampie rispetto a quelle delle grandi opere.

Il ministro LUNARDI fa presente al senatore Menardi che le opere da attuare nei prossimi cinque anni saranno definite in dettaglio per conoscenza del Parlamento. Per quanto riguarda invece le opere non altamente remunerative, sarà lo Stato a dover intervenire. Rispondendo quindi al senatore Chirilli, sottolinea che quello delle opere nel Mezzogiorno è un piano ormai molto definito e comprende anche gli interventi concernenti l'emergenza idrica per i quali sarà previsto, entro la fine dell'anno, una ulteriore tranche di risorse destinate al settore, nel quale, peraltro, sono previsti anche interventi di capitali privati purchè vi sia una revisione delle tariffe che può rendere attraente l'investimento. Riguardo alle domande sul cosiddetto "decreto taglia spese", il suo pensiero è ormai noto da tempo e ribadisce la correttezza della circolare emanata in un primo tempo e, successivamente ritirata, in quanto si trattava di una sospensione cautelativa e non di un blocco delle opere, doverosa rispetto al testo del decreto che tuttavia auspica sia profondamente modificato dal Parlamento per la parte concernente le opere pubbliche. È infatti noto a tutti coloro che operano in questo settore che residui passivi del primo anno sono all'ordine del giorno per l'effettuazione di qualunque opera pubblica, non necessariamente grande ma anche di media e piccola entità. Infine, rispondendo al senatore Kofler, informa di essersi incontrato con il Ministro tedesco dei trasporti e di avere in programma ulteriori incontri per stabilire un regime definitivo sia sul valico del Brennero che sulla questione degli ecoponti. La base dell'accordo prevede che l'Austria dovrebbe impegnarsi a non pretendere più gli ecoponti e a costituire una commissione che, nel contesto europeo, esamini globalmente il problema dei valichi di frontiera. È probabile comunque che si possa arrivare ad una regolazione transitoria per contingentare il traffico con un impegno da parte dell'Austria ad intervenire con investimenti nel traforo del Brennero che a questo punto dovrebbe essere pronto per il 2012 e non per il 2021 come previsto in un primo momento. Fa quindi presente che le linee di accesso sono in fase di progettazione da parte delle Ferrovie dello Stato, mentre per quanto riguarda il prolungamento della concessione alla società Autobrennero, il Governo non sarebbe contrario ma su questo punto vi sono questioni da affrontare con il Commissario europeo che propende per una gara europea aperta. Qualora in questa gara si riuscisse ad inserire qualche filtro, come ad esempio la possibilità di interventi in termini di investimenti a carico del concessionario nel settore ferroviario, è molto probabile che per nessun'altra impresa la concessione sarebbe davvero appetibile.

Dopo aver ringraziato il ministro Lunardi, il professor Vito Riggio e l'ingegner Ercole Incalza, il presidente GRILLO dichiara conclusa l'audizione.

La seduta termina alle ore 22.