LAVORI PUBBLICI, COMUNICAZIONI (8a)

MERCOLEDI' 10 LUGLIO 2002
101a Seduta (antimeridiana)

Presidenza del Presidente
GRILLO


La seduta inizia alle ore 8,45.


IN SEDE CONSULTIVA SU ATTI DEL GOVERNO

Schema dell'Addendum n. 1 al contratto di programma 2001-2005 tra il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e le Ferrovie dello Stato S.p.A. (n. 109)
(Parere al Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, ai sensi dell'articolo 1 della legge 14 luglio 1993, n. 238. Seguito dell'esame e rinvio)

Riprende l'esame sospeso nella seduta antimeridiana del 4 luglio scorso.

Il senatore CICOLANI, relatore, illustra il seguente schema di parere:
"L'8a Commissione permanente "Lavori Pubblici, Comunicazioni", esaminato lo Schema del 1° Addendum al Contratto di Programma 2001-2005 tra il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti e le Ferrovie dello Stato S.p.A.,
considerato che,
lo schema si inserisce all'interno di un momento politico e di una fase legislativa di grande portata innovativa, che pone al centro dell'attenzione del Paese il tema dell'ammodernamento infrastrutturale, del miglioramento della logistica, di un nuovo impulso alle politiche di sviluppo economico nel Mezzogiorno d'Italia;
nello stesso tempo l'Addendum proposto è frutto di una precedente programmazione e, quindi, riguarda essenzialmente programmi in corso;
in questo quadro il parere non può essere soltanto di presa d'atto, ma può e deve essere l'occasione per una riflessione ed una indicazione per uno sforzo di adeguamento alla evoluzione politica e normativa;
in questa logica, nell'analizzare l'Addendum, debbono essere considerati, non solo i documenti annessi, ma anche il documento di programmazione economica e finanziaria 2001-2006, la legge n. 443 del 2001 (cosiddetta legge obiettivo), la legge n. 448 del 2001, legge finanziaria 2002, la delibera C.I.P.E. del 21 dicembre 2001, il collegato alla legge finanziaria, appena licenziato dal Senato, che prevede, oltre al finanziamento della delibera C.I.P.E., per la prima volta, la creazione di uno strumento efficace per il Governo ed il potenziamento del trasporto ferroviario delle merci;
tutto l'impianto sopra menzionato porta certamente ad una rivisitazione del piano di priorità degli investimenti, ivi compresi quelli ferroviari, che dovrà trovare nel Parlamento diversi momenti di confronto, peraltro in tempi molto ravvicinati;
la discussione generale ha evidenziato l'esigenza di una maggiore comprensione dei percorsi che portano a definire alcuni temi di grandissima rilevanza strategica per l'intero assetto del trasporto ferroviario;
che in sede di dibattito sono emerse le seguenti considerazioni:
1. la quantità degli investimenti nel mezzogiorno non appare adeguata alle linee programmatiche fissate dall'attuale Governo;
2. il tema alta velocità- alta capacità va nuovamente discusso, sia dal punto di vista economico-finanziario, sia dal punto di vista delle priorità; siamo infatti in presenza di un piano di attuazione che, nato in una filosofia di un consistente intervento dei privati, viene portato avanti da anni con sole risorse pubbliche, che impegnano ormai circa il sessanta per cento del piano degli investimenti, bloccando sostanzialmente il piano stesso;
3. è noto che il maggior punto di criticità è costituito dai nodi; si registra infatti una enorme difficoltà e un grande ritardo nel procedere al potenziamento dei nodi e, dunque, gli investimenti si concentrano quasi esclusivamente sulle tratte, con ovvie ripercussioni negative sui risultati finali dell'operazione sia dal punto di vista delle capacità del trasporto sia dal punto di vista del guadagno dei tempi;
4. le nuove condizioni internazionali, soprattutto con riferimento all'allargamento all'Unione europea dei paesi dell'est, nonché la volontà e l'assoluta necessità nel medio periodo di procedere ad un potenziamento del traffico merci via mare, e quindi, i nuovi scenari logistici che ne conseguono, sono un elemento di riflessione sul ruolo delle linee trasversali, viste anche nel quadro più articolato della "banalizzazione" delle linee verticali ai fini del trasporto delle merci e come possibilità di ottimizzazione nell'utilizzo dell'intera rete;
5. per attuare nel concreto il percorso di liberalizzazione è necessario un miglioramento, in tempi rapidi, delle strutture di interscambio delle varie modalità di trasporto, che peraltro sono tra quelle per le quali è facilmente ipotizzabile un consistente intervento di privati;
6. appare necessario un migliore monitoraggio da parte del Governo, da sottoporre alle Commissione parlamentari, dell'intero programma degli investimenti ed in particolare di quelli nel mezzogiorno. È infatti a tutti nota la costante distonia fra la pianificazione e la realizzazione ed è quindi assolutamente indispensabile per il corretto impiego temporale delle risorse un riallineamento fra le due fasi;
considerato inoltre che
occorre avere una visione unitaria del complesso sistema del trasporto, particolarmente nella pianificazione delle priorità e nella scelta dei tempi;
è necessario, da un lato, accelerare la realizzazione delle infrastrutture ferroviarie già finanziate e dall'altro, la programmazione, il finanziamento e la realizzazione di quelle strategiche;
in presenza di una domanda di trasporto che dovrebbe raddoppiare entro circa quindici anni (ma già dal 2010 dovrebbe aumentare del quaranta per cento) non ci sarà capacità disponibile anche perché è a tutti noto che tale incremento non sarà assorbibile dal trasporto su gomma. Già oggi la saturazione si manifesta sulle molte tratte e soprattutto nei nodi;
per contro, ad oggi, molte linee ferroviarie non sono sature, ci sono ancora tracce disponibili. Tale situazione denota, per il potenziamento dei servizi di trasporto ferroviario, non solo l'esigenza dei fondamentali ed improcrastinabili interventi infrastrutturali ferroviari, ma anche di interventi di regolazione del sistema che devono accompagnare e guidare il processo di liberalizzazione del mercato del trasporto ferroviario;
oggi, tranne casi particolari, non mancano tracce libere, mancano imprese ferroviarie attive, mancano locomotori, manca soprattutto un mercato appetibile, manca cioè un'offerta qualificata di servizi ferroviari merci: lo sviluppo di sistemi di interessi imprenditoriali è compito dell'attività di regolazione in linea con gli indirizzi generali dell'Unione europea. Il tempo che sarà necessario per superare l'attuale periodo transitorio tra assetto monopolistico precedente e liberalizzazione a regime deve essere utilizzato per realizzare le infrastrutture in modo che si possa efficacemente rispondere alla domanda di trasporto su ferro quando questa certamente si manifesterà;
l'emanazione di un regolamento quadro in materia è prevista dal collegato alla finanziaria e che esso è certamente il documento di regolazione più importante, in quanto dovrà fornire le linee generali e di dettaglio per la creazione del suddetto sistema di interessi che dovranno permettere lo sviluppo del trasporto su ferro e merci;
la liberalizzazione e la contendibilità del mercato del trasporto ferroviario, se attuate correttamente dovrebbero portare effetti positivi sull'efficienza complessiva del trasporto;
occorre perseguire l'innesco del circolo virtuoso: maggiore efficienza del settore e quindi maggiore competitività della modalità ferroviaria, riequilibrio modale, aumento dei servizi in quantità e qualità;
la liberalizzazione è caratterizzata da un processo a due stadi: assetto normativo e assetto di regolazione;
il primo è sostanzialmente completato (con il recepimento direttive UE 91/440, 95/18 e 95/19 con DPR 277 del 1998, DPR 146 del 1999 e legge n. 388 del 2000, decreti sul pedaggio) e il secondo è certamente quello più complesso perché deve tenere conto di due esigenze fondamentali: garantire servizi che per quantità e qualità siano almeno pari a quelli del mercato non liberalizzato da un lato e la necessità di diminuire ed abbassare le notevoli barriere all'ingresso per le nuove imprese ferroviarie, e quindi agire sugli aspetti finanziari, economici, organizzativi e tecnici dall'altro:
in sede europea, dopo l'emanazione di un primo "pacchetto infrastrutture" nel 2001 (direttive UE 12 ,13 e 14 del 15 marzo 2001) che modifica ed integra le precedenti direttive 91/440, 95/18 e 95/19 è già in avanzata fase l'elaborazione del secondo pacchetto infrastrutture;
la Commissione dovrà seguire con attenzione sia il recepimento delle direttive del primo pacchetto (entro il 15 marzo 2003) sia l'evoluzione del secondo per le implicazioni che avranno sia sul potenziamento del trasporto ferroviario sia sugli assetti delle strutture ministeriali (Autorità per la regolazione, Autorità per la sicurezza);
nel quadro così delineato, al fine, da un lato di perseguire efficacemente gli obiettivi sopracitati, dall'altro di potenziare la capacità di monitoraggio e di pianificazione integrata con le altre modalità di trasporto si evidenzia un'assoluta necessità di adeguamento della struttura ministeriale preposta al trasporto ferroviario;
ritenuto che,
secondo la normativa vigente, i rapporti tra lo Stato ed il gestore dell'infrastruttura ferroviaria nazionale sono regolati dall'atto di concessione (decreto ministeriale 138-T del 31 dicembre 2000) e dal Contratto di programma 2001-2005;
quest'ultimo, stipulato il 2 maggio 2001, regola la disciplina degli oneri di gestione dell'infrastruttura assunti a carico dello Stato, nonché gli investimenti per lo sviluppo ed il mantenimento in efficienza della rete ferroviaria;
il Contratto di programma 2001-2005 prevede, in conformità alle previsioni del Piano generale dei trasporti e della logistica ed al Piano di impresa del Gruppo FS, programmi di investimento sull'infrastruttura ferroviaria per oltre quarantottomila milioni di euro, parzialmente finanziati. Lo stesso Contratto, quindi, prevede che la parte degli interventi che non trova copertura nelle risorse già stanziate, venga realizzata a carico, e nei limiti, delle future leggi finanziarie e delle altre leggi di spesa;
l'allocazione delle risorse successivamente rese disponibili ai progetti di investimento che necessitino di ulteriori fabbisogni deve avvenire mediante l'approvazione e la stipula di appositi Addendum;
il primo Addendum al Contratto di programma 2001-2005 ha per oggetto la ripartizione delle maggiori risorse apportate al capitale sociale di F.S. dalla legge n. 448 del 2001 (legge finanziaria 2002), nonché la definizione di alcune integrazioni e modifiche a quanto previsto dal Contratto di programma 2001-2005, anche in considerazione della ormai conclusa ristrutturazione societaria del Gruppo F.S. e della promulgazione della legge obiettivo;
il Contratto di programma 2001-2005 costituisce uno strumento di programmazione dinamico, in grado di adeguarsi all'evoluzione ed alle necessità trasportistiche del Paese: infatti, pur individuando gli interventi da attuare e le relative occorrenze finanziarie, prevede una procedura che ne consente la revisione;
nell'ambito di tale procedura si inserisce il Piano di priorità degli investimenti che, redatto sulla base di dossier di valutazione relativi a ciascun intervento, è finalizzato a rilevare le occorrenze finanziarie delle singole annualità di vigenza del piano ed a fornire, al decisore pubblico, gli elementi trasportistici, tecnici ed economici, necessari ad operare una pianificazione che, in funzione delle risorse disponibili e delle priorità assegnate, miri a completare gli interventi già avviati ed a fornire il necessario slancio verso la realizzazione di nuove opere, essenziali per lo sviluppo sociale ed economico del Paese;
dal Piano di priorità degli investimenti derivano, in maniera quasi automatica, gli eventuali Addendum al Contratto di programma 2001-2005, almeno per la parte relativa alla ripartizione ed alla contrattualizzazione delle maggiori risorse recate, anno per anno, dalle varie leggi di finanziamento;
il Piano di priorità degli investimenti è stato inizialmente proposto da RFI S.p.A. nel settembre 2001. Nei primi mesi dell'anno in corso, a seguito di alcune osservazioni operate dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti condivise dal C.I.P.E. riguardanti essenzialmente gli investimenti nel sud, il Piano è stato aggiornato dal gestore dell'infrastruttura ferroviaria e successivamente sottoposto, contestualmente allo schema del primo Addendum al Contratto di programma 2001-2005, alla prescritta approvazione del Comitato;
nella seduta del 28 marzo 2002 il C.I.P.E. ha espresso parere favorevole solo sulla bozza di Addendum al Contratto di programma 2001-2005, subordinatamente al recepimento di alcune indicazioni e prescrizioni che, tra l'altro, in coerenza con quanto proposto dallo stesso Ministero delle infrastrutture, prevedono una sostanziale rivisitazione del Piano di priorità degli investimenti presentato dal gestore per le annualità successive al 2002. Tale rivisitazione dovrebbe essere sottoposta al C.I.P.E. prima della pausa estiva;
ai fini della valutazione dell'Addendum, sono stati esaminati i seguenti documenti, predisposti ed inviati dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti: lo schema di Addendum n. 1 al Contratto di programma 2001-2005 tra il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e Rete Ferroviaria Italiana S.p.A.; la relazione illustrativa sul Piano di priorità degli investimenti sulla rete ferroviaria nazionale e sul Primo Addendum al C.d.P. 2001-2005, redatta dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti; la delibera C.I.P.E. n. 12 del 28 marzo 2002;
per quanto concerne la contrattualizzazione delle maggiori risorse apportate al capitale sociale di Ferrovie dello Stato spa dalla legge finanziaria per il 2002, pari complessivamente a 4.607 milioni di euro, lo schema dell'Addendum propone la seguente ripartizione: per il programma Alta velocità-alta capacità 2.695 milioni di euro (il cinquantanove per cento del totale delle risorse), per la manutenzione straordinaria delle linee e degli impianti 376 milioni di euro (l'otto per cento del totale delle risorse), per i piani per la sicurezza e l'ammodernamento della rete (ultima tranche) 631 milioni di euro (il quattordici per cento del totale delle risorse) e per gli investimenti sulla rete convenzionale 905 milioni di euro (il venti per cento del totale delle risorse);
con riferimento ai soli interventi sulla rete convenzionale (905 milioni di euro), suddividendo tra i singoli progetti di investimento, la ripartizione proposta assegna le seguenti somme: per l'incremento della sicurezza e per l'adempimento di obblighi di legge 555 milioni di euro, per la messa in efficienza e la produttività del sistema 141 milioni di euro, per il superamento dei colli di bottiglia 77 milioni di euro, per lo sviluppo delle reti riguardanti il trasporto delle merci 68 milioni di euro e per il riequilibrio e lo sviluppo socio-territoriale 64 milioni di euro;
così l'allocazione delle risorse recate dalla finanziaria 2002 risulta in gran parte già destinata per interventi infrastrutturali la cui realizzazione è indifferibile, sui quali il Governo si è già espresso con decisione e sui quali non si ritiene ci sia incertezza viste le finalità: 2.695 milioni di euro sono riservati al sistema alta velocità. ed, in particolare, alla tratta Torino - Novara per la quale, previa autorizzazione dei Ministri dell'economia e delle infrastrutture è stato già sottoscritto l'Atto integrativo con il General contractor; 1.007 milioni di euro finanziano la realizzazione di interventi per la sicurezza della circolazione ferroviaria; trattasi di programmi di interventi indispensabili e non rinviabili, ultima fase del Piano straordinario di revisione della rete (su cui si erano, a suo tempo, espresse le Camere) ed interventi di manutenzione straordinaria, volti a preservare ed a migliorare l'affidabilità dell'infrastruttura ferroviaria; ulteriori 555 milioni di euro sono relativi ad interventi tecnologici finalizzati all'incremento della sicurezza della rete ferroviaria (Sistema di controllo della marcia del treno - SCMT, programma di miglioramento della sicurezza nelle lunghe gallerie; Rilevamento termico boccole - RTB; Sistemi informativi di circolazione; Tecnologie di comunicazione) e ad obblighi di legge (tra cui lo studio di fattibilità della Torino - Lione);
sulla base delle considerazioni sopra esposte si evidenzia, quindi, che del finanziamento recato dalla legge finanziaria 2002 (4.607 milioni di euro) la decisione sulla finalizzazione riguarda solo i restanti 350 milioni di euro (investimenti previsti sulla rete ferroviaria convenzionale);
in realtà, anche questa parte di investimenti, sembrerebbe, dall'esame dei documenti, sostanzialmente condizionata da una serie di fattori: 93 milioni di euro sono relativi alla rete ferroviaria del mezzogiorno (raddoppio della Pescara-Bari, della Reggio C. - Melito, della Messina - Catania e quadruplicamento della Salerno - Battipaglia); altri interventi risultano compresi nel programma delle opere strategiche relative alla rete ferroviaria convenzionale o sono, comunque, di sicuro interesse trasportistico (raddoppio Genova - Ventimiglia, quadruplicamento Tortona - Voghera, potenziamento della linea pontremolese, dei nodi urbani di Torino e Genova, nuovi centri intermodali di Milano e Roma; infine, altri progetti, oggetto di finanziamento, riguardano interventi già in fase di esecuzione, per i quali un mancato stanziamento delle risorse previste sembrerebbe poter determinare notevoli diseconomie e ritardi nel completamento delle opere;
pertanto, la ripartizione delle risorse recate dalla finanziaria 2002 operata con l'Addendum non inficia il percorso procedurale individuato nel vigente Contratto di programma ed appare sostanzialmente condivisibile;
le modifiche procedurali riportate nello schema di Addendum, unitamente alle prescrizioni già formulate dal C.I.P.E. nella delibera del 28 marzo 2002, consentiranno di avviare un processo che, tenuto conto delle innovazioni apportate dalla applicazione della legge obiettivo, permetterà di ricondurre, nell'ambito del Contratto di programma 2001.2005, le nuove opere individuate nel primo programma delle infrastrutture strategiche con delibera C.I.P.E. del 21 dicembre 2001;
in questo quadro, nello spirito del nuovo assetto normativo del settore a cui si è fatto riferimento nelle premesse, occorre distinguere nell'ambito del nuovo Piano di priorità degli investimenti, quella parte di opere che può utilmente essere inserita in un quadro di finanza di progetto, con particolare riguardo al mezzogiorno del Paese, (centri intermodali, grandi stazioni, cento stazioni, ecc.);
pur con le considerazioni già esposte sulla sostanziale rigidità della finalizzazione delle risorse della finanziaria 2002, si deve rilevare, come dato di fatto, che non è contenuta nello schema nessuna prescrizione verso l'avvio di nuove opere, anche se è previsto nell'articolato l'obbligo posto al gestore di coordinare gli interventi del Contratto di programma e dell'Addendum con quelli del primo programma delle opere strategiche, e di accelerare la progettazione e l'esecuzione delle opere già finalizzate:
esprime parere favorevole osservando tuttavia quanto segue:
a) che sia inviato alle Commissioni parlamentari dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, dopo l'approvazione del C.I.P.E., sia il Piano di priorità degli investimenti, sia l'approfondimento, previsto dall'Addendum per il prossimo mese di settembre, sul programma alta velocità-alta capacità;
b) che siano presentate in occasione del parere della Commissione sul prossimo Addendum, specifiche relazioni:
- sulle problematiche della saturazione delle linee correlata ai periodi di completamento degli interventi finanziati;
- sullo stato del processo di liberalizzazione, con particolare riferimento all'incremento dell'offerta di servizi di trasporto ferroviario merci;
- sul recepimento delle direttive comunitarie 12, 13 e 14 del 15 marzo 2001;
c) che siano meglio individuati dal C.I.P.E. i ruoli del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e del Ministero dell'economia e delle finanze, in relazione all'esercizio dei poteri dell'azionista oggi disciplinato, in forma generale, dalla deliberazione C.I.P.E. 12 agosto 1993;
d) che sia individuata una forma di monitoraggio sugli investimenti coordinata e che riguardi anche le fasi propedeutiche all'avvio della realizzazione delle opere;
e) che il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti verifichi, prima della sottoposizione al C.I.P.E. dello schema definitivo dell'Addendum, la possibilità tecnica di destinare una quota dei 350 milioni di euro, pari circa al dieci per cento, all'avvio delle progettazioni di opere contenute nella legge obiettivo;
f) che il piano delle priorità sia configurato quale strumento che renda coerentemente operativi gli indirizzi strategici del Governo e che moduli nel tempo adeguatamente gli interventi i cui oneri siano comunque imputati all'erario;
g) che sia modificato l'articolo 5, comma 1, in modo da porre in termini cogenti per la società l'impegno a mettere in coerenza il piano delle priorità con gli interventi strategici inseriti nel programma sulle opere strategiche approvato dal Comitato interministeriale per la programmazione economica (C.I.P.E.) con delibera n. 121 del 2001 ed a conferire carattere prioritario a detti interventi. Più specificatamente l'attività di raccordo dovrebbe consistere, tra l'altro:
- nell'evidenziare lo stato progettuale degli interventi strategici sulla base della scheda menzionata nella delibera n. 121 del 2001;
- nella redazione di una nota concernente l'iter da intraprendere per il completamento della progettazione dei suddetti interventi;
h) che, nella fissazione delle priorità di intervento nell'arco del quinquennio, sia preso a riferimento l'obiettivo di riparto territoriale delle risorse pubbliche stabilito dal documento di programmazione economico-finanziaria 2002-2006; conseguentemente nel percorso di definizione del piano siano distinte chiaramente le risorse ordinarie - relative agli aumenti di capitale per le ferrovie fissati dalle leggi finanziarie e per le quali i documenti programmatici prevedono la destinazione al mezzogiorno di un valore medio del trenta per cento sia con riguardo agli impegni sia alle erogazioni - e le risorse aggiuntive, che sono esplicitamente dedicate al riequilibrio economico-sociale e che sono espressamente definite e ripartite da provvedimenti legislativi o da accordi europei;
i) che sia modificato l'articolo 4, comma 2, laddove non considera i fondi europei per lo sviluppo regionale di cui al programma operativo nazionale dei trasporti 2002-2006 e le risorse per le aree depresse in termini di mera addizionalità."

Il senatore PEDRAZZINI chiede chiarimenti sulle cifre destinate, per esempio, ai centri intermodali di Roma e Milano in quanto rispetto alle opere cui sono riferite appaiono risibili. Ritiene quindi che altro non possa essere che la posta finanziaria per una fase iniziale dei lavori.

La senatrice DONATI chiede invece chiarimenti sulla parte relativa alla richiamata necessità di coerenza tra l'Addendum da un lato e la legge obiettivo e la direttiva C.I.P.E. dall'altro. Chiede inoltre se non rappresenti una forma di indebolimento delle osservazioni il riferimento al dieci per cento.

Il senatore VERALDI, richiamandosi all'intervento svolto in discussione generale sottolinea la necessità di inserire nel parere le proposte di modifica all'articolo 5 dell'Addendum in relazione alla rimodulazione degli investimenti e al monitoraggio da fornire al Parlamento sugli interventi che la società Ferrovie dello Stato S.p.A. effettua.

Il senatore CHIRILLI richiama a sua volta la necessità di ribadire la costituzione della commissione responsabile per le infrastrutture ferroviarie nel sud.

Il senatore CICOLANI fa presente al senatore Pedrazzini che certamente si tratta di cifre finalizzate solo alla fase iniziale delle opere cui si riferiscono; riguardo alla osservazione della senatrice Donati chiarisce che il dieci per cento richiamato nello schema di parere serve fondamentalmente ad accelerare gli interventi. Fa quindi presente al senatore Veraldi e al senatore Chirilli di avere inserito nel parere le osservazioni da loro avanzate in discussione generale.

Il seguito dell'esame è quindi rinviato.

La seduta termina alle ore 9,30.