LAVORI PUBBLICI, COMUNICAZIONI (8a)

MERCOLEDI' 17 APRILE 2002
62a Seduta (pomeridiana)

Presidenza del Presidente
GRILLO


Interviene il vice ministro delle infrastrutture e dei trasporti Martinat.

La seduta inizia alle ore 14,40.


IN SEDE REFERENTE
(1246) Disposizioni in materia di infrastrutture e trasporti, approvato dalla Camera dei deputati
- e petizione n. 195 ad esso attinente
(Seguito dell'esame e rinvio)

Riprende l'esame, sospeso nella seduta antimeridiana di oggi.

Il senatore MONTALBANO, dopo aver manifestato apprezzamento per l'ipotesi avanzata dal relatore di poter apportare dei miglioramenti al testo del disegno di legge in esame, si sofferma sul tema del rapporto tra gestione delle opere pubbliche ed infiltrazioni da parte della criminalità organizzata. Infatti, le modifiche proposte alla legge quadro sugli appalti pubblici sembrano trascurare questo problema; inoltre non si comprende la ragione per la quale la stessa legge n. 109 è stata sottoposta ad una revisione tanto severa, tenuto conto del fatto che essa costituiva anche una risposta ai fenomeni di collusione tra potere politico, potere imprenditoriale e potere mafioso che negli anni passati si erano riscontrati non solo nell'Italia meridionale, ma anche nelle regioni settentrionali. Pur non addebitando al Governo la responsabilità di tornare indietro rispetto a tale insieme di regole, avanza il dubbio che porre l'accento sulla cosiddetta "cultura del fare" senza la previsione di adeguati controlli, possa costituire occasione favorevole per consentire alle organizzazioni criminali di infiltrarsi nel comparto delle opere pubbliche. Non è un caso che recentemente un gruppo di opposizione dell'Assemblea regionale siciliana abbia invocato l'applicazione proprio delle norme della cosiddetta "Merloni ter" che ora, invece, il Governo intende modificare.
Al di là di questo problema ulteriori punti del disegno di legge in titolo meritano una riflessione critica: in primo luogo la previsione in base alla quale per i lavori pubblici di importo compreso tra 200.000 e 500.000 Euro le amministrazioni sono tenute a comunicare all'Osservatorio dei lavori pubblici soltanto note informative sintetiche sembra contravvenire alla necessità di garantire la dovuta trasparenza. Altrettanto problematiche risultano essere le modifiche proposte sia al sistema della qualificazione, sia in relazione al subappalto dove si corre il rischio che nel rapporto tra committente, appaltatore ed imprese a cui è affidato il subappalto, si annidino fenomeni di infiltrazione mafiosa o camorristica. Con riferimento, infine, al tema della programmazione, l'esenzione dei comuni dalla redazione del programma triennale delle opere che non superano la soglia dei 200.000 Euro comporta un pericoloso abbassamento dei livelli sin qui raggiunti oltre che del necessario controllo democratico.

La senatrice DONATI, pur nella complessità delle numerose tematiche toccate dal disegno di legge in titolo, ritiene opportuno soffermarsi in primo luogo sulle modifiche proposte all'impianto della legge n. 109 del 1994 e delle successive modificazioni che sono delineate in attesa di una più ampia revisione della stessa legge quadro. Appare dunque opportuno uno stralcio di queste modifiche al fine di poterle discutere organicamente allorquando si deciderà di porre mano alla revisione preannunciata, senza procedere ad una confusa stratificazione delle disposizioni. In subordine, nel caso in cui il Governo non accogliesse tale istanza, appare necessario apportare una serie di correzioni a quelli che costituiscono i punti maggiormente carenti, a cominciare dalla previsione in base alla quale ai concessionari di lavori pubblici si applicano le sole disposizioni in materia di pubblicità di bandi di gara e termini per concorrere. Infatti, non dovrebbe essere posto in dubbio che il soggetto affidatario di una concessione è un'impresa che deve essere sottoposta al regime normativo degli appalti pubblici. Inoltre, quanto si propone in tema di prezzi e tariffe amministrate, mediante l'eliminazione della possibilità che il soggetto concedente assicuri al concessionario il perseguimento dell'equilibrio economico-finanziario degli investimenti, in una misura tale da non superare il 50 per cento dell'importo totale dei lavori, appare contraddittorio rispetto ad altre previsioni in base alle quali i privati dovrebbero essere maggiormente coinvolti nel reperire le risorse necessarie alla realizzazione delle opere. Esprime poi un giudizio negativo sul termine delle concessioni che potrebbe superare i trenta anni. Dopo aver osservato che anche in materia di subappalto possono profilarsi problemi in ordine ai controlli, giudica negativamente le innovazioni introdotte in materia di qualificazione - poiché si corre il pericolo di abbassare il livello del sistema di certificazione - come pure quelle in materia di appalto integrato: infatti, la separazione tra la fase della progettazione e quella della realizzazione dovrebbe costituire un principio derogabile solo in limitati casi. In relazione all'articolo 7 comma 1 lettera bb) avanza poi una richiesta di chiarimento sulla formulazione della norma relativa alle deroghe in situazioni di emergenza ambientale che potrebbe tradursi nella possibilità di approvare progetti definitivi da parte del Consiglio comunale anche se privi delle previste autorizzazioni urbanistiche ed edilizie.
Per quanto concerne l'articolo 10 appare opportuno ribadire l'utilità di quanto disposto dall'articolo 131 della legge n. 388 del 2000 che ora si intenderebbe abrogare con la motivazione che non si può incidere ex lege su contratti tra privati. Tuttavia rileva che in primo luogo attualmente esistono soltanto convenzioni che solo in futuro potranno perfezionarsi in contratti e che in secondo luogo la TAV spa è ora un soggetto pubblico totalmente afferente alle Ferrovie dello Stato Spa. Pertanto, appare discutibile proporre il superamento di una disposizione che era volta a garantire tanto la trasparenza quanto la concorrenza. Per quanto attiene alle modifiche proposte alla legge n. 443 del 2001 cosiddetta legge obiettivo, osserva che esse solo parzialmente vanno incontro alle indicazioni avanzate dalle autonomie locali che in più circostanze avevano denunciato una lesione delle proprie competenze potenziate per effetto della riforma del titolo V della Costituzione. Sempre con riferimento alle modifiche riferite alla legge obiettivo invita il Governo a compiere un coordinamento tra quanto previsto nel decreto-legge n.7 del 2002, recentemente convertito in legge, e quanto si intende ora proporre con riferimento alla necessità di procedere, nella individuazione delle opere strategiche, anche considerando i profili della sicurezza strategica e del contenimento dei costi dell'approvvigionamento energetico del Paese. Altrettanto discutibile è quanto disposto dal comma 6 dello stesso articolo perché non si comprende la ragione di affiancare alle procedure già straordinarie della legge obiettivo un'ulteriore procedura alternativa e semplificata che sembra essere anche peggiore; essa permette infatti l'approvazione dei progetti definitivi degli interventi tramite un decreto del Presidente del Consiglio. Reputa altresì criticabile l'abrogazione dell'articolo 7, comma 15, lettera e) della legge n. 910 del 1986 limitatamente alla parte in cui dispone la sospensione della realizzazione delle tratte dell'autostrada Livorno-Grosseto-Civitavecchia, anche perchè sembra porsi in contrasto con le norme generali. Infine, in relazione alla delega contenuta all'articolo 13, in materia di attraversamento stabile dello Stretto di Messina, sarebbe preferibile in primo luogo verificare l'effettiva utilità di tale opera - che solleva una serie di rilevanti problemi tecnici e organizzativi- prima di consentire la sopravvivenza di società a cui sono demandate le attività per la realizzazione dell'opera stessa. Si sofferma poi sull'impianto estremamente localistico dell'articolo 17. L'utilità delle opere in esso contenute appare discutibile nel merito, ma soprattutto non risulta che alcuna di esse faccia parte di un qualunque piano di interventi e ancor meno del piano triennale dell'Anas. La collocazione dell'articolo è inoltre impropria rispetto al provvedimento in generale e non è dato comprendere le priorità delle opere stesse.
Esprime poi forti perplessità anche sugli articoli 18, 19 e 20 che contengono interventi straordinari senza però indicare a quali opere siano destinate le risorse. Chiede per esempio di sapere quali opere si intendono finanziare con le risorse riferite ai Giochi olimpici invernali di Torino 2006. Nulla viene infatti indicato nell'articolo in questione. In merito all'articolo 23 chiede poi di sapere quale sia la ragione per cui il Governo torna a disciplinare nuovamente questioni ampiamente risolte. Se c'erano norme che nella disciplina vigente non hanno funzionato opportunamente sarebbe stato forse il caso di modificare quelle. Sottolinea poi che l'articolo 24 ripropone una norma ritenuta illegittima dalla Corte costituzionale in passato. Dopo aver espresso un giudizio positivo sull'articolo 30 e di essersi dichiarata favorevole ad alcune proposte di modifica prospettate da alcuni commissari in riferimento all'articolo 32, si sofferma sull'articolo 34 che, ricorda, ripropone i temi dell'articolo 71 della legge finanziaria del 2001. Dopo aver brevemente riassunto il dibattito che in quell'occasione si svolse in Assemblea ritiene che la norma riproposta, anche se con qualche cautela peraltro insufficiente, debba essere discussa nuovamente al fine di evitare i problemi che già l'articolo 71 aveva evidenziato: vi sono infatti questioni non chiaramente delineate come quella inerente alla definizione di demanio marittimo o di concessione regolare riguardo alla quale non è chiaro se il concetto sia riferito ad una sanatoria.
In merito al problema degli interporti dichiara di condividere molte delle osservazioni svolte nell'audizione informale con l'associazione degli operatori del settore e ritiene a sua volta che anziché allargare il concetto di interporto debba essere data piena attuazione alla legge esistente. Riguardo infine all'articolo 36 giudica prioritaria l'individuazione delle risorse da destinare a questo settore.

Il senatore PELLEGRINO dichiara di aver seguito con attenzione sia le audizioni informali dei soggetti coinvolti dal provvedimento in esame sia gli interventi fin qui svolti. Il provvedimento ha carattere di estrema complessità ma le sue osservazioni si limiteranno ad alcune questioni che il suo Gruppo ritiene di maggiore importanza. Esprime anzitutto perplessità sulle procedure individuate dall'articolo 2 che tendono a risolvere antichi problemi relativi a talune gestioni commissariali rispetto alle quali, però, sarebbe forse opportuno seguire la procedura ordinaria prevista dalla legge quadro in materia di appalti, dall'articolo 31-bis. Riguardo poi all'articolo 7 che modifica, appunto, la legge testè richiamata sottolinea come il problema di alcune delle norme inserite nel provvedimento in esame sia quello di essere armonizzate a quelle che resteranno in vigore. A questo riguardo riterrebbe pertanto necessaria qualche modifica al fine di consentire un migliore "innesto" delle nuove norme nel vecchio impianto. Ritiene invece di non enfatizzare alcune delle preoccupazioni espresse anche dal Procuratore nazionale antimafia in quanto quelli richiamati sono problemi non connessi all'impianto della legge a cui invece è necessario prestare particolare attenzione. Si tratta fondamentalmente di un problema di scelta del metodo da applicare a un settore così complesso come quello delle opere pubbliche senza tuttavia ignorare gli effetti che esso può produrre. Anche riguardo alla parte dell'articolo 7 che modifica le norme concernenti le concessioni ritiene che potrebbero essere apportati miglioramenti soprattutto in relazione all'elevazione del livello di utilizzazione delle norme sull'appalto integrato. Infatti, riguardo alle modifiche dell'articolo 19 lettera b) della legge n. 416 del 1998 si rendono opportuni alcuni approfondimenti. Esprime quindi perplessità sull'articolo 10 riguardo al quale sarebbe opportuna una ulteriore riflessione prima della decisione definitiva. La sua parte politica sarebbe infatti favorevole ad andare nel senso indicato anche dall'amministratore delegato delle Ferrovie dello Stato spa. Esprime infine perplessità in merito alle norme che modificano l'articolo 30 della legge n. 416 del 1998 rispetto alle quali sarebbe forse necessario trovare una soluzione più convincente di quella ivi prevista che vede il coinvolgimento dell'Autorità di vigilanza sugli appalti (al posto delle garanzie prima fornite dalle imprese appaltatrici) la cui opera, fin qui, non è sempre stata positiva in quanto ha disorientato sia le amministrazioni che le imprese appaltatrici.

Il senatore MENARDI ritiene che la filosofia generale del provvedimento, tendente a perseguire l'accelerazione delle opere pubbliche in considerazione del contesto nel quale esse debbono essere realizzate, sia non solo ampiamente condivisibile ma necessaria affinché in Italia possa seriamente prendere avvio una qualche forma di finanza di progetto che veda un intervento finanziario consistente da parte dei privati. Questo meccanismo è peraltro indispensabile a far crescere il sistema Paese sia in termini di progettualità sia in termini di professionalità degli operatori del settore. D'altra parte tanto dalle audizioni informali svolte dall'Ufficio di Presidenza allargato ai Gruppi della Commissione, quanto dagli interventi dei membri della Commissione sin qui svolti non è dato intravedere una critica pregiudiziale all'impianto generale del provvedimento ma, piuttosto, obiezioni su singoli aspetti che in alcuni casi possono essere considerate condivisibili. Osserva comunque che l'esame del provvedimento rivela ancora una volta le grandi differenze esistenti nelle diverse aree del Paese (le osservazioni venute dal Procuratore nazionale antimafia ne sono una testimonianza) e il rischio che norme utili ad una parte del Paese possano risultare di problematica applicazione in un'altra parte di esso. C'è dunque bisogno di raggiungere una reale unificazione di tutto il territorio nazionale anche sotto questo profilo ma non attraverso un livellamento verso il basso della normativa piuttosto, invece, attraverso un'evoluzione del sistema che non deve restare bloccato dalla mancata semplificazione di alcune procedure, almeno per le opere al di sotto di una certa entità. A questo riguardo molti dei comuni delle regioni del Nord d'Italia vedono con estremo favore un innalzamento della soglia, per una serie di opere di minore costo, la cui procedura necessita di essere semplificata. Sulla questione dei concessionari di lavori pubblici ritiene invece che molte critiche fin qui ascoltate abbiano la natura di un pregiudizio ideologico. Ritiene infatti che, una volta affidate le concessioni, il concessionario non debba necessariamente agire come agirebbe la pubblica amministrazione che, evidentemente, non era in grado di svolgere quella funzione in proprio.

Il seguito dell'esame è quindi rinviato.

La seduta termina alle ore 16,35.