FINANZE E TESORO (6a)

GIOVEDI' 18 OTTOBRE 2001
24a Seduta

Presidenza del Presidente
PEDRIZZI


Intervengono il dottor Armando Mengali, componente del Comitato antiriciclaggio istituito all'interno del Ministero delle economie e delle finanze e il dottor Giuseppe Zadra, direttore generale dell'Associazione bancaria italiana, accompagnato dal dottor Claudio Bertuccelli dell'area legale della stessa associazione.

La seduta inizia alle ore 10,15.

SULLA PUBBLICITA' DEI LAVORI

Il presidente PEDRIZZI fa presente che è pervenuta la richiesta, ai sensi dell'articolo 33, comma 4, del Regolamento, di attivazione dell'impianto audiovisivo, in modo da consentire la speciale forma di pubblicità della seduta ivi prevista e avverte che, ove la Commissione convenga nell'utilizzazione di tale forma di pubblicità dei lavori, il Presidente del Senato ha già preannunciato il proprio assenso.

Non facendosi osservazioni, la forma di pubblicità di cui all'articolo 33, comma 4, del Regolamento, viene adottata per il prosieguo dei lavori.

PROCEDURE INFORMATIVE
Indagine conoscitiva, ai sensi dell'articolo 48 del Regolamento, sui possibili fenomeni di riciclaggio connessi all'imminente circolazione dell'Euro nel nostro Paese: audizioni del Comitato antiriciclaggio istituito all'interno del Ministero dell'economia e delle finanze e dell'Associazione Bancaria Italiana (ABI).

Il presidente PEDRIZZI riassume gli obiettivi dell'indagine conoscitiva e riepiloga il programma di audizioni previsto per lo svolgimento della stessa, dichiarandosi convinto che l'audizione del dottor Mengali - al quale rivolge parole di ringraziamento e saluto - costituisce un'occasione significativa per approfondire sia l'analisi dei dati di fatto e di diritto che connotano il fenomeno oggetto dell'indagine, sia per elaborare proposte di modifica dell'attuale normativa, affinché le eventuali patologie che potranno essere riscontrate nella contingenza della conversione della lira in euro possano essere attenuate, se non eliminate.

Il dottor MENGALI, componente del Comitato antiriciclaggio, fa presente che la circostanza della imminente conversione della valuta nazionale in euro presenta, ai fini della specifica indagine avviata dalla Commissione, due ordini di pericoli, l'uno circoscritto al periodo transitorio di parallela circolazione delle valute nazionali e dell'euro, l'altro, invece, che potrebbe emergere in un periodo successivo. Nel primo caso, appare ovvio che il periodo di doppia circolazione rappresenta l'ultima occasione per chi detiene moneta nazionale di provenienza illecita per tentarne il riciclaggio attraverso acquisti di beni, operazioni di investimento ovvero richieste di conversione in euro.
L'altro aspetto problematico potrebbe emergere nel periodo successivo all'introduzione dell'euro, durante il quale la presenza di un'unica moneta, in luogo delle singole valute nazionali, fa venir meno il possibile significativo indice di sospetto fino ad oggi costituito dall'utilizzo in un Paese di somme in valuta di un altro Paese; si tratta di un'ipotesi già a suo tempo sottolineata dall'allora Ministro del tesoro Ciampi.
Passando ad esaminare la normativa vigente in materia di antiriciclaggio, l'oratore sottolinea il fatto che la disciplina nazionale, praticamente contemporanea alla direttiva comunitaria del 1991, agisce su due fronti: da un lato, essa ha introdotto misure limitatrici dell'uso del denaro contante e dei titoli al portatore nelle transazioni, e della circolazione degli altri mezzi di pagamento. Si tratta di una misura che il legislatore adottò allora su specifica indicazione del GAFI (Gruppo di azione finanziaria internazionale). L'altro aspetto riguarda la previsione dell'utilizzo degli intermediari quali strumenti di monitoraggio del sistema finanziario, imponendo loro gli obblighi di identificare la clientela, conservare memoria delle operazioni da essa compiute e dei rapporti con essa intrattenuti, nonché di segnalare alle competenti autorità le operazioni sospette di riciclaggio o, comunque, effettuate in violazione dei limiti fissati dalla stessa legge. L'oratore osserva che la norma ha carattere vincolante e obbligatorio, ancorché si parli spesso di collaborazione degli intermediari e degli altri soggetti. Su questo specifico aspetto, egli fa presente che l'articolo 5 della legge n. 143 del 1991 (che ha introdotto i limiti all'uso del contante e alle transazioni per prevenire l'utilizzazione del sistema finanziario a scopo di riciclaggio) identifica i soggetti che devono informare le autorità competenti nei "funzionari delle amministrazioni pubbliche, i pubblici ufficiali e gli intermediari". Una questione attualmente all'ordine del giorno è proprio quella di qualificare o meno, quali pubblici ufficiali, i soggetti che, per la loro attività, intervengono in transazioni e operazioni di particolare delicatezza. E' il caso certamente dei notai, i quali svolgono una funzione eminentemente pubblica, soprattutto nel caso di transazioni immobiliari. L'estensione ai notai delle prescrizioni contenute nella normativa antiriciclaggio costituisce una tematica oggetto di riflessione anche in sede comunitaria.
Egli sottolinea, poi, la circostanza che, rispetto alla disciplina comunitaria, l'ordinamento nazionale, attraverso il decreto legislativo n. 374 del 1999, ha previsto l'estensione delle misure antiriciclaggio ad attività diverse da quelle riferibili agli enti creditizi e finanziari, ma particolarmente suscettibili di utilizzazione ai fini di riciclaggio per il fatto di realizzare l'accumulazione o il trasferimento di ingenti disponibilità economiche, ovvero suscettibili di risultare esposte ad infiltrazioni da parte delle organizzazioni criminali. Si tratta di una congerie di categorie disomogenee, accomunate dalla circostanza esposta in precedenza, e che riguardano le attività di recupero di crediti, la custodia o il trasporto di denaro contante, la compravendita dell'oro, il commercio di cose antiche, la gestione di case da gioco, le agenzie di attività finanziaria e di mediazione creditizia. Egli però fa presente che la disciplina secondaria, volta a definire le modalità di applicazione della normativa antiriciclaggio a tali particolari settori, non è stata ancora emanata. Esistono infatti profili particolarmente problematici correlati ad una automatica trasposizione delle procedure, fin qui definite per gli intermediari, agli operatori commerciali o dei settori in precedenza indicati. L'oratore infatti sottolinea il fatto che la Banca d'Italia, nell'emanare il cosiddetto "decalogo" per individuare e segnalare alle autorità competenti le operazioni in contanti sospette, ha evidenziato tutta una serie di circostanze, relative alle operazioni in contanti ovvero a quelle concernenti il comportamento della clientela, che possono risultare anomale. Si tratta però di prescrizioni che si attagliano perfettamente ad un'attività, come quella del funzionario bancario, che può acquisire una conoscenza duratura e permanente della clientela, ma che difficilmente possono essere trasposte su settori nei quali il rapporto con la clientela può essere invece solo momentaneo. Sempre in tema di estensione delle prescrizioni antiriciclaggio ad altri settori, l'oratore specifica che in sede comunitaria è in fase di elaborazione una direttiva nella quale si prevede il coinvolgimento di altre categorie professionali quali i notai, i commercialisti e gli avvocati: anche in tali casi, appare problematica una immediata applicazione della normativa antiriciclaggio, in relazione alla specificità delle attività svolte e al regime di segretezza delle informazioni (in particolare per gli avvocati).
A latere del problema del riciclaggio, non è però da sottovalutare il timore che il passaggio all'euro possa costituire l'occasione per immettere sul mercato banconote false. Il periodo transitorio, infatti, costituisce l'ultima occasione per spacciare banconote in lire false, nonché un'occasione per immettere sul mercato banconote in euro false, approfittando del fatto che si tratta di banconote non ancora ben conosciute. Egli però fa presente che il decreto-legge n. 350 del 2001 ha introdotto disposizioni, anche di natura penale, contro la falsificazione dell'euro, ancorchè si tratti di moneta non ancora circolante.
L'oratore afferma quindi che, come è possibile rilevare anche dalle relazioni annuali inviate al Parlamento dal Ministro dell'economia, il sistema normativo antiriciclaggio e le disposizioni attuative dello stesso consentono di controllare e valutare la portata delle operazioni sospette, essendo ormai raggiunto un elevato grado di collaborazione tra tutti gli organismi interessati. Infine, informa la Commissione che la prossima seduta del Comitato antiriciclaggio sarà dedicata specificamente ai problemi connessi all'introduzione dell'euro. Dopo aver ricordato che il Comitato ha funzioni esclusivamente consultive, egli preannuncia che tale organismo valuterà le ipotesi di conversione in euro della soglia dei 20 milioni per le operazioni in contanti, introdotta dalla normativa antiriciclaggio.

Interviene quindi il senatore GIRFATTI, a giudizio del quale l'applicazione della normativa antiriciclaggio presenta aspetti di grande complessità e problematicità, soprattutto per quanto riguarda i notai e i bancari, considerate le categorie più esposte sul fronte dell'utilizzo del sistema finanziario a scopo di riciclaggio. Egli ritiene che oltre alla transazione relativa alla compravendita di immobili, l'attività notarile connessa allo sconto degli effetti dei protesti o degli assegni protestati possa presentare aspetti meritevoli di approfondimento. In generale, a suo giudizio, per raggiungere risultati apprezzabili occorre valutare eventuali modifiche legislative in materia. Per quanto riguarda gli istituti di credito, atteso che il funzionario di banca non ha la qualifica di pubblico ufficiale, egli registra, da un lato, la mancata attivazione delle segnalazioni, dall'altro il rischio che la segnalazione stessa sia affidata esclusivamente alla discrezionalità dell'impiegato. Da ultimo, segnala anche il rischio che il riciclaggio di contante possa essere effettuato attraverso le grandi catene di distribuzione.

Il dottor MENGALI ribadisce che in sede comunitaria è in corso una valutazione circa la possibile estensione della normativa antiriciclaggio alle professioni legali e contabili. Più in generale, egli fa presente che la situazione italiana presenta la particolarità di un uso del contante largamente prevalente rispetto ad altri strumenti di pagamento e che tale circostanza costituisce un elemento di particolare delicatezza per le tematiche in esame.

A giudizio del senatore GENTILE, l'attenzione a particolari transazioni concernenti i beni di lusso o beni di particolare valore non può far dimenticare che l'attività di riciclaggio si esplica prevalentemente attraverso la movimentazione di notevoli flussi finanziari, posti in essere da centrali finanziarie che operano su scala nazionale e internazionale. Esistono inoltre settori commerciali, come ad esempio le assicurazioni, la cui contiguità rispetto ad attività eminentemente finanziarie non può non essere presa in considerazione al fine di contrastare l'attività di riciclaggio. Egli peraltro auspica che proprio dal ciclo di audizioni programmato per l'indagine conoscitiva possano emergere le indicazioni al fine di contrastare più efficacemente le attività di riciclaggio.

Prende quindi la parola il senatore EUFEMI, il quale esprime la preoccupazione che le esigenze di verifica e monitoraggio delle operazioni in contanti possano costituire, anche indirettamente, un elemento di burocratizzazione e irrigidimento delle attività commerciali. Del resto, va evitato anche il rischio di criminalizzare intere categorie commerciali. Al contrario, le grandi transazioni finanziarie internazionali o il settore dei giochi appaiono settori da monitorare con attenzione e da sottoporre anche a severi controlli.

A giudizio del dottor MENGALI, il riferimento al settore assicurativo appare appropriato, facendo però presente che per tale comparto già opera un apposito organismo di controllo.
In generale, per quanto riguarda i controlli, egli ritiene che sia ormai superato il problema della possibile individuazione del soggetto che segnala l'operazione sospetta, poiché i nuovi compiti assegnati all'Ufficio italiano cambi consentono una sostanziale spersonalizzazione dell'attività di segnalazione.

Il senatore DEGENNARO fa presente che l'emergere dei rischi di riciclaggio in concomitanza con la conversione in euro della valuta nazionale trova riscontro nella esistenza di una diffusa economia illegale parallela, costretta ad immettere nel circuito legale i proventi illecitamente acquisiti. Egli sottolinea poi la opportunità di considerare, quali operazioni da controllare, non solo le transazioni immobiliari, ma anche la cessione di titoli.

Il senatore FRANCO Paolo chiede quali misure siano state adottate in tema di coordinamento tra gli organismi di vigilanza operanti nell'area euro; egli osserva, poi, che sarebbe opportuno adottare specifiche misure per favorire la sostituzione del contante con altri strumenti di pagamento.

Il dottor MENGALI risponde che, in tema di coordinamento, il Comitato euro costituisce l'organismo preposto a valutare tutte le tematiche afferenti a tale tema; per quanto riguarda interventi specifici, egli ricorda che il Comitato antiriciclaggio ha funzioni esclusivamente consultive e che i pareri emessi da tale organismo hanno una portata generale e non vincolante.

Il presidente PEDRIZZI sottolinea che l'obiettivo dell'indagine conoscitiva è rappresentato soprattutto dalla individuazione di specifiche misure, anche a carattere legislativo, in grado di superare le anomalie e i ritardi registrati finora nell'applicazione della normativa antiriciclaggio, giudicando particolarmente grave il ritardo nell'emanare norme secondarie per l'estensione della disciplina anche ad altri soggetti. Egli pertanto ritiene essenziale acquisire ulteriori informazioni da parte del Comitato, per quanto riguarda i soggetto tenuti ad effettuare le segnalazioni, sottolineando in particolare l'esigenza di superare le eventuali divergenze interpretative in merito alla qualificazione del pubblico ufficiale. Alle attività e ai settori già segnalati, egli aggiunge poi anche le operazioni effettuate tramite titoli di debito, come le cambiali, tra quelle meritevoli di particolari controlli. Infine, ritiene essenziale conoscere il numero delle segnalazioni sospette effettuate annualmente.

Il dottor MENGALI assicura la collaborazione del Comitato in merito a tali richieste e, in generale, per il prosieguo dei lavori dell'indagine conoscitiva.

Il PRESIDENTE ringrazia il dottor Mengali e dichiara conclusa l'audizione del rappresentante del Comitato antiriciclaggio.

Successivamente, egli introduce i rappresentanti dell'Associazione bancaria italiana. Dopo aver riepilogato i temi dell'indagine conoscitiva, dà la parola al dott. Zadra.

Il dottor ZADRA osserva che la imminente conversione della valuta nazionale in euro presenta due particolari profili di problematicità, il primo afferente alla possibilità di utilizzare le "giacenze" monetarie di proventi derivanti da attività illecite, il secondo consistente nella possibile immissione di banconote false. Gli organismi investigativi ritengono che ormai sia praticamente inesistente il rischio di immissione di banconote nazionali false, mentre invece esiste concretamente il rischio che siano spacciate banconote in euro false: da questo punto di vista, i rigidi meccanismi di distribuzione delle banconote in euro (che hanno comportato anche problemi nella prealimentazione del sistema bancario) appaiono piuttosto adeguati ad escludere tale eventualità.
Per quanto riguarda invece i rischi di riciclaggio dei proventi derivanti da attività illecita, l'oratore osserva che il sistema posto in essere all'indomani del varo della normativa antiriciclaggio costituisce ormai un meccanismo in grado di garantire, pressoché uniformemente e con grande efficacia, una rete di controllo su tutte le operazioni in contanti effettuate tramite il sistema bancario. Dopo aver puntualizzato che la propria esposizione si riferisce esclusivamente al sistema bancario, restando esclusa ogni altra considerazione circa soggetti diversi dalle banche, egli passa ad illustrare le modalità applicative della disciplina antiriciclaggio.

Interloquisce il presidente PEDRIZZI, facendo presente che la Commissione potrà valutare in seguito la esigenza di programmare l'audizione anche di ulteriori soggetti, quali ad esempio le Poste italiane.

Proseguendo nella propria illustrazione, il dottor ZADRA fa presente che tutte le operazioni in contanti compiute presso sportelli bancari vengono registrate in un archivio unico informatico, dopo di che il sistema di software filtra le operazioni raccolte, facendo emergere le operazioni che statisticamente si discostano dalla media di quelle compiute dal cliente; successivamente, le operazioni così evidenziate vengono vagliate e, eventualmente, segnalate all'Ufficio italiano dei cambi. Esiste quindi una griglia che consente di filtrare una enorme massa di informazioni in modo tale da consentire al personale bancario di concentrare la propria attenzione sulle operazioni meritevoli di approfondimento. Per quanto riguarda la valutazione delle singole operazioni, vigono le prescrizioni emanate dalla Banca d'Italia. Si tratta di un sistema estremamente sofisticato, il cui unico difetto risiede nella parzialità della sua applicazione rispetto alla totalità delle operazioni finanziarie e in contanti poste in essere in generale. Egli rivendica all'Associazione il merito di contribuire in larghissima parte (circa il 95 per cento delle segnalazioni) all'applicazione della normativa antiriciclaggio, ribadendo il giudizio di solidità ed efficienza del meccanismo operativo strutturato dal sistema bancario.

Interviene quindi il senatore GIRFATTI, il quale chiede al dottor Zadra di specificare il numero delle segnalazioni di operazioni sospette provenienti dal sistema bancario e quali previsioni si possono fare circa la massa di banconote in valuta nazionale che saranno convertite in euro attraverso il sistema bancario.

Il dottor ZADRA fa presente che ormai dal sistema bancario provengono circa 4000 segnalazioni all'anno di operazioni sospette e che tale frequenza deve intendersi pressoché stabilizzata, anche in considerazione del fatto che i soggetti interessati hanno mutato comportamenti ed atteggiamenti proprio in relazione alla rigidità dei controlli effettuati dalle banche.
Dopo aver dichiarato che appare quanto mai sfuggente una previsione circa la massa monetaria che sarà convertita in euro tramite le banche, egli fa presente che la propria associazione considera il canale bancario quale strumento assolutamente marginale per la conversione in euro delle lire, ricordando che sarebbe ben più preferibile che i cittadini, nel periodo della conversione, spendano direttamente le monete nazionali, anziché convertirle in banca.

Il senatore DEGENNARO ritiene opportuno estendere i controlli anche sulle operazioni di trasferimento dei titolo mobiliari.

Il dottor ZADRA fa presente che le operazioni sottoposte al controllo, ai sensi della normativa antiriciclaggio, sono esclusivamente quelle in contanti, e che pertanto sfuggono al tipo di controllo in parola tutte le transazioni finanziarie effettuate con strumenti diversi e che implicano la realizzazione di investimenti, finanziari o meno.

A giudizio del senatore EUFEMI, appare opportuno avere informazioni circa la distribuzione territoriale delle segnalazioni delle operazioni sospette, ritenendo che alcune aree del Paese possono essere maggiormente a rischio rispetto al riciclaggio di proventi derivanti da attività illecite. Egli chiede quindi al dottor Zadra quali modifiche debbano essere introdotte per aumentare l'efficienza del sistema.

Il dottor ZADRA risponde, osservando che in alcuni casi le statistiche circa le segnalazioni delle operazioni sospette sono state travisate ovvero sono state lette in maniera non corretta. Il sistema bancario nel suo complesso, e omogeneamente su tutto il territorio, offre ampie garanzie per controllare i movimenti in contanti che possono presentare anomalie. D'altro canto, il sistema è continuamente monitorato e sottoposto a verifica. Per quanto riguarda eventuali modifiche, egli ritiene che il limite dei 20 milioni sia adeguato, anche sulla scorta delle analisi compiute dagli organismi investigativi.

Il senatore GENTILE chiede al dottor Zadra quali controlli vengono effettuati per il rientro dei capitali dall'estero.

Il dottor ZADRA, dopo aver riepilogato il funzionamento del meccanismo di archiviazione delle operazioni e segnalazione di quelle sospette, fa presente che il recente decreto-legge n. 350 disciplina i profili antiriciclaggio in tema di emersione di attività detenute all'estero richiamando gli obblighi di identificazione, registrazione e segnalazione. E' esclusa invece ogni automaticità nella segnalazione all'U.I.C., come sospette, di operazioni di rimpatrio o di regolarizzazioni.

Il senatore FRANCO Paolo chiede una valutazione circa l'ammontare complessivo delle operazioni di conversione che potranno essere effettuate fino al marzo 2002.

Il dottor ZADRA fa presente che l'unico dato certo al momento è costituito dal numero di monete e banconote circolanti in lire. Per esperienza pregressa, egli ritiene che le monete circolanti verranno convertite in minima parte, mentre invece per le banconote per i piccoli tagli è plausibile prevedere una percentuale di conversione piuttosto bassa. D'altro canto, solo al marzo 2002 potrà essere noto l'esito dell'intera operazione.

A giudizio del presidente PEDRIZZI, occorre approfondire ulteriormente la tematica delle operazioni sospette, il cui numero appare ancora ridotto rispetto alle reali dimensioni del fenomeno del riciclaggio. D'altro canto, dalla stessa descrizione del funzionamento del meccanismo di controllo - che fa emergere solo le operazioni statisticamente anomale rispetto a quelle compiute normalmente sullo stesso conto corrente - emerge il rischio che gli operatori siano indotti a compiere nel tempo operazioni omogenee dal punto di vista quantitativo. Egli chiede quindi informazioni circa la eventuale segnalazione di operazioni sospette da parte delle filiali di banche italiane operanti in Paesi a fiscalità privilegiata qualificati come "paradisi fiscali".

Il dottor ZADRA risponde facendo presente che le circa 4000 segnalazioni annualmente inviate all'U.I.C non sono il frutto esclusivo di un'operazione informatica, ma rappresentano comunque il risultato di scelte che ricadono anche nella discrezionale responsabilità del funzionario di banca. L'unico punto scoperto del sistema di controllo non riguarda elementi normativi, quanto invece la possibilità che sia reso noto il nome di colui che effettua le segnalazioni: sotto tale punto di vista, sono stati compiuti passi avanti rispetto agli anni passati. Per quanto riguarda i cosiddetti "paradisi fiscali", i controlli che possono essere compiuti in Italia concernono solo la verifica circa la corrispondenza tra le risultanze contabili dei movimenti finanziari e la effettiva esistenza di transazioni sottostanti.

Il dottor ZADRA dichiara di non condividere l'osservazione circa lo scarso numero delle operazioni segnalate dal sistema bancario, che invece rappresentano una quantità assai significativa; è invece possibile, tra l'altro, che vengano cercati e trovati percorsi alternativi rispetto a quello del sistema bancario.

Il presidente PEDRIZZI chiede poi se al sistema bancario venga data notizia dell'esito delle segnalazioni operate.

Il dottor ZADRA afferma che solo recentemente, alla fine dell'istruttoria, l'U.I.C. dà comunicazione delle archiviazioni.

Il presidente PEDRIZZI sottolinea, in conclusione, come esista una problema, ancora da definire completamente, riguardante l'anonimato del segnalante, nonché l'altro di conoscere in modo più approfondito l'esito delle segnalazioni al fine di calibrarle meglio per il futuro.

Dichiara, infine, chiusa l'audizione dei rappresentanti dell'ABI.


La seduta termina alle ore 13,10.