LAVORI PUBBLICI, COMUNICAZIONI (8ª)

MERCOLEDI' 24 LUGLIO 2002
109ª Seduta (antimeridiana)

Presidenza del Presidente
GRILLO



Interviene il ministro delle comunicazioni Gasparri e il sottosegretario di Stato per le comunicazioni Baldini.

La seduta inizia alle ore 8,35.


IN SEDE CONSULTIVA SU ATTI DEL GOVERNO

Schema di decreto legislativo concernente disposizioni per accelerare la realizzazione delle infrastrutture per le reti di telecomunicazioni (n. 120)
(Parere al Ministro per i rapporti con il Parlamento, ai sensi dell'articolo 1, comma, 3, della legge 21 dicembre 2001, n. 443. Seguito e conclusione dell'esame. Parere favorevole con condizioni e con osservazioni)

Riprende la discussione generale sospesa nella seduta del 23 luglio scorso.

Il senatore PEDRAZZINI interviene con alcune osservazioni sugli articoli 4 e 9. Riguardo al primo articolo sottolinea che la condizione per cui l'istanza di autorizzazione alle installazioni è presentata dai soggetti titolari della licenza individuale non rispecchia l'attuale situazione del mercato. Infatti, alcune società realizzano le infrastrutture "ponte", eseguendo tutte le procedure, e poi le cedono al gestore di licenza. Vi è dunque maggiore flessibilità.. La norma, così come è prevista, concentra invece tutto sul licenziatario. In relazione all'articolo 9, relativamente alla parte della sistemazione delle aree pubbliche specificamente coinvolte, è poi da sottolineare che viene ristretto enormemente il controllo del piccolo comune nei confronti delle grandi società. Per quanto riguarda per esempio le spese legali, in caso di lavori non necessariamente male eseguiti ma non del tutto rispondenti alle esigenze, non è prevista la possibilità dell'ente locale di utilizzare lo scavo per pose di tubazioni proprie a titolo anche oneroso in quanto tali scavi possono essere utilizzati solo per altri operatori di telecomunicazioni. E' pertanto possibile che ciò dia luogo a un contenzioso legale che vede le piccole amministrazioni soccombenti.

Il senatore MENARDI, ribadendo quanto già brevemente detto anche ieri circa la compatibilità del provvedimento in esame con le finalità della legge obiettivo, sottolinea ancora una volta che non è possibile prevedere l'opera di tratti di rete singoli dato che la comunicazione legata ai sistemi UMTS è di natura virtuale. Le reti vanno quindi organizzate nel loro complesso. Dichiara pertanto di condividere i contenuti dell'articolo 2 laddove si specifica che tali reti rientrano a pieno titolo tra le opere di interesse nazionale. Così come ritiene del tutto legittimo che i concessionari debbano poter operare concretamente al fine di fornire i servizi di telecomunicazione in questione. Per quanto riguarda invece il problema dell'elettromagnetismo derivante dalle installazioni in questione, sottolinea che, se è vero che nella letteratura scientifica non vi sono prove circa la dannosità delle fonti elettromagnetiche, appare tuttavia prudente che nella installazione di questi siti siano attentamente presi in esame quelli cosiddetti "sensibili" onde evitare comunque di esporre alle onde elettromagnetiche popolazioni a rischio. Per quanto riguarda infine il problema dei cavidotti, ritiene che non vada eccessivamente esaltata la questione relativa ai possibili monopoli che potrebbero crearsi in quanto, giusta l'osservazione avanzata ieri dal senatore Brutti, le procedure da esso indicate sono tuttavia assai difficili da applicare ai piccoli comuni.

Il presidente GRILLO, dopo aver dichiarato chiuda la discussione generale, illustra la seguente bozza di parere favorevole:

"L'8ª Commissione permanente (Lavori pubblici, comunicazioni) del Senato,
esaminato, ai sensi dell'articolo 1, comma 3, della legge 21 dicembre 2001, n. 443, lo schema di decreto legislativo concernente disposizioni per accelerare la realizzazione delle infrastrutture per le reti di telecomunicazioni,
- preso atto che allo stato della documentazione trasmessa, l'unica deliberazione del Consiglio dei Ministri - in data 9 maggio 2002 - è riferibile al testo originario dello schema, prima dell'avvio dell'istruttoria presso la Conferenza unificata Stato-regioni-città;
- preso atto altresì delle dichiarazioni rese dal Ministro delle comunicazioni, nella seduta del 10 luglio 2002, circa la disponibilità del Governo ad accogliere tutte le modifiche al testo originario trasfuse nel nuovo testo dello schema di decreto trasmesso in allegato al parere della Conferenza unificata (Allegato C);
- fatti propri gli emendamenti proposti dalla Conferenza unificata e, dunque, riferendo i rilievi recati dal presente parere al testo a cui, da ultimo, pare essere pervenuto il lavoro istruttorio già svolto in sede di Conferenza unificata;
- considerato il rilievo strategico - oltre che immediatamente produttivo ed occupazionale - delle finalità dello schema di decreto, consistenti nell'adeguamento tecnologico del sistema infrastrutturale delle telecomunicazioni - sistemi UMTS e GSM e sistemi di telecomunicazioni a banda larga - nonché nella predisposizione delle condizioni per l'esercizio delle relative attività economiche in un regime di libera concorrenza;
- considerato che proprio all'adeguamento del quadro normativo rispetto alle grandi priorità strategiche dello sviluppo infrastrutturale del Paese ha inteso dare risposta il Parlamento delegando il Governo, con la legge 21 dicembre 2001, n. 443, a definire - attraverso l'emanazione di uno o più decreti legislativi - un regime speciale acceleratorio e derogatorio per la programmazione e la realizzazione delle infrastrutture di preminente interesse nazionale;
- considerato che - per consolidata giurisprudenza costituzionale - non tutte le disposizioni elencate fra i criteri e principi direttivi della delega devono trovare esatto, puntuale e testuale riscontro nel decreto delegato, ma che tale riscontro può anche essere parziale e non univoco, e che esattamente tale circostanza si verifica nel caso in esame, in cui il decreto delegato ricorre a meccanismi di accelerazione e semplificazione dei procedimenti autorizzatori, anche attraverso norme specifiche in tema di conferenza di servizi, ma non ricorre - nella definizione del regime speciale - ad altri strumenti indicati dalla delega, quali il general contractor o la concessione o il project financing, perché evidentemente e logicamente incongrui rispetto al settore d'intervento;
- considerato che tale parziale ricorso ai criteri e principi della delega non si configura come incoerenza o come eccesso rispetto alla finalità complessiva e unificante della delega stessa - la realizzazione di un regime speciale per la realizzazione di opere ritenute “strategiche” - rispetto alla quale vi è invece assoluta omogeneità e corrispondenza;
- considerato che la delega di cui all'articolo 1, comma 1, della legge n. 443 del 2001 non consente al Governo di disporre - nel suddetto regime speciale - solo, ma bensì anche, in deroga a determinati articoli della legge n. 109 del 1994 e che, del resto, del tutto illogica sarebbe stata tale limitazione data la vastità e il carattere disomogeneo e frammentario della normativa che disciplina o interferisce nella disciplina sulla realizzazione delle opere pubbliche e degli insediamenti produttivi potenzialmente ricompresi nel campo di applicazione della legge n. 443;
- considerato che il maggiore ostacolo alla rapida realizzazione delle reti di telecomunicazioni consiste in una situazione frammentata della disciplina vigente in materia di tutela dalle radiazioni elettromagnetiche e dei conseguenti controlli ed oneri del procedimento autorizzatorio;
- considerato che i ritardi nel rilascio delle autorizzazioni e le stesse incertezze e incongruenze normative sono in realtà dovuti ad una paralisi decisionale, risalente ad una intrinseca debolezza degli organi locali rispetto allo scontro fra i contrapposti interessi coinvolti e che tale scontro risulta in molti casi impropriamente acutizzato da campagne allarmistiche che non trovano sufficiente fondamento scientifico e che rifiutano anche il quadro di regole e limiti di emissione definiti da una delle normative più severe sul piano internazionale, quale quella italiana;
- considerato che la fonte normativa di rango statale, nell'assumere in questo specifico settore della tutela dell'ambiente e della salute umana la responsabilità di un bilanciamento fra i contrapposti interessi coinvolti, e nel dettare una disciplina omogenea sull'intero territorio nazionale non fa che dare attuazione al nuovo Titolo V della Costituzione che ha previsto l'esclusiva competenza dello Stato nell'intero ambito normativo della tutela dell'ambiente e dell'ecosistema;
- considerato che lo schema di decreto legislativo presentato dal Governo si pone in un corretto rapporto - pur richiedendosi alcuni interventi emendativi di miglior coordinamento normativo - con la legge statale che ha proprio mirato a collegare in un quadro coerente l'azione dei pubblici poteri per la tutela dall'inquinamento elettromagnetico;
- considerato che la disciplina recata dallo schema di decreto legislativo non si sovrappone in alcun modo alla disciplina ordinaria - e non potrebbe farlo poiché non è tale il contenuto della delega recata dalla legge n. 443 del 2001 - ma si affianca a questa come disciplina speciale, applicabile alle sole infrastrutture indicate nel programma predisposto annualmente secondo le procedure previste dall'articolo 1, comma 1, della stessa legge n. 443, e che pertanto tutte le norme vigenti, anche in materia di autorizzazione all'installazione degli impianti, restano in vigore e continueranno ad applicarsi a quelle infrastrutture per le telecomunicazioni che non vengono inserite nel programma delle infrastrutture strategiche;
- considerato il contenuto tecnico di molti termini inseriti nell'articolato, tale da richiedere una particolare cura nella redazione del testo, ai fini di una maggiore chiarezza delle disposizioni e uniformità nell'interpretazione ed applicazione delle stesse;
- considerato che l'obiettivo di fondo del decreto legislativo consiste principalmente nel consentire la realizzazione di infrastrutture di nuova generazione (in particolare, con tecnologia UMTS) e nel favorire l'ammodernamento degli impianti ritenuti strategici sotto il profilo tecnologico, produttivo ed occupazionale; rilevato pertanto, a tal fine, che la formulazione di cui all'articolo 4, comma 2 (del testo di cui all'Allegato C), non appare pienamente congruente con il raggiungimento degli obiettivi predetti e che essa, da un lato, non rappresenta un criterio collegabile all'impatto urbanistico - e in quanto tale non appare del tutto congrua ai fini della discriminazione fra interventi sottoposti ad autorizzazione ed interventi ammessi a denuncia di inizio attività - dall'altro, non appare neanche collegabile (o lo è solo indirettamente) alla potenziale emissione di radiazioni elettromagnetiche;

esprime parere favorevole con le seguenti condizioni:
a) all'articolo 1, comma 1, alinea, sia specificato che le disposizioni del presente decreto legislativo si applicano solo alle categorie di opere infrastrutturali nel settore delle telecomunicazioni inserite nel programma delle infrastrutture strategiche ai sensi dell'articolo 1, comma 1, della legge n. 443 del 2001;
b) siano inserite disposizioni di coordinamento normativo con la legge 22 febbraio 2001, n. 36, ed in primo luogo la specificazione che le procedure del decreto legislativo derogano - per le infrastrutture strategiche inserite nel programma di cui all'articolo 1, comma 1, della legge n. 443 del 2001 - alle disposizioni di cui all'articolo 8, comma 1, lettera c) della legge n. 36 del 2001;
c) siano inserite - in particolare all'articolo 2 - disposizioni di coordinamento con la normativa vigente sulle opere di urbanizzazione primaria;
d) vengano inserite - nella parte iniziale del provvedimento - le definizioni necessarie alla univoca interpretazione di tutti i termini di natura tecnica presenti nel testo;
e) sia inserita, in particolare, una definizione di “infrastrutture per le telecomunicazioni” il cui contenuto sia un elenco tendenzialmente esaustivo di opere e manufatti in cui possa comprendersi l'intero complesso di tali infrastrutture;
f) tutte le disposizioni del decreto che si riferiscono all'insieme delle “infrastrutture per le telecomunicazioni” vengano riferite in forma esplicita ad una o più voci dell'elenco di cui alla precedente lettera e);
g) sia modificata la rubrica dell'articolo 11 poiché le norme ivi inserite non hanno tutte carattere transitorio;
h) sia modificata la disposizione di cui all'articolo 4, comma 2, nel senso di estendere l'iter semplificato, in primo luogo, agli impianti con tecnologia UMTS (la quale appare essere la tecnologia più direttamente interessata dallo schema di decreto legislativo) e, comunque, a tutti gli impianti la cui potenza in antenna non superi i 20 Watt; tale criterio costituisce infatti un valore ritenuto compatibile, per un verso, con gli obiettivi di riduzione dell'impatto visivo degli impianti da realizzare e, per altro verso, con i limiti relativi alla stessa normativa in materia di inquinamento elettromagnetico, trattandosi di una categoria di impianti omogenea, sia per caratteristiche volumetriche sia per l'appartenenza ad una comune tecnologia;
e con le seguenti osservazioni:
1) valuti il Governo l'opportunità di giungere celermente alla definitiva attuazione della legge n. 36 del 2001, mediante l'emanazione dei decreti attuativi previsti dalla citata legge, al fine di garantire l'uniforme applicazione dei principi in essa contenuti da parte degli enti territoriali interessati;
2) andrebbe altresì verificata, per i fini di cui sopra, la possibilità che il Governo avvii iniziative volte a garantire una piena e completa informazione dei cittadini, nonché a favorire la loro partecipazione sul tema delle emissioni elettromagnetiche, anche mediante la creazione di reti di monitoraggio ambientale e programmi educativi ed informativi, da realizzarsi di concerto tra i Ministeri delle comunicazioni, dell'ambiente e della tutela del territorio e dell'istruzione, dell'università e della ricerca.
3) qualora il Governo decidesse di recepire nell'atto definitivo l'articolo 6 nel testo concordato con le regioni e gli enti locali, al comma 6, sarebbe poi opportuno prevedere che il comune può mettere a disposizione, direttamente o per il tramite di una società controllata, infrastrutture a condizioni eque, trasparenti e non discriminatorie".

Il senatore Paolo BRUTTI si dichiara favorevole in particolare al punto 3 delle osservazioni ed insiste invece affinché l'articolo 2 rimanga quello elaborato dalla Presidenza del Consiglio e non modificato secondo quanto concordato con le regioni e gli enti locali. Ritiene infatti che la seconda norma sia pericolosa. Riguardo poi alla compatibilità dello schema di decreto con la legge n. 443 del 2001 sottolinea che l'articolo 3 è troppo esteso rispetto a quanto stabilito dalla delibera del CIPE del dicembre 2001. Infatti esso non si riferisce soltanto alle grandi opere ricordate ieri dal sottosegretario Baldini, ovvero alle reti UMTS, alla larga banda e al digitale terrestre ma, sembrerebbe, anche alla reti GSM che non sembrano rientrare tre le opere di preminente interesse nazionale. Esprime poi perplessità sulle condizioni inserite alla lettera h).

Il ministro GASPARRI sottolinea che per quanto riguarda in particolare la rete UMTS nell'ultimo vertice di Siviglia dell'Unione europea vi è stato un accordo di tutti i paesi membri nel definire strategiche le installazioni di questi impianti. Inoltre il presidente della Commissione europea Prodi ha invitato tutti i paesi membri ad agire in questa direzione nel più breve tempo possibile. Riguardo poi alla questione dell'elettromagnetismo sottolinea che è in vigore una legge, approvata nella passata legislatura, che il Governo in carica non ha alcuna intenzione di modificare e che prevede emissioni elettromagnetiche a livelli molto più bassi di quelli previsti per esempio in Francia ed in Inghilterra paesi che certamente non possono essere accusati di disattenzione nei confronti di questo problema. Lo schema di decreto si muove esattamente nel quadro di questa legge. Fa quindi presente al senatore Paolo Brutti che l'osservazione contenuta nella lettera h), si colloca comunque all'interno della soglia stabilita dalla legge in questione. In ogni caso dichiara di esser aperto a qualunque miglioramento dello schema di decreto ed eventualmente ad un dibattito specifico sull'inquinamento elettromagnetico.

La senatrice DONATI illustra quindi la seguente bozza di parere alternativo, sottoscritta anche dai senatori Paolo Brutti, Fabris, Montalbano, Viserta Costantini:

"L'8ª Commissione permanente (Lavori pubblici, comunicazioni) del Senato,
esaminato, ai sensi dell'articolo 1, comma 3, della legge 21 dicembre 2001, n. 443, lo schema di decreto legislativo concernente disposizioni per accelerare la realizzazione delle infrastrutture per le reti di telecomunicazioni, premesso che:
- sotto il profilo della legittimità il testo proposto non appare compatibile con la disposizione di delega (legge 21 dicembre 2001, n. 443) alla quale si richiama; esso opera infatti una evidente forzatura, poiché la legge citata prevede che per l'applicazione delle procedure in deroga alla legislazione vigente vi debba essere una precisa individuazione delle opere da realizzare; più precisamente si prevede che tali opere debbano essere contenute in un programma inserito nel documento di programmazione economico-finanziaria e che, in sede di prima applicazione, tale programma è approvato dal CIPE entro il 31 dicembre 2001; nella delibera CIPE non c'è invece una individuazione precisa di opere relative a reti di telecomunicazioni, essendo essa rinviata ad una successiva delibera ad oggi inesistente;
- il provvedimento eccede in ogni caso dai limiti fissati dalla legge di delega alla quale intende richiamarsi, operando di fatto modifiche a strumenti normativi (quali la legge 22 febbraio 2001, n. 36, che all'articolo 8 prevede che le competenze in materia di autorizzazione e localizzazione degli impianti di telecomunicazioni sono assegnate alle regioni e agli enti locali) non ricompresi tra quelli previsti al comma 2 dell'articolo 1 della medesima legge 443/2001;
- il testo proposto, assimilando le infrastrutture di telecomunicazioni alle opere di urbanizzazione primaria (articolo 2, comma 3) e definendo le procedure per le autorizzazioni e l'installazione, invade sostanzialmente le competenze proprie dei comuni sancite dal testo unico degli enti locali e dall'articolo 118 della Costituzione; è opportuno peraltro ricordare che i comuni sono titolari della potestà di regolamentare il procedimento in quanto titolari della relativa funzione amministrativa;
considerato che:
- in sede di conferenza Stato-regioni ben sei regioni hanno espresso parere negativo e tutte, comunque, hanno formalizzato richieste di sostanziali modifiche;
- anche le osservazioni dell'Unione delle Province Italiane e dell'Associazione Nazionale Comuni d'Italia appaiono inequivocabili per quanto attiene al giudizio critico espresso sul testo dello schema di decreto legislativo, sia sul dato formale (illegittimità dell'atto), sia per quanto riguarda il merito dell'articolato (sostanziale preoccupazione per il mancato rispetto delle proprie competenze in materia);
- il provvedimento impone oneri impropri ai Comuni quali, ad esempio, la previsione di incentivi agli operatori per il raggiungimento degli obiettivi di qualità; ciò appare tanto più sconcertante se si considera la riduzione di risorse finanziarie, promossa dal Governo, relativamente alla quota dei proventi delle licenze UMTS da destinare alla prevenzione ed alla riduzione dell'inquinamento elettromagnetico (in tale finalità rientravano anche incentivi per l'utilizzo di nuove tecnologie adeguate al raggiungimento degli obiettivi di qualità);
- appare sconcertante anche la norma con cui si permette ai gestori di agire direttamente in giudizio contro quei cittadini che si oppongono alla installazione sulla loro proprietà delle infrastrutture per reti di telecomunicazioni;
- per le ragioni suddette il provvedimento, anziché accelerare la realizzazione delle infrastrutture, appare destinato a produrre ulteriori contenziosi tra lo Stato centrale da un lato e le regioni e gli enti locali dall'altro, nonché ad alimentare le vertenze locali;
- condizione essenziale per garantire la certezza delle regole sull'intero territorio nazionale e per consentire uno sviluppo razionale e corretto delle infratrutture per le reti di telecomunicazioni, garantendo al tempo stesso le condizioni di tutela dell'ambiente e della salute, sarebbe invece la rapida e completa attuazione della legge 22 febbraio 2001, n. 36, ostacolata a tutt'oggi dai ritardi e dalle inadempienze del Governo,
esprime parere contrario"

Il senatore VERALDI dichiara di aggiungere la propria firma a quella degli estensori del parere alternativo illustrato dalla senatrice Donati.

Verificata la presenza del numero legale, il PRESIDENTE pone quindi ai voti la bozza di parere favorevole da lui illustrata che risulta approvata restando così preclusa la votazione della bozza di parere contrario.

La seduta termina alle ore 9,35.