BILANCIO (5ª)
Sottocommissione per i pareri

MERCOLEDÌ 1 MARZO 2006
572ª Seduta

Presidenza del Presidente
AZZOLLINI
Intervengono il ministro delle politiche agricole e forestali Alemanno e il sottosegretario di Stato per l'economia e le finanze Maria Teresa Armosino.

La seduta inizia alle ore 9,15.

(3723-B) Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 10 gennaio 2006, n. 2, recante interventi urgenti per i settori dell' agricoltura, dell' agroindustria, della pesca, nonché in materia di fiscalità d' impresa, approvato dal Senato e modificato dalla Camera dei deputati
(Parere all’Assemblea. Esame. Parere di nulla osta con osservazioni)

Il relatore FERRARA (FI) illustrando il provvedimento in titolo, segnala, per quanto di competenza, e tenuto conto del parere di nulla osta già reso sul testo licenziato dal Senato in prima lettura, in relazione al comma 17 dell'articolo 01, in materia di previdenza agricola, che, a seguito delle modificazioni apportate dall'altro ramo del Parlamento, a fronte di oneri di natura permanente le lettere a) e b) del medesimo comma recano coperture con cadenza temporale complessivamente triennale. Posto che si tratta di una copertura particolarmente articolata per il triennio 2006-2008, in parte a valere delle medesime risorse di conto capitale (Fondo per le aree sottoutilizzate) già previste nel testo approvato dal Senato, rileva che, conseguentemente, è stata sviluppata la formulazione inizialmente prevista (che faceva riferimento alla copertura "mediante corrispondente riduzione, per un equivalente importo, ai fini dell’invarianza dei saldi per i medesimi anni, del Fondo per le aree sottoutilizzate") applicando un coefficiente di copertura pari a tre volte l'onere da coprire per il primo anno e due volte per i due anni successivi. Al riguardo, informa che occorre acquisire chiarimenti sulla portata delle ulteriori disposizioni di copertura, di cui all'ultimo periodo della citata lettera b) che, innovando rispetto alla prassi, dispongono anche delle misure volte a compensare gli effetti dei suddetti oneri ai fini dell'invarianza del fabbisogno e dell'indebitamento delle pubbliche amministrazioni, considerato che le suddette misure sono disposte solamente per l'anno 2006 e che occorre altresì acquisire conferma della comprimibilità dei pagamenti ivi richiamati nonché chiarimenti sui loro effetti, in termini di cassa, sugli anni successivi al 2006. In ordine alla citata lettera a) occorre poi acquisire conferma della quantificazione delle entrate ivi richiamate ai fini della copertura, che peraltro appaiono di natura permanente sebbene formalmente utilizzate solo fino al 2008.
In relazione al nuovo comma 7 dell'articolo 1-bis (che novella il comma 3-bis dell'articolo 5 del decreto-legge n. 202 del 2005), informa che occorre acquisire conferma che non determini effetti finanziari, in quanto infra annuale, la sospensione fino al 31 ottobre 2006, ivi disposta, dei termini relativi ai versamenti tributari e contributivi per gli operatori del settore delle carni avicole e che si dia luogo al successivo recupero delle somme non corrisposte. Tale chiarimento appare necessario anche ai fini della verifica della copertura delle disposizioni di cui al successivo comma 15, che impiega per nuove finalità le risorse originariamente destinate alla copertura del vigente comma 3-bis dell'articolo 5 del citato decreto-legge n. 202 del 2005 (che, a differenza della citata novella, prevede una sospensione dei versamenti tributari e contributivi con effetti anche oltre il corrente esercizio finanziario); al riguardo riscontra comunque l'esigenza di acquisire conferma che le risorse richiamate al citato comma 15 siano ancora disponibili.
Per quanto concerne poi il comma 8 del medesimo articolo 1-bis, che istituisce un Fondo per l'emergenza avicola, e le relative disposizioni di copertura di cui al successivo comma 14, segnala che occorre acquisire conferma della natura di spese in conto capitale degli interventi coperti a valere delle risorse richiamate alle lettere b), d) ed e) del medesimo comma 14 nonché della comprimibilità dell'autorizzazione di spesa indicata alla lettera a). Ritiene che occorre inoltre acquisire chiarimenti sull'ammissibilità dell'impiego di risorse in conto residui di cui alla citata lettera d), destinate alla ricapitalizzazione di società di trasporto aereo, per le finalità del provvedimento in esame. In ordine alla lettera a) del comma 9 del citato articolo 1-bis informa che occorre infine acquisire conferma che non derivino effetti finanziari dalle modifiche ivi apportate alla legge n. 218 del 1988 verificando in particolare se l'indennità correlata all'abbattimento di animali infetti o sospetti di infezione ivi riconosciuta al soccidario determini un'estensione della platea dei soggetti cui spetta l'indennità medesima ovvero sia alternativa a quella eventualmente riconosciuta al proprietario.

Il ministro ALEMANNO deposita agli atti della Sottocommissione una nota di chiarimenti sui profili finanziari del provvedimento in esame (pubblicata in allegato al resoconto della presente seduta).

Il presidente AZZOLLINI ritiene che la documentazione testé prodotta dal ministro Alemanno fornisca ampie delucidazioni sulle questioni segnalate dal relatore. In particolare, appare risolta la questione della copertura degli oneri di cui al comma 17 dell’articolo 01, in materia di previdenza agricola, per i quali viene dimostrata la sussistenza, nell’ambito delle disposizioni del decreto-legge in esame, di entrate, di natura corrente e permanente, in grado di assicurare adeguata copertura ai suddetti oneri, con particolare riguardo alla quota decorrente dal 2009. Ancora, risulta confermata l’assenza di effetti finanziari negativi derivanti dal comma 7 dell’articolo 1-bis, in quanto la sospensione fino al 31 ottobre 2006, ivi disposta, dei termini relativi ai versamenti tributari e contributivi per gli operatori del settore delle carni agricole, ha carattere infra annuale e, inoltre, viene ribadito che si farà luogo al successivo recupero delle somme non corrisposte.
Poiché anche sugli altri punti segnalati dal relatore sono state fornite, a suo avviso, risposte esaustive, ritiene che la Sottocommissione possa esprimere un parere di nulla osta sul disegno di legge in esame, con una serie di presupposti che recepiscano le indicazioni contenute nella suddetta documentazione presentata dal ministro Alemanno. Invita, pertanto, il relatore a formulare una proposta di parere nei suddetti termini.

Il relatore FERRARA (FI), aderendo all’invito del presidente Azzollini, sulla base dei chiarimenti forniti dal Governo, formula la seguente proposta di parere: “La Commissione programmazione economica, bilancio, esaminato il disegno di legge in titolo,
- nel presupposto che gli oneri di cui all’articolo 01, comma 17, a decorrere dall’anno 2009, pari a 103 milioni di euro siano coperti quanto a 54 milioni di euro dalle maggiori entrate di natura permanente derivanti dai commi 2 e 8 del medesimo articolo e quanto a 49 milioni di euro da quota parte delle maggiori entrate di natura permanente derivanti dai commi da 10 a 13 del citato articolo 01, pari complessivamente a 137 milioni di euro, non utilizzate per la copertura dell’articolo 01, comma 19, come indicato dall’articolo 1, comma 7;
- nel presupposto che non derivino effetti finanziari dal comma 7 dell'articolo 1-bis (che novella il comma 3-bis dell'articolo 5 del decreto-legge n. 202 del 2005), avendo carattere infra annuale la sospensione fino al 31 ottobre 2006, ivi disposta, dei termini relativi ai versamenti tributari e contributivi per gli operatori del settore delle carni avicole, che si dia luogo al successivo recupero delle somme non corrisposte;
- nel presupposto che le risorse, di cui all’articolo 5, comma 3-ter, del decreto-legge n. 202 del 2005, da destinare al successivo comma 15 del medesimo articolo 1-bis, siano ancora disponibili;
- nel presupposto del carattere straordinario delle misure dirette a fronteggiare l’emergenza nel settore avicolo di cui all’articolo 1-bis, comma 8, nel cui ambito gli interventi coperti a valere della quota di conto capitale delle risorse di cui al comma 14 risultano di natura corrispondente, riguardando tra l’altro programmi di investimenti, nonché nel presupposto della comprimibilità dell’autorizzazione di spesa di cui alla lettera a) del predetto comma 14;
- nel presupposto che non derivino effetti finanziari dalle disposizioni di cui alla lettera a) del comma 9 dell’articolo 1-bis, in quanto il nuovo regime dell’indennità di cui alla legge n. 218 del 1988, non determina un’estensione della platea degli aventi diritto;
esprime, per quanto di competenza, parere di nulla osta.”.

Il senatore MORANDO (DS-U) chiede chiarimenti in ordine alla natura dell'autorizzazione di spesa di cui alla lettera a) del comma 14 dell'articolo 01, oggetto di precisazione nella bozza di parere testé illustrata dal relatore.

Il presidente AZZOLLINI specifica che la suddetta autorizzazione di spesa è quella di cui all’articolo 48, comma 9, del decreto-legge n. 269 del 2003, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 326 del 2003, come rimodulata dalla Tabella C della legge finanziaria 2006. Essa riguarda gli oneri di funzionamento e i programmi attuati dall'Agenzia italiana del farmaco.

Riprende il proprio intervento il senatore MORANDO (DS-U), il quale ribadisce la valutazione critica della propria parte politica sulla mancata predisposizione da parte del Governo, già in sede di esame da parte della Camera dei deputati, di una relazione tecnica adeguata a fornire informazioni dettagliate circa gli effetti finanziari non solo annuali, ma pluriannuali e pluridecennali delle norme recate dall’articolo 01, come previsto dalla vigente disciplina di contabilità dello Stato, trattandosi di norme che concernono la materia previdenziale. Non si tratta solo di valutare gli effetti delle disposizioni sui contributi dovuti dalle imprese e, soprattutto, dai lavoratori del comparto agricolo, nonché gli effetti sui futuri trattamenti pensionistici, quanto di fornire al Parlamento una informazione analitica, come accaduto in passato in occasione di modifica di norme in materia previdenziale, fondate su calcoli attuariali degli effetti pluridecennali. D'altro canto, in termini generali ritiene peraltro che le disposizioni in commento potrebbero non avere rilevanti effetti e che quindi è presumibile ipotizzare una certa invarianza del gettito nel lungo periodo: tuttavia, va segnalata tale mancanza da parte del Governo.
Dal punto di vista della competenza della Commissione bilancio, non possono essere sottaciute le innovazioni alla prassi consolidata in materia di coperture finanziarie introdotte nel decreto-legge nel corso dell’esame presso la Camera dei deputati, laddove al comma 17 dell'articolo 01, lettera b), si prevedono misure di compensazione degli oneri anche per quanto concerne gli effetti di cassa, ai fini dell’invarianza del fabbisogno e dell'indebitamento netto della pubblica amministrazione, e non, come usualmente fatto, unicamente rispetto al bilancio di competenza.
L'oratore si sofferma poi sul problema, già sollevato in occasione dell'esame in prima lettura e oggetto di ulteriori modifiche da parte della Camera dei deputati, della copertura, per gli anni 2006-2008, degli oneri previdenziali di cui al suddetto comma 17 dell’articolo 01, a valere sulle risorse del Fondo per le aree sottoutilizzate. La decisione di utilizzare tali risorse non solo pone il problema di correlare espressamente spese di parte corrente con risorse di parte capitale, che è una forma di copertura normalmente non ammissibile, ma impone di prestare attenzione alla circostanza che le risorse di cui al citato Fondo potrebbero essere soggette a modifiche in sede di esame delle prossime leggi finanziarie, essendo infatti i fondi di natura capitale in genere la parte più flessibile del bilancio. Togliendo tale flessibilità, pertanto, in tal modo, si vincola il legislatore futuro proprio rispetto a risorse che per definizione attengono a scelte discrezionali. Del resto, ammette che il calcolo delle risorse preordinate a coprire gli oneri previsti, secondo la prassi di applicare un coefficiente moltiplicatore più elevato agli oneri di natura corrente in caso di ricorso a risorse in conto capitale, appare suscettibile di assicurare una certa garanzia sulla copertura degli oneri stessi. Anche in tale ambito, peraltro, lamenta la mancata predisposizione da parte del Governo della relazione tecnica.
Un punto di particolare delicatezza, per molteplici aspetti, concerne poi il comma 6 dell'articolo 01, la cui formulazione appare piuttosto insoddisfacente. Da un lato, infatti, viene specificato che la sostituzione da parte dell’INPS di crediti già ceduti alle società veicolo avvenga in cambio di altri crediti di pari valore commerciale. E, tuttavia, tale specificazione non dà ancora una risposta definitiva sulla natura e sul carattere delle operazioni di cartolarizzazioni poste in essere dalle società veicolo, in ordine alla loro qualificazione in termini di contabilità nazionale. Come è noto, in sede comunitaria, per operazioni poste in essere sia nel 2000 che nel 2002 (soprattutto in campo immobiliare), la riclassificazione di tali operazioni ha dato esiti peggiorativi per il bilancio dello Stato. Dal tenore del comma 6 traspare la preoccupazione del Governo nel subordinare le operazioni previste dall'articolo 01 ad una valutazione preventiva della loro qualificazione in termini di contabilità dello Stato, anche mediante un confronto, sul piano statistico, con la Commissione europea. Evidenzia, tuttavia, che i crediti che lo Stato dovrebbe cedere alle società veicolo in cambio dei crediti INPS precedentemente cartolarizzati sono formalmente iscritti nel patrimonio attivo dell’INPS e quindi si tratta di risorse che sono all’interno dell’aggregato complessivo della pubblica amministrazione. In tal senso, potrebbe sembrare che le operazioni condotte dalle società veicolo siano prive di rischi, in quanto lo Stato interviene con il proprio patrimonio per evitare loro una perdita: di conseguenza, se gli acquisti dei crediti cartolarizzati da parte delle società veicolo dovessero essere intesi quali sostanziali prestiti allo Stato italiano, emergerebbe automaticamente un riflesso di notevolissima portata sul debito pubblico e, in misura minore, sul deficit.
La disposizione recata dal comma 6 segnala infatti una scarsa preparazione da parte del Governo rispetto agli effettivi riflessi delle operazioni, e rappresenta una soluzione che sottopone, comunque, una deliberazione del legislatore italiano alla valutazione di un organismo esterno e tecnico. Tale esito sembrerebbe quindi giustificare a priori un discarico di responsabilità del Governo italiano nel caso in cui sul piano statistico la Commissione europea riclassificasse le operazioni di cartolarizzazione. Conclude sul punto osservando che il comma 6 sembra disporre una vera e propria condizione sospensiva certa.
Per quanto riguarda poi il parere proposto dal relatore, esprime perplessità in ordine al secondo presupposto, in merito al successivo recupero delle somme non corrisposte, ai sensi del comma 7 dell'articolo 1-bis, rilevando che tale circostanza, certamente condivisibile, avrebbe dovuto però essere espressamente prevista in norma. Analoga insoddisfazione manifesta sul quarto presupposto, circa l’effettiva comprimibilità dell’autorizzazione di spesa per gli oneri di funzionamento dell’Agenzia del farmaco, la cui riduzione viene utilizzata a copertura delle disposizioni di cui all’articolo 1-bis, comma 14, lettera a). Per tali ragioni, egli propone di esprimere parere contrario, ai sensi dell'articolo 81 della Costituzione, sulle norme recate dal comma 17 dell'articolo 01 e delle norme recate dal comma 14, lettera a). Sulla restante parte del parere, invece, si dichiara sostanzialmente a favore.

A giudizio del presidente AZZOLLINI la disposizione recata dal comma 6 dell’articolo 01 precostituisce le condizioni per una garanzia certa che non ci siano conseguenze negative sul bilancio dello Stato in correlazione con le norme recate dall’articolo in questione. La condizione sospensiva alla quale si sottopone l’entrata in vigore delle norme pone un vincolo, a suo parere, invalicabile. Tuttavia, condivide perfettamente le preoccupazioni espresse dal senatore Morando circa il rinvio ad una valutazione di un organismo di carattere tecnico esterno rispetto al legislatore nazionale. Sui riflessi delle disposizioni in materia di cartolarizzazione sul bilancio pubblico, rivendica un’analisi puntuale e approfondita sia da parte della Commissione che da parte dell’altro ramo del Parlamento, con il risultato che il testo in esame consente di escludere che si possano determinare, al momento, effetti sul bilancio dello Stato in termini peggiorativi: tale osservazione riguarda sia il comma 6 che il comma 5. A suo parere, infatti, è di particolare rilievo la disposizione che sottopone ad accordi con le società veicolo le operazioni di scambio dei crediti da cartolarizzare, dovendosi quindi escludere in maniera assoluta il carattere autoritativo della disposizione in esame. Ritiene quindi fugato il dubbio sul carattere e sulla natura delle operazioni di cartolarizzazione rispetto al bilancio dello Stato.

Verificata la presenza del numero legale per deliberare, la Sottocommissione approva, quindi, la proposta di parere precedentemente illustrata dal relatore Ferrara.

La seduta termina alle ore 10.

NOTA TECNICA PRESENTATA DAL MINISTRO ALEMANNO SUL DISEGNO DI LEGGE N. 3723-B