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GIUNTA PER IL REGOLAMENTO
MERCOLEDI' 2 LUGLIO 2003
10a seduta

Presidenza del Presidente
PERA



La seduta inizia alle ore 13,10
COMUNICAZIONI DEL PRESIDENTE

Il PRESIDENTE ricorda preliminarmente che nella seduta della Giunta del 18 dicembre 2002, dedicata ad un primo dibattito sulle linee direttrici per una riforma del Regolamento del Senato, contenute in un documento da lui predisposto, si era convenuto riguardo alle modalità con le quali, per un verso, pervenire ad una più precisa individuazione delle posizioni delle singole forze politiche sui temi in discussione e, per altro verso, procedere ad un successivo approfondimento istruttorio.
Il primo punto ha trovato attuazione con l'ampio ed articolato dibattito svoltosi in Aula, congiuntamente ai temi delle riforme istituzionali, nelle sedute del 21 e del 22 gennaio scorso.
Il secondo profilo concerne invece la prevista aggregazione della Giunta - al solo scopo di un esame istruttorio dei documenti di riforma - con ulteriori rappresentanti dei Gruppi parlamentari. A tale fine, il Presidente indica quali componenti aggregati i senatori Andreotti, Boco, Boldi, D'Amico, Dentamaro, Malan, Tonini e Valditara.
A seguito di tale aggregazione sarà possibile pertanto organizzare i lavori della Giunta - come stabilito in precedenza - in tre comitati di sei membri ciascuno (tre della maggioranza e tre dell'opposizione). Il primo comitato, che si occuperà dello statuto del Governo in Parlamento, sarà composto dal senatore Villone, con incarico di coordinatore, e dai senatori D'Amico, Manieri, Pastore, Peruzzotti e Valditara. Il secondo comitato, che avrà ad oggetto lo statuto dell'opposizione, sarà formato dal senatore D'Onofrio, con incarico di coordinatore, e dai senatori Giuliano, Malan, Mancino, Manzella e Tonini. Il terzo comitato, chiamato ad esaminare gli altri profili di riforma delineati nel predetto documento (quali, a titolo di esempio, la revisione del numero e della competenza delle Commissioni permanenti, nonché la modifica dei presupposti per la costituzione dei Gruppi parlamentari), sarà composto dal senatore Antonino Caruso, con incarico di coordinatore, e dai senatori Andreotti, Boco, Boldi, Dentamaro e Ioannucci.
Nel ricordare, inoltre, come già nel corso delle precedenti riunioni si fosse convenuto che i costituendi comitati avrebbero proceduto alla audizione di esperti aventi competenze specifiche in materia costituzionale e parlamentare, il Presidente rileva che occorre valutare se non sia più funzionale all'attività da svolgere che tali audizioni - per le quali alcuni autorevoli costituzionalisti si sono già candidati - si tengano in riunioni plenarie della Giunta integrata.
Il Presidente ricorda infine come su un tema più specifico, relativo alla disciplina della sessione di bilancio, sia emersa anche in precedenti riunioni della Giunta la necessità di predisporre interventi di modifica regolamentare, con l'obiettivo di rendere più agile ed efficace l'iter della legge finanziaria e di far risaltare con maggiore evidenza, nel corso dello stesso, le responsabilità ed il ruolo, rispettivamente, del Governo e dell'opposizione. Ritiene pertanto opportuno affidare ai senatori Mancino e Pastore un incarico di esplorazione e di consultazione, in primo luogo presso i colleghi, sia di maggioranza che di opposizione, maggiormente esperti della materia e componenti la 5a Commissione permanente, al fine di valutare se sussistano le condizioni per poter procedere ad una riforma concordata, da attuare fin dalla prossima sessione di bilancio.

Il senatore MANZELLA, dopo aver rilevato una certa indeterminatezza nella definizione dei compiti del terzo comitato, ricorda che, se per un verso la logica bipolare richiede garanzie paritetiche per i due poli, per altro verso l'identificazione nel bipolarismo può non essere totale. Si rende pertanto necessario delineare anche uno statuto dei diritti fondamentali, che contempli procedure speciali per la trattazione di determinate materie, quali quelle riguardanti i diritti di libertà, il pluralismo, l'ordinamento giudiziario.
In un regime maggioritario, infatti, lo statuto dei diritti deve essere circondato da particolari tutele, dal momento che la riserva di legge, che pure ha svolto una tradizionale funzione di garanzia, risulta oggi strumento insufficiente a tale scopo. Nei regolamenti di Camera e Senato è già presente del resto un istituto - il voto segreto, introdotto con le novelle del 1988 - che costituisce un primo punto di sviluppo di tali garanzie.
A suo avviso, inoltre, sarebbe opportuno che, nell'approccio alle riforme regolamentari, si avesse presente l'orizzonte federale di una riforma costituzionale che sembra prefigurare un diverso assetto e diverse competenze per il Senato. Se non si operasse in tale direzione si correrebbe il rischio di prospettare una riforma inutiliter data.

Il senatore VILLONE, dopo aver ringraziato il Presidente per la fiducia accordatagli nel designarlo coordinatore del primo comitato, sottolinea come i due comitati che si occuperanno dello statuto della maggioranza e dello statuto dell'opposizione siano chiamati a collaborare in stretta sinergia, dovendo trattare questioni tra loro complementari. D'altra parte, non sfuggono le connessioni tra tali questioni ed i temi che saranno affrontati dal terzo comitato, ad iniziare dalla disciplina dei Gruppi parlamentari, la cui costituzione è la premessa per la formazione di maggioranza ed opposizione.
Riferendosi quindi alle osservazioni svolte dal senatore Manzella, il senatore Villone è dell'avviso che si debba preliminarmente valutare se convenga operare facendo riferimento all'attuale assetto bicamerale o se sia più utile ragionare nella prospettiva di un ipotetico Senato delle regioni. In questa seconda ipotesi, infatti, sarebbe necessario chiarire cosa debba intendersi per maggioranza ed opposizione in una Camera alta di tipo federale. E' per questo che egli ritiene auspicabile dedicare una prima riunione della Giunta integrata ad una riflessione sulla possibilità di coordinamento tra modifiche regolamentari e proposte di riforma del bicameralismo, al fine di predisporre un impianto normativo che possa eventualmente accogliere, senza forti traumi, anche realtà istituzionali radicalmente alternative rispetto a quelle attuali.
Quanto infine alle audizioni programmate, suggerisce di interpellare anzitutto il presidente dell'Associazione tra i costituzionalisti.

Il senatore MANCINO, pur nella consapevolezza che discutere di statuto del Governo in Parlamento significhi sostanzialmente ricercare gli strumenti per consentire ad esso ed alla sua maggioranza di portare a compimento il programma espresso alle Assemblee parlamentari e da queste approvate con un voto di fiducia, ritiene opportuno che il tema oggetto di studio da parte del primo comitato sia non tanto lo statuto del Governo quanto piuttosto lo statuto della maggioranza. Questo al fine di ricondurre all'ambito parlamentare ogni discorso di modifica regolamentare e di evitare una forzata identificazione tra Governo e maggioranza che conduca ad escludere il rapporto dialettico esistente tra quest'ultima e l'opposizione.
Fermo restando che, a suo avviso, il nuovo regolamento non potrà entrare in vigore se non nella prossima legislatura, egli osserva che, se si perverrà alla definizione di un diverso assetto del Senato nel quadro di una riforma costituzionale del bicameralismo, si renderà necessario valutare il nuovo ruolo di questo ramo del Parlamento, soprattutto in riferimento al rapporto fiduciario, al fine di apportare i necessari adeguamenti alle disposizioni regolamentari.
Per altro verso, si pone anche l'esigenza di una rilettura di quella parte della Costituzione che si basa su un impianto proporzionalista, essendo necessario prevedere, in un assetto di tipo maggioritario, ulteriori garanzie per le opposizioni, anche attraverso la previsione di maggiori spazi nei diversi procedimenti parlamentari.
Il senatore Mancino si chiede altresì - con riferimento all'attività di esplorazione affidata a lui e al senatore Pastore in ordine alla modifica della disciplina della sessione di bilancio - se ci si debba limitare a ragionare all'interno delle procedure ispirate agli articoli 81 e 72 della Costituzione o se si debba ampliare l'orizzonte d'esame, valutando l'opportunità di una possibile modifica degli spazi d'intervento riconosciuti all'opposizione.
Muovendo infatti dal presupposto secondo il quale è il Governo il responsabile dei conti pubblici nei confronti del Parlamento e del Paese, sarebbe ipotizzabile l'approvazione dei provvedimenti di finanza pubblica con un coinvolgimento molto limitato delle opposizioni, le quali dovrebbero piuttosto essere poste in condizione di contrapporre all'atto del Governo una propria proposta complessivamente alternativa.

Il senatore D'ONOFRIO rileva anzitutto come al fondo delle modifiche regolamentari prospettate vi sia una questione di carattere eminentemente politico, consistente nell'assetto istituzionale di una Camera funzionale ad un sistema di tipo bipolare, che si presenta pertanto radicalmente mutato rispetto a quello in cui sono nati gli attuali regolamenti parlamentari.
E' vero, per un verso, che questo assetto - come è stato ricordato dai senatori precedentemente intervenuti - potrebbe non riguardare in futuro il Senato, poiché la sua composizione potrebbe rispondere ad una logica non più politica, ma, ad esempio, territoriale. E a tale profilo sarebbe forse opportuno dedicare uno specifico dibattito politico, preliminare all'attività istruttoria che i comitati della Giunta sono chiamati a svolgere. Ma è pur vero, per altro verso, che se l'idea del Senato come Camera delle regioni discende da un tralatizio richiamo alla norma della Costituzione che ne prevede l'elezione su base regionale, a partire dal 1994 è stato proprio il Senato a sviluppare, più della Camera, una logica bipolare, favorita dal sistema elettorale in base al quale, di norma, i senatori risultano espressi da coalizioni e non da singoli partiti.
E' bene, pertanto, che i comitati lavorino ponendosi come obiettivo la stesura di un regolamento improntato ad una logica bipolare, astraendo per il momento dalla possibile riforma in senso federale del Senato. Si tratterebbe in ogni caso di un rilevante impulso all'affermazione di una cultura istituzionale di tipo bipolare.

Il senatore GIULIANO, pur convenendo con il senatore Manzella sulla inevitabile interconnessione fra i temi oggetto del dibattito e sulla necessità di un coordinamento con le proposte di revisione costituzionale già presentate, ritiene in ogni caso opportuno procedere, ad assetto costituzionale invariato, ad una riforma regolamentare sulla cui necessità si registra un'ampia convergenza.

Il senatore PERUZZOTTI ritiene che sia necessario iniziare subito a lavorare alle ipotesi di riforma prospettate dal Presidente e si dichiara convinto che il successo dell'attività della Giunta integrata possa essere favorito dall'individuazione di precisi limiti temporali per i lavori della stessa.

La senatrice IOANNUCCI esprime perplessità in merito alla definizione di uno statuto del Governo in Parlamento, ritenendo in ogni caso più congruo prospettare accanto ad esso anche uno statuto della maggioranza, in considerazione della possibilità - pur remota - che non vi sia coincidenza tra questa e il Governo. E' altresì a suo avviso necessario interrogarsi su quale sia lo status riconosciuto al singolo senatore nell'ipotesi di un regolamento basato sulla pura logica di coalizione, dovendosi evitare il rischio di comprimerne il ruolo.

Il senatore PASTORE dopo aver ribadito la propria convinta adesione al processo di riforma regolamentare prospettato, si dice convinto dell'utilità di un concreto confronto sulle diverse ipotesi di modifica che prescinda, per il momento, dalle implicazioni derivanti da possibili riforme costituzionali.

Il PRESIDENTE auspica conclusivamente che l'attività dei comitati non abbia soltanto una finalità accademica ma che sia operativa ed utile per il funzionamento del Senato, anche se tale riforma dovesse entrare in vigore a partire dalla XV Legislatura.
Occorre riconoscere che la teoria della centralità del Parlamento assume talvolta connotati nostalgici rispetto alla realtà effettuale in cui lo stesso opera, se solo si pensi all'affermazione di sempre più rilevanti centri di produzione normativa al di fuori di esso. La necessità di una riforma del Parlamento è pertanto innegabile, così come ormai sulla necessità di procedere a rapide riforme anche di altre istituzioni vi è un'ampia condivisione non solo in sede accademica ma anche in sede politica.
Se tuttavia si facesse propria la logica in base alla quale occorre cartesianamente procedere dapprima alla riforma costituzionale dello Stato per poi intervenire sui regolamenti parlamentari, si rischierebbe di non dare mai inizio a tale processo di riforma. Al contrario, l'obiettivo ambizioso sotteso all'iniziativa di riforma regolamentare all'esame della Giunta è che una convergenza tra maggioranza e opposizione su tale materia possa produrre un positivo effetto di trascinamento sulle riforme di natura costituzionale necessarie a superare l'attuale situazione di transizione e di disagio istituzionale.
Premesso che il bipolarismo deve rimanere comunque il caposaldo di qualsiasi processo di modifica regolamentare, e senza volere entrare nel merito della questione dell'assetto futuro del Senato, egli reputa opportuno che si ragioni sulla base della Costituzione attualmente vigente, la quale prevede un Senato che ancora esprime la fiducia al Governo.
Il Presidente ritiene altresì che potrebbe risultare utile associare il Governo ai lavori dei comitati e della Giunta integrata, in modo che già in itinere l'esecutivo conosca le ipotesi che si vanno elaborando.

Ad avviso del senatore VILLONE, il Governo non dovrebbe partecipare a tutta l'attività della Giunta, bensì dovrebbe essere presente soltanto qualora si discuta dei meccanismi procedurali che lo riguardino direttamente, al fine di garantire una necessaria flessibilità al rapporto fra lo stesso e la maggioranza parlamentare.

Il PRESIDENTE, nel concordare sull'esistenza di una certa dialettica tra maggioranza parlamentare e Governo, sottolinea tuttavia come, a suo avviso, nella fisiologia dei rapporti istituzionali non si possano considerare come nettamente diversificate e distinte le loro rispettive responsabilità. Parimenti, non possono esservi dubbi sul fatto che l'esecutivo debba essere presente in alcuni momenti dell'esame delle proposte di modifica regolamentare. A titolo esemplificativo, in merito alla riforma della sessione di bilancio, si rende sicuramente necessario l'intervento del Governo, in quanto è essenziale che nel corso dell'esame della legge finanziaria esso possa far valere la sua responsabilità politica anche in rapporto alla maggioranza che lo sostiene.
Per quanto riguarda le questioni prospettate dal senatore Manzella, il Presidente rileva come il tema dello statuto dei diritti interessi trasversalmente le competenze dei tre comitati, ed anche in considerazione di tale trasversalità egli invita i senatori coordinatori dei tre comitati ad incontrarsi prima della riunione della Giunta integrata, che dovrebbe svolgersi la prossima settimana, al fine di predisporre linee direttive più precise che aiutino a guidare la discussione.

Il senatore MANZELLA ribadisce che i due anni e mezzo di legislatura che ci aspettano sono più che sufficienti per modificare il regolamento ad assetto costituzionale invariato, ma sono un tempo molto breve per realizzare una riforma costituzionale. Pertanto sarebbe opportuno sentire i Presidenti dei Gruppi parlamentari e lo stesso Ministro delle riforme, in merito alle intenzioni che essi hanno relativamente ad una possibile riforma del bicameralismo.

Il PRESIDENTE, dopo aver ribadito la necessità di individuare termini ben definiti per l'attività dei comitati, si riserva di far conoscere quanto prima la data della prima riunione della Giunta integrata, alla quale, sulla base di quanto emerso dal dibattito, saranno pertanto invitati a partecipare anche rappresentanti del Governo.

La seduta è tolta alle ore 14,35.