LAVORI PUBBLICI, COMUNICAZIONI (8ª)

MERCOLEDÌ 22 FEBBRAIO 2006
539ª Seduta (antimeridiana)

Presidenza del Presidente
GRILLO
Interviene il vice ministro delle infrastrutture e dei trasporti Martinat.


La seduta inizia alle ore 9,25.


IN SEDE CONSULTIVA SU ATTI DEL GOVERNO
Schema di decreto legislativo recante: "Codice dei contratti pubblici relativi ai lavori, servizi e forniture, in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE" (n. 606)
(Parere al Ministro per i rapporti con il Parlamento, ai sensi degli articoli 1, commi 3 e 4, e 25 della legge 18 aprile 2005, n. 62. Seguito dell'esame e rinvio)

Riprende l'esame sospeso nella seduta del 15 febbraio scorso.

Il presidente GRILLO dichiara aperta la discussione generale sull'atto del Governo in titolo.

Il senatore CICOLANI (FI) interviene riprendendo alcune osservazioni rilevate dal Consiglio di Stato nel parere reso nell'adunanza dello scorso 6 febbraio. In particolare, condivide l’opinione del Consiglio di Stato laddove ritiene che il Codice in esame rispetti la competenza normativa regionale in materia di lavori pubblici, forniture e servizi, allineando la normativa nazionale a quella europea anche con riferimento all’affidamento degli appalti sotto soglia. Per quanto riguarda la questione dell'eccesso di delega, nel predetto parere si ammette che la disciplina dei lavori cosiddetti in house che rientri nell'ambito della delega: il Consiglio di Stato richiede pertanto il ripristino dell'originario articolo 15, presente nella prima versione del Codice e poi espunto da quello sottoposto all'esame della Commissione. Sono inoltre condivisibili le osservazioni sull'articolo 111, in materia di garanzie, che devono essere prestate dai progettisti, nonché quelle relative all'articolo 122, concernenti la disciplina specifica per i contratti di lavori pubblici sotto soglia, per i quali sarebbe invece rinvenibile un eccesso di delega. Ritiene poi apprezzabile la previsione dell'articolo 6 dello schema di decreto legislativo che assegna all'Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici una funzione precontenziosa volta a dirimere le controversie inerenti l'affidamento di lavori pubblici. Si esprime quindi favorevolmente con riferimento alla eliminazione delle spese di progettazione tra quelle sulle quali è possibile effettuare i ribassi d'asta, al fine di tutelare la qualità del lavoro intellettuale dei lavori pubblici. Per quanto riguarda l’istituto dell’avvalimento sottolinea la necessità di evitare che tale strumento, potenzialmente in grado di conferire maggior dinamismo al mercato, si traduca in un espediente per attribuire requisiti economici e finanziari ad imprese prive della necessaria solidità economica. Fa presente infine la necessità di disporre di un periodo di vacatio legis più ampio, onde consentire agli enti locali di minori dimensioni un graduale adeguamento alla nuova normativa.

La senatrice DONATI (Verdi-Un) rileva preliminarmente la ristrettezza del tempo a disposizione per la discussione sul Codice dei lavori pubblici, servizi e forniture che avviene peraltro a Camere sciolte. Sulla base di tale considerazione, invece di un recepimento integrale delle direttive n. 17 e n. 18 del 2004, sarebbe stato più opportuno procedere all’approvazione delle norme più urgenti che richiedevano un immediato recepimento della normativa comunitaria. Giudica poi eccessivamente generici i termini della delega conferita al Governo e, al riguardo, ricorda come la Commissione sia stata sostanzialmente estromessa dalla definizione di tali criteri che è avvenuta, ad opera della 14a Commissione, in sede di discussione del disegno di legge comunitaria per l'anno 2005. La delega conferita al Governo è pertanto indefinita e comunque insufficiente a consentire l'insieme di modifiche apportate alla normativa di settore. Pur rilevando che - per quanto riguarda gli aspetti innovativi del recepimento delle direttive in materia di appalto e trattativa privata - il Consiglio di Stato non abbia eccepito l'eccesso di delega, ricorda che la Corte costituzionale, con la sentenza n. 482 del 1995, ha riconosciuto la legittimità della interpretazione restrittiva di questi istituti, in considerazione del fatto che eventuali restrizioni erano previste dalle stesse direttive comunitarie in funzione delle situazioni nazionali dei diversi Paesi europei e purché non recassero pregiudizio alla libera concorrenza. Rimane tuttavia irrisolto il nodo politico, assai rilevante, della separazione tra progettazione ed esecuzione e quello relativo alla disciplina della trattativa privata. In materia di procedura negoziata a seguito di pubblicazione del bando di gara - prevista dall’articolo 56 - giudica incerto il riferimento previsto dal comma 1, lettera b), che giustifica il ricorso a tale procedura negoziata nei casi eccezionali nei quali si tratti di lavori, servizi e forniture, la cui natura o i cui imprevisti non consentano la fissazione preliminare e globale dei prezzi. Lamenta poi il rischio che l’elevazione della soglia dei lavori per i quali è possibile procedere a trattativa privata e alla separazione tra attività progettuali ed esecutive possa determinare un peggioramento nella qualità della progettazione, assicurata oggi dal controllo pubblico grazie ai livelli più bassi dell’importo dell’affidamento attualmente previsti. A tale proposito fa presente che, pur riconoscendo la rilevanza delle modifiche introdotte, è necessario tener conto che la liberalizzazione dell’appalto integrato e l’innalzamento della soglia per la trattativa privata richiedono strumenti di controllo della qualità della progettazione di cui le pubbliche amministrazioni attualmente non dispongono. In materia di dialogo competitivo rileva poi la difficoltà dell’impiego dello strumento previsto dall’articolo 58, soprattutto in relazione all’individuazione della categoria degli appalti complessi per i quali troverebbe applicazione tale istituto. Dichiara poi di condividere il parere negativo espresso dalla Conferenza unificata sull’opportunità di dare attuazione alle materie soggette alla potestà normativa delle Regioni all’interno del regolamento di esecuzione del Codice. Per quanto riguarda poi la questione relativa al sistema di avvalimento, a suo avviso, il meccanismo individuato dal Codice, permettendo l’attribuzione dei requisiti economico-finanziari, comporterebbe una ulteriore frammentazione delle imprese operanti nel settore. Sottolinea infine le difficoltà che gli operatori pubblici incontreranno nell’applicazione della nuova normativa, evidenziando che quest’ultima dovrà raccordarsi ancora al vecchio regolamento: suggerisce pertanto la contestuale entrata in vigore delle disposizioni in esame e della normativa di attuazione conseguente.

Il senatore GUASTI (FI) esprime soddisfazione sul testo in esame che costituisce un importante risultato politico del Governo e del Parlamento. Il Codice dei contratti pubblici relativi ai lavori, servizi e forniture ha trovato la sostanziale condivisione di tutte le categorie dei soggetti auditi nonché della Pubblica Amministrazione centrale e periferica. Giudica poi l’innalzamento della soglia per la trattativa privata e la separazione tra le attività di progettazione e quelle di esecuzione un elemento importante della nuova normativa che permetterà anche ai Comuni più piccoli di utilizzare la trattativa privata favorendo così i giovani professionisti che avranno modo di accrescere la propria professionalità. Manifesta infine apprezzamento per la disposizione prevista dall’articolo 253, comma 34, lettera d), ritenendo tuttavia necessaria una parziale modifica che ne chiarisca il contenuto, con la soppressione dell’ultimo periodo della medesima lettera al fine di abrogare tutte le disposizioni, ancorché previste da leggi speciali che, in contrasto con la normativa del Codice, prevedano limitazioni ai mezzi di risoluzione delle controversie nella materia dei lavori pubblici come definita dall’articolo 2.

Il senatore Paolo BRUTTI (DS-U) esprime alcune considerazioni sul metodo con cui la normativa in esame è stata elaborata, rivendicando il ruolo di indirizzo del Parlamento su temi la cui rilevanza è indiscussa. Ritiene infatti che la limitata discussione parlamentare precluda la possibilità di apportare contributi effettivi al miglioramento della disciplina. Ritiene inoltre che la delega contenuta nella legge comunitaria per l’anno 2005 non sia sufficiente a coprire gli oltre 260 articoli ed allegati del Codice. L’eccesso di delega è particolarmente evidente con riferimento alle nuove norme in materia di appalto integrato, licitazione privata ed offerta economicamente vantaggiosa. In merito all’appalto integrato osserva che la nuova disciplina rischia di comportare una considerevole esplosione dei costi poiché prevede che la stazione appaltante possa recepire le modifiche derivanti da differenze tra la progettazione definitiva e quella esecutiva. Per quanto riguarda poi la ripartizione dei compiti tra Stato e Regione, dichiara di condividere il parere del Consiglio di Stato, secondo cui l’articolo 4 deve essere modificato tenendo conto delle indicazioni fornite dalla Conferenza unificata, che costituisce la sede preposta al raggiungimento delle intese in materia con competenza legislativa concorrente. In merito infine all’entrata in vigore del provvedimento, giudica eccessivamente ridotto il termine dei quindici giorni attualmente previsto e suggerisce il termine più lungo di dodici mesi.

Il senatore ZANDA (Mar-DL-U) osserva che lo schema in esame costituisce uno dei provvedimenti di maggior rilevanza dell'intera legislatura e reca un riordino complessivo del quadro normativo di settore in materia di appalti. Tuttavia, a suo parere, anche tale schema, una volta entrato in vigore, determinerà rilevanti problemi applicativi così come è accaduto per i provvedimenti di attuazione della cosiddetta legge Gasparri. In linea generale esprime perplessità sulle modalità prescelte per l'introduzione di modifiche assai rilevanti su una materia estremamente complessa, in quanto la semplice espressione di un parere su atto del Governo determina, a suo avviso, uno scarso coinvolgimento del Parlamento ed in particolare delle forze di opposizione. Con riguardo ai profili di merito ritiene che il Consiglio di Stato, nel parere reso lo scorso 6 febbraio, abbia formulato considerazioni critiche ampiamente condivisibili, che sembrano inoltre permeate da una generale perplessità in ordine alle modalità di conferimento della delega legislativa, che risulta eccessivamente indeterminata. Ritiene inoltre che le soluzioni prospettate nel provvedimento in esame non risolveranno numerosi problemi attualmente registrati dal settore, fino, in taluni casi, ad aggravarli: in primo luogo la pubblica amministrazione risulta ulteriormente indebolita nelle procedure di conferimento degli appalti, con particolare riguardo ai cosiddetti appalti integrati. A tale proposito, fa osservare che il sistema di realizzazione delle opere pubbliche in Italia ha dato le sue migliori prove di funzionamento proprio laddove vi è stata la presenza di corpi tecnici di elevata qualità come, ad esempio, il Genio civile. Ritiene invece che le soluzioni presentate nello schema in esame vadano in direzione diametralmente opposta: esprime pertanto sul punto le più vive perplessità. In secondo luogo, ritiene che le disposizioni in esame non contribuiscano a porre rimedio al problema della profonda debolezza del sistema delle grandi concessioni, a sua volta fortemente connesso alla questioni relative alle modalità di conferimento delle progettazioni, sulle quali, pure, gli uffici delle pubbliche amministrazioni vengano relegati a un ruolo di secondo piano. Auspica pertanto che nel parere che la Commissione si accinge ad esprimere possano essere inserite alcune osservazioni che facciano proprie le considerazioni pervenute dalla Federazione Italiana Editore Giornali (FIEG), nonché i rilievi testé formulati dai senatori Donati e Paolo Brutti, con riguardo al tema dell'avvalimento: sarebbe davvero singolare, infatti, consentire a strutture societarie unicamente di facciata di concorrere ad appalti anche rilevanti, attraverso un meccanismo di avvalimento permissivo come quello previsto nello schema. Dichiara inoltre di condividere le considerazioni del Consiglio di Stato con riguardo alle disposizioni sull'Autorità per la vigilanza dei lavori pubblici, lamentando in proposito la mancata audizione di rappresentanti di tale istituzione, per acquisirne le valutazioni. Ritiene infatti necessario precisare maggiormente in che modo si intenda potenziare l'Autorità, che dovrebbe svolgere funzioni non solo sotto il profilo conoscitivo, ma anche sotto quello di regolazione e sanzionatorio.

Il senatore PEDRAZZINI (LP), pur non condividendo numerose considerazioni critiche emerse nel corso del dibattito, fa osservare come vi sia, d'altro canto, una sostanziale condivisione in ordine alla necessità di rinnovare profondamente il quadro normativo in materia di appalti pubblici. Con riguardo al problema della progettazione, ritiene che l'attuale sistema risulti fortemente carente proprio in ordine alle modalità di coinvolgimento degli uffici tecnici delle pubbliche amministrazioni, in quanto i parametri della qualità ed economicità non sembrano essere perseguiti in modo sempre soddisfacente. A suo avviso, le soluzioni previste nello schema in esame potrebbero effettivamente contribuire ad una maggiore apertura dei mercati. Dichiara infine di non condividere la proposta di rinviare oltremodo l'entrata in vigore dello schema proprio in considerazione della complessità della materia affrontata: sarebbe pertanto preferibile che le norme previste entrassero in vigore in tempi sufficientemente ristretti, anche al fine di poter valutare eventuali correttivi in futuro.

Poiché non vi sono altri interventi, il presidente GRILLO (FI) dichiara conclusa la discussione generale e rinvia il seguito dell’esame.


La seduta termina alle ore 11,30.